一、前言
土地承包經營權和宅基地使用權是法律賦予農戶的用益物權，集體收益分配權是農民作為集體經濟組織成員應當享有的合法財產權利。2016年中央一號文件指出要“維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權(以下簡稱‘三權’)，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益”。“三權”是農民在農村最重要的財產權，也是他們最重要的財富來源。農民與“三權”的關系既是重要的經濟關系，也是重要的政治關系。
維護進城落戶農民“三權”的前提是賦權。賦權是新的發(fā)展階段創(chuàng)新農村集體所有制實現形式的客觀要求。在各地正在進行的農村土地制度改革和集體經濟產權制度改革中，賦權是一項重要并具挑戰(zhàn)性的工作，與其相關的是成員權的界定和權益的屬性。對于日益融人城鄉(xiāng)一體化浪潮的農村來說，居住在農村的人員，除了集體經濟組織成員外，還有越來越多的外來人員，客觀上要求界定不同成員擁有不同的權益。這是城市化和農業(yè)現代化進程中遇到的新問題，也是亟待解決的問題。
依法自愿有償轉讓“三權”權益，首先要有法可依。現行的《土地管理法》、《農村土地承包法》等都對農村承包地、宅基地和建設用地的權益屬性做了明確的法律界定。但是，一些約束性條款當時是適宜的，現在已不合時宜。其次，讓農民自愿轉讓其權益，需要有一個開放的農村土地市場和產權交易市場。這樣，其權益價值才能真正得以承認，權益的財產屬性才能得以體現。最后，要重新定義農村產權市場的邊界。如果仍把農村產權交易的范圍限定在本集體經濟組織內部，就難說是市場起決定性作用。
二、“三權”改革的經驗與問題
(一)“三權”改革的經驗
農村集體產權制度改革是一項綜合性強、涉及面廣，需要凝聚智慧、開拓創(chuàng)新。各地在產權改革中，既考慮了產權形成的歷史背景，又考慮到農村發(fā)展的現實需要；既堅持依法辦事，按政策行事，又充分發(fā)揮村民自治的作用。
第一，將維護和保障農民的財產權利作為出發(fā)點和落腳點?！叭龣唷笔寝r民在農村最大的財產權利，既要維護和保障他們的權益不受侵犯，又要使其財產權利保值增值，實現最大收益。
第二，“三權”轉讓基于農民自愿原則。已經確立的農民權益要真正交到農民手里，就不能依靠行政命令加以干預。農民是否轉讓，何時轉讓，以什么價格轉讓，轉讓給誰，應由權益持有者自主決策。政府做的事情是制定規(guī)則，維護規(guī)則的嚴肅性，讓農民在規(guī)則框架下做出自己選擇。
第三，打破傳統(tǒng)集體組織邊界促進“三權”轉讓。在農村人口持續(xù)向城鎮(zhèn)遷移、集體成員人數不斷萎縮的背景下，將受讓人限制在原集體經濟組織內部，就無法充分發(fā)揮市場的價格發(fā)現功能，也無法使農戶上述權益的保障在增值層面有所突破。只有打破原有集體組織邊界，讓更多人參與土地交易市場，才能發(fā)現農村土地和房屋的真實市場價值，才能更好地保障進城農戶有關權益、保障土地退出者的經濟利益。
第四，“三權”轉讓要處理好成員資格認定、成員權內涵之間的關系。退出“三
權”后，如果原權益擁有者不再持有集體經濟組織的任何權益，該成員將自動失去集體經濟組織成員資格，轉入者將因持有集體經濟組織的權益而自動取得成員資格。集體經濟組織成員資格與其是否擁有權益有關。退出權益的農民，如果仍居住在該村，他仍是該村村民或居民，但不再是該集體經濟組織成員，不再享有與集體經濟組織有關的權益。
第五，政府積極穩(wěn)妥地推進相關工作，是“三權”轉讓順利實施的重要保障。實踐中，農村“三權”轉讓的實現方式，有的是政府主導，有的是政府支持下的市場行為?？瓷先o論是借助政府“有形之手”，還是市場“無形之手”都可以實現“三權”順利轉讓，實際上是發(fā)揮了政府與市場的不同作用。
第六，制定可供選擇的多種方案。農戶分層分化是當前農村社會的重要特征，因此，不同地區(qū)、不同類型農戶對“三權”轉讓有差別化的需求。由于農戶的收入來源、經濟狀況、土地依賴程度等都有很大的不同，過于詳細和“一刀切”的退出政策難以取得滿意的效果。政策宜粗不宜細，有利于處理退出過程中出現的各類復雜問題。
(二)試點中存在的問題
1．二輪承包期影響“三權”轉讓。第二輪承包期大部分地方將于2027或2028年到期。十八屆三中全會《決定》提出“穩(wěn)定農村土地承包關系并保持長久不變”，但如何實現“長久不變”，如何處理二輪承包和“長久不變”的關系，目前尚無定論。在“長久不變”落實之前，“三權”轉讓至少面臨以下三個問題。一是超過二輪承包期的“三權”轉讓合同的法律效力問題。二是隨著二輪承包期臨近，土地承包經營權轉讓的價格將越來越低。三是在開始下一輪承包時，如果集體經濟組織成員權依然沒有清晰界定，二輪承包期內已經有償退出“三權”的農戶，會否重新要求獲得成員權，繼而參與下一輪承包?
2．“三權”轉讓中受讓人的成員資格問題。如果“三權”轉讓的受讓人是本村人，其在本集體經濟組織的成員資格不存在問題，如果受讓人不是本村人，其成員資格如何獲得，目前還沒有相應的政策。
3．產權改革滯后影響進城落戶農民的集體資產權益分配。進城落戶農民盡管仍擁有集體資產權益分配權，但是，其權利難以實現，這與農村產權改革滯后有關。在集體資產股份量化之前，擁有的權益真正變?yōu)樨敻坏那肋€不暢通。
4．留在農村的人對進城落戶農民擁有“三權”有一定的意見。主要原因是進城落戶農民生活在城市，無法履行農村居民相應的義務，但享受村民身份的待遇，權利與義務不對等。一部分農民認為，集體經濟組織成員與戶籍相聯系，如果外出人員戶口已不在本村，且在外面有了穩(wěn)定的工作，則不應該再保留土地承包權和集體收益分配權。
三、深化農村產權制度改革，維護進城落戶農民“三權”權益
(一)城鎮(zhèn)化進程中的人口流動與財富流動
城鎮(zhèn)化進程中與人口流動相對應的財富流動應給予高度重視。要讓進城落戶農民放心進城，就要允許其帶著“三權”進城，就必須依法維護進城落戶農民的“三權”，支持引導其依法有償轉讓上述權益，這是農村深化改革的重要內容，是維護集體經濟嚴肅性的需要，有利于發(fā)展壯大農村集體經濟和提高城鎮(zhèn)化的質量。
隨著城鎮(zhèn)化進程的快速推進，進城落戶農民的數量將不斷增加。2015年底，我國城鎮(zhèn)化率為56.1％，按照戶籍人口計算的城鎮(zhèn)化率為39.9％?！笆濉币?guī)劃綱要提出到2020年中國常住人口城鎮(zhèn)化率目標達到60％，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%，，也就是在未來還要提高5個百分點。
目前，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與城鎮(zhèn)化率相差16_2個百分點，意味著城鎮(zhèn)常住人口中約2．1億人仍是農村戶籍人口。到“十三五”末，這一差距縮小為15個百分點，但是，相對應的農村戶籍人口的總量并不少。他們既是城鎮(zhèn)居民，在城鎮(zhèn)居住和工作，同時，也是集體經濟組織成員，在農村擁有承包地、宅基地和集體經濟股權。
為此，從以下幾個方面進行改革。首先，在堅持農村土地集體所有的前提下，充分發(fā)揮其靈活性和包容性優(yōu)勢，通過土地制度改革，賦予集體經濟組織成員更多的土地財產權利，依法保障農民土地承包經營權的用益物權屬性。其次，正確處理宅基地使用權和房屋財產權的關系，改革宅基地分配制度，在嚴格村莊規(guī)劃的前提下，賦予農民更為靈活的轉讓宅基地使用權的權力。第三，開展集體資產股權量化工作，探索集體經濟的實現途徑和發(fā)展壯大的體制機制。第四，改革農村社區(qū)的治理方式，借鑒城市街道治理模式，讓農村成為農業(yè)經營者、農村非農就業(yè)者和農村居民的居住地。
(二)厘清進城落戶農民與集體經濟組織的關系
集體資產產權改革的出發(fā)點是厘清集體經濟組織成員與集體資產的量化關系，明晰成員個人與集體經濟組織的責任與義務。量化和固化成員與集體之間的關系，不僅有利于發(fā)揮二者的積極性，有利于資源的流動與最佳配置，還可以確保集體經濟組織成員在退出時其財產權益不受侵害。
(三)以土地制度改革創(chuàng)新土地集體所有制的實現形式
土地制度改革的方向應該是保障農民的土地權益，充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用，提高土地資源的利用效率。要有利于土地資源的流動和配置，有利于現代農業(yè)的發(fā)展，有利于農民土地財產的價值。
土地確權固化了擁有土地承包權的集體成員與土地之問的關系，土地集體所有制才找了一個實現的途徑。所謂的土地集體所有制應該理解為擁有土地承包權的農民共同擁有土地的所有權。只要每一寸土地都落實了承包經營權的擁有者，集體才得以實現。承包經營權轉讓的同時也意味著集體成員權的轉讓。沒有土地承包經營權的農民，便不再是土地集體所有制下的集體成員。
土地承包經營權與集體成員的統(tǒng)一，可以解決承包經營權流轉中存在的成員權模糊的問題。擁有土地承包經營權的人，無論是否居住在本村，這一權益都不應該給與剝奪。只有在依法自愿有償出讓土地承包經營權并同時喪失集體成員權之后，土地承包經營權受讓人才能自然取得成員權資格。這種處理方式確保了土地集體所有制下成員權與承包經營權的統(tǒng)一，也維護了土地集體所有制的永續(xù)存在。
(四)農村集體經濟組織成員權的再認識
我國的土地制度脫胎于“政社合一”體制，農民一出生成為該村的村民，就自然取得該集體經濟組織的成員資格，就可以無償取得土地經營承包權，擁有宅基地使用權并取得集體資產權益分配權。同時，離開集體經濟組織的成員也自然被剝奪上述權益。這種“戶籍”決定資源權益的做法實際上是給與了農民“超公民待遇”，是計劃經濟時代的產物，已與市場經濟體制不相容。與農村經濟多樣化、經濟成分多元化和居民來源多樣化不相適宜，也與戶籍制度改革的目標不符。
重新界定農民資格及其權益，改變傳統(tǒng)的“村民即成員、社員即成員”的做法。應將村民的經濟權益、社會權益和政治權益分置，改變一個人擁有一個權益，就必然擁有另外兩種權益的習慣做法。
經濟權益。按照集體產權制度改革的要求，按照設定的基準時間，符合條件的集體經濟組織成員，便擁有農村集體經濟組織的經濟權益，包括土地承包權、宅基地使用權和集體經濟收益分配權。按照承包地確權、宅基地確權和集體資產股權量化的要求，將上述所有權益量化確權到有資格的集體經濟組織成員個人。實行“生不增、死不減、可轉讓、可繼承”。將“三權”的權益區(qū)分清楚，分開對待，劃斷三者的聯動關系。一個人可以同時擁有“三權”，也可以只擁有“三權”中的一種或兩種。擁有哪一種權益，就是哪種集體經濟組織的成員。
社會權益。居住在農村社區(qū)的居民，享有該社區(qū)的社會權益。他們既可以是本村居民，也可以是外來居民。只要每年在該村居住半年以上，均為本社區(qū)居民，享有社區(qū)的公共服務并承擔相應義務。社區(qū)居民參與社區(qū)治理和其他社區(qū)公共事務。
政治權益。本村居民有參與村民自治的權力，享有該村的選舉權和被選舉權。根據《村民委員會組織法》享有規(guī)定的政治權利。
(五)給進城落戶農民賦權并依法保護其“三權”
進城落戶農民是農民群體的組成部分，他們曾經參與了農村集體經濟建設，集體經濟的發(fā)展壯大有他們的貢獻，理應享有集體經濟發(fā)展的成果。“三權”不應因他們現在居住地的變化而被無償收回。
要賦予進城落戶農民擁有已經取得的“三權”。在進城落戶之前，如果該戶成員已擁有土地承包經營權，進城落戶后應允許其繼續(xù)保留土地承包權，該戶成員仍是土地集體所有制的成員。不能以退出宅基地作為進城落戶的條件，要維護進城落戶農民所擁有的宅基地使用權。進城落戶農民在進城落戶前已經取得的集體資產產權也應該予以保留。應當明確，農民已擁有的農村“三權”不能因其居住地的改變而被收回。
四、支持引導進城落戶農民依法自愿有償轉讓“三權”
(一)賦予進城落戶農民在農村的合法身份
農民進城落戶后，由于他們擁有本村的“三權”權益，仍應是該集體經濟組織的成員。如果擁有土地承包權權益，則是以土地集體所有為基礎的集體經濟組織成員；如果擁有宅基地和房屋，仍是社區(qū)成員，擁有社區(qū)成員權的權益。如果沒有宅基地和房屋，且大部分時間不在本村居住，則不再擁有社區(qū)成員權，不再享有社區(qū)成員的權利和義務。如果他們持有集體資產的股權，仍是集體經濟組織的成員；其政治權益依照《選舉法》和《村民委員會組織法》規(guī)定予以確認，同時，他們應承擔相應的義務。
(二)進城落戶農民“三權”有償轉讓有法可依
《農村土地承包法》第十條指出，“國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉?！?/span> 而流轉的方式在第三十二條規(guī)定，“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉?！蓖恋爻邪洜I權的轉讓是法律允許的。《土地管理法》第二條規(guī)定，“土地使用權可以依法轉讓?！笔藢萌腥珪稕Q定》也指出，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權，保障宅基地用益物權，讓集體土地真正成為集體成員可以擁有的財產。因此，法律和政策都允許進城落戶農民可以依法自愿有償轉讓其農村“三權”。
(三)有償轉讓“三權”要依法打破村組的界限
農民自愿轉讓“三權”的一個重要前提是轉讓價格符合他們的預期，而價格是由供求關系決定的，供求關系與市場邊界密切相關。市場由封閉到開放，供求關系就會發(fā)生相應的變化。
把農村“三權”轉讓的范圍限定在集體經濟組織內部，既不符合法律規(guī)定，也不利于“三權”轉讓。《農村土地承包法》第三十三條規(guī)定的土地承包經營權流轉應當遵循的原則中，其中的一個原則是“在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優(yōu)先權?！边@也就意味著，非本集體經濟組織成員也可以流轉承包地。而同等條件應該是本集體經濟組織成員與集體經濟組織之外的人之間的比較，這實際上已經打破了集體經濟組織的界限。但在實際工作中，多數地方都限制了向集體經濟組織之外的人流轉土地承包經營。
(四)宅基地使用權退出需要規(guī)劃先行
在各地進行的宅基地使用權退出試點中，始終堅守的一個原則是維持宅基地總量的零增長或負增長，這與我國目前宅基地面積過大，超額劃撥宅基地有關。宅基地退出要以村莊規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃為基礎，在規(guī)劃的基礎上制定農戶宅基地有償退出機制。
(五)進城落戶農民的集體收益分配權轉讓
進城落戶農民的集體收益分配權與其擁有的集體資產股權相對應。集體資產股權量化到個人后，該量化的股權是取得集體收益分配權的唯一憑據。集體經濟組織要制定靈活的股權轉讓規(guī)則，以提高集體資產股權持有者轉讓股權的收益。進城落戶農民持有的股權允許全部有償轉讓。放松對股權轉讓受讓方的限制，允許非集體經濟組織成員受讓集體資產股權，受讓股權成功后，受讓人便成為集體經濟組織成員。
五、結論及相關政策與法律修改建議
(一)各地實踐積累了寶貴經驗
各地在維護進城落戶農民“三權”權益方面，積極探索并取得了較好效果。在維護進城落戶農民“三權”方面，各地均以不損害其權益為出發(fā)點，以增加其財產價值為目的，以提高集體經濟效率和集體經濟組織收入為最終目標。在一定程度上都擴展了轉讓的市場邊界，打破了集體經濟組織內部的約束，過程是穩(wěn)妥的，效果也是顯著的。
(二)以系統(tǒng)化思維推進相關改革
維護進城落戶農民的“三權”權益是一項涉及農村集體產權改革的重大系統(tǒng)工程，需要重新審視和探索集體所有制的實現形式。在城鄉(xiāng)一體化快速發(fā)展的大背景下探索土地家庭承包經營制的內涵與實現方式。農村土地是農民的最大資產，土地制度改革要以完善家庭聯產承包制，加速推進農業(yè)現代化為出發(fā)點，重視土地之于農民的財產屬性，通過創(chuàng)新體制機制，讓農民獲得更大的土地財產收益。
(三)以依法自愿為原則，支持、引導進城落戶農民有償轉讓“三權”
首先，要為轉讓“三權”提供法律和政策保障。其次，打破轉讓邊界能夠提高“三權”擁有者的財產收益，同時也提高了集體經濟組織的價值和社會認可度，有利于發(fā)展壯大集體經濟。第三，為進城落戶農民在城市生活提供生活保障和公共服務，降低其進城落戶的成本，有助于他們轉讓“三權”。第四，加快農村產權交易的基礎設施建設。
(四)創(chuàng)新推進集體成員資格認定工作
按照經濟權益、社會權益和政治權益分置的原則，不同的人擁有的權益不一樣。實行“政經分離”不但不會把土地集體所有制改垮，反而更加堅持了土地集體所有制，這是新階段農村土地集體所有制實現形式的創(chuàng)新。只要土地在，就有土地承包經營權的擁有者，農村集體就在，農村集體所有制就垮不了。
(五)積極穩(wěn)妥擴大“三權”轉讓市場范圍
隨著我國市場經濟體制的不斷完善和發(fā)展，農村集體經濟組織只有面向市場，參與市場競爭，才有可能發(fā)展壯大。只有拆掉農村的“圍墻”，才能提高農村經濟組織的效率，農民的收益才會改善。土地承包經營權的轉讓、宅基地使用權的轉讓和農村集體資產股權的轉讓，都要突破本村或本集體經濟組織內部的限制，要向市場要價格，讓市場給集體經濟組織估值。
(六)以二輪承包到期為節(jié)點完成相關改革
2027年或2028年，全國大部分地區(qū)二輪承包期將結束，面臨簽署下一輪承包合同。特別是以后將實行家庭承包經營制長久不變，下一輪承包所面臨的難度更大，交易成本更高。為了避免這種情況發(fā)生，應該加快農村產權制度改革的進程，二輪承包期到期之前，完成農村土地確權、登記、頒證，農村集體經濟組織產權股份量化到人。按照集體經濟組織成員資格認定辦法和集體經濟有效實現形式，完成集體經濟組織成員權、農村社區(qū)成員權認定。以確權時點固化成員權資格，保護成員的集體財產權和收益分配權。通過建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易。下一輪承包以當時所擁有的權益大小為基準，簽署長期承包合同。
(七)相關法律、法規(guī)、政策修改建議
1．通過立法確定集體經濟組織的成員資格。
2．廢止和修訂已經出臺的相關法律、法規(guī)和政策條文。例如，1981年國務院發(fā)布的《關于制止農村建房侵占耕地的緊急通知》規(guī)定，分配給社員的宅基地，社員只有使用權，不準出租、買賣和擅自轉讓；2008年住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布的《房屋登記辦法》規(guī)定，“申請農村村民住房所有權轉移登記，受讓人不屬于房屋所在地農村集體經濟組織成員的，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，房屋登記機構應當不予辦理”。
3．鑒于正在進行戶籍制度改革，建議將《村民委員會組織法》第三章中，按戶籍對參加選舉的村民進行分類，改為按利區(qū)成員資格確認其是否有選舉權和被選舉權。
4．《農村土地承包法》第十五條“家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶?！迸c《土地管理法》第三章第十五條“農民集體所有的土地，可以由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產。”不一致。建議將前者改為“家庭承包的承包方可以足本集體經濟組織的成員，也可以是本集體經濟組織以外的居民，但是，土地承包合同生效后，自動取得集體經濟組織成員權，”
5．修訂《農村土地承包法》第二十六條中，對遷入小城鎮(zhèn)落戶和遷入設區(qū)的市的不同對待，一律改為“承包期內，承包方全家遷入城市落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉。”
作者單位：中國社會科學院農村發(fā)展研究所
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