原題：八部委推動耕地草原河湖休養(yǎng)生息 各國輪作休耕制度有何借鑒
據(jù)中國之聲《全球華語廣播網(wǎng)》報道，耕地、草原、河湖資源是最重要的農(nóng)業(yè)資源，是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要物質基礎。我國耕地、草原、河湖資源總量較為豐富，但人均占有量遠低于世界平均水平，而且區(qū)域分布不均、資源匹配度差，長期高強度開發(fā)、超負荷利用，已經(jīng)危及資源永續(xù)利用和生態(tài)安全。
日前，國家發(fā)展改革委會同財政部、國土資源部等八部門聯(lián)合印發(fā)了《耕地草原河湖休養(yǎng)生息規(guī)劃（2016-2030年）》?！兑?guī)劃》按照節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，把合理降低開發(fā)利用強度作為休養(yǎng)生息的首要任務，通過暫?；蛲顺錾a(chǎn)功能、調整生產(chǎn)結構、調節(jié)生產(chǎn)時序，輔之以最嚴格的管控措施，做到取之有時、取之有度，逐步恢復自然生態(tài)和資源承載力。
耕地、草原、河湖是至關重要的農(nóng)業(yè)資源和不可或缺的生態(tài)資源。隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，對耕地草原河湖資源的開發(fā)和索取超出了承載能力，帶來一系列生態(tài)環(huán)境問題，迫切需要合理降低開發(fā)強度。
國家發(fā)改委農(nóng)村經(jīng)濟司司長吳曉指出，《規(guī)劃》充分考慮資源的自然特性和功能要求，分類指導，提出對策。通過耕地養(yǎng)護、退耕還林還草、休耕輪作、污染防控治理，實現(xiàn)“藏糧于地、藏糧于技”；通過禁牧休牧、劃區(qū)輪牧、人工種草，推動草原畜牧業(yè)發(fā)展方式轉變，實現(xiàn)草畜平衡、維護草原生態(tài)安全；通過治理重點河湖、保障生態(tài)用水、退還合理生態(tài)空間、壓減地下水超采量、保護水生生物資源，推進河湖生態(tài)系統(tǒng)保護與修復。
然而，耕地利用直接關系到糧食生產(chǎn)。耕地、草原作為生產(chǎn)資料，其利用率也對農(nóng)牧民收入有很大影響。對此，吳曉表示，我們將保障農(nóng)民收入作為休養(yǎng)生息的一個重要前提，也系統(tǒng)提出了相關支持政策。對輪作休耕試點予以補助支持，因地制宜采取直接發(fā)放現(xiàn)金或折糧實物補助的方式落實到縣鄉(xiāng)，兌現(xiàn)到農(nóng)戶。合理確定補助標準，輪作補助要保障農(nóng)民種植收益不降低，休耕補助要與原有的種植收益相當，不影響農(nóng)民收入。
該《規(guī)劃》是我國土地領域一大里程碑式的實踐。但相比于已經(jīng)在輪作休耕上取得較好成果的國家，我國還處于初級探索階段。
美國的輪作休耕歷史可追溯到1985年，當時通過農(nóng)民自愿參與和政府財政補貼，實現(xiàn)10到15年的休耕還林、還草等長期性植被恢復保護工程，以此來到達改善土壤質量的目的。
據(jù)美國紐約華爾街多媒體記者王雨涵介紹，早在20世紀20年代，美國深陷經(jīng)濟危機，農(nóng)產(chǎn)品過剩價格下跌，導致大批農(nóng)場相繼破產(chǎn)，面對惡化的生態(tài)環(huán)境和嚴峻的社會現(xiàn)實，政府開始采取措施、調整產(chǎn)業(yè)結構、改善生態(tài)環(huán)境。其中，紐約州制定的《休伊特法案》規(guī)定，由政府出資收購破產(chǎn)農(nóng)場并退耕還林，將失業(yè)農(nóng)民吸納為林業(yè)工人，使該州的森林覆蓋率大幅提高，該法案擬成為退耕還林的重要溯源。
王雨涵表示，20世紀50、60年代，美國政府推行過自愿退耕計劃，引導農(nóng)民將一部分土地退出耕作，用于保護土壤。1956年開始實施的土壤銀行項目就是其中一部分。根據(jù)約定，農(nóng)民將部分土地短期或長期存入土壤銀行，銀行則按照相應的農(nóng)產(chǎn)品價格給農(nóng)民發(fā)放補貼。
1985年，美國國會通過《食品安全保障法案》，正式確立土地休耕計劃，并于1986年開始實施一項全國性的農(nóng)業(yè)生態(tài)建設項目，通過農(nóng)民自愿參與和政府補貼，實現(xiàn)10-15年的休耕還林還草等長期性植被修復工程，達到改善土壤質量、水質和恢復當?shù)匾吧鷦又参锏纳鷳B(tài)環(huán)境，后來又擴展到水質改善提高土壤生產(chǎn)力等多個方面。現(xiàn)階段已經(jīng)發(fā)展較為成熟，農(nóng)民可以根據(jù)自己所能接受的最低補貼價格來選擇相應的休耕項目。
經(jīng)過多年推行，美國休耕補貼政策有效保護了土地生產(chǎn)率和租金價格，其比例占休耕農(nóng)耕總支出的90%左右，在水質和土壤質量保護方面取得了喜人成效，同時還解決了休耕期間農(nóng)民的就業(yè)問題。
歐盟在1992年開始進行土地休耕制度，主要包括輪作和完全休耕。也就是通過完善的補貼來保證農(nóng)民的收入。作為歐盟“老大”的德國雖然不是典型的農(nóng)耕發(fā)達國家，但也有一套土地休耕的做法。
德國觀察員薛成俊介紹稱，在退耕還林方面，歐盟國家有兩大有利條件。
首先，歐盟國家不是真正意義上的農(nóng)耕國家，即便在農(nóng)牧業(yè)發(fā)達的歷史時期，畜牧業(yè)仍然要比農(nóng)耕重要，土地開墾比重相對較小，基本上不存在退耕問題，反而因為工業(yè)化導致大量土地閑置；
第二，歐盟國家大都工業(yè)發(fā)達，在法國、德國等傳統(tǒng)工業(yè)強國，農(nóng)業(yè)的重要性相對要低得多。以德國為例，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口占總人口的3%左右，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟在國民生產(chǎn)總值中的比例還不到3%。為了維持一定的自給能力，維護歐盟農(nóng)牧民的利益，歐盟一直實施高額補貼政策，每年農(nóng)業(yè)補貼總額高達440億歐元。盡管如此，農(nóng)牧業(yè)仍然不被看好，農(nóng)牧民仍然面臨著很多現(xiàn)實困難，如牛奶價格過于低廉，農(nóng)牧民入不敷出，三天兩頭開著拖拉機到柏林德國總理府門前或布魯塞爾歐盟總部示威，甚至農(nóng)民找對象都困難。越來越多的農(nóng)牧民選擇離開土地，另謀出路。客觀上講，這也為退耕還林創(chuàng)造了有利條件。
薛成俊認為，從某種意義上來說，歐盟面對的不是退耕還林問題，而是如何保證維持一定數(shù)量的農(nóng)業(yè)用地以及農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟中比例的問題。歐盟的農(nóng)業(yè)政策脈絡非常清晰，就是通過精耕細作、科學管理，用最少的資源創(chuàng)造出最大的價值，以非常具有競爭力的價格在世界農(nóng)牧市場上占有一席之地。
早在1971年，日本就實施了輪作休耕實踐，對農(nóng)民的補貼采取了更加靈活的措施。日本觀察員黃學清表示，補貼會根據(jù)農(nóng)民能否保障土地的可持續(xù)利用而有所浮動，以此來鼓勵農(nóng)民自發(fā)注重保護土地的質量。
黃學清介紹稱，早在1971年，日本就開始實施休耕政策，其中包括輪作休耕、管理休耕和永久休耕三種模式，農(nóng)民或其土地所有者只要參與休耕，都可以得到休耕補貼，但政府要求必須保障土地的可持續(xù)利用、采取控制雜草等措施。在政策實施中，日本也不斷根據(jù)農(nóng)田和農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)狀，改善政策內容。
2001年，日本為了調整對稻米種植的偏重，停止了這個實施30年，半強制分配休耕面積的一刀切做法，水稻田改為根據(jù)產(chǎn)地與品牌分配休耕面積。但由于難以準確控制稻米產(chǎn)量，盡管這一年休耕面積達到創(chuàng)記錄的101萬公頃，稻米產(chǎn)量仍然超額870萬噸，引起農(nóng)民反感和輿論批評。
黃學清分析認為，近年來，日本農(nóng)業(yè)面臨的一個重大問題就是無人耕作。秋耕土地變成荒地，變成工廠、倉庫、停車場等，破壞了區(qū)域的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境；政府使用稅金建設的灌溉系統(tǒng)也被破壞；人們聚集到城市，出生率低迷，一些農(nóng)業(yè)用地無人繼承或一塊完整耕地因兒孫多人繼承，所有權支離破碎，無人照料成為荒地等情況。一些地方政府為了解決這個問題，由政府出資向所有者租地，再以優(yōu)惠條件轉租給愿意移居到農(nóng)村的人，幫助他們實現(xiàn)與自然共生的夢想，給農(nóng)田帶來了生機。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：央廣網(wǎng)12月2日
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