摘要：論文以S市農(nóng)村的田野調(diào)研資料為基礎(chǔ)，探討利益密集型地區(qū)的“行政吸納村莊”現(xiàn)象?！靶姓{村莊”表現(xiàn)在兩個方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將村組織變?yōu)榇砣耍虼寮壿斎氪罅康奈镔|(zhì)性資源，再以獎懲制度激發(fā)村級治理積極性；二是村組織以行政民主保證資源分配的形式正當(dāng)性，吸納精英建立咨詢性組織保證權(quán)力結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，以過密化資源輸入緩解對抗力量維系表面的村莊秩序?！靶姓{村莊”使村組織規(guī)模不斷膨脹、物質(zhì)性資源的利用越發(fā)低效浪費(fèi)，村級治理強(qiáng)行政色彩與去政治性共存。只有夯實(shí)村民自治制度賴以實(shí)施的基礎(chǔ)，以資源下鄉(xiāng)為契機(jī)促進(jìn)自組織發(fā)育，“行政吸納村莊”的治理模式才會被揚(yáng)棄。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理 吸納 村莊社會 去政治性
一、問題提出
改革開放以來國家改變鄉(xiāng)村治理方式，全能主義政治逐漸讓位于“鄉(xiāng)政村治”。鄉(xiāng)村社會治理領(lǐng)域的固有復(fù)雜性，使得相關(guān)研究不僅探討制度與治理關(guān)系，而且探討實(shí)踐領(lǐng)域的管理、自治與村莊關(guān)系。依據(jù)視角及內(nèi)容的差異，筆者將相關(guān)研究分為三類：
一是規(guī)則視角的鄉(xiāng)村治理研究。該類研究遵循制度主義解釋框架，試圖找到影響基層治理的結(jié)構(gòu)性特征。如張靜認(rèn)為，規(guī)則“不是社會規(guī)范意義上的制度，它是對各種行為正當(dāng)性的確定體系”[①]。黃宗智認(rèn)為，國家與社會分析框架不適合中國經(jīng)驗(yàn)，他提出“第三領(lǐng)域”概念來理解縣以下行政體系[②]。
二是主體視角的鄉(xiāng)村治理研究。該類研究關(guān)注轉(zhuǎn)型期的秩序維系機(jī)制，認(rèn)為用利益分析方法能更深入分析問題。如仝志輝等人依據(jù)權(quán)力的社會基礎(chǔ)差異，將村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)劃分為四種類型，探討村級權(quán)力運(yùn)行與合法性的關(guān)系[③]。吳毅指出，“代理人”與“當(dāng)家人”的角色劃分過于靜態(tài)和結(jié)構(gòu)化，用“守夜人”和“撞鐘者”更能反映情境下的村干部特征[④]。
三是資源視角的鄉(xiāng)村治理研究。吉登斯將權(quán)力與資源占有相關(guān)聯(lián)，認(rèn)為治理目標(biāo)的達(dá)成需集中資源[⑤]，不少學(xué)者探討資源輸入下基層治理狀況。如賀雪峰認(rèn)為，資源輸入模式差異帶來不同的治理邏輯，城郊農(nóng)村治理多援引體制外力量、對不合作者采用擺平術(shù)[⑥]。陳柏峰認(rèn)為，1990年以來上訪治理能力不足與話語權(quán)缺失，可調(diào)動的權(quán)威性資源越來越少有很大關(guān)系[⑦]。
已有研究偏重治理術(shù)探討，忽視治理與政治的關(guān)系，弱化了鄉(xiāng)村治理性質(zhì)。鄉(xiāng)村善治是各因素綜合的結(jié)果，是國家意志貫徹和農(nóng)民利益被滿足。它既包括鄉(xiāng)村秩序達(dá)成，又包括治理講求基本原則，既包括行政民主的推行，又包括政治民主的實(shí)現(xiàn)。本研究用“行政吸納村莊”概括鄉(xiāng)村場域的復(fù)合治理狀況。主要指發(fā)達(dá)地區(qū)政府向農(nóng)村輸入過密資源，帶來對村組織的控制，誘導(dǎo)出村級行政民主、消彌了村莊權(quán)力斗爭、造就了村民表面遵從。過密化治理績效與鄉(xiāng)村去政治化共生，它使普通村民的訴求不受約束，基層民主實(shí)踐遭遇治理危機(jī)。
本文資料來源于筆者及所在團(tuán)隊(duì)對S市農(nóng)村的田野調(diào)查。調(diào)研時間為2015年11-12月，調(diào)研方式為深度訪談和參與式觀察，調(diào)研對象為S市的4區(qū)4鎮(zhèn)，各鎮(zhèn)以一個村莊為重點(diǎn)，兼顧其他村莊的情況。S市地處華東是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，S市農(nóng)村屬于利益密集型農(nóng)村。盡管各村區(qū)位條件、經(jīng)濟(jì)水平等有差異，但鄉(xiāng)村治理形態(tài)、資源輸入模式高度雷同。為了清晰說明S市農(nóng)村治理問題，本文主要使用A鎮(zhèn)陳村材料，同時結(jié)合使用其他調(diào)研材料。
二、控制的自治
學(xué)界探討的鄉(xiāng)村關(guān)系，主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村組織關(guān)系。村組織包括村支部和村委會，村支部接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)。鄉(xiāng)村組織的關(guān)系構(gòu)成及關(guān)系強(qiáng)弱，不僅要看鄉(xiāng)鎮(zhèn)控制村組織的方式，還要看鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予村組織的資源誘惑。A鎮(zhèn)政府從兩方面控制村組織，一是找到適宜的村莊領(lǐng)導(dǎo)，保證其徹底的遵從上級，二是控制村級財力的主要來源，防止村干部利用體制權(quán)力謀利。
1、控制集體產(chǎn)權(quán)
我們將精英參政動機(jī)分為三類，一是社會報酬、二是經(jīng)濟(jì)利益、三是政治地位。A鎮(zhèn)的村莊開放及權(quán)威離散，使精英難有為社會報酬參政的動力，他們聚焦于謀求利益或政治地位。若村莊利益流大且產(chǎn)權(quán)主體模糊，精英就會為掌握分配權(quán)參與競選。村莊最大的彌散利益是土地，若地權(quán)主體多元且眾多利益附著其上，精英就會爭奪地利從而產(chǎn)生地權(quán)沖突，A鎮(zhèn)為規(guī)避地權(quán)競爭引發(fā)的不穩(wěn)定，就控制資源流向制定有序的分配策略。
A鎮(zhèn)所在S市經(jīng)濟(jì)發(fā)展較早，村民收入提高帶來建房高潮。如果政府不管理宅基地使用，精英就會圍繞宅基地取得競爭，宅基地流轉(zhuǎn)會帶來貧富分化問題，村干部也會利用分配權(quán)謀利[⑧]。A鎮(zhèn)于是從1992年開始控制，嚴(yán)格按一戶一宅制度批宅基地，在全鎮(zhèn)清查宅基地并發(fā)放土地證。凡是村民有房屋又想改建的，宅基地面積統(tǒng)縮至180平方；若是村民轉(zhuǎn)讓自家的宅基地，轉(zhuǎn)讓后不再有資格申請宅基地。1990年代村級治理任務(wù)繁重，不管設(shè)置多么嚴(yán)格的管理制度，村組織都有可能實(shí)施選擇性治理。A鎮(zhèn)于是在村一級設(shè)立條線干部農(nóng)建員，主要負(fù)責(zé)管理農(nóng)村土地尤其是宅基地。農(nóng)建員的人事關(guān)系歸村組織，業(yè)務(wù)關(guān)系受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)，工資則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政統(tǒng)一撥付。垂直管理效果明顯，全鎮(zhèn)少有因宅基地邊界引發(fā)的矛盾，村干部利用分配權(quán)謀利的現(xiàn)象更少。問題是，正常宅基地翻新也被政府阻止，截至2015年，陳村更新房屋的戶數(shù)不到5%，村民進(jìn)城買房導(dǎo)致村莊越發(fā)向空心化。
A鎮(zhèn)1990年代初征地，遵循1982年征地條例，征地后村組織得5000元/畝，稱之為“發(fā)展再生產(chǎn)基金”，村民被安排到集體企業(yè)，或直接到區(qū)勞動局上班。我們從中看出，集體地權(quán)是存在的。一般情況下，村組織會拿該資金代交農(nóng)業(yè)稅，3-5年后再以集體的名義調(diào)地。在城鄉(xiāng)二元制度下，征地招工要比種田體面，大部分村民愿意被征地。
陳村2005年被征地時，征地補(bǔ)償演變?yōu)椤巴恋負(fù)Q鎮(zhèn)?！?、“宅基地?fù)Q房”?！版?zhèn)?！笔荢市的特殊社會保障政策，保障水平介于社保與新農(nóng)保之間，依靠的是區(qū)鎮(zhèn)強(qiáng)大的財政供給能力。我們了解到，A鎮(zhèn)農(nóng)保是1220元/月，鎮(zhèn)保是1520元/月，從農(nóng)村消費(fèi)看，即使實(shí)行低水平的農(nóng)保，也能維系村民基本生活，會過日子的人還有節(jié)余，鎮(zhèn)保的福利功能更明顯，村民因此愿意被征地。
按照統(tǒng)分結(jié)合的土地制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅要與村民打交道，還要滿足村級地利要求。如果遵照征地程序分配集體以地利，村組織就需要保管補(bǔ)償，村干部就可能以權(quán)謀私，干群關(guān)系就會因此緊張。A鎮(zhèn)出于“不出事”邏輯考慮，不僅不補(bǔ)償村社集體一分錢，而且通過村財鄉(xiāng)管制度，不讓村干部摸一分錢。它帶來的影響是，凡是靠近城鎮(zhèn)征地多的區(qū)域，村莊財政空殼化態(tài)勢增強(qiáng)。
一方面，村莊財政空殼化降低了村莊公共服務(wù)能力，使得村組織變成可有可無的懸浮型組織。另一方面，鄉(xiāng)村組織關(guān)系、村級治理客觀存在，它仍需完成上級交付的各項(xiàng)任務(wù)，處理村莊生產(chǎn)生活中各類事務(wù)。村組織因此依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，逐漸演變?yōu)锳鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)。
2、控制村級權(quán)力
一般認(rèn)為，村支書由上級任命，村主任由村民選出，二者的權(quán)力合法性不同，會帶來村村兩委矛盾。另外，若村政位置有誘惑力，精英就會參與競爭，村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)就會失衡。我們調(diào)查的4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，均是通過行政授權(quán)增強(qiáng)支書權(quán)力，從選舉機(jī)制入手增強(qiáng)政府控制力，以解決治理中的支配與服從關(guān)系。
《S市村委會選舉辦法》規(guī)定，“選舉村民委員會，采取無記名投票方法?？梢杂傻怯泤⒓舆x舉的村民一次投票選舉產(chǎn)生”。表面看來，無候選人選舉減少了外來干預(yù)，擴(kuò)大了村民自由競選空間，實(shí)際是鄉(xiāng)鎮(zhèn)從其他方面加強(qiáng)了控制。
首先，A鎮(zhèn)有一套完備的后備干部制度，它或者由政府挑選村書記助理，或者由村書記尋找能人來實(shí)現(xiàn)。A鎮(zhèn)于2005年公開招聘，應(yīng)聘者不受地域限制，最終選拔會注重村籍。應(yīng)聘成功者先在村里做助理，若表現(xiàn)優(yōu)秀2年后當(dāng)選委員，再一步步走地向書記職位。
其次，A鎮(zhèn)為保證選出的村書記符合己意，會在選舉前召開動員大會暗示人選。再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)找村領(lǐng)導(dǎo)談話，村干部找老黨員老干部談心，老黨員老干部引導(dǎo)村民方式，逐級使選舉有序、選舉人固定下來。另外，在選舉村干部前，一般先選村民組長。小組長名義上是民選，實(shí)際是原小組長推薦到村里，上報A鎮(zhèn)獲得同意后，再由村民去勾選。選上的小組長再做宣傳，引導(dǎo)村民選票倒向后備干部。
最后，村組織要保證拿流動票箱者向組織靠攏，村民填票時拿票箱者會進(jìn)行宣傳和引導(dǎo)。半熟人社會中的村莊精英與公眾人物是有距離的，一般是在村組織待得時間越長越為大家了解。若后備干部行為端正，多與村民打交道，一般會被村民選上。村民則對誰當(dāng)選無所謂，只要上臺的人好好服務(wù)。
相較于村委選舉的復(fù)雜，支委選舉要簡單得多。按照《S市黨的基層組織選舉細(xì)則》，先由黨員自下而上選出3個支委，再由A鎮(zhèn)找3人談話任命書記。由于村支部的黨員人數(shù)少，候選人動員要相對容易，再加上前期政府開會授意，很容易選出適宜的書記。為防止書記與主任權(quán)力對峙，帶來政治斗爭和班子不團(tuán)結(jié)，A鎮(zhèn)要求書記主任“一肩挑”。具體說來，村委與支委交叉任職，當(dāng)選的村主任兼村書記。若勝選者不是黨員，A鎮(zhèn)讓其兼任書記，不過要開會解釋。
“一肩挑”造就出村組織內(nèi)權(quán)力差別，提高了政府控制村組織的能力，畢竟，村書記要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)，但它不意味著村組織有做事動力。通過控制地利使村政位置無利可圖，如果A鎮(zhèn)再不設(shè)置優(yōu)越的薪酬體系，村干部就可能退出公職去市場淘金，或者將村級治理當(dāng)作副業(yè)來完成。換個角度看，只有村干部都珍視該位置，政府行政命令才有效力，自上而下任務(wù)才能落實(shí)，A鎮(zhèn)于是從經(jīng)濟(jì)政治兩方面激勵。
A鎮(zhèn)的村干部報酬分為五級，第一級是村書記，18-20萬元/年，第二級是副主任，10-12萬元/年，第三級是支部委員，8-10萬元/年，第四級是村委委員，6-8萬元/年，第五級是專職人員，如電工、農(nóng)建員、泵站管理員，5-6萬元/年。A鎮(zhèn)為了增強(qiáng)對村組織激勵，將村干部報酬分為兩塊，績效報酬比基礎(chǔ)報酬高得多。如陳村書記基本報酬6-7萬元/年，績效報酬可拿到10多萬元/年，其他村干部績效報酬是基礎(chǔ)報酬的2倍。A鎮(zhèn)每年與村書記簽訂目標(biāo)責(zé)任書，村書記將任務(wù)細(xì)化分配給條線干部。A鎮(zhèn)根據(jù)村莊年終得分確定村書記的報酬，村書記根據(jù)目標(biāo)完成情況決定村干部報酬。該模式形式類似行政發(fā)包制[⑨]，其實(shí)與之相差甚遠(yuǎn)。行政發(fā)包制核心是下級組織承擔(dān)責(zé)任，下級組織權(quán)力實(shí)施有一定自主空間，A鎮(zhèn)則是在強(qiáng)行政控制下村書記負(fù)總體責(zé)任，實(shí)際是條線村干部依據(jù)分管任務(wù)對上級負(fù)責(zé)。
就調(diào)查來看，多數(shù)村干部的年報酬極限差額在2萬元左右，村干部對所有事務(wù)包括彈性任務(wù)都極其盡責(zé)，主要是相較于打工的低收入還受不少委屈，當(dāng)村干部為民服務(wù)地位高且收入不錯。它造成的后果是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村組織具有幾乎全部控制權(quán)。
三、組織吸納社會
鄉(xiāng)鎮(zhèn)掌握物質(zhì)性資源分配權(quán)，控制村組織并促成其運(yùn)轉(zhuǎn)，不意味著村莊權(quán)力斗爭消失。體制位置作為稀缺資源存在，易引發(fā)非體制精英的覬覦。另外，村組織行政化意味著其民主自治角色的扭曲，若村組織只對上負(fù)責(zé)不呼應(yīng)村莊公共訴求，村組織就可能成為離間國家與社會關(guān)系的力量。A鎮(zhèn)因此跟進(jìn)村級治理機(jī)制，增強(qiáng)村組織對接民意的動力，提升村村組織服務(wù)民眾的能力，以緩解村莊矛盾提升村民滿意度。
1、以服務(wù)吸納民意
村組織作為一級主體，從事治理的動力有兩個，一是自上而下政府任務(wù)，二是農(nóng)民的訴求壓力。若村組織因硬性任務(wù)向下汲取資源，村組織就與村民發(fā)生制度性關(guān)聯(lián)，村民就可能以此要求村組織解決問題。村組織為完成任務(wù)，必須呼應(yīng)公共訴求，否則村民拒絕合作。反之，村組織可能實(shí)施脫嵌化治理，只注重與上級政府的關(guān)系，不在意村莊生活中的“小事”。
處在壓力型體制下的A鎮(zhèn)不希望村級不作為，那樣會增加政府理成本不利于村莊穩(wěn)定。另外，A鎮(zhèn)通過行政控制造成村級財力空殼化，使得村組織缺乏供給公共品基本能力。A鎮(zhèn)于是一方面通過過密化的資源輸入保障村級治理能力，另一方面通過政治與行政混合運(yùn)作重建村組織與村民的關(guān)系。
我們剛進(jìn)村時，對村委會懸掛的干部工作制度，及村干部強(qiáng)調(diào)的業(yè)務(wù)不以為然，認(rèn)為它是村級治理文贖化的表現(xiàn)，后面調(diào)研推翻了該認(rèn)識。A鎮(zhèn)實(shí)行村干部坐班制，坐班方式與政府完全相似，村干部周一至周五都上班，周末是否加班看政府安排。A鎮(zhèn)多數(shù)村民在縣區(qū)上班，村組織除開服務(wù)性工作，并無多少實(shí)在事要處理。但各村莊依然按規(guī)定上下班，有條件的村還會開個食堂，沒條件的村甚至?xí)型赓u，所有上班花銷均由村組織承擔(dān)，最終開支落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府身上。
村組織坐班目標(biāo)不是為便利村民，而是呼應(yīng)上級命令完成行政工作。A鎮(zhèn)某村干部說，“主要是組織上有需要，不然來找你找不到的”。A鎮(zhèn)對村級公共服務(wù)有細(xì)致規(guī)定，村組織每月都有服務(wù)工作要做。如各村每月至少開展一次睦鄰活動，村組織將村莊劃分為若干片區(qū)，再去片區(qū)找村民聊天組織包餃子，A鎮(zhèn)每次撥付125元專項(xiàng)活動經(jīng)費(fèi)，每次活動村莊領(lǐng)導(dǎo)至少一人參加，他們在慰問老人后會拍照作為證明。還有如，每年村組織要辦兩場文藝表演，村組織動員片區(qū)出人出節(jié)目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)偶爾來視察并講話；鄉(xiāng)村兩級組織合作，開展“三下鄉(xiāng)”活動、組織鄉(xiāng)村運(yùn)動會、開展共青團(tuán)活動，等等，村組織按月記錄并上報活動情況。我們粗略算了下，平均每年有30-40次活動。有村干部不勝其煩，抱怨說，“上一次活動才搞，怎么又有活動了”，但要是上班長期無事可做，又會引發(fā)村干部倦怠情緒。
在S市另一個鎮(zhèn)，當(dāng)?shù)卣l(fā)明了“三到頭”工作法，即“黨建到宅頭、管理到田頭、服務(wù)到人頭”，不僅規(guī)定村干部聯(lián)系村民的頻次，而且制定嚴(yán)密的村干部考核手段，以推動村組織成為服務(wù)型組織。比如，該鎮(zhèn)要求村組織派專人服務(wù)廣場舞，服務(wù)者管理跳舞的軟硬件設(shè)施，動員并陪同村民參與廣場舞排練，特殊時節(jié)組織參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共匯演。村干部的“事本主義”工作方式活躍了村莊氣氛增加了村民滿意度，但對于村莊公共性成長及村民政治理性發(fā)育并無多少助益，表面的公共生活繁榮與常態(tài)的村莊死寂村民無活力形成對比。
村民自治制度設(shè)計初衷，是通過村民參與村級治理，增強(qiáng)村民的政治主體意識，實(shí)現(xiàn)民主與治理協(xié)同進(jìn)步。但A鎮(zhèn)的村組織人事權(quán)、決策權(quán)被上級控制，A鎮(zhèn)又以過密化資源輸入踐行“群眾路線”，村組織就只能亦步亦趨遵從行政規(guī)定，通過扁平化治理結(jié)構(gòu)推動行政民主。典型表現(xiàn)是，村組織做決策極其注意程序，但凡公共事務(wù)都會集體討論，任何村干部不會擅自決斷，“四議兩公開”議事規(guī)則被廣泛運(yùn)用。我們開始以為是村干部素質(zhì)高，某鎮(zhèn)村書記則告訴我們說，“現(xiàn)在不規(guī)范不行，如果一個人拍板，出現(xiàn)決斷失誤，就不好搞了。上面的人來檢查，程序、記錄什么都沒有，要真是出事就麻煩了，要領(lǐng)導(dǎo)‘問責(zé)’的”。換言之，村組織遵照民主決策原則，只是為規(guī)避自身政治責(zé)任，它有利于村級決議形式合法，對權(quán)級政治民主影響不大。
村級治理可分為兩部分，少部分事務(wù)可以在村組織內(nèi)部消化，大部分事務(wù)需村組織面向村民。既然A鎮(zhèn)出臺全面細(xì)致的服務(wù)程序，且以程序履行與否來考核村干部。出于相似的程序消解責(zé)任邏輯，村組織會以行政民主吸納民意。比如但凡村莊有一丁點(diǎn)公共事務(wù)，村組織就召集相關(guān)人員開會，哪怕開會對事務(wù)解決并不必要，遵照程序會耽誤時間增加成本。問題是，村組織放低姿態(tài)傾聽，不一定會帶來民眾的滿意。我們調(diào)查的陳村，不少村民覺得村組織本質(zhì)是服務(wù)，自己有困難村組織就該去解決。自己找不到工作，村組織應(yīng)想辦法；家里電燈泡壞了，村組織應(yīng)該過來裝；子女想讓在村老人過得安心，就打電話讓村干部多照顧；家庭因財產(chǎn)糾紛要上法庭，會打電話讓村里幫忙解決，等等?？偠灾?，村民將村組織當(dāng)保姆使喚，村組織就充分吸納民意，增加人手增強(qiáng)服務(wù)手段，以獲取群眾的總體滿意。
2、以利益吸納精英
盡管政府介入村莊的物質(zhì)性資源管理，使得進(jìn)入村政本身難獲得額外好處，不少精英卻愿意從政，哪怕只是當(dāng)普通村干部。村組織當(dāng)然不會拒絕精英要求，而是盡量增加位置吸引精英加入。精英自身稟賦不同，對崗位要求有差異，村組織就針對具體情況，對精英實(shí)施分類吸納。
陳村有個集體企業(yè)，幾個村民當(dāng)廠領(lǐng)導(dǎo)。S市政府實(shí)施郊野公園要動遷，廠領(lǐng)導(dǎo)同意拆除但提出要求，大意是，自己雖然已50多歲，但還沒到退休年齡，還要受《勞動法》保護(hù)，村里利索的買斷工齡?？紤]到他們年齡大不懂業(yè)務(wù)，村組織就新增聯(lián)勤干部職位，以3000元/月的工資安撫。有工作就要設(shè)置職責(zé)，村里就讓他們管治安，問題是動遷涉及全村，大部分村民早搬出，治安問題其實(shí)不存在。村書記解釋說，主要是怕外地人在村里面鬧事。該理由在村民看來不具說服力，部分非體制精英就動員村民討公道，村組織很快組織召代表會議協(xié)商。協(xié)商的結(jié)果是繼續(xù)吸納，在各村民小組建聯(lián)防隊(duì)，成員由有意向的精英構(gòu)成。聯(lián)防隊(duì)每天上午9：00-10：00巡邏，說是防止小偷出沒同時檢查村莊衛(wèi)生。下面是筆者與陳村書記的對話：
問：已有治保主任、治安協(xié)管員管，為什么還要聯(lián)勤干部？
答：我們想也是這樣，但上面規(guī)定要“五位一體”，搞得好的還要“八位一體”。
問：報酬怎么解決？
答：政府付一部分，按S市基本工資，村里付剩下的。簽了協(xié)議的，到退休就好。
進(jìn)入村政不僅有精英的要求，還有鄉(xiāng)村兩級組織的迎合。S市郊野公園動遷2014年啟動，我們調(diào)研時陳村僅10多戶外地人，90%的本地人早已在外居住過渡。按照一般的理解，村民大多不在村莊，小組長就不再需要了，50多歲的顧某卻在2015年當(dāng)上小組長。陳村副主任說，“我們這里（村里）事情太多，都是應(yīng)付上面（政府）的。上面吃閑飯的太多。他們多一條線，我們就多吃點(diǎn)苦，臺賬就要幾十本”。為避免村級事務(wù)增多無人可做，村組織傾向于多多吸納精英。雖然村級事務(wù)不是每天都有，增選小組長耗費(fèi)財政資金，吸納卻能穩(wěn)定村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)。村組織的層級理性拉近了與顧某的關(guān)系，他積極負(fù)責(zé)理發(fā)費(fèi)、高溫補(bǔ)貼、慰問金等發(fā)放類事務(wù)。在村財鄉(xiāng)管制度條件下，若村集體沒有出租性收入，報A鎮(zhèn)同意后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔(dān)，否則在鄉(xiāng)鎮(zhèn)授意下由集體承擔(dān)。
精英與普通村民的不同之處是，他們因掌握較多的資源，能不同程度的影響村政。相較于中西部地方政府因缺乏物質(zhì)性資源，被迫對非體制精英的不合作行為實(shí)施隱蔽治理，S市的地方政府不僅不打擊不合作精英，而且會向村莊輸入資源來滿足精英要求。我們調(diào)查的S市四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都發(fā)現(xiàn)不少的村屬事務(wù)人員。陳村除村干部外有村屬事務(wù)人員近20人，如衛(wèi)生員、電工、治安協(xié)管、殘疾人協(xié)管，等等，有的村莊村干部加上村屬事務(wù)人員有50-60人，我們調(diào)查的某村護(hù)林員崗位竟一次性就業(yè)40人。部分村級崗位由鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立，人員工資由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支付，部分崗位由村莊自行設(shè)立，人員工資從村級收入中支出。村屬事務(wù)人員獲得的工資少于村干部，但他們享受S市的最低工資同時享受社保，那些年齡偏大有影響力的精英，便千方百計提出村級就業(yè)訴求。
通過鄉(xiāng)村兩級的利益吸納，能夠滿足大部分精英訴求，卻難呼應(yīng)少數(shù)人不合理要求。如陳村某家庭，大女兒不幸出車禍。村組織出于道義，不僅為大女兒代交社保，而且為該戶安排福利崗位。該戶不滿足，他先是到村里借錢看病不還，后又要求村里派專人為其服務(wù)。從開始幫其洗衣服、到后來的做飯掃地，該戶要求越來越多。村里派老干部去談心，希望他首先自立自強(qiáng)，該戶覺得村里推卸責(zé)任，不斷纏鬧且以上訪相要挾。村組織不勝其煩，終于全面負(fù)責(zé)起服務(wù)該戶，并為夫妻兩人設(shè)置福利崗位。
四、行政吸納村莊的內(nèi)涵
一般認(rèn)為，中西部農(nóng)村治理轉(zhuǎn)型始于稅費(fèi)改革，轉(zhuǎn)型的載體是改資源汲取為資源輸入、轉(zhuǎn)型的目標(biāo)是改權(quán)威治理為合作治理。相較而言，S市自改革開放以來經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，地方政府向農(nóng)村農(nóng)村輸入巨量資源，由此帶來鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型時間的提前。賀雪峰依據(jù)資源來源差異，將利益密集型村莊分為兩類，第一類是征地拆遷帶來的外生型利益密集，第二類是經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的內(nèi)生型利益密集[⑩]。其實(shí)，政府資源輸入同樣帶來村莊利益密集，以競爭方式獲得的上級項(xiàng)目、成都市的村級專項(xiàng)資金體系、S市的常態(tài)化村級資源供給，都屬于利益密集的村莊類型。
從村級治理角度考察資源輸入，我們發(fā)現(xiàn)村組織并非被動接受資源，它會憑借既有的權(quán)力結(jié)構(gòu)來運(yùn)作資源。村組織行政化包括兩層意思，一是國家政權(quán)建設(shè)下村組織能動性弱，二是鄉(xiāng)政村治模式下村組織能動性弱，它們類似于古德諾說的政治與行政關(guān)系，即前者承擔(dān)著“國家意志的表達(dá)功能”，后者承擔(dān)著“國家意志的執(zhí)行功能”[11]。國家試圖以資源下鄉(xiāng)整合鄉(xiāng)村提升自身合法性，若地方政府沒有建立對應(yīng)的治理制度，資源輸入村莊就將帶來利益主體博弈，基層治理的策略主義問題會不斷涌現(xiàn)；反之，若地方治理制度漸趨完善，治理技術(shù)就變得不重要，各主體就會遵循制度行動。S市的地方政府在長期資源輸入過程中，探索出一套較為成熟的鄉(xiāng)村治理制度，它促進(jìn)了村莊穩(wěn)定并保證了民眾滿意，較之其他利益密集村莊治理績效高不少。我們要問的是，S市的基層行政吸納村莊制度，確實(shí)值得推廣還是只具有工具意義。
康曉光認(rèn)為，政治整合方式有兩種，分別是政治民主化和政治行政化。中國大陸的“行政吸納政治”奧秘是，通過精心設(shè)計的制度滿足精英需求，從而換取他們對統(tǒng)治秩序的認(rèn)可[12]?？禃怨夂雎粤艘稽c(diǎn)，普通民眾認(rèn)可和支持同樣重要。畢竟，經(jīng)過市場侵襲和物質(zhì)利益的分化，民眾已不是民主政治的被動接受者，他們不僅有現(xiàn)實(shí)訴求還有參政訴求。社會訴求的復(fù)雜化推動著鄉(xiāng)村治理體制轉(zhuǎn)型，回應(yīng)型政治與民主合作體制本應(yīng)協(xié)調(diào)推進(jìn)，S市的鄉(xiāng)村治理目標(biāo)卻要吸納村莊社會整體。強(qiáng)世功質(zhì)疑說，“如果說“政治”被“行政”所吸納，這個“行政”又由誰來統(tǒng)領(lǐng)呢”[13]。換言之，離開政治性本身談?wù)撜畏€(wěn)定，看到的不過是沒有靈魂的僵尸，是表面穩(wěn)定背后的不穩(wěn)定。本研究之所以用“行政吸納村莊”而非“行政整合村莊”，就是考慮到“吸納”本身所指向的功能替代與社會控制，與“整合”所表征的國家建設(shè)及基層政治的正當(dāng)性，有著根本性差異。
相較于康曉光對“行政吸納社會”的中性化分析，本研究更注重“行政吸納村莊”的負(fù)面效應(yīng)。筆者以為，政府控制和激勵村組織行動強(qiáng)化了對民意的反應(yīng)力，卻因村組織缺乏公共權(quán)威導(dǎo)致村民自治淪為行政民主。行政民主隱匿掉政治正當(dāng)性問題，將之轉(zhuǎn)化為績效合法性問題。村組織以行政民主及事本主義運(yùn)作回應(yīng)村莊訴求，有效避免了村民自治實(shí)踐異化為村委會自治的風(fēng)險，消除了體制精英與非體制精英爭利帶來的失序問題。問題是，如果僅有行政吸納沒有政治整合，不僅易使體制內(nèi)部出現(xiàn)派性權(quán)力斗爭，而且易使精英政治與民眾政治相分離。政府就壟斷村莊政治發(fā)生的諸項(xiàng)資源，既利用資源分配權(quán)控制村組織的行動，又利用人事權(quán)貫徹服務(wù)型行政要求，村民自治中的民主政治由此喪失內(nèi)涵，村組織成為一級上級意志的貫徹機(jī)構(gòu)。從精英理性角度看，既然村組織具有強(qiáng)烈顧客服務(wù)導(dǎo)向，自身的利益訴求無需斗爭就能實(shí)現(xiàn)，再去爭取政治權(quán)利就無甚必要，既有村級治理規(guī)則就值得遵守。從此，村組織的規(guī)模陷入惡性膨脹中，物質(zhì)性資源利用越發(fā)低效浪費(fèi)，村組織成為一級去政治性的組織。
村組織與精英合作，只能保證脆弱的政治穩(wěn)定。若村組織與普通村民脫節(jié)，或民眾訴求不被有效滿足，村莊就可能爆發(fā)集體行動。因此，行政吸納對象就不止精英，而且包括所有的集體成員。市場改革帶來農(nóng)村職業(yè)分化，農(nóng)民的訴求變得多元且混沌。如果說集體化時期的“行政下鄉(xiāng)”是為反映國家意志、實(shí)行有效的政治溝通和民眾動員[14]，新時期的“行政吸納村莊”則為建立咨詢性體制，充分吸納民意盡量滿足所有村莊訴求。為了使村組織向下搜集民意并及時服務(wù)反饋，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅制定考核細(xì)則、以行政力量推動實(shí)施，而且通過坐班制匯聚民意、以群眾聯(lián)系制度呼應(yīng)村民訴求，由此帶來群眾對村組織的高滿意度，及對村兩委換屆選舉的低參與興趣，當(dāng)然，村組織因此陷入行政吸納服務(wù)的
問題是，村莊訴求并無客觀標(biāo)準(zhǔn)。對于那些非公共性訴求、模糊性訴求，甚至是無理型訴求，村組織以“回應(yīng)型行政”方式去應(yīng)對，不僅難以化解矛盾還會破壞村莊公正。于是乎，鄉(xiāng)村組織在民主行政無效后選擇妥協(xié)，以過密化資源供給滿足各類利益訴求。畢竟，通過“行政吸納”來促成村莊整體的“無政治”，以避免國家權(quán)力不被架空才是其政治目標(biāo)。
五、結(jié)語
“行政吸納村莊”本身并非一無是處，如它保障了民眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，為基層治理現(xiàn)代化和后續(xù)政治整合提供了基礎(chǔ)。但是，參與式民主沒有強(qiáng)化民眾的政治效能感，精英接近權(quán)力中心沒有推動基層民主發(fā)展，所謂村民自治因此只是依規(guī)則分配資源，而不具有分配影響力和化解矛盾的能力。那么，我們?nèi)绾畏乐灌l(xiāng)村組織的行政濫權(quán)，如何促使國家意志的表達(dá)與執(zhí)行協(xié)調(diào)，如何保證以持續(xù)利益供給保障合法性？
從政治與治理關(guān)系審視，那些既注重對鄉(xiāng)村社會有效整合，又注重民眾積極性發(fā)揮的制度，才能既擴(kuò)大基層行政民主優(yōu)勢，同時推動基層向政治民主轉(zhuǎn)型。筆者以為，夯實(shí)村民自治制度賴以實(shí)施的基礎(chǔ)，以資源下鄉(xiāng)為契機(jī)促進(jìn)自組織發(fā)育，通過培育公共輿論監(jiān)督行政權(quán)力，國家與社會關(guān)系才是良性與可持續(xù)的，“行政吸納村莊”的鄉(xiāng)村治理模式才會被揚(yáng)棄。
當(dāng)鄉(xiāng)村治理既講政治原則又保證村莊有序，資源下鄉(xiāng)的達(dá)摩克利斯之劍才能被破解。它不僅需要利益相關(guān)者精誠合作創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理制度，更需要決策者勇于探索妥善處理好治理與政治的關(guān)系。
[①] 本研究受四川省哲學(xué)社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地“社會發(fā)展與社會風(fēng)險控制研究中心”項(xiàng)目：“國家能力視域下的農(nóng)村征地治理問題研究”（SR16A01）資助，根據(jù)慣例，文中的人名、地名均進(jìn)行學(xué)術(shù)化處理。
[①]張靜：《基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問題》，杭州：浙江人民出版社，2000年，第11頁。
[②]黃宗智：《實(shí)踐與理論：中國社會、經(jīng)濟(jì)與法律的歷史與現(xiàn)實(shí)研究》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2007年，第122~124頁。
[③]仝志輝、賀雪峰：《村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的三層分析》，北京：《中國社會科學(xué)》，2002年第1期。
[④]吳毅：《“雙重角色”、“經(jīng)紀(jì)模式”與“守夜人”的“撞鐘者”》，廣州：《開放時代》，2001年第12期。
[⑤][英]吉登斯：《民族、國家與暴力》，胡宗澤、趙力濤譯，北京：三聯(lián)書店，1998年，第80頁。
[⑥]賀雪峰：《論利益密集型農(nóng)村地區(qū)的治理》，北京：《政治學(xué)研究》，2011年第6期。
[⑦]陳柏峰：《無理上訪與基層法治》，北京：《中外法學(xué)》，2011年第2期。
[⑧]劉銳：《農(nóng)村宅基地有償取得與土地分利集團(tuán)崛起》，北京：《北京社會科學(xué)》，2016年第5期。
[⑨]周黎安：《行政發(fā)包制》，上海：《社會》，2014年第6期。
[⑩]賀雪峰、譚林麗：《內(nèi)生性利益密集型農(nóng)村地區(qū)的治理》，北京：《政治學(xué)研究》，2015年第3期。
[11][美]F·J·古德諾：《政治與行政》，王元、楊百朋譯，北京：華夏出版社，1987年，第12頁。
[12]康曉光：《90年代中國大陸政治穩(wěn)定性研究》，香港：《二十一世紀(jì)》，2002年第8期。
[13]強(qiáng)世功，《“行政吸納政治”的反思》，北京：《讀書》，2007年第9期。
[14]徐勇，《“行政下鄉(xiāng)”：動員、任務(wù)與命令》，武漢：《華中師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2007年第5期。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《廣東社會科學(xué)》2017年第2期
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