原題：國(guó)家支持、社會(huì)協(xié)同、村委主導(dǎo)：民主合作體制的建構(gòu)

——我國(guó)村莊治理模式的選擇

內(nèi)容摘要：轉(zhuǎn)型期的農(nóng)村社會(huì)，村莊治理正面臨著一系列的困局。通過(guò)對(duì)四種國(guó)家可能會(huì)選擇的治理模式進(jìn)行分析，國(guó)家支持、社會(huì)協(xié)同、村委主導(dǎo)的民主合作體制主張?jiān)趪?guó)家與社會(huì)之間建立“良性協(xié)作式平衡關(guān)系”，能夠在國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力之間做到很好的調(diào)適，既能滿(mǎn)足國(guó)家基層政權(quán)對(duì)權(quán)威與合法性的需求，也能促進(jìn)農(nóng)村公民社會(huì)的成長(zhǎng)，推動(dòng)農(nóng)村民主化進(jìn)程，是一種在現(xiàn)實(shí)和未來(lái)都具可持續(xù)性的治理模式。

關(guān)鍵詞：國(guó)家支持；社會(huì)協(xié)同；村委主導(dǎo)；村莊治理；民主合作體制

目前我國(guó)的村莊治理正處于轉(zhuǎn)型期，即由以“國(guó)權(quán)”為中心的村莊治理向以“民權(quán)”為中心的治理模式轉(zhuǎn)變。在這一時(shí)期，國(guó)家基層政權(quán)及作為國(guó)家權(quán)威象征的“村支兩委”雖然合法性面臨極大挑戰(zhàn)，無(wú)法保證村莊的有效治理。但他們并不會(huì)主動(dòng)的讓渡村莊治理權(quán)力或?qū)崿F(xiàn)自身轉(zhuǎn)型，相反可能會(huì)加強(qiáng)對(duì)村莊權(quán)力的控制。而農(nóng)村民間組織卻內(nèi)在的具有參與村莊治理的需求。由此，在這種過(guò)渡狀態(tài)下，“國(guó)權(quán)”與“民權(quán)”之間便會(huì)圍繞村莊治理權(quán)力問(wèn)題發(fā)生不可避免的矛盾和沖突。在雙方的力量博弈之中，鄉(xiāng)村治理也會(huì)面臨極大的挑戰(zhàn)和困難。而如若能夠建構(gòu)一套在“國(guó)權(quán)”與“民權(quán)”之間進(jìn)行有效調(diào)適的治理體制，則村莊治理有望實(shí)現(xiàn)善治局面。

一、我國(guó)村莊治理四種可供選擇的模式

隨著民權(quán)的彰顯及農(nóng)村民間組織參與村莊治理需求的擴(kuò)大，對(duì)國(guó)家基層權(quán)威的挑戰(zhàn)日益加深，“國(guó)權(quán)”與“民權(quán)”之間的矛盾有繼續(xù)加重之勢(shì)。為解決這一矛盾，握有絕對(duì)主動(dòng)權(quán)的國(guó)家會(huì)有四種可供選擇的模式，一是國(guó)家主動(dòng)從村域退出，從而還原村民自治的本質(zhì)，由村民自己決定村中事務(wù)；二是，回歸“全能主義國(guó)家模式”，基層事務(wù)完全由國(guó)家及其在基層的代理人掌控，對(duì)村治權(quán)力加強(qiáng)獨(dú)占，并嚴(yán)格管制農(nóng)村民間組織的發(fā)展，或依靠國(guó)家強(qiáng)大權(quán)力，強(qiáng)力擠壓農(nóng)村公民社會(huì)發(fā)展空間；三是國(guó)家主動(dòng)尋求與民間組織的合作，邀請(qǐng)民間組織廣泛參與村務(wù)決策、村務(wù)管理，形成“國(guó)權(quán)”與“民權(quán)”的共治狀態(tài)。第一種模式在我國(guó)現(xiàn)行體制下沒(méi)有實(shí)現(xiàn)的可能性，一方面國(guó)家不會(huì)主動(dòng)放權(quán)，另一方面，即使國(guó)家主動(dòng)退出，在我國(guó)多數(shù)地區(qū)農(nóng)村民間組織發(fā)展還不成熟的情況下，國(guó)家讓渡出來(lái)的村治權(quán)力卻難以找到合適的承接組織，反而會(huì)留下村莊治理真空，造成農(nóng)村社會(huì)陷入治理無(wú)序狀態(tài)。第二種模式由“全能主義國(guó)家”獨(dú)占村治資源，不符合民主社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，且與民權(quán)彰顯而對(duì)村莊治理的參與需求產(chǎn)生內(nèi)在張力，不利于我國(guó)農(nóng)村社會(huì)的長(zhǎng)久發(fā)展；第三種模式似乎是國(guó)家的理性選擇，即在農(nóng)村社會(huì)建構(gòu)起國(guó)家與社會(huì)的合作共治狀態(tài)，形成新的民主合作體制，國(guó)家既可以重新贏得在基層的治理權(quán)威，同時(shí)還可以充分利用民間資源，為基層社會(huì)提供更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。雖然這是一種比較理想的模式，國(guó)家為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)有效治理，保持農(nóng)村地區(qū)穩(wěn)定，也會(huì)鼓勵(lì)這種模式的探索和創(chuàng)新。但在還存在第四種模式可供國(guó)家選擇的情況下，民主合作體制的建構(gòu)便遇到了極大的困難。第四種模式就是，由國(guó)家自身組建民間組織，或者加大對(duì)參與要求強(qiáng)烈的“草根組織”的管制，使其成為國(guó)家在基層社會(huì)的“腿”。這種模式既可以舒緩民眾對(duì)自治的壓力，也可以保證國(guó)家在民主化趨勢(shì)下讓渡出的權(quán)力由“GONGO”（即官辦民間組織）承接。在沿襲傳統(tǒng)的國(guó)家對(duì)社會(huì)的管制思維慣性下，國(guó)家為維持其對(duì)村治資源的獨(dú)占，并鞏固其在村治場(chǎng)域的權(quán)威，第四種模式在農(nóng)村社會(huì)普遍存在，并具有強(qiáng)大生命力，從我國(guó)農(nóng)村民間組織的“官民兩重性”現(xiàn)狀也可看出端倪。我國(guó)在農(nóng)村地區(qū)大量存在的民間組織，特別是一些政治意識(shí)強(qiáng)烈，具有參與意識(shí)和參與要求的民間組織，大都由“官辦”或由“官民共辦”，“官辦”與“民辦”相互交織，“官辦”色彩較重，政治權(quán)力在民間組織建立和運(yùn)作過(guò)程中發(fā)揮了重要作用，自我管理、自我教育、自我服務(wù)功能難以發(fā)揮。在這種治理模式下，農(nóng)村社會(huì)的治理權(quán)力實(shí)際上還是掌握在國(guó)家手中，傳統(tǒng)“官治”并沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)改變，依然是國(guó)家通過(guò)其在基層的代理組織（在此種模式下“基層代理組織”既包括“村支兩委”，也包括具有“官民兩重性”的農(nóng)村民間組織）對(duì)村務(wù)進(jìn)行決策和管理，村民難以自主參與。

從上文分析及表1中可以看出，在國(guó)家對(duì)村莊治理的四種可供選擇的治理模式中，模式Ⅱ（全能主義國(guó)家模式）和模式Ⅳ（國(guó)家—代理組織治理模式）都是以國(guó)家權(quán)力為中心的“單中心”治理模式，壓制了社會(huì)自主空間，既不利于農(nóng)村公民社會(huì)的形成，也不符合民主社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)，同時(shí)給村莊治理帶來(lái)不良后果。雖然這兩種模式在我國(guó)農(nóng)村治理過(guò)程中都曾經(jīng)或正在發(fā)揮重要作用，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，它們都不具有可持續(xù)性，缺乏長(zhǎng)久發(fā)展的支持動(dòng)力和社會(huì)基礎(chǔ)。模式Ⅰ即社會(huì)完全自治模式，從村民自治的本質(zhì)意義及民主發(fā)展趨勢(shì)而言，是未來(lái)社會(huì)的一種良好治理形態(tài)，但就我國(guó)目前農(nóng)村民間組織和農(nóng)村公民社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀而言，還不具有實(shí)現(xiàn)的可能性。而只有模式Ⅲ，即民主合作體制，才在“民主需求”與“社會(huì)現(xiàn)實(shí)”之間作了很好的調(diào)適，既滿(mǎn)足了國(guó)家基層政權(quán)對(duì)權(quán)威與合法性的需求，也促進(jìn)了農(nóng)村公民社會(huì)的成長(zhǎng)，推動(dòng)了農(nóng)村民主化進(jìn)程，是一種在現(xiàn)實(shí)和未來(lái)都可持續(xù)性的治理模式。

二、農(nóng)村社會(huì)階層分化及其參與需求：民主合作體制的提出

善治理論認(rèn)為，善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與市民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。善治表示國(guó)家與社會(huì)或者說(shuō)政府與公民之間的良好合作，善治有賴(lài)于公民自愿的合作和對(duì)權(quán)威的自覺(jué)認(rèn)同，沒(méi)有公民的積極參與和合作，至多只有善政，而不會(huì)有善治。善治理論打破了過(guò)去的國(guó)家對(duì)社會(huì)的單一治理模式，主張對(duì)社會(huì)的治理由單一中心向多中心的合作治理轉(zhuǎn)變，由過(guò)去政府壟斷一切治理權(quán)力轉(zhuǎn)向政府與社會(huì)的合作共治。隨著民主政治的發(fā)展及公民社會(huì)的成長(zhǎng)壯大，政府不再可能依靠自身自上而下的權(quán)威實(shí)現(xiàn)社會(huì)的有序治理，需要考慮民眾參與政治的需求，為民眾和社會(huì)組織參與國(guó)家政權(quán)建設(shè)和社會(huì)治理提供空間和平臺(tái)，建立起政府、社會(huì)組織與民眾共同治理的民主合作體制。民主合作體制因應(yīng)了目前政府單一中心治理所面臨的困頓，及各社會(huì)組織和民眾參與社會(huì)治理的要求，其基本特征是國(guó)家正式權(quán)力與非正式權(quán)力的合作共治，主張政府與社會(huì)的良好合作與合理分工，提倡合作而非分裂，和諧而非沖突，矛盾的解決而非激化，是政府與社會(huì)的雙贏博弈。只有民主合作的治理模式才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)的善治。

亨廷頓認(rèn)為，處于現(xiàn)代化進(jìn)程中的國(guó)家，社會(huì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)分化，各階層民眾民主參與意識(shí)急劇膨脹，而政治制度化水平卻不能有效適應(yīng)民眾政治參與要求是造成社會(huì)動(dòng)亂的根源。 實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)的善治，需要把民眾納入到制度化的政治參與軌道，實(shí)現(xiàn)政治參與的有序化。而村莊善治的實(shí)現(xiàn)也有賴(lài)于村民對(duì)村莊事務(wù)的有序參與。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，土地等生產(chǎn)資料歸集體所有，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力也不允許自由流動(dòng)，致使農(nóng)村社會(huì)階層結(jié)構(gòu)十分單一，村民個(gè)體利益被集體利益和國(guó)家利益的外衣所掩蓋，在這種體制下，他們也很難生發(fā)出表達(dá)自身利益的參與需求。而伴隨改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從土地的束縛中解放出來(lái)，一些農(nóng)戶(hù)充分發(fā)揮家庭人力資本，有的從事私營(yíng)工商業(yè)，有的外出務(wù)工，還有的繼續(xù)從事家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等等。這一時(shí)期，特別是進(jìn)入二十一世紀(jì)以來(lái)，農(nóng)村社會(huì)階層結(jié)構(gòu)出現(xiàn)多元化趨勢(shì)，據(jù)學(xué)者研究，現(xiàn)在農(nóng)村社會(huì)大致可以劃分為十大階層，即農(nóng)村干部、集體企業(yè)管理者、私營(yíng)企業(yè)主、個(gè)體勞動(dòng)者、智力型勞動(dòng)者、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者、雇工、外聘工人、無(wú)職業(yè)者等。 社會(huì)階層結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化必然會(huì)加大鄉(xiāng)村社會(huì)治理的難度。同時(shí)，由于社會(huì)分層與利益分化也加劇了村莊各階層、各利益主體間的矛盾，如干群矛盾、鄉(xiāng)村矛盾等。各利益主體具有不同的利益訴求，為維護(hù)自身利益，他們便會(huì)通過(guò)各種途徑和方式影響國(guó)家政策，如果渠道不暢，就會(huì)造成矛盾在底層積壓，當(dāng)矛盾積累過(guò)多，便難以解決，社會(huì)穩(wěn)定就會(huì)受到威脅。面對(duì)農(nóng)村急劇擴(kuò)大的參與需求與參與渠道不暢之間的矛盾，關(guān)鍵是如何將“自上而下的國(guó)家制度安排與自下而上的利益訴求納入到制度化軌道的問(wèn)題。”因此，一方面需要深化國(guó)家制度建設(shè)，把各種非制度化參與納入到制度化軌道；另一方面需要在農(nóng)村培育各種民間組織，進(jìn)行利益整合，在組織內(nèi)部和組織之間把矛盾化解。這兩方面的結(jié)合就能夠把矛盾化解在基層，保持鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

因而，為了有效化解農(nóng)村社會(huì)階層分化而導(dǎo)致的各階層利益沖突問(wèn)題，通過(guò)民主合作體制的建構(gòu)實(shí)現(xiàn)各利益群體的利益整合，并在民主與合作中保證其利益訴求的表達(dá)與妥協(xié)將是一種十分有效的機(jī)制。民主是一種利益均衡，在協(xié)商與對(duì)話(huà)中有利于各利益主體之間利益平衡的實(shí)現(xiàn)；而合作是各群體利益妥協(xié)的結(jié)果，有利于各方在協(xié)作中實(shí)現(xiàn)共贏。“總之，對(duì)于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的鄉(xiāng)村政治發(fā)展而言，民主合作制的價(jià)值在于強(qiáng)調(diào)以合作代替沖突和對(duì)立、以協(xié)商代替競(jìng)爭(zhēng)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，整合不同社會(huì)群體之間的矛盾，促進(jìn)農(nóng)村基層民主穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、均衡地發(fā)展和完善。” 

三、利益契合與官民合作傳統(tǒng)：民主合作體制實(shí)現(xiàn)的可能性

我們?cè)诳疾靽?guó)家與社會(huì)關(guān)系時(shí)，已不再沿襲傳統(tǒng)分析框架，把二者看作此消彼長(zhǎng)的零和博弈關(guān)系，即要么國(guó)家吞噬社會(huì)，國(guó)家權(quán)力極度擴(kuò)張，而社會(huì)卻完全喪失自主性；要么強(qiáng)調(diào)公民社會(huì)對(duì)抗國(guó)家，實(shí)行社會(huì)完全自治，把國(guó)家趕向權(quán)力邊緣。我們?cè)诮?gòu)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系時(shí)更加強(qiáng)調(diào)二者相互增權(quán)與合作互補(bǔ)，只有一種既保證國(guó)家權(quán)力效能，又能使社會(huì)保持極大自主性的體制，才是民主政治體制下，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的理想格局。正如美國(guó)學(xué)者伯恩哈德所言，在民主體制下，公民社會(huì)和國(guó)家的理想格局是強(qiáng)國(guó)家和強(qiáng)社會(huì)的和諧共存。在這種權(quán)力格局下，國(guó)家有能力有效的工作，公民社會(huì)也足夠強(qiáng)大以防止國(guó)家過(guò)分自主而不對(duì)社會(huì)的要求做出反應(yīng)。雙方中任何一方力量過(guò)弱或都很弱小，都會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重問(wèn)題。只有雙方各自相對(duì)于對(duì)方的自主性得到了充分的保證，并彼此處于勢(shì)均力敵的狀態(tài)，雙方各自的功能才能得到更好的發(fā)揮。 薩拉蒙等人也曾指出，只有在公民社會(huì)、國(guó)家以及商業(yè)領(lǐng)域之間建立起相互支持、高度合作的關(guān)系，世界范圍內(nèi)的民主和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)才有望實(shí)現(xiàn)。 

國(guó)家基層政權(quán)在農(nóng)村治理中面臨的種種挑戰(zhàn)，及隨著農(nóng)村民間組織的逐步發(fā)展而對(duì)村莊治理的參與需求，都顯示出了建構(gòu)民主合作體制的必要性。但民主合作體制能否實(shí)現(xiàn)，還要考察二者的利益契合程度及可能實(shí)現(xiàn)的社會(huì)文化基礎(chǔ)。

江華等學(xué)者在以行業(yè)組織的政策參與為案例，研究我國(guó)轉(zhuǎn)型期的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系時(shí)提出了“利益契合”的分析框架，該框架認(rèn)為國(guó)家對(duì)社會(huì)選擇支持還是控制取決于二者利益契合程度，利益契合程度越高，國(guó)家為社會(huì)組織預(yù)留的政策參與空間也就越大，反之公民社會(huì)參與國(guó)家則面臨制度障礙。 7我們?cè)诮?gòu)村莊治理中的民主合作體制時(shí)，“利益契合”是一個(gè)很好的分析視角。如果國(guó)家基層政權(quán)與農(nóng)村民間組織之間存在著高度的利益契合，則二者對(duì)村莊社會(huì)的合作共治便具有了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，反之，合作的可能性較低。因?yàn)楣餐睦媸呛献鞯酿ず蟿?，而利益的沖突往往是合作破裂的根源。

無(wú)疑，在我國(guó)的村莊治理中，國(guó)家基層政權(quán)與農(nóng)村民間組織之間存在著高度的利益契合。從國(guó)家基層政權(quán)角度而言，首先，為提高農(nóng)村治理績(jī)效，做出正確的公共決策，國(guó)家需要聚合各利益群體的智慧，拓寬他們的政策參與渠道。由于現(xiàn)代社會(huì)的高度分化，社會(huì)現(xiàn)實(shí)變得越來(lái)越復(fù)雜，“現(xiàn)代社會(huì)的決策變得越來(lái)越困難，……它比過(guò)去需要更多的專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)、特別信息、專(zhuān)門(mén)技術(shù)知識(shí)和不同意見(jiàn)的合作參與。這顯然不是任何一個(gè)組織或單憑國(guó)家自己就能承擔(dān)的，它需要社會(huì)各方面對(duì)公共事務(wù)承擔(dān)責(zé)任，需要既代表‘公’利、又代表‘私’利的組織共同參與決策過(guò)程。” 我國(guó)正處于轉(zhuǎn)型期，傳統(tǒng)農(nóng)村也正處于向現(xiàn)代農(nóng)村的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，轉(zhuǎn)型期的農(nóng)村社會(huì)面臨著土地流轉(zhuǎn)、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、社會(huì)保障等方面的發(fā)展難題，公共政策的制定和執(zhí)行直接影響了農(nóng)村治理績(jī)效和農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程。因而國(guó)家及基層政權(quán)需要主動(dòng)尋求與民間組織的合作，并拓寬其政策參與空間，以利用民間組織的專(zhuān)業(yè)力量和人才隊(duì)伍，保證公共決策的正確做出。其次，國(guó)家需要借助農(nóng)村民間組織為農(nóng)村社會(huì)提供良好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以提高基層民眾對(duì)國(guó)家基層權(quán)威的認(rèn)同。第三，農(nóng)村民間組織是普通民眾的利益聚合組織，同時(shí)也是他們的政治參與渠道。因而，農(nóng)村民間組織發(fā)揮著政府與農(nóng)民個(gè)體的溝通橋梁作用。國(guó)家基層政權(quán)如果能夠建立起與民間組織的良好合作關(guān)系，不僅可以有效的收集民意信息，同時(shí)還有利于緩解“官民矛盾”，保持農(nóng)村穩(wěn)定，而在“一票否決制”下，農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定直接關(guān)系到基層官員的升遷和政治前途。第四，2011年7月中共中央國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)創(chuàng)新管理的意見(jiàn)》，以及黨的十八大報(bào)告要求圍繞構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義管理體系，形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的新型管理體制，也對(duì)國(guó)家基層政權(quán)創(chuàng)新社會(huì)管理方式，尋求與民間組織合作形成了政策性壓力。

從農(nóng)村民間組織角度而言，其也不乏主動(dòng)尋求與國(guó)家基層政權(quán)及其代理組織進(jìn)行合作的動(dòng)力因素。從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情境來(lái)看，當(dāng)前中國(guó)還處于典型“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”的結(jié)構(gòu)形態(tài)特征，農(nóng)村民間組織的發(fā)展還受到諸多的制度環(huán)境約束。農(nóng)村民間組織要改變自身的羸弱狀態(tài)，也會(huì)主動(dòng)的尋求與國(guó)家權(quán)力合作，以期獲得更多的來(lái)自國(guó)家的政策、資金、人才等方面的支持，從而提升自身發(fā)展能力。

由此來(lái)看，國(guó)家基層政權(quán)與農(nóng)村民間組織之間存在著高度的利益契合，這構(gòu)成了村治場(chǎng)域民主合作體制建構(gòu)的動(dòng)力基因。除此之外，在我國(guó)的文化根基中也存在著深厚的“官民合作”土壤。我國(guó)的傳統(tǒng)的政治文明中，一直把追求“官民相得”作為儒家政治倫理的重要規(guī)范，這也是幾千年維系傳統(tǒng)社會(huì)穩(wěn)定的思想基礎(chǔ)。如我國(guó)儒家倫理強(qiáng)調(diào)“對(duì)待民眾，當(dāng)政者必須做到‘明明德、親民、止于至善’；為政者必須不懈努力，為他們謀求福祉，那么民眾就會(huì)接受政府統(tǒng)治，乃至輔助其達(dá)到治世。”在我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的管理體制上，“中國(guó)古代‘官民相得’是在‘公’與‘私’兩個(gè)系統(tǒng)的配合之下達(dá)成的。‘公’的系統(tǒng)是指各級(jí)行政機(jī)構(gòu)，‘私’的系統(tǒng)則指民間自發(fā)設(shè)置的各類(lèi)社會(huì)管理組織，如家族、鄉(xiāng)族、會(huì)社、會(huì)館、公所等。在價(jià)值取向上，‘私’的系統(tǒng)經(jīng)常與官方保持著一致，并因此得到官方的認(rèn)可和支持。” 而官方系統(tǒng)也通過(guò)各類(lèi)社會(huì)管理組織達(dá)到社會(huì)管理的目的。這種官民合作的文化傳統(tǒng)對(duì)現(xiàn)在我國(guó)農(nóng)民的心理形態(tài)也產(chǎn)生了重大影響。隨著我國(guó)農(nóng)民民權(quán)意識(shí)的彰顯，在心理上，一方面他們雖然希望國(guó)家退出，還社會(huì)自治的空間，但另一方面農(nóng)民們對(duì)自己是否具有完全自治能力又存在極大懷疑，因而他們掙錢(qián)自治權(quán)利的同時(shí)，又期盼國(guó)家和政府在行動(dòng)上進(jìn)行指導(dǎo)好幫助。在具體村務(wù)管理上，他們更傾向于一種“支持型政府”模式，即“一方面需要政府去除控制、讓社會(huì)自我治理，另一方面則要求政府給予支持、而不是簡(jiǎn)單的退出。” 

綜上，我國(guó)國(guó)家基層政權(quán)與農(nóng)村民間組織的高度利益契合，及深厚的“官民相得”文化土壤，為村治場(chǎng)域的民主合作體制建構(gòu)提供了可能。

四、國(guó)家支持—社會(huì)協(xié)同—村委主導(dǎo)：民主合作體制的實(shí)現(xiàn)路徑

農(nóng)村民間組織是因應(yīng)村莊社會(huì)分層和利益分化的現(xiàn)狀而建立起來(lái)的，是各階層、各利益主體組織化需求的結(jié)果，具有利益聚合的功能，是村民的自發(fā)組織，不需要國(guó)家的正式授權(quán)，但因此也有權(quán)威不足的缺點(diǎn)，限制了其功能發(fā)揮；而村民委員會(huì)既是村民自治的組織載體，同時(shí)也是國(guó)家基層政權(quán)組織，其權(quán)力行使更多依賴(lài)國(guó)家的正式授權(quán)，是國(guó)家正式制度化安排的結(jié)果，且其表現(xiàn)的行政化特點(diǎn)，功能異化，已難以真正代表村民利益。農(nóng)村民間組織與村委會(huì)組織的民主合作才能解決民間組織權(quán)威不足與村委會(huì)功能異化的問(wèn)題。因而，需要在二者之間建立民主合作體制，通過(guò)協(xié)商對(duì)話(huà)，相互監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)合作共贏。

“村級(jí)多中心治理以農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給為目標(biāo)導(dǎo)向，其要求權(quán)力來(lái)源的多樣性和參與主體的多元化。大家在平等對(duì)話(huà)和共同協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成共識(shí)，以致形成一個(gè)共同的目標(biāo)，組織形成平等伙伴關(guān)系的治理網(wǎng)絡(luò)，從而能對(duì)鄉(xiāng)村公共事務(wù)進(jìn)行有效的治理，以達(dá)至善治的狀態(tài)。” 村級(jí)治理和村莊公共事務(wù)是有關(guān)全體村民的事情，有關(guān)村莊的重大事務(wù)都事關(guān)全體村民的利益，決策的制定應(yīng)該有全體村民的參與，由村民們共同商議討論，經(jīng)村民同意，方可實(shí)行，這樣才能保證村民的利益得到尊重和維護(hù)，決議才具有合法性與有效性。農(nóng)村民間組織是具有共同利益需求的村民組成的利益聚合組織，村民通過(guò)民間組織參與村務(wù)決策，由民間組織與村委會(huì)組織（及村黨支部）共同協(xié)商，有利于節(jié)約參與成本和利益的有效表達(dá)，村民自治組織（指“村支兩委”）、農(nóng)村民間組織及村民之間的民主合作體制才能夠得以建立，保證村莊善治的實(shí)現(xiàn)。而國(guó)家基層政權(quán)即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家行政的末梢，直接面對(duì)基層群眾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的作為對(duì)村級(jí)治理發(fā)揮著重要影響，因而，我們?cè)诮?gòu)民主合作體制時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該作為重要的建構(gòu)對(duì)象。

要在村治場(chǎng)域中建立民主合作體制：

首先要明確“民主”與“合作”的關(guān)系，民主是合作的前提，合作是民主的保障。民主合作體制的建構(gòu)要在民主基礎(chǔ)上進(jìn)行合作，民主意指村民自治組織成員要由全體村民進(jìn)行公開(kāi)投票選舉產(chǎn)生，有關(guān)村莊公共事務(wù)的決策要由全體村民及各利益群體共同參與，進(jìn)行公開(kāi)的討論、對(duì)話(huà)、協(xié)商，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則做出決策；合作一方面是指村務(wù)決策的做出要在堅(jiān)持多數(shù)原則的前提下，充分尊重和維護(hù)少數(shù)人的利益和權(quán)利要求，考慮和接受他們的意見(jiàn)和建議，在“多數(shù)”與“少數(shù)”之間達(dá)成雙贏博弈，另一方面則指村務(wù)管理不是村民自治組織一方的事情，農(nóng)村民間組織及其他村民都有權(quán)利參與村務(wù)的管理，對(duì)村民自治組織的工作和決策的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。但農(nóng)村民間組織和村民在村務(wù)管理中主要是起協(xié)助和監(jiān)督的作用，不能直接干涉村民自治組織的正常工作。因此，要保證如何避免村莊民主合作異化為村莊各利益群體之間的相互扯皮，還需要鼓勵(lì)各地進(jìn)行大膽的探索實(shí)踐，建立相應(yīng)的機(jī)制，保證村務(wù)管理規(guī)范、有序。

第二，民主合作體制的建構(gòu)需要國(guó)家和社會(huì)的雙重推動(dòng)，并在二者之間形成“良性互動(dòng)的協(xié)作式平衡關(guān)系”。 13民主化是一個(gè)雙重過(guò)程，正如戴維·赫爾德所言，“在今天，民主要想繁榮，就必須被重新設(shè)想為一個(gè)雙重的現(xiàn)象：一方面，它牽涉到國(guó)家權(quán)力的改造；另一方面，它牽涉到公民社會(huì)的重新建構(gòu)。只有認(rèn)識(shí)到一個(gè)雙重民主化過(guò)程的必然性，自治原則才能得以確定。所謂雙重民主化過(guò)程，就是國(guó)家與公民社會(huì)互相依賴(lài)著實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。”而國(guó)家與社會(huì)的“互相依賴(lài)”要求在二者間確立相對(duì)平衡的關(guān)系，這對(duì)民主政治發(fā)展至關(guān)重要，“沒(méi)有穩(wěn)固而獨(dú)立的市民社會(huì)，自治原則就不可能實(shí)現(xiàn)。但沒(méi)有負(fù)責(zé)提供堅(jiān)強(qiáng)有力的再分配手段（當(dāng)然還有其他手段）的民主國(guó)家，市民社會(huì)的民主化也不大可能成功。” 中國(guó)民主政治發(fā)展需要國(guó)家與社會(huì)的協(xié)作互動(dòng)，二者力量的失衡可能會(huì)導(dǎo)致民主的夭折。我國(guó)農(nóng)村民主合作體制正是要在國(guó)家基層政權(quán)與農(nóng)村民間組織之間尋求這種平衡關(guān)系，在國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)中推動(dòng)基層民主進(jìn)程和農(nóng)村基層治理的成功。而要取得民主合作體制的成功，“必須尋求在國(guó)家和公民社會(huì)之間取得制度上的平衡。” 在我國(guó)農(nóng)村民間組織發(fā)展還比較弱勢(shì)的情況下，我國(guó)應(yīng)該為農(nóng)村民間組織的發(fā)展創(chuàng)造寬松的法制和制度環(huán)境，扶持和鼓勵(lì)民間組織，并提供政策、資金、人才等方面的支持。同時(shí)還要在二者間建立仲裁機(jī)制，當(dāng)國(guó)家與民間組織發(fā)生矛盾沖突時(shí)，應(yīng)該擁有一套行之有效，而又制度化、規(guī)范化的協(xié)調(diào)方式，既能夠?qū)?guó)家權(quán)力進(jìn)行有效改造，也能對(duì)民間組織的行為及時(shí)規(guī)制。

第三，國(guó)家支持—社會(huì)協(xié)同—村委主導(dǎo)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村民間組織與村委會(huì)的角色扮演

在國(guó)家與社會(huì)協(xié)作共建民主合作體制過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村民間組織與村委會(huì)各應(yīng)扮演什么樣的角色？這是理論建構(gòu)中的一大難題。

2011年7月中共中央國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)創(chuàng)新管理的意見(jiàn)》，以及黨的十八大報(bào)告提出了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)管理理念，鼓勵(lì)在基層事務(wù)中政府與社會(huì)的合作。根據(jù)國(guó)家創(chuàng)新社會(huì)管理的有關(guān)精神，我們可以把國(guó)家基層政權(quán)、村支兩委和農(nóng)村民間組織的角色定位為“國(guó)家支持、社會(huì)協(xié)同、村委主導(dǎo)”，即在村級(jí)治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該扮演“支持型政府”的角色，既不是讓其完全退出村治場(chǎng)域，也不是讓其大包大攬，而是注重支持、引導(dǎo)、幫助和監(jiān)督；而農(nóng)村民間組織也應(yīng)具有廣泛的渠道參與村莊治理，并對(duì)村務(wù)決策、村務(wù)管理發(fā)揮重要影響，作為村級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)中的一環(huán)，其主要角色是監(jiān)督、協(xié)助村委會(huì)，并對(duì)村委權(quán)力進(jìn)行制衡；村委會(huì)則在村級(jí)治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，但前提是要把村委會(huì)建設(shè)成真正的村民自治組織，而不是國(guó)家“代理人”，且村委會(huì)的“主導(dǎo)”作用，并不是說(shuō)村委具有獨(dú)斷專(zhuān)行的權(quán)力，而僅僅是表示在村級(jí)多中心治理格局中，村委會(huì)居于中心環(huán)節(jié)，具有核心作用。因?yàn)椋嘀行牟⒉灰馕吨鵁o(wú)中心，絕對(duì)的多元治理會(huì)導(dǎo)致村莊利益的離散化，沒(méi)有一個(gè)由國(guó)家正式授權(quán)的組織（民主合作體制下的村委會(huì)組織的權(quán)力也具有國(guó)家授權(quán)的特征，只不過(guò)“授權(quán)”是以法律“認(rèn)可”的方式授予的，村委會(huì)產(chǎn)生只要是在國(guó)家法律框架下進(jìn)行，國(guó)家并不干預(yù)）進(jìn)行有效的統(tǒng)合，村莊利益的離散化會(huì)得到固化，有利于村莊整體利益的村莊公共事務(wù)決策便很難出臺(tái)，村莊治理會(huì)在利益爭(zhēng)奪中逐漸失序。因此，在村莊治理的民主合作體制中，一方面應(yīng)該大力鼓勵(lì)農(nóng)村民間組織的發(fā)展，充分發(fā)揮其在村莊治理中的作用；另一方面也要強(qiáng)化村民自治組織的權(quán)威，以使其能在村莊治理多中心格局中有效整合各利益群體的利益。

浙江省慈溪市為解決流動(dòng)人口管理和服務(wù)問(wèn)題，緩解當(dāng)?shù)鼐用衽c外來(lái)人口之間的矛盾，促進(jìn)社會(huì)融合，自2006年以來(lái)推行的“基層組織與社會(huì)組織協(xié)同治理模式”是民主合作體制的有力實(shí)踐支撐。慈溪位于東海之濱，是寧波、上海、杭州三大都市經(jīng)濟(jì)金三角的中心，2011年全市實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值876.16億元，人均GDP已超過(guò)8000美元，已進(jìn)入工業(yè)化中后期以及城市化加速發(fā)展的重要關(guān)口。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以二、三產(chǎn)業(yè)為主，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)特別發(fā)達(dá)，中小企業(yè)已達(dá)3.5萬(wàn)余家。吸引了大量外來(lái)務(wù)工人員，至2011年達(dá)98.2萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?span>48.6%（總?cè)丝?span>202萬(wàn)）。由于大量的外來(lái)人口涌入，給慈溪帶來(lái)了大量治安、矛盾糾紛、環(huán)境衛(wèi)生等社會(huì)管理問(wèn)題，且當(dāng)?shù)鼐用衽c外來(lái)人口之間也難以做到有效融合，國(guó)家基層政權(quán)面臨的社會(huì)管理任務(wù)就極為繁重。為了有效解決“吸納與排斥”之間的矛盾，于2006年4月，慈溪率先在坎墩五塘新村創(chuàng)設(shè)了“村級(jí)和諧促進(jìn)會(huì)” ，它是由市鎮(zhèn)兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)直接引導(dǎo)推動(dòng)而創(chuàng)建，由“村支兩委”直接領(lǐng)導(dǎo)，并由當(dāng)?shù)厝罕娕c外來(lái)建設(shè)者共同發(fā)起，按照國(guó)家社團(tuán)管理要求而依法成立的，是具有民間性、互助性、服務(wù)性和自治性的農(nóng)村民間組織?？捕瘴逄列麓逡院椭C促進(jìn)會(huì)為依托把外來(lái)人口服務(wù)管理納入基層自治范疇，解決了村（居）兩委會(huì)在外來(lái)人口管理上的缺位，有效的破解了外來(lái)人口管理難題。該模式于2006年10月在全市加以推廣，如今慈溪347個(gè)村（社區(qū)）已全部建立和諧促進(jìn)會(huì)，從而形成了以村（社區(qū)）黨支部為核心，村（居）民委員會(huì)為主體，村（社區(qū)）經(jīng)濟(jì)合作社為支撐，和諧促進(jìn)會(huì)為依托，企事業(yè)單位和社會(huì)各界群眾廣泛參與，基層組織和社會(huì)組織協(xié)同治理的基層社會(huì)管理新機(jī)制。在慈溪的協(xié)同治理模式中，市鎮(zhèn)政府發(fā)揮著支持、引導(dǎo)和推動(dòng)的作用，并在資金、政策、人才上給予了和諧促進(jìn)會(huì)大力扶持，如為培育扶植和諧促進(jìn)會(huì)，加強(qiáng)協(xié)同治理，慈溪市建立了村級(jí)和諧促進(jìn)會(huì)建設(shè)工作指導(dǎo)委員會(huì)，在鎮(zhèn)級(jí)建立了和諧促進(jìn)聯(lián)合會(huì)，以加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和工作指導(dǎo)。還建立了和諧促進(jìn)會(huì)專(zhuān)職副會(huì)長(zhǎng)駐會(huì)制度，并納入社區(qū)保安編制，建立考核評(píng)價(jià)體系和以獎(jiǎng)代補(bǔ)激勵(lì)機(jī)制，市鎮(zhèn)兩級(jí)配套900萬(wàn)元（2010年600萬(wàn)元）予以獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助。還通過(guò)建立和諧促進(jìn)員、和諧促進(jìn)服務(wù)團(tuán)等積分制管理辦法，并建立市、鎮(zhèn)、村三級(jí)培訓(xùn)機(jī)制，開(kāi)展典型事例、優(yōu)秀人物和星級(jí)和諧促進(jìn)會(huì)等評(píng)選，廣泛開(kāi)展系列宣傳，以切實(shí)加強(qiáng)示范引領(lǐng)和先進(jìn)激勵(lì)，引導(dǎo)群眾積極參與、基層爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)，形成持續(xù)良性循環(huán)。村級(jí)和諧促進(jìn)會(huì)接受村（社區(qū)）黨組織領(lǐng)導(dǎo)，并由村民委員會(huì)管理協(xié)調(diào)，和諧促進(jìn)會(huì)的會(huì)長(zhǎng)一般由村黨支部書(shū)記擔(dān)任，村兩委成員一般也是和諧促進(jìn)會(huì)會(huì)員（和諧促進(jìn)會(huì)會(huì)員主要由村干部、優(yōu)秀外來(lái)務(wù)工人員、社區(qū)保安、村民代表、出租私房房東、私營(yíng)企業(yè)主等組成，并要求村民和外來(lái)務(wù)工人員人數(shù)各占一半，一般由外來(lái)務(wù)工人員擔(dān)任副會(huì)長(zhǎng)、片組長(zhǎng)等職務(wù)）。和諧促進(jìn)會(huì)實(shí)行民主管理、民主決策，和諧促進(jìn)會(huì)的組織機(jī)構(gòu)由會(huì)員大會(huì)、理事會(huì)和分支機(jī)構(gòu)構(gòu)成。會(huì)員大會(huì)是和諧促進(jìn)會(huì)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，理事會(huì)是會(huì)員大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，由會(huì)員大會(huì)選舉產(chǎn)生。和諧促進(jìn)會(huì)通過(guò)村事共商，以民意懇談會(huì)、議事會(huì)等形式組織新老村民共謀村內(nèi)事，聽(tīng)取外來(lái)建設(shè)者對(duì)村務(wù)活動(dòng)的意見(jiàn)與建議。慈溪協(xié)同治理模式很好的處理了市鎮(zhèn)政府、村兩委與民間組織的關(guān)系，政府支持而不干預(yù)，兩委領(lǐng)導(dǎo)而不專(zhuān)斷，民間組織參與而不越權(quán)，對(duì)民主合作體制建構(gòu)提供了有益借鑒。

第四，有效的溝通、對(duì)話(huà)、協(xié)商是民主合作體制的工作機(jī)制。民間組織和公眾對(duì)事關(guān)切身利益的公共決策的參與程度是衡量民主合作體制民主化程度的重要標(biāo)準(zhǔn)。民主合作體制要有效運(yùn)作需要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村兩委、民間組織及公眾溝通、對(duì)話(huà)與協(xié)商的平臺(tái)。浙江溫嶺的“民主懇談”模式可作為良好借鑒。浙江溫嶺的“民主懇談”是協(xié)商治理的典范，對(duì)民主合作體制的建立具有良好的借鑒意義。民主懇談會(huì)主要采取對(duì)話(huà)的形式，就有關(guān)公共利益的事情干部與群眾進(jìn)行直接對(duì)話(huà)，參與的主體主要是公眾、各階層群眾等利益群體，他們可以自愿參加、自由發(fā)表意見(jiàn)和提出建議。民主懇談是一種決策機(jī)制，廣大公眾和利益群體通過(guò)民主懇談參與基層的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，懇談會(huì)上做出的決策是一種“硬決策”，相關(guān)部門(mén)必須認(rèn)真落實(shí)執(zhí)行。決策執(zhí)行情況還要通過(guò)一定的反饋機(jī)制，反饋給群眾及相關(guān)利益群體，保證群眾的民主監(jiān)督。民主懇談為村民提供了溝通、協(xié)調(diào)、對(duì)話(huà)的平臺(tái)，村干部與利益群體和群眾之間信息公開(kāi)，進(jìn)行直接的溝通、對(duì)話(huà)和交流，就有關(guān)村莊公共事務(wù)的決策進(jìn)行商談，村民及利益群體切實(shí)的參與到村務(wù)決策與村莊公共事務(wù)的治理，維護(hù)了村民的利益。因此，在民主合作體制框架下，我們可以建立類(lèi)似溫嶺“民主懇談”的工作平臺(tái)，凡事關(guān)村級(jí)治理和村民利益的有關(guān)決策或事務(wù)，都要做到陽(yáng)光決策、公開(kāi)透明，并鼓勵(lì)各利益群體或個(gè)人參與決策的討論、協(xié)商，這樣既能保證決策質(zhì)量，還促進(jìn)了決策的執(zhí)行。因?yàn)?，由各?lèi)組織和公眾參與制定決策，在協(xié)商與妥協(xié)中更有利于一致的達(dá)成，同時(shí)各組織和群體對(duì)自己參與制定的決策會(huì)具有更多的認(rèn)同意識(shí)，且決策也能被正確的理解，從而減少了決策或政策執(zhí)行過(guò)程中的困難和失誤。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《晉陽(yáng)學(xué)刊》

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