中國(guó)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略需要實(shí)實(shí)在在的人的城鎮(zhèn)化。截至2015年底，中國(guó)的城鎮(zhèn)化毛率達(dá)到56.1%，而城鎮(zhèn)化“凈率”即戶籍城鎮(zhèn)化率還不到40%。這說(shuō)明當(dāng)前中國(guó)生活在城市中的7.7億常住人口中還有約2.5億沒(méi)有城鎮(zhèn)戶籍的農(nóng)民工群體淪為“城市黑戶”。這種城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的“虛假繁榮”，恰恰說(shuō)明了我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程緩慢，同時(shí)也說(shuō)明中國(guó)在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，亟需通過(guò)制度創(chuàng)新，破解人口城鎮(zhèn)化的尷尬處境。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化有三個(gè)階段，第一階段是以更好的制度保障使其放棄農(nóng)村戶口，融入城市，形成“推力”；第二階段是促進(jìn)區(qū)域均衡化發(fā)展，釋放地級(jí)、縣級(jí)市的發(fā)展動(dòng)能，就近轉(zhuǎn)化、吸納一部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，形成對(duì)這一群體的“拉力”；第三個(gè)階段是依靠城市吸引力以及制度保障將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口拉進(jìn)城市后，實(shí)現(xiàn)社會(huì)關(guān)聯(lián)的建立與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的在地化。

推動(dòng)農(nóng)民工變成新市民，的確不容易。它需要整體的制度設(shè)計(jì)，包括農(nóng)村戶籍制度改革、城市戶籍制度改革、城鄉(xiāng)二元機(jī)制的融合等宏觀層面的改革，對(duì)依附于各種戶籍基礎(chǔ)上的權(quán)益、福利和待遇等問(wèn)題都需要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、結(jié)構(gòu)調(diào)整、權(quán)益確認(rèn)以及社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)適等系統(tǒng)再造。因而需要根據(jù)農(nóng)民進(jìn)城、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的現(xiàn)實(shí)障礙和心理訴求，創(chuàng)新相關(guān)制度，以尋找更好出路。

一是實(shí)行家庭部分人口市民化，解決農(nóng)民進(jìn)城入籍與原有農(nóng)村戶籍的矛盾問(wèn)題。農(nóng)民對(duì)于利益權(quán)衡的考量，簡(jiǎn)單而務(wù)實(shí)。當(dāng)前一些農(nóng)民不愿意參與積分入籍，很大一部分原因是擔(dān)心入了城市戶籍之后，農(nóng)村戶籍將要銷戶，而一旦農(nóng)村戶籍銷戶，則宅基地、農(nóng)田山地等依附于農(nóng)村戶籍的權(quán)益都將放棄，他們難以割舍。另一方面，一旦入了城市戶口，等年老失去勞動(dòng)能力后，未來(lái)的養(yǎng)老保險(xiǎn)金難以應(yīng)對(duì)城市高昂的生活成本，他們對(duì)城市未來(lái)的生活存在極大的擔(dān)憂。這種對(duì)農(nóng)村生活的放心感、安全感，以及對(duì)城市未來(lái)生活的不安全感與擔(dān)憂，大大降低了農(nóng)民工進(jìn)城入籍的積極性。這種現(xiàn)象，在第一代農(nóng)民工群體中，非常明顯。同時(shí)，第一代農(nóng)民工又希望自己的孩子即農(nóng)二代或新生代農(nóng)民工能夠在城里享有市民待遇，包括就醫(yī)、就學(xué)、保障房、失業(yè)救濟(jì)等公共服務(wù)與福利。因此，他們目前最傾向的模式是全家在城市打工，努力在城市買(mǎi)上一套超過(guò)60平方米的房子，再自愿選擇是否落戶、如何落戶。這種打工掙錢(qián)、買(mǎi)房，再自愿落戶的方式，對(duì)農(nóng)民工來(lái)說(shuō)可謂“進(jìn)退自由”。既能夠成為城市的常住人口，享有城市的各種就業(yè)、居住、社會(huì)活動(dòng)便利性，又可以保留農(nóng)村的土地和房子以及相關(guān)戶籍權(quán)益。

如果要真正全面地提升戶籍城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，就需要尊重當(dāng)前農(nóng)民工這種“雙保險(xiǎn)”、“雙重身份”的選擇權(quán)。讓農(nóng)民工一代能夠保留自己的農(nóng)村戶口及其權(quán)益，同時(shí)也尊重他們對(duì)于子女是否選擇購(gòu)房入籍的自由權(quán)。在這一點(diǎn)上，就需要對(duì)城市購(gòu)房落戶政策作出細(xì)節(jié)上的調(diào)整，允許農(nóng)民工或農(nóng)村人口在城市購(gòu)房落戶，實(shí)行住房登記的戶主與入籍人口分離的政策。具體方法是允許買(mǎi)房登記人可以是一代農(nóng)民工，但入籍人口可以是農(nóng)民工未成年的子女。最后就能形成農(nóng)民工一代可以不入城市戶籍，保留農(nóng)村戶籍，但其子女可以入城市籍并享有完全的市民待遇。這樣基本上就能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的“家庭部分人口市民化”。而農(nóng)民工一代則享受居住證制度所包含的各種公共服務(wù)。比如一戶長(zhǎng)期在南京打工的來(lái)自蘇北農(nóng)村的農(nóng)民工家庭，生有兩個(gè)未成年子女，都辦理了南京市的居住證，一家在南京市區(qū)買(mǎi)了一套60平方米以上的產(chǎn)權(quán)住房，買(mǎi)房登記人是父母名字，但為了孩子上學(xué)，可以給兩個(gè)孩子轉(zhuǎn)為南京市戶籍居民并辦理新身份證，而家長(zhǎng)不入籍，只是持有南京居住證的常住人口，依然持有蘇北農(nóng)村的戶籍。這種農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的路徑，在普遍實(shí)施居住證管理的時(shí)期，既解決了農(nóng)民工的后顧之憂，又務(wù)實(shí)地推進(jìn)了農(nóng)民工子代的市民化進(jìn)程。這樣的戶籍政策調(diào)適措施，總體上是有助于加快城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐的一種更能被農(nóng)民工接受，短期內(nèi)也無(wú)需取消戶籍制度的符合中國(guó)國(guó)情的可行路徑。

二是加快推進(jìn)大、中、小城市乃至小城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)均衡的梯度化、一體化發(fā)展進(jìn)程，拓展接收農(nóng)民轉(zhuǎn)化的城鎮(zhèn)空間。當(dāng)前中國(guó)的大都市過(guò)度發(fā)展，小城市與小城鎮(zhèn)衰弱，人口外流嚴(yán)重，導(dǎo)致區(qū)域人口結(jié)構(gòu)失衡，人口城鎮(zhèn)化難以有序推進(jìn)。大量農(nóng)民工流入少數(shù)超大城市、特大城市或發(fā)達(dá)大城市，但這些城市住房?jī)r(jià)格過(guò)高，農(nóng)民工難以買(mǎi)得起產(chǎn)權(quán)住房，購(gòu)房入籍條件難以滿足，積分入籍又有很大局限性，這也是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)展緩慢的另一重要宏觀原因。為了有序加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工購(gòu)房落戶入籍的進(jìn)程，需要加快建立和培育區(qū)域城市群、城市帶、都市圈、衛(wèi)星城鎮(zhèn)等城鎮(zhèn)體系，推動(dòng)區(qū)域超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市、小城鎮(zhèn)的梯度均衡發(fā)展，讓資源配置、交通網(wǎng)絡(luò)、生態(tài)建設(shè)、公共服務(wù)等設(shè)施能夠一體化。通過(guò)這種“梯度一體化”的城鎮(zhèn)體系，連同正在推進(jìn)的特色小城鎮(zhèn)建設(shè)，把各類型城市建設(shè)成宜居、宜業(yè)、宜學(xué)、宜養(yǎng)的城鎮(zhèn)生活空間，如此，便可以分散農(nóng)民進(jìn)城的城鎮(zhèn)流向。小城市或中心鎮(zhèn)的房?jī)r(jià)不高，農(nóng)民基本都能買(mǎi)得起也愿意買(mǎi)。這樣能夠推動(dòng)各類農(nóng)民群體分散到各種不同類型的城市或城鎮(zhèn)就業(yè)，并根據(jù)各自購(gòu)買(mǎi)力，購(gòu)買(mǎi)相應(yīng)的城鎮(zhèn)住房，再以“家庭部分人口市民化”的方式，逐漸把農(nóng)民子代從農(nóng)村戶籍的人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)戶籍人口，這樣一來(lái)，農(nóng)民工的子女都有機(jī)會(huì)轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口，同時(shí)農(nóng)民工一代基本可以自由選擇自己的戶籍屬性。而未入城鎮(zhèn)戶籍的農(nóng)民，經(jīng)由時(shí)間沉淀和自然死亡，農(nóng)民數(shù)量也將逐漸減少。現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系經(jīng)過(guò)若干年的建設(shè)，將更均衡、健康、宜居，屆時(shí)，將接納數(shù)億農(nóng)民進(jìn)城、進(jìn)鎮(zhèn)就業(yè)、居住，從而大大提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程，提升中國(guó)城鎮(zhèn)化的“凈率”。

江蘇在加快培育均衡化和梯度一體化的城鎮(zhèn)體系上具有不可比擬的先發(fā)優(yōu)勢(shì)。蘇南五市南京、鎮(zhèn)江、常州、無(wú)錫、蘇州基本形成了以長(zhǎng)三角城市群、蘇錫常都市圈和南京都市圈、縣區(qū)市、中心鎮(zhèn)為結(jié)構(gòu)的城鎮(zhèn)體系，只要再?gòu)馁Y源配置角度，提升部分縣（區(qū)市）與中心鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)功能，便能夠吸納大量的農(nóng)民進(jìn)城。蘇中地區(qū)的揚(yáng)州、泰州、南通也因較為發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)、交通和優(yōu)勢(shì)區(qū)位條件，基本具備了培育市、縣、鎮(zhèn)均衡發(fā)展的三級(jí)城鎮(zhèn)體系。蘇北地區(qū)以徐州都市圈、徐州-連云港東隴海城市帶，環(huán)洪澤湖城鎮(zhèn)圈、京滬高速城鎮(zhèn)帶、沿海城鎮(zhèn)帶為重點(diǎn)，同樣具備了優(yōu)越的區(qū)位、地理和交通條件，只要加快培育現(xiàn)代化的城市要素資源，便能較快地實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系。以蘇州、無(wú)錫為例，因?yàn)槭小⒖h（區(qū)）、中心鎮(zhèn)的網(wǎng)絡(luò)狀城鎮(zhèn)體系較為成熟，交通便利、房?jī)r(jià)不高，加之經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、就業(yè)機(jī)會(huì)多，農(nóng)民及外來(lái)農(nóng)民工進(jìn)城購(gòu)房的門(mén)檻較低，只要能夠進(jìn)一步實(shí)施更為靈活務(wù)實(shí)的購(gòu)房入籍政策，便完全能夠加速提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化轉(zhuǎn)化率。

江蘇作為經(jīng)濟(jì)大省，完全有條件率先提升農(nóng)民工市民化的轉(zhuǎn)化率，這取決于兩個(gè)方面。一是實(shí)施更加務(wù)實(shí)、可行、科學(xué)的“購(gòu)房入籍”、“家庭部分人口市民化”、“農(nóng)民入籍自由”等創(chuàng)新政策；二是加快建立和培育“江蘇模式”的均衡化、梯度一體化的現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系，吸納包括本地農(nóng)民、省內(nèi)外的農(nóng)民工進(jìn)入城鎮(zhèn)安居樂(lè)業(yè)，并在不強(qiáng)制取消農(nóng)村戶籍的基礎(chǔ)上，穩(wěn)步提升江蘇的戶籍城鎮(zhèn)化水平。

本文為江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大項(xiàng)目“中國(guó)特色城鎮(zhèn)化發(fā)展實(shí)踐與路徑研究”成果

作者系南京大學(xué)城市科學(xué)研究院副院長(zhǎng)

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《群眾?決策資訊》

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