20世紀80年代初，在農村改革如火如荼推進的大背景下，從1982年到1986年，中央連續(xù)5年發(fā)布以農業(yè)、農村和農民為主題的五個一號文件，對當時的農村改革和農業(yè)發(fā)展做出具體部署。18年后，自2004年起，中央一號文件又連續(xù)14年聚焦“三農”，凸顯出“三農”問題在中國“重中之重”的地位?；仡櫸覈?0世紀70年代末以來的農業(yè)供給側結構調整與變革，從國家層面看，主要有四次重大的結構調整和改革。盤點和梳理1982年到1986年的5個一號文件和新世紀以來的14個中央一號文件，其中5個一號文件中，1985年的中央一號文件提出了“農業(yè)產業(yè)結構調整”的決策；14個一號文件中，7個包含了“農業(yè)結構調整與供給側結構改革”的內容。
一、中央一號文件與農業(yè)供給側結構調整的歷史回顧與梳理
1、1978-1984:農產品供給不足下的農業(yè)經營制度和價格改革
從1949年新中國成立后到1978年的近三十年中，我國走了一條計劃經濟和公有制經濟的發(fā)展道路。在農業(yè)領域則是按統(tǒng)購統(tǒng)銷的計劃經濟體制和集體統(tǒng)一經營與分配的模式運行，這一制度安排始終沒有解決好農產品的充分供給問題。1978年12月，黨的十一屆三中全會作出了實行改革開放的重大決策。在農業(yè)方面，針對農產品供給長期不足的狀況，提出要“按勞分配”“克服平均主義”“提高農產品收購價格”，同時明確“社員自留地、家庭副業(yè)和集市貿易是社會主義經濟的必要補充部分”。1979年9月的十一屆四中全會，進一步通過了《關于加快農業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，允許農民在國家統(tǒng)一計劃指導下，因時因地制宜，保障他們的經營自主權，發(fā)揮他們的生產積極性。1980年9月，中共中央下發(fā)《關于進一步加強和完善農業(yè)生產責任制的幾個問題》，肯定了包產到戶的社會主義性質。1982年1月1日，中共中央發(fā)出第一個關于“三農”問題的“一號文件”，對迅速推開的農村改革進行了總結。文件明確指出包產到戶、包干到戶或大包干“都是社會主義生產責任制”，同時還說明它“不同于合作化以前的小私有的個體經濟，而是社會主義農業(yè)經濟的組成部分”。1983年1月，第二個中央“一號文件”《當前農村經濟政策的若干問題》正式頒布。從理論上說明了家庭聯(lián)產承包責任制“是在黨的領導下中國農民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義農業(yè)合作化理論在我國實踐中的新發(fā)展”。1984年1月1日，中共中央發(fā)出《關于一九八四年農村工作的通知》，即第三個“一號文件”強調要繼續(xù)穩(wěn)定和完善聯(lián)產承包責任制，提出延長土地承包期到15年以上，幫助農民在家庭經營的基礎上擴大經濟規(guī)模，提高經濟效益。農村家庭承包責任制的推行和農產品價格的放開，從農業(yè)供給側的角度看，并不是農業(yè)產業(yè)結構的調整，而是農業(yè)經營制度和價格制度的改革，因而可以說是農業(yè)供給側制度的改革，其本質是改變供給主體非激勵的計劃供給體制，變集體經營為農戶家庭經營，同時對經營者引入價格激勵和分配激勵，這一改革大大調動了農業(yè)經營主體的農產品供給積極性，使主要農產品——糧食供給不足的問題很快得到緩解。糧食產量由1978年的3．04億噸增加到1984年的4．07億噸，創(chuàng)下了當時我國糧食產量的歷史新高，一舉扭轉了中國糧食長期嚴重短缺的局面，甚至于出現(xiàn)了糧食的相對過剩和賣糧難。
2、1985-1995:農產品供給結構單一下的產業(yè)結構調整
伴隨著農業(yè)改革所帶來的糧食供給能力和供給量的持續(xù)提高，我國農業(yè)供給側的結構出現(xiàn)了問題，表現(xiàn)為農業(yè)長期以糧為綱，農產品供給結構過于單一和畸形，糧食供給過量，其他類型農產品卻依然供給不足，滿足不了城鄉(xiāng)居民對食品多樣化的需求。基于此，中央1985年“一號文件”《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》及時作出了“在穩(wěn)定糧食生產的同時，積極發(fā)展多種經營”的農業(yè)產業(yè)結構調整的決策。調整的主要手段是減少國家對糧食的計劃訂購，同時逐步放開其它農副產品價格。取消了30年來農副產品統(tǒng)購派購的制度，對糧、棉等少數(shù)重要產品采取國家計劃合同收購的新政策。這一調整，大大改變了我國農產品的供給格局，1984年至1995年，盡管我國糧食產量增長速度有所下降，但通過農業(yè)生產結構的調整，其它農產品得到了迅速發(fā)展。1995年，豬牛羊肉、水產品、禽蛋、牛奶和水果產量分別達到4254萬噸、2517萬噸、1676萬噸、562萬噸和4211萬噸，分別比1984年增長了1．8倍、3．1倍、2．9倍、1．6倍和3．3倍，多樣化的農產品供給，總體上滿足了城鄉(xiāng)居民基本小康生活的食物消費需求。
3、2000-2015年:農產品供給過剩下的農業(yè)戰(zhàn)略性結構調整
鄧小平1992年“南方談話”后，我國的改革開放和市場經濟進一步加快，整體經濟明顯升溫，農業(yè)也不例外，增長加快.但與此同時，大多數(shù)農產品的供給呈現(xiàn)過剩和買方市場的現(xiàn)象，農民又面臨農產品的賣難問題。盡管九十年代與八十年代的農產品過剩都是結構性的相對過剩，但是兩者卻存在本質上的區(qū)別。八十年代中期的農產品過剩是農業(yè)結構過于單一下的糧食相對過剩，而九十年代的農產品供給過剩，則是在農產品生產結構調整后又出現(xiàn)的相對過剩，并且過剩的波及面比較廣。這樣的農產品供給過剩和賣難問題，原因比較復雜，與農業(yè)的縱向結構、組織結構、空間結構以及農產品的品質結構相關聯(lián)，因而很難通過簡單的產品種類結構或數(shù)量結構的調整而解決。面對這樣的農產品供給狀況，政府在九十年代中后期提出要大力推進“農業(yè)的戰(zhàn)略性結構調整”，這一思想在2000年的黨的十五屆五中全會上得到進一步的明確。
盤點新世紀以來的14份中央一號文件，其中7個文件包含“農業(yè)結構調整”的內容，而且涉及了四種類型的農業(yè)結構調整與優(yōu)化:一是調整與優(yōu)化農業(yè)區(qū)域空間結構，二是調整與優(yōu)化農業(yè)的品質結構，三是調整與優(yōu)化農業(yè)的組織結構，四是調整和優(yōu)化農業(yè)的縱向結構，即推進農業(yè)產業(yè)化經營。其中2004年《關于促進農民增加收入若干政策的意見》文件中提出：“要繼續(xù)推進農業(yè)結構調整，挖掘農業(yè)內部增收潛力”，“發(fā)展農村二、三產業(yè)，拓寬農民增收渠道”。2005年《關于進一步加強農村工作提高農業(yè)綜合生產能力若干政策的意見》中進一步強調：“要繼續(xù)推進農業(yè)和農村經濟結構調整，提高農業(yè)競爭力”?！耙纳破贩N結構，優(yōu)化區(qū)域布局，努力保持糧食供求總量大體平衡；要加快發(fā)展畜牧業(yè)，大力發(fā)展特色農業(yè)，支持發(fā)展農產品加工業(yè)；要大力發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營，支持農民專業(yè)合作組織發(fā)展。2006年《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》中再一次提出“積極推進農業(yè)結構調整”：按照高產、優(yōu)質、高效、生態(tài)、安全的要求，調整優(yōu)化農業(yè)結構。加快建設優(yōu)勢農產品產業(yè)帶，積極發(fā)展特色農業(yè)、綠色食品和生態(tài)農業(yè)，大力發(fā)展畜牧業(yè)，積極發(fā)展水產業(yè)；發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營，發(fā)展大宗農產品期貨市場和“訂單農業(yè)”；加快發(fā)展循環(huán)農業(yè)。發(fā)展節(jié)地、節(jié)水、節(jié)肥、節(jié)藥、節(jié)種的節(jié)約型農業(yè)。2007年《關于積極發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》則第一次提出建立現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系，“開發(fā)農業(yè)多種功能，向農業(yè)的廣度和深度進軍，促進農業(yè)結構不斷優(yōu)化升級。2015年《關于加大改革創(chuàng)新力度加快農業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》又一次提出“深入推進農業(yè)結構調整”。促進糧食、經濟作物、飼草料三元種植結構協(xié)調發(fā)展，大力培育特色農業(yè)，推進農業(yè)綜合開發(fā)布局調整；推進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展，延長農業(yè)產業(yè)鏈、提高農業(yè)附加值；大力發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)、農產品加工業(yè)、農村服務業(yè)，扶持發(fā)展一村一品、一鄉(xiāng)(縣)一業(yè)；積極開發(fā)農業(yè)多種功能，打造形式多樣、特色鮮明的鄉(xiāng)村旅游休閑產品，等等。
然而值得深思的是，與20世紀80年代中期的農業(yè)產業(yè)結構調整相比，20世紀90年代中后期提出的農業(yè)戰(zhàn)略性結構調整效果并不是很明顯，沒有達到當時的預期。
4、2016年--：農產品相對過剩下的農業(yè)供給側結構性改革
改革開放以來，特別是新世紀以來，我國在農業(yè)轉方式、調結構、促改革等方面進行積極探索，為推進農業(yè)轉型升級打下了一定基礎，經過多年不懈努力，我國農業(yè)農村發(fā)展不斷邁上新臺階，2004—2015年實現(xiàn)了創(chuàng)紀錄的糧食生產“十二連增”和農民增收“十二連快”。但成本抬“地板”、價格破“天花板”、生態(tài)亮“紅燈”、“洋貨入市、國貨入庫”，“植物缺油、動物缺奶”等農業(yè)發(fā)展風險與結構性矛盾集中顯現(xiàn)，增加產量與提升品質、成本攀升與價格低迷、庫存高企與銷售不暢、小生產與大市場、國內外價格倒掛等矛盾亟待破解。順應新形勢新要求，2016年《中共中央國務院關于落實發(fā)展新理念加快農業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》中不僅再一次強調了“優(yōu)化農業(yè)生產結構和區(qū)域布局”，而且首提“農業(yè)供給側結構性改革”?！兑庖姟分赋觯骸巴七M農業(yè)供給側結構性改革，加快轉變農業(yè)發(fā)展方式，保持農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農民持續(xù)增收，走產出高效、產品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的農業(yè)現(xiàn)代化道路。”2017年的中央一號文件更是一個農業(yè)供給側結構性改革的專門性文件。這份題為《中共中央國務院關于深入推進農業(yè)供給側結構性改革加快培育農業(yè)農村發(fā)展新動能的若干意見》共分6個部分33條，包括：優(yōu)化產品產業(yè)結構，著力推進農業(yè)提質增效；推行綠色生產方式，增強農業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力；壯大新產業(yè)新業(yè)態(tài)，拓展農業(yè)產業(yè)鏈、價值鏈；強化科技創(chuàng)新驅動，引領現(xiàn)代農業(yè)加快發(fā)展；補齊農業(yè)農村短板，夯實農村共享發(fā)展基礎；加大農村改革力度，激活農業(yè)農村內生發(fā)展動力。自此，推進農業(yè)供給側結構性改革，增強農產品供給結構對需求變化的先進性、適應性和靈活性，成為當前和今后一個時期我國農業(yè)發(fā)展的主要方向。
二、現(xiàn)階段我國農業(yè)供給側結構問題及實質
推進我國農業(yè)供給側結構調整的思路與改革重點
1、現(xiàn)階段我國農業(yè)供給側問題的實質是制度變遷滯后
回顧我國改革開放以來農業(yè)供給側的重大結構調整與改革，可以發(fā)現(xiàn)，盡管在提法上不盡相同，難易程度也不一樣，但其成功和不足的背后，都與供給側的體制機制創(chuàng)新與改革的針對性與力度有關。毫無疑問，針對農產品供給全面短缺問題的第一次農業(yè)供給側的變革之所以取得明顯成效，起決定性作用的是推進農業(yè)經營機制和農產品價格制度的改革。至于上世紀八十年代中期的農業(yè)產業(yè)結構的有效調整，表面上看是政府對農產品計劃任務結構的調整，但其背后所伴隨的一系列措施，如農產品價格的放開，統(tǒng)派購制度的逐步取消，農業(yè)勞動力流動的放寬，均體現(xiàn)著我國農業(yè)供給側體制從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變，具有明顯的制度推進效應。而上世紀九十年代中后期針對農產品進一步過?，F(xiàn)象和競爭力不足問題而提出農業(yè)戰(zhàn)略性結構調整之所以沒能取得預期的效果，根本原因是對當時我國農業(yè)戰(zhàn)略性結構調整的難度和關鍵路徑缺乏精準的判斷，因而在實踐中沒能堅持以改革為統(tǒng)領來持續(xù)推進農業(yè)戰(zhàn)略性結構調整。很顯然，與當時農業(yè)戰(zhàn)略性結構調整密切關聯(lián)的農業(yè)縱向結構、組織結構、區(qū)域結構以及品質結構的優(yōu)化和調整，單純依靠政府行政推動是難以奏效的，必須著眼于適應市場經濟供給體系的構建，通過改革的深化與配套來實現(xiàn)。
現(xiàn)階段，我國農業(yè)結構問題的表象在農產品品種、品質結構和內外市場結構的失衡，實質是由于政府調控錯位或滯后引起的農業(yè)生產結構、市場結構和要素投入結構的失衡。普遍存在的現(xiàn)象是，從糧食產業(yè)看，一方面是政府補貼負擔越來越重，另一方面卻是糧食庫存積壓和糧價高于國際市場。從其它農業(yè)產業(yè)來看，一方面是各地政府大力支持和招商引資發(fā)展，另一方面卻是產品供給過剩，地區(qū)競爭加劇，導致價格下跌，農民利益受損。從產業(yè)鏈的角度看，盡管政府強調要一二三產融合發(fā)展，但實踐中代表農民的組織化依然滯后，農民依然難以與下游有效和平等的對接;同時，產品質量依然難以追溯，消費者仍然對食品質量安全缺乏信心。而從體制層面看，無論是各類新型農業(yè)經營主體，還是投資農業(yè)的工商企業(yè)，越來越多的經營主體從事農業(yè)并不是著眼于市場需求，而是著眼于政府政策支持?！爸灰苤С?，不愁經營會虧本”的心理已具普遍性。可見，我國目前的農業(yè)供給側體制不是在進步，而是在倒退，已逐漸偏離市場需求導向、市場機制主導的軌道，變成了政府主導和政績取向的農業(yè)供給側體制。
2、當前及今后一段時期我國農業(yè)供給側結構調整與改革的思路
基于上述對我國改革開放以來農業(yè)供給側結構重大調整與改革的回顧以及對當前我國農業(yè)供給側問題與實質的判析，當前我國農業(yè)供給側的結構調整與改革，要重點突出戰(zhàn)略性結構調整和改革推動，著重處理好政府干預與市場主導的關系，在促進供求總量平衡的同時，注重提升質量效益，促進可持續(xù)發(fā)展；在調整生產結構的同時，注重培育新產業(yè)新業(yè)態(tài)，加快農村三產融合，促進農民持續(xù)較快增收；在突出發(fā)展生產力的同時，注重體制改革、機制創(chuàng)新，增強內生發(fā)展動力。使我國農業(yè)供給側結構與制度盡快適應全球化、市場化和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的需要。
（1）推進“三大調整”，破解農業(yè)供給結構失衡問題,優(yōu)化農業(yè)產業(yè)體系、生產體系、經營體系，提高土地產出率、資源利用率、勞動生產率，促進農業(yè)農村發(fā)展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足質的需求轉變。
一是調優(yōu)產品結構，突出“優(yōu)”字。消除無效供給，增加有效供給，減少低端供給，拓展中高端供給，突出“優(yōu)質專用”大宗農產品和“特色優(yōu)勢”其他農產品的生產供給。中央一號文件提出要統(tǒng)籌調整糧經飼種植結構，發(fā)展規(guī)模高效養(yǎng)殖業(yè)，做大做強優(yōu)勢特色產業(yè)，優(yōu)化農業(yè)區(qū)域布局，提升農產品質量和食品安全水平。
二是調好生產方式，突出“綠”字。推行綠色生產方式，修復治理生態(tài)環(huán)境，既還歷史舊賬，也為子孫后代留生存和發(fā)展空間。文件提出推進農業(yè)清潔生產、大規(guī)模實施農業(yè)節(jié)水工程、集中治理農業(yè)環(huán)境突出問題、加強重大生態(tài)工程建設等。
三是調順產業(yè)體系，突出“新”字。著力發(fā)展農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)，促進三產深度融合，實現(xiàn)農業(yè)的全環(huán)節(jié)升級、全鏈條升值。文件提出大力發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游產業(yè)、推進農村電商發(fā)展、加快發(fā)展現(xiàn)代食品產業(yè)、培育宜居宜業(yè)特色村鎮(zhèn)等。
2、理順政府和市場的關系，以體制改革和機制創(chuàng)新為根本途徑，實現(xiàn)“三大激活”。
一是激活市場。深化糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度改革、完善農業(yè)補貼制度等重要舉措。
二是激活要素。改革財政支農投入機制、加快農村金融創(chuàng)新、深化集體產權制度改革和探索建立農業(yè)農村發(fā)展用地保障機制等重大政策舉措。
三是激活主體。培育新型農業(yè)經營主體和服務主體、開發(fā)農村人力資源和吸引各類人才回鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)新等政策措施。
（作者系湖南省社會科學院研究員，本文系作者在湖南省社科院農村發(fā)展研究中心舉辦的“歷年中央一號文件回顧與展望”研討會上的發(fā)言，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網錄音整理）
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