一、問(wèn)題提出
空心村是城市化、工業(yè)化的伴生物，是鄉(xiāng)村人地關(guān)系變遷的地域現(xiàn)象。圍繞空心村的科學(xué)內(nèi)涵、形成原因、整治意義、治理模式等，相關(guān)研究從地理學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)角度進(jìn)行了全面討論。根據(jù)研究?jī)?nèi)容的差異，主要有兩類(lèi)研究路徑：
第一類(lèi)從應(yīng)然的角度，討論土地利用效率。相關(guān)研究認(rèn)為，宅基地使用權(quán)模糊是宅基地閑置的根本原因，只有改革宅基地產(chǎn)權(quán)制度允許自由交易，才能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提高宅基地使用效率[①]。相反研究認(rèn)為，物的效率與制度結(jié)構(gòu)有關(guān)，制度效率并不總是指經(jīng)濟(jì)效率，從小農(nóng)家計(jì)和社會(huì)保障角度看，當(dāng)前農(nóng)村宅基地使用是高效的，空心村的存在具有階段合理性[②]。
第二類(lèi)從政策的角度，討論空心村的治理。以人為內(nèi)容的研究認(rèn)為，空心村形成與農(nóng)民的城市流動(dòng)不完全有關(guān)，用行政手段快速消滅空心村不太現(xiàn)實(shí)，以規(guī)劃為媒介、以管理為主體的方案，值得相關(guān)部門(mén)探索和實(shí)踐[③]。以地為內(nèi)容的研究認(rèn)為，應(yīng)先搞清楚空心村土地利用現(xiàn)狀和整治潛力，再利用增減掛鉤政策開(kāi)展土地整治試驗(yàn)，創(chuàng)新空心村整治制度，因地制宜探索整治策略[④]。
還有一類(lèi)從實(shí)證的角度，討論宅基地空心化形成原因，倡導(dǎo)宅基地有償使用方案，探索宅基地有償退出制度[⑤]?？傮w說(shuō)來(lái)，相關(guān)研究尚處起步階段，對(duì)空心村的形成機(jī)制、社會(huì)問(wèn)題著墨多，對(duì)空心村治理目標(biāo)、策略論述含糊，難與前兩類(lèi)研究并列，故僅做簡(jiǎn)要說(shuō)明。
已有研究有三大不足：一是較多聚焦空心村治理的應(yīng)然目標(biāo)，對(duì)空心村的問(wèn)題實(shí)質(zhì)缺少深刻分析；二是空心村治理研究或微觀或抽象，從中觀角度探討的相關(guān)研究較少；三是受單一學(xué)科視角影響，相關(guān)研究的系統(tǒng)性差、綜合性研究視野不足。筆者以為，空心村既是理論問(wèn)題，也是經(jīng)驗(yàn)問(wèn)題；空心村既涉及資源利用，也涉及農(nóng)民家計(jì)。只有將人地關(guān)系結(jié)合起來(lái)，先搞清楚空心村問(wèn)題實(shí)質(zhì)，縷清楚空心村治理的困境，再面向經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行中觀提煉，才能找到空心村治理的出路。
二、空心村治理的實(shí)質(zhì)
空心村作為空間社會(huì)現(xiàn)象，被廣泛討論卻未有統(tǒng)一概念。用聚落形態(tài)、土地利用等視角進(jìn)行界定，認(rèn)為村莊內(nèi)部空置率在30%以上即為空心村[⑥]，忽略了人口學(xué)特征帶來(lái)的宅基地閑置[⑦]。其實(shí)，除少數(shù)村莊在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)推拉下徹底空心化，大部分空心村是多重因素影響的產(chǎn)物。要制定正確的空心村治理策略，就要立體化討論空心村形成機(jī)制，對(duì)空心村問(wèn)題的實(shí)質(zhì)有深刻認(rèn)識(shí)。
1、空心村的形成機(jī)制
改革開(kāi)放以來(lái)，隨著城市經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，人口流動(dòng)制度的逐步放開(kāi)，農(nóng)村青壯年大量流入城市，它帶來(lái)兩大社會(huì)后果，一是宅基地或長(zhǎng)或短的閑置現(xiàn)象擴(kuò)大，二是農(nóng)民收入增長(zhǎng)帶來(lái)建房訴求高漲，空心村現(xiàn)象是上述兩個(gè)后果的伴生物。我們依據(jù)人口、土地與治理的關(guān)系，先將全國(guó)農(nóng)村分為平原、丘陵、山區(qū)三類(lèi)，再分別討論不同區(qū)域農(nóng)村空心化的主要原因。
地理原因。山區(qū)農(nóng)村如長(zhǎng)江上游，交通不便土壤貧瘠，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)辛苦且收益低，農(nóng)民在田地不遠(yuǎn)處建房，村莊居住分散呈點(diǎn)狀分布。農(nóng)民在家庭經(jīng)濟(jì)有余力的時(shí)候，從山區(qū)搬到交通便利地方居住。若家庭再生產(chǎn)依賴(lài)山地，農(nóng)民就將老屋當(dāng)作休息室，新建房屋顧及農(nóng)業(yè)耕作半徑，部分農(nóng)民會(huì)復(fù)墾老宅基地種植。若不依賴(lài)農(nóng)業(yè)收益，農(nóng)民就會(huì)由任老房子廢棄。拉長(zhǎng)視野我們發(fā)現(xiàn)，隨著城市經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，農(nóng)業(yè)收益的家庭地位持續(xù)降低，農(nóng)民將放棄不多的山地收益，老村宅基地得以自發(fā)地退出。換句話說(shuō)，山區(qū)農(nóng)村空心化是小農(nóng)家計(jì)變遷的結(jié)果，該類(lèi)土地理應(yīng)納入退耕還林政策范圍。
社會(huì)原因。平原地區(qū)如黃淮海平原，農(nóng)村土地多是堿性沙土，地形平坦利于工具運(yùn)輸，農(nóng)業(yè)耕作半徑因此較大。因土地開(kāi)發(fā)早、人地關(guān)系緊張，村莊居住緊湊呈團(tuán)狀分布。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著家庭人口的增加，及農(nóng)民生活水平的提高，農(nóng)民對(duì)宅基地的功能要求增多，小胡同過(guò)不了大車(chē)、小院子停不下機(jī)械，要是改建房屋或拓寬巷道，又可能帶來(lái)土地相鄰權(quán)糾紛。村民就在經(jīng)濟(jì)寬裕時(shí)搬出老村，加上分家?guī)?lái)的人口逐漸外遷，老人一旦去世老宅基地隨即閑置。現(xiàn)在除開(kāi)少數(shù)貧弱者住村在老村，大部分村民在村莊外圍都有房屋，“外擴(kuò)內(nèi)空”的空心村現(xiàn)象較普遍。
治理原因。丘陵地區(qū)如長(zhǎng)江中游，農(nóng)村土質(zhì)黏性強(qiáng)，農(nóng)民為耕作方便，多將房屋建在田地邊，村莊居住格局呈點(diǎn)狀或帶狀分布。因土地開(kāi)發(fā)歷史晚，人地關(guān)系不太緊張，宅基地面積普遍較大，且不需要院子去劃定邊界。農(nóng)業(yè)在家庭收益來(lái)源中不占主導(dǎo)但地位重要，農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施和公共生活服務(wù)的需求高。因居住分散且村莊占地面積大，公共設(shè)施的輻射范圍是個(gè)問(wèn)題，不少居住點(diǎn)的水、路、電至今未通。若鄉(xiāng)村組織不適時(shí)進(jìn)行建設(shè)規(guī)劃管理，農(nóng)民有閑錢(qián)后就會(huì)在路邊建房或買(mǎi)房，部分位置偏僻的居住點(diǎn)因此逐漸空心化。另外，地方政府推動(dòng)的小城鎮(zhèn)建設(shè)、教育部出臺(tái)的中小學(xué)合并政策，會(huì)加劇一般農(nóng)村的空心化速度。
生態(tài)地理和人地關(guān)系決定宅基地閑置形態(tài)。就筆者及所在團(tuán)隊(duì)調(diào)查看，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拉力水平有限，農(nóng)民要放棄農(nóng)業(yè)收益還需要時(shí)日，宅基地仍有較強(qiáng)的保障和生產(chǎn)功能，完全的空心村僅在少數(shù)地方存在。相較于宏觀經(jīng)濟(jì)約束下的空心村現(xiàn)象，當(dāng)前行政主導(dǎo)的空心村治理策略，切斷了農(nóng)戶(hù)家庭再生產(chǎn)來(lái)源、增加了貧弱者的生存窘境，將拓展空心村類(lèi)型、擴(kuò)大空心村范圍。
2、空心村的問(wèn)題實(shí)質(zhì)
空心村作為問(wèn)題被政學(xué)兩界廣泛探討，除開(kāi)存在安全隱患、影響村莊環(huán)境等問(wèn)題，還與“保紅線、保增長(zhǎng)”的政策導(dǎo)向有關(guān)。從城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度看，空心村是客觀現(xiàn)象且短期內(nèi)難以消除，只有當(dāng)大部分農(nóng)民在城市體面生活，宅基地的政治社會(huì)功能基本完成時(shí)，空心村整治戰(zhàn)略才會(huì)有戰(zhàn)略?xún)r(jià)值。否則，就會(huì)抬高整治成本、破壞農(nóng)村穩(wěn)定、侵蝕政府合法性。
在我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)約束下，空心村整治應(yīng)該是策略性的，以方便農(nóng)民生產(chǎn)生活為宗旨。當(dāng)前以增減掛鉤政策為載體的方案，之所在空心村治理實(shí)踐中屢屢出問(wèn)題，除開(kāi)制度不完善、程序不遵守等組織原因，還在于空心村內(nèi)涵被誤識(shí)、宅基地性質(zhì)被忽視。從資源利用的角度看，空心村現(xiàn)象不造成土地浪費(fèi)，行政主導(dǎo)宅基地退出成本高，空心村治理重點(diǎn)在人不在地，以下詳細(xì)說(shuō)明。
宅基地的閑置不構(gòu)成問(wèn)題。宅基地作為土地資源之一，其資源性質(zhì)來(lái)源于利用活動(dòng)，嵌入于具體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中。當(dāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚不能瓦解農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)行動(dòng)深嵌于社會(huì)關(guān)系中時(shí)，宅基地就難以作出為獨(dú)立要素被區(qū)分。宅基地的四大資源屬性[⑧]中何者占主導(dǎo)，就很值得討論。我們?cè)诟鞯卣{(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民依據(jù)生產(chǎn)生活界定的宅基地性質(zhì)，與正式的土地管理制度規(guī)定差異較大。如不少農(nóng)民認(rèn)為，宅基地是產(chǎn)出較差的耕地，農(nóng)民一直以來(lái)的建房選擇，是那些土壤貧瘠、地力不高的土地。農(nóng)民對(duì)宅基地資產(chǎn)屬性認(rèn)知模糊，源于一般農(nóng)村土地商品化程度低，宅基地具有高使用價(jià)值低交換價(jià)值[⑨]。將宅基地定義為類(lèi)耕地而非城市建設(shè)用地，我們就能在地化的理解農(nóng)村宅基地利用活動(dòng)。如不少農(nóng)民認(rèn)為宅基地不如耕地有價(jià)值，典型表現(xiàn)即為他們會(huì)適時(shí)自發(fā)復(fù)墾宅基地，不少老村莊在過(guò)去幾十年里都曾自發(fā)更新過(guò)?，F(xiàn)在的問(wèn)題是種糧效益不高，無(wú)論村社集體還是農(nóng)民都沒(méi)有動(dòng)力退出，宅基地就作為潛在耕地暫時(shí)閑置在那里[⑩]。
一般農(nóng)村的宅基地不是資產(chǎn)。宅基地作為自然資源之一，只有被利用資源特點(diǎn)才顯現(xiàn)，利用價(jià)值不高的宅基地，資產(chǎn)屬性會(huì)受到相應(yīng)抑制。當(dāng)“自然土地”不一定變成“經(jīng)濟(jì)土地”[11]，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)的討論就應(yīng)該有常識(shí)。宅基地具有不移動(dòng)的屬性，城市化擴(kuò)張占地需要平面推進(jìn)。據(jù)陳錫文的估計(jì)，未來(lái)我國(guó)有機(jī)會(huì)非農(nóng)化的農(nóng)村土地只有1億畝，而我國(guó)的農(nóng)地有60億畝（包括2.77億畝的建設(shè)用地）[12]。換句話說(shuō)，占全國(guó)農(nóng)村95%的一般農(nóng)村，其土地就難有投資增性值機(jī)會(huì)?，F(xiàn)在一般農(nóng)村的宅基地流轉(zhuǎn)是不少，但宅基地交易的價(jià)值比率不清楚，交易本身不遵從人個(gè)人利益算計(jì)，湖北荊門(mén)農(nóng)村1980年代以來(lái)的“搭（耕）地賣(mài)房”現(xiàn)象，即是有力證明[13]。主流設(shè)想的土地價(jià)值釋放思路是，整理土地掛鉤指標(biāo)用于城市征地，它帶來(lái)了一般農(nóng)村宅基地的增值。但該種增值只面向部分農(nóng)村，兩類(lèi)農(nóng)村土地?cái)?shù)量的懸殊，使大部分宅基地難有機(jī)會(huì)增值[14]，一般農(nóng)村宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值因此長(zhǎng)期微弱。
宅基地的資源屬性需要清理。宅基地主要用于居住，只供本村成員使用，對(duì)外村人產(chǎn)生一定排斥性，宅基地的供給單位是村社集體。在既定的時(shí)空范圍內(nèi)，宅基地資源相對(duì)稀缺，村莊分配某人特定位置的宅基地，就會(huì)排斥他人占有該位置的宅基地，集體成員在宅基地占用上具有高度競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。另外，農(nóng)戶(hù)使用宅基地不是任意的，在采光、通風(fēng)、出行等方面，個(gè)體的利用行為會(huì)產(chǎn)生外部性。若不遵守集體安排多占濫占，就會(huì)影響他人的居住福利，對(duì)后來(lái)者使用也會(huì)有影響。依據(jù)奧斯特羅姆的物品分類(lèi)原則，我們發(fā)現(xiàn)宅基地使用固有外部性，針對(duì)一定范圍和位置的住戶(hù)，不具有純粹公共物品的性質(zhì)。從高排他性、低競(jìng)爭(zhēng)性的屬性看，宅基地不是私人資源和俱樂(lè)部資源，其資源性質(zhì)更接近于公共池塘資源[15]。“擁擠效應(yīng)”和“過(guò)度利用”情況的存在，要求集體發(fā)揮好自主治理宅基地的功能。
我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的長(zhǎng)期性，決定了一般農(nóng)村宅基地資源性質(zhì)的穩(wěn)定，宅基地的資產(chǎn)屬性不會(huì)大幅度提高，集體主導(dǎo)的宅基地治理有實(shí)踐空間。調(diào)動(dòng)基層治理的積極性，賦予基層組織一定治權(quán)，因此具有相當(dāng)?shù)默F(xiàn)實(shí)必要性。
三、空心村治理的困境
無(wú)論激進(jìn)還是保守的治理方案，都主張以宅基地整治為媒介。以人不以地為目標(biāo)實(shí)施整治，要求從農(nóng)民的宅基地訴求出發(fā)，盡可能低成本改善農(nóng)民居住條件。一般農(nóng)村宅基地的交易價(jià)值不高，農(nóng)民選擇宅基地主要考慮兩個(gè)因素，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方便和公共設(shè)施便利。它要求治理主體回應(yīng)農(nóng)民的訴求，因地制宜地制定鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，制裁不遵守宅基地使用規(guī)則者。
從宅基地的公共池塘資源屬性看，只要地方政府保證集體層次的完整，調(diào)動(dòng)村組織的治理積極性并給予支持，集體主導(dǎo)的空心村治理就能順利實(shí)施。分田到戶(hù)以來(lái)，國(guó)家權(quán)力上移及村民自治的推行，使農(nóng)村規(guī)劃編制主體變?yōu)猷l(xiāng)村兩級(jí)，制裁違建同樣需要鄉(xiāng)村組織的配合。鄉(xiāng)村組織治理能力的不足，將會(huì)帶來(lái)空心村協(xié)同治理困境。
1、村級(jí)治理的乏力
農(nóng)業(yè)稅時(shí)代的宅基地治理問(wèn)題有但不嚴(yán)重，盡管正式土地制度的形式化改革嚴(yán)重，但村社集體的權(quán)威性治理資源受損不大，以土地為主的物質(zhì)性治理資源也相對(duì)富足，不少地方曾出現(xiàn)集體主導(dǎo)的農(nóng)民集中居住案例[16]。宅基地自主治理的逐漸失效，與集體土地所有權(quán)虛化、集體治違能力不足有關(guān)系。
宅基地與耕地的關(guān)系密切，退出和占用宅基地涉及耕地增減，宅基地利用是個(gè)動(dòng)態(tài)的整體過(guò)程。1998年《農(nóng)村土地承包法》頒布和實(shí)施，對(duì)農(nóng)村宅基地利用的影響是革命性的。該法的最大特點(diǎn)是，將湄潭“增人不增地、減人不減地”試驗(yàn)，以法律的形式推廣至全國(guó)，農(nóng)地制度向永佃化方向邁進(jìn)了一大步，村組織從此不再有調(diào)整集體土地的權(quán)力。若鄉(xiāng)村組織規(guī)劃出建設(shè)區(qū)，農(nóng)民按規(guī)劃建房就要協(xié)商調(diào)地，或者直接出錢(qián)流轉(zhuǎn)別人的土地。規(guī)劃的約束性帶來(lái)特定位置的土地升值，村集體又不再具備無(wú)償分配宅基地的能力，加上基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的建設(shè)投入成本，使農(nóng)民在規(guī)劃區(qū)建房需支付不低的宅基地費(fèi)。那些家庭經(jīng)濟(jì)條件差、別人不愿換地的農(nóng)戶(hù)，部分在老宅基地附近建新房，部分在自家路邊地上建新房。村組織嵌鄉(xiāng)村社會(huì)，村干部知道其中原委，多數(shù)情況下不會(huì)去追究，一戶(hù)多宅及宅基地空心化出現(xiàn)。
相較于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和國(guó)土所，村社集體與農(nóng)民生活更近，更能因地制宜治理宅基地。在很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，國(guó)土所依托村社集體自主治理，村組織以其強(qiáng)大的治理能力，不僅制定村莊規(guī)劃，而且打擊惡意違建者，只要沒(méi)有觸碰到底線，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般會(huì)維護(hù)村組織。1998年頒布的《村民自治法》規(guī)定，村組織是“自我管理、自我服務(wù)、民主決定、民主管理”的自治組織。村干部由任命制向競(jìng)選制的變化，放大了村莊原有的社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)，包括宅基地治理在內(nèi)的村莊公共治理，受到很大影響。村干部一般是四年一屆的任期，若嚴(yán)格管理宅基地得罪了村民，下次換屆選舉他（她）就可能不選你，連任村干部的可能性就會(huì)大大地縮小。聰明的村干部不得罪人，違建治理的績(jī)效因此打了折扣。
2002年啟動(dòng)的稅費(fèi)改革及鄉(xiāng)村體制改革，使村組織治理村莊公共事務(wù)的能力降低。改革后的村組織人數(shù)大大減少，有些上千人的村只有4個(gè)村干部，湖北省還制度性取消村民小組長(zhǎng)。國(guó)家轉(zhuǎn)移支付僅夠維持村組織基本運(yùn)轉(zhuǎn)，不少村干部就到外面打工以補(bǔ)貼家用。編制一個(gè)村莊規(guī)劃至少要2-3萬(wàn)元，缺乏人力財(cái)力的村組織只好放棄。另外，改革后的村組織由管理變成服務(wù)，不再有能力制止村民的違建行為。如荊門(mén)某村書(shū)記抱怨說(shuō)，“現(xiàn)在村一級(jí)沒(méi)得權(quán)力了，要是百姓建了違建房，村里也不敢拆，拆了他會(huì)住你屋里去?！?/span>
村組織的權(quán)威來(lái)源于三方面，一是制度授權(quán)，二是村民認(rèn)可，三是傳統(tǒng)賦予?，F(xiàn)在正式制度削弱了村組織的治理能力，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沖擊使村莊社會(huì)關(guān)系越發(fā)松散，傳統(tǒng)倫理賦予個(gè)體的非正式權(quán)威受到?jīng)_擊。若在宅基地治理上過(guò)于堅(jiān)持原則，會(huì)影響自己的家庭生活和關(guān)系交往，村干部因此奉行“不得罪邏輯”。當(dāng)村組織的監(jiān)管和上報(bào)動(dòng)力減弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理宅基地的成本隨之增大，農(nóng)民違建因此很難被及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制裁。
2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的困境
當(dāng)村組織治理宅基地乏力時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本應(yīng)賦權(quán)并給予相應(yīng)支持。畢竟，鄉(xiāng)村兩級(jí)位置層次不同，發(fā)揮的作用不同且不可替代，規(guī)劃的編制和執(zhí)行需雙方配合?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身能力不足，同時(shí)喪失治理宅基地的動(dòng)力。
在農(nóng)業(yè)稅時(shí)代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)上級(jí)補(bǔ)助和農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，僅能夠維持本級(jí)政府基本運(yùn)轉(zhuǎn)，提供公共物品的財(cái)力相對(duì)不足，宅基地治理因無(wú)關(guān)政績(jī)而被忽視。稅費(fèi)改革后的中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，財(cái)政困難格局不僅沒(méi)改善反而更嚴(yán)重，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政甚至可以用“空殼化”形容；以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、分流人員為核心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，使本就困頓的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)更缺人力資源。治理資源不足張使鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行規(guī)劃的能力不足，土地利用規(guī)劃因此在“墻上掛掛、紙上畫(huà)畫(huà)”。
以湖北荊門(mén)陽(yáng)鎮(zhèn)為例。2005年前鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展任務(wù)少，國(guó)土所的工作相對(duì)輕松，當(dāng)時(shí)國(guó)土所工作人員各管一片，收宅基地費(fèi)的同時(shí)包干內(nèi)外勤。改制后的國(guó)土所有2名工作人員，1個(gè)是所長(zhǎng)1個(gè)是副所長(zhǎng)。土地管理主要有兩塊，一塊是上級(jí)部門(mén)要求的任務(wù)，如地籍調(diào)查，土地確權(quán)，一塊是地方發(fā)展要求的任務(wù)，如增減掛鉤、新農(nóng)村建設(shè)。相較于稅費(fèi)改革前的管理重心向下，國(guó)土所無(wú)權(quán)收取任何宅基地管理費(fèi)，繁重的工作使其難有動(dòng)力服務(wù)農(nóng)民。如果不是農(nóng)民主動(dòng)找上門(mén)來(lái)要求，國(guó)土所很少下村監(jiān)管宅基地利用，更無(wú)動(dòng)力按“三到場(chǎng)”[17]規(guī)定執(zhí)行宅基地審批。于華江等人在開(kāi)展“農(nóng)村宅基地實(shí)地情況調(diào)查”后發(fā)現(xiàn)，沒(méi)有對(duì)被申請(qǐng)土地實(shí)地審查的國(guó)土所占調(diào)查總數(shù)的36%，沒(méi)有實(shí)地丈量土地的國(guó)土所占調(diào)查總數(shù)的23%[18]，陽(yáng)鎮(zhèn)國(guó)土所則是除小集鎮(zhèn)外基本沒(méi)有實(shí)地審查過(guò)。
中央對(duì)土地管理工作重視，及地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，帶來(lái)國(guó)土所工作量的增大。陽(yáng)鎮(zhèn)國(guó)土人員說(shuō)，按照現(xiàn)在的國(guó)土所業(yè)務(wù)量，至少要有配備4個(gè)工作人員。但縣級(jí)財(cái)政也不寬裕，只能依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)力及任務(wù)多少，增加部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)1-2個(gè)國(guó)土人員編制。部分國(guó)土所于是將分流人員聘回來(lái)，由縣國(guó)土局發(fā)放1100元/月的工資，聘用人員的工作積極性自然不會(huì)高?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)分配給中心任務(wù)，或者有土地管理中心工作，國(guó)土所會(huì)連續(xù)多天無(wú)人值班。村民找國(guó)土所辦事一看關(guān)著門(mén)，就可能心生不滿(mǎn)向上級(jí)部門(mén)檢舉，國(guó)土所就會(huì)因“庸政”、“懶政”問(wèn)題被問(wèn)責(zé)。國(guó)土所人員也很委屈，征地拆遷、土地確權(quán)等，任務(wù)重矛盾多耗時(shí)長(zhǎng)又有期限，哪怕留一名人員看守也會(huì)耽誤工作進(jìn)度。業(yè)務(wù)量增加帶來(lái)開(kāi)銷(xiāo)的增大，國(guó)土所希望縣局或鄉(xiāng)鎮(zhèn)撥付經(jīng)費(fèi)。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政很是拮據(jù)，只能憑感情適當(dāng)補(bǔ)貼，國(guó)土局報(bào)銷(xiāo)部分任務(wù)經(jīng)費(fèi)。在人手不夠、經(jīng)費(fèi)不足的條件下，陽(yáng)鎮(zhèn)國(guó)土所選擇消極管理宅基地。
一方面，村社組織喪失治理能力，一方面，垂直體制無(wú)法深入農(nóng)村。陽(yáng)鎮(zhèn)所在縣局就創(chuàng)新治理機(jī)制，在村一級(jí)建立土地協(xié)管員制度。協(xié)管員有200-300元/年的補(bǔ)貼，主要工作是作為“線人”，檢舉本村違法違規(guī)建設(shè)情況。200-300元的補(bǔ)貼激勵(lì)作用有限，土地協(xié)管員不愿為此得罪村民。即使部分協(xié)管員履行職責(zé)及時(shí)上報(bào)，國(guó)土所也會(huì)囿于“穩(wěn)定壓倒一切”的政治壓力，只要違建不占耕地不阻礙公共建設(shè)，就本著多一事不如少一事原則冷處理?？紤]到拆違的風(fēng)險(xiǎn)大容易惹火上身，國(guó)土所有時(shí)會(huì)姑息性質(zhì)惡劣的違建行為。
當(dāng)鄉(xiāng)村組織治理宅基地不力，村民就會(huì)無(wú)序化占用宅基地，“居者有其屋”原則的被破壞，帶來(lái)農(nóng)村宅基地的可持續(xù)利用問(wèn)題。如果沒(méi)有相應(yīng)規(guī)則明確宅基地使用權(quán)利和義務(wù)，沒(méi)有相應(yīng)治理主體維護(hù)宅基地秩序制裁機(jī)會(huì)主義者，一戶(hù)多宅和住宅空心化就會(huì)成為鄉(xiāng)村發(fā)展之殤。
四、空心村治理的出路
長(zhǎng)期以來(lái)，公共資源治理在“國(guó)有化”和“私有化”之間搖擺。學(xué)界出流出于對(duì)“利維坦”手段的恐懼，提出釋放宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值，明晰宅基地產(chǎn)權(quán)的主張，以激勵(lì)農(nóng)戶(hù)的宅基地投資，限制其他農(nóng)戶(hù)的過(guò)度占用。其潛在假設(shè)是，宅基地集體產(chǎn)權(quán)帶來(lái)公地悲劇，只有建立完全的私有產(chǎn)權(quán)，才能避免使用的低效率，促進(jìn)土地要素自由流動(dòng)。現(xiàn)實(shí)的政策表現(xiàn)是，推動(dòng)農(nóng)村宅基地的用益物權(quán)化改革，出臺(tái)增減掛鉤政策打破級(jí)差地租規(guī)律，以顯化一般農(nóng)村宅基地的市場(chǎng)價(jià)值。問(wèn)題是，宅基地使用具有外部性，影響他人使用和村莊格局，零星復(fù)墾老宅基地成本高，統(tǒng)拆又因農(nóng)民居住訴求分化，易引起農(nóng)民不滿(mǎn)制造干群沖突。各地出現(xiàn)的農(nóng)民上樓后，生活成本增大、就業(yè)機(jī)會(huì)不足、心態(tài)失衡和群體上訪事件，對(duì)主流的宅基地制度改革思路是個(gè)警醒。
從宅基地的資源屬性角度看，宅基地集體產(chǎn)權(quán)與村民自治相結(jié)合，不僅能高效整治空心化住宅，而且能確保村莊規(guī)劃的科學(xué)性。正式規(guī)則、非正式規(guī)則、實(shí)施的形式與有效性，三者共同決定了公共事物治理的整體特征[19]。當(dāng)國(guó)家權(quán)力的滲透能力有限、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊效果不明顯時(shí)，社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)能確保非正制度有效，彌補(bǔ)宅基地村社正式治理能力的不足，從而使空心村的自主治理順利實(shí)施。下面筆者以實(shí)地調(diào)查為例，來(lái)說(shuō)明空心村善治可能路徑。
1、借用傳統(tǒng)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來(lái)治理
有研究表明，即使正式制度責(zé)任很是脆弱，非官方慣例和規(guī)則的約束作用，也能使連帶團(tuán)體利用道德權(quán)威供給公共品[20]。筆者調(diào)查的華南宗族性村莊，宗族儀式和規(guī)范的影響很大。如果原有的宗祠倒掉，其位置不能被隨意占用，否則將受到村民共同譴責(zé)。再如，華北農(nóng)村的房屋相隔較近，為了不影響鄰居通風(fēng)、采光，集體自發(fā)形成一些使用規(guī)則，如后排房屋不低于前排，同排房屋的高度應(yīng)該相差不大，等等。利用傳統(tǒng)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)治理空心村，集體行動(dòng)的困境能夠被克服。
山東東營(yíng)孫村的孫姓占90%，其他姓氏與孫姓有親戚關(guān)系，家族一般以五伏為單位。只要孫村有公共事務(wù)協(xié)商，村委會(huì)會(huì)要求各家族出代表。各家族選出的村民代表，一般是本家族有威望的人，他們講話公道、晚輩也接受。孫村只要召開(kāi)村民代表大會(huì)，所議之事經(jīng)過(guò)村民代表同意，各家族的人就要遵從并執(zhí)行。
孫村居住格局緊湊，老宅基地的面積較小，歷史形成的胡同有2-3米，只能進(jìn)小推車(chē)難通大車(chē)。隨著村民收入水平的逐漸提高，對(duì)交通條件和房屋面積要求增加，村民陸續(xù)搬到村莊外圍居住，它使得一方面老村的空心化問(wèn)題加速，另一方面村莊外圍宅基地很快用盡。2006年中央提出新農(nóng)村建設(shè)，集體設(shè)想著將老村復(fù)墾出來(lái)，騰出的土地用來(lái)規(guī)劃宅基地，以滿(mǎn)足新增人口建房需要。復(fù)墾老村不僅需要資金，而且需要集體成員的同意。村組織就召開(kāi)代表大會(huì)，講明復(fù)墾的理由和設(shè)想，各家族代表紛紛贊成，并很快成立拆舊理事會(huì)。對(duì)于不理解不愿意的村民，由村民代表做本家族的工作。因代表們輩份高、有威望，又是為村莊公益無(wú)奔走，即使有些村民想趁機(jī)謀利，也經(jīng)不住代表們的苦口婆心。幾輪工作做下來(lái)，只有3戶(hù)不愿拆舊，其他村民全部都答應(yīng)。丈量老房子階段由代表們組成專(zhuān)班，村民因此信任并簽訂拆舊協(xié)議。之后村組織統(tǒng)一扒房屋，舊屋補(bǔ)償平均2000元/戶(hù)，補(bǔ)償資金部分集體出，部分由鄉(xiāng)政府支持，整個(gè)空心治理過(guò)程很是順利。
傳統(tǒng)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)涵蓋的范圍較廣，既包括文化慣習(xí)構(gòu)造的非正式制度，也包括影響個(gè)體行動(dòng)的現(xiàn)世關(guān)系結(jié)構(gòu)。文化慣習(xí)在長(zhǎng)期共同生活中氤氳，它來(lái)源于歷史記憶有社會(huì)連續(xù)性。如基于對(duì)共同祖先的認(rèn)同，村民們對(duì)家族權(quán)威很尊重，權(quán)威講話家族成員多會(huì)遵從。共同的倫理價(jià)值規(guī)范著個(gè)體行為，使得即使有村民想機(jī)會(huì)主義的謀利，也會(huì)因家族習(xí)慣法的威懾不敢造次。雖然新中國(guó)成立后打掉了舊傳統(tǒng)，從外部強(qiáng)制性嵌入社會(huì)主義新傳統(tǒng)，代表共同記憶的家族符號(hào)被消滅，但那些深刻的歷史記憶卻不容抹去。它通過(guò)習(xí)俗觀念再生產(chǎn)出來(lái)，人們很難從理性角度縷出原因，卻認(rèn)可家族長(zhǎng)老權(quán)威的言行，在乎家族成員的社會(huì)評(píng)價(jià)，空心村治理過(guò)程因此少有釘子戶(hù)。
血緣認(rèn)同造就的非正式制度，對(duì)宅基地整治影響不可小覷。但孫村村民沒(méi)有被宗族所包圍，而是生活在更大范圍的村莊中。筆者不止一次地問(wèn)村民，為何要同意低價(jià)拆老屋，不少人的回答是，“大隊(duì)收回也有用”、“不愿得罪領(lǐng)導(dǎo)”、“人家行咱就行”……筆者在江西調(diào)查發(fā)現(xiàn)，即使在宗族與村莊重疊的單姓村，也會(huì)因世代延續(xù)劃分成不同的房族，人們以房族為單位在生產(chǎn)生活中互助，宗族性血緣認(rèn)同難以轉(zhuǎn)化為積極的行動(dòng)[21]。更有甚者，房族為了自己的利益，甚至可以犧牲宗族利益。
如果東營(yíng)孫村家族像南昌的房族那樣，成為影響村莊公共治理的唯一力量，空心村治理中的“謀利型釘子戶(hù)”[22]就會(huì)出現(xiàn)。孫村村民之所以“隨大流”，主要是村莊軟約束尚存在，若個(gè)體不履行集體的決策，就會(huì)被其他集體成員孤立。相較于祖先記憶帶來(lái)的縱向軟約束，庇護(hù)-依托關(guān)系網(wǎng)絡(luò)會(huì)帶來(lái)橫向軟約束。大多數(shù)村民既然難以脫離村莊，就會(huì)以遵守集體決定作為最佳策略。它不是村社準(zhǔn)則或價(jià)值內(nèi)化于心的結(jié)果，而是個(gè)體對(duì)既定環(huán)境評(píng)估后的理性選擇。小農(nóng)家計(jì)與土地制度的互構(gòu)，及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的瓦解作用有限，帶來(lái)強(qiáng)村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)，空心村治理因此成功。
2、通過(guò)培育社會(huì)資本來(lái)治理
除開(kāi)少數(shù)農(nóng)村有較強(qiáng)承受力，能夠稀釋市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊，大部分農(nóng)村在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)變遷中，社區(qū)記憶不再清晰有約束力、村莊關(guān)系也越發(fā)功利化疏離化。村社軟規(guī)范的難以發(fā)揮作用，意味著集體行動(dòng)遭遇困境。即使以自然村或村民小組為界，也會(huì)因自發(fā)規(guī)范、互惠網(wǎng)絡(luò)被削弱，延伸出個(gè)別村民破壞信任與合作的問(wèn)題。奧爾森因此認(rèn)為，即使在最小規(guī)模的集團(tuán)里，集體產(chǎn)品供給也不可能最優(yōu)，只有依靠強(qiáng)制或懲罰及選擇性激勵(lì)，才能克服排外集團(tuán)干擾實(shí)現(xiàn)相容性利益[23]。
其實(shí)，市場(chǎng)在打破傳統(tǒng)關(guān)系結(jié)構(gòu)的同時(shí)，也會(huì)自發(fā)塑造一些新型的習(xí)俗或慣例，“原子化”村民的想象源于舊規(guī)范參照。對(duì)于主要關(guān)系和利益在村的人來(lái)說(shuō)，重復(fù)博弈會(huì)使其傾向于合作而非抗拒。再加上特定情境及懲罰機(jī)制的影響，會(huì)壓制理性自利心理促成個(gè)體的遵守。如果我們意識(shí)到民主協(xié)商的社會(huì)意義，加強(qiáng)交往頻率以激活村莊相容性利益，就能在一定范圍內(nèi)建立信任、聲譽(yù)機(jī)制，就能以社會(huì)資本增進(jìn)公共事物治理績(jī)效。事實(shí)上，村干部盡管不知道社會(huì)資本為何物，卻致力于以開(kāi)會(huì)協(xié)商建設(shè)社會(huì)資本，空心化住宅的退出因此能高效有序。
湖北襄陽(yáng)下村離城鎮(zhèn)距離適中，打工經(jīng)濟(jì)及便利的交通條件，使該村農(nóng)民家計(jì)快速轉(zhuǎn)型。因村莊土地面積廣闊、村級(jí)土地治理不到位，在很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，村民隨意占地建房現(xiàn)象成風(fēng)。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)新建住房的快速增加，分散的居住點(diǎn)因村民路邊建房很快空心化。而村莊經(jīng)濟(jì)的活躍，一方面消解掉傳統(tǒng)的守望相扶關(guān)系，一方面使村莊的交往更加平等理性。村民以核心家庭作為生活重心，對(duì)他人和村莊公共事務(wù)很淡漠，“家門(mén)口的陌生人”現(xiàn)象在下村逐漸擴(kuò)大。
下村最早的規(guī)劃始于1998年，主要是為引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，以節(jié)約基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，騰出的土地用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)。村民要想建新房，必須到規(guī)劃區(qū)建，建新與拆舊同時(shí)進(jìn)行。因村莊規(guī)劃切合實(shí)際，村民建新想利用舊材料，空心化住宅順利被復(fù)墾。2000年后，下村的社會(huì)結(jié)構(gòu)劇烈轉(zhuǎn)型，村莊輿論約束力逐漸減弱。2005年二輪規(guī)劃時(shí)有村民反對(duì)，理由是自己要更大的宅基地面積，土地不能調(diào)整要繳納的費(fèi)用太高。下村的書(shū)記不僅個(gè)人能力較強(qiáng)，而且有服務(wù)村莊的積極性，他先后召開(kāi)近10次會(huì)議凝聚規(guī)劃共識(shí)，再走訪那些不合作者不斷對(duì)其做思想工作。最終達(dá)成決議是，集體基于公益留存機(jī)動(dòng)地且有權(quán)調(diào)整土地，村民必須在規(guī)劃區(qū)建房且要繳納1000元錢(qián)，除700元上交相關(guān)部門(mén)其余用作設(shè)施建設(shè)，其他支出用集體收入和跑來(lái)的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼。要注意的是，盡管2005年的規(guī)劃由村書(shū)記倡導(dǎo)，縣建委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門(mén)均給予支持。有2戶(hù)村民建新后不積極拆舊，下村書(shū)記就借用鄉(xiāng)鎮(zhèn)力量強(qiáng)拆。
不論村社行政建制與自然村有何關(guān)系，在經(jīng)過(guò)集體為單位的共同生產(chǎn)生活實(shí)踐，及“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的制度塑造后，多數(shù)的自組織治理單位落在行政村一級(jí)。傳統(tǒng)的情感性、認(rèn)同性村莊關(guān)系瓦解，意味著自組織易出現(xiàn)委托-代理困境。僅有政治能人是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，沒(méi)有集體成員的共同參與，就可能出現(xiàn)威權(quán)型的村治模式，空心村治理就會(huì)有專(zhuān)斷和壓制。下村的成功得益于以下兩點(diǎn)：
一是廣泛召開(kāi)各類(lèi)群眾會(huì)議。它使每個(gè)人都有機(jī)會(huì)發(fā)言，不愿意復(fù)墾老宅基地的，可以講原因發(fā)牢騷提意見(jiàn)，對(duì)村莊規(guī)劃建設(shè)及細(xì)節(jié)不滿(mǎn)的，也可以出出氣指出不足，村組織再做解釋疏緩村民情緒。如此，會(huì)議只要開(kāi)完，共識(shí)基本能達(dá)成。開(kāi)會(huì)形成的強(qiáng)大社會(huì)動(dòng)員和氣場(chǎng)，讓那些有私利訴求的村民要面對(duì)輿論壓力。更重要的是，不斷的開(kāi)會(huì)和互動(dòng)重構(gòu)了社會(huì)關(guān)系，村民因被尊重和理解更加信任村干部。通過(guò)賦權(quán)和培能的方式，利益相關(guān)者積極行動(dòng)，新型關(guān)系網(wǎng)絡(luò)逐漸形成，信任和榮譽(yù)機(jī)制被催生出來(lái)[24]。村書(shū)記作為關(guān)鍵人物，對(duì)于引導(dǎo)和培育村莊社會(huì)資本，促成空心村治理發(fā)揮著基礎(chǔ)作用。
二是外在支持和治理策略。自主治理不僅需要關(guān)鍵人物動(dòng)員，還需要外在制度環(huán)境和行政支持。如果不是上級(jí)給予行政和物質(zhì)支持，如果不是村民自治制度得到體制保障，達(dá)成的規(guī)劃建設(shè)決議就不會(huì)具有村憲法效力，少數(shù)人就可能破壞自主治理機(jī)制利用體制縫隙謀利，空心村治理就會(huì)因違規(guī)行為不受制裁而失敗。另外，村治能人既可能做好事，也可能從事敗德行為。除開(kāi)具有較強(qiáng)的責(zé)任感，村治能人應(yīng)避免搞‘一言堂’，以良性互動(dòng)引導(dǎo)村民遵守規(guī)范。下村的村書(shū)記作為關(guān)鍵人物，他用利用自身社會(huì)資本進(jìn)行勸慰，將少數(shù)人帶入新型村社關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，集體社會(huì)資本就像滾雪球般迅速擴(kuò)大。
五、結(jié)語(yǔ)
空心村是我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，我們既應(yīng)看到其存在的必然性，也應(yīng)采取措施緩解空心村問(wèn)題。主流空心村治理思路之所以需要檢討，主要是其只考慮地利不考慮農(nóng)民權(quán)益，沒(méi)有縷清空心村的資源、資產(chǎn)和治理實(shí)質(zhì)。從空心村的公共池塘資源屬性出發(fā)，我們應(yīng)一手加強(qiáng)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，一手強(qiáng)化違建治理的能力。
參照“公共事務(wù)治理”[25]理論，只要發(fā)揮好村民自治制度，就能低成本的退出宅基地，空心村治理之道孕育其中。具體說(shuō)來(lái)就是，以鄉(xiāng)村協(xié)同治理為基礎(chǔ)，因地制宜編制村鎮(zhèn)規(guī)劃，一方面引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，一方面要求拆新必須拆舊，如此，空心化宅基地自然退出。村治為主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)保障的治理體制缺乏，使鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制和執(zhí)行受阻，加劇了一戶(hù)多宅及空心村問(wèn)題。
若傳統(tǒng)村社關(guān)系網(wǎng)絡(luò)存在，依托信任、互惠和聲譽(yù)機(jī)制，能夠成功治理空心村；若村莊縱橫向關(guān)系均被稀釋?zhuān)蓱{借關(guān)鍵人物（群）的強(qiáng)動(dòng)員效應(yīng)，促成村莊公共生活的繁榮和高質(zhì)量互動(dòng)，以提升村莊社會(huì)資本解決集體行動(dòng)困境。在當(dāng)前的制度環(huán)境下，依托非正式制度及培育社會(huì)資本，能實(shí)現(xiàn)空心村治理目標(biāo)促進(jìn)村莊發(fā)展。
注釋:略
作者系四川大學(xué)公共管理學(xué)院副研究員,華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員,研究方向:土地問(wèn)題與地方治理
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《中州學(xué)刊》2016年第10期
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