中央再次提“三權(quán)分置”，并將其置于歷史高度，意味著未來的土地改革將迎來深入推進。

日前，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》》(下稱《意見》)，將所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)(以下簡稱“三權(quán)”)分置并行視為繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。

業(yè)內(nèi)評價稱，這是近年來土地制度改革中非常重大的改革，也是對之前土改思路的進一步確認(rèn)。下一步會為土地法律的修訂做準(zhǔn)備，最終將其法律化。不過，一方面肯定“三權(quán)分置”是一項比過去都有進步的制度安排，另一方面還需要正視制度創(chuàng)新之外所面臨的難題。

兩次土地權(quán)利的分離

改革開放近四十年來，中國農(nóng)村形成了“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”的基本經(jīng)營制度，且“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”或“家庭承包經(jīng)營”還被正式載入憲法。

需要說明的是，這期間經(jīng)歷了兩次土地權(quán)利的分離。

相對于人民公社“大鍋飯”，“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”的勞動分配方式顯然更加吸引農(nóng)民。就有第一次的權(quán)利分離，將土地承包經(jīng)營權(quán)從土地集體所有權(quán)上分離出來，實現(xiàn)“一權(quán)變兩權(quán)”。此前，國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長葉興慶接受《第一財經(jīng)日報》記者專訪表示，大包干的本質(zhì)意義實際上就是調(diào)整農(nóng)民、集體、國家之間的收入分配關(guān)系。

“兩權(quán)分離”后，由于土地的承包經(jīng)營主體和實際的經(jīng)營者是高度統(tǒng)一的，弊端并沒有暴露出來。但是，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，農(nóng)民大量轉(zhuǎn)移，承包主體和經(jīng)營主體不斷分離，農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新日趨迫切。為了更好地適應(yīng)承包主體和經(jīng)營主體不斷分離的客觀趨勢，就有必要“兩權(quán)變?nèi)龣?quán)”，即第二次的權(quán)利分離，土地的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。

這其實是為了解決提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和保障農(nóng)民集體土地承包權(quán)之間的難題，而承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離起到的這是這種兼顧作用，具體來說，第三方得到土地經(jīng)營權(quán)后僅得到從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)利，承包權(quán)仍然為原先集體經(jīng)濟組織成員所享有。抵押、擔(dān)保、流轉(zhuǎn)的客體僅是經(jīng)營權(quán)，而非承包權(quán)。

而三權(quán)分離的現(xiàn)象，早前就已經(jīng)發(fā)生。1984年，中央“1號文件”首次明確“鼓勵土地逐步向種田能手集中”，允許承包地流轉(zhuǎn)。這已經(jīng)是經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)的分離。

2013年年末，中央農(nóng)村工作會議提出“落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”，已經(jīng)具備“三權(quán)分置”的雛形。在完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)之上，這可謂中央不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式所進行的制度創(chuàng)新。

葉興慶說，之前對土地流轉(zhuǎn)比較謹(jǐn)慎。將“三權(quán)分置”上升到國家政策層面上，實際上是對現(xiàn)實的追認(rèn)，對未來趨勢的順應(yīng)。

30多年來的政策脈絡(luò)

關(guān)于集體土地，第一輪土地承包時，中央提出承包期15年不變。1998年起，各地第一輪承包陸續(xù)到期，中央決定賦予農(nóng)民長期而穩(wěn)定的土地承包權(quán)，決定在原承包期15年的基礎(chǔ)上再延長30年。

2003年，《土地承包法》出臺，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)由原來農(nóng)民和集體之間的合同關(guān)系上升為國家的賦權(quán)關(guān)系。2007年，《物權(quán)法》頒布，將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)。

在這個過程中，葉興慶認(rèn)為，國家已經(jīng)將相當(dāng)一部分處分權(quán)給了農(nóng)民，如出租、轉(zhuǎn)包、流轉(zhuǎn)等都是處分權(quán)的具體形式。十八屆三中全會進一步賦予農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保的權(quán)能。只是，仍然未將繼承權(quán)、交易權(quán)賦予農(nóng)民。

由此可以看出過去30多年來很明顯的政策脈絡(luò)，即在政策層面，農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)分割不斷從集體所有權(quán)向農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)傾斜，這代表著中央將保護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)作為重要的政策傾向。其中的原因，在于防止村干部、村集體以各種名義侵犯農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利。

盡管農(nóng)民的土地承包權(quán)一直被中央政策強調(diào)，但是過分地強調(diào)也會造成諸多負(fù)面影響。比如，中央每年對“三農(nóng)”投入大量的補貼，不過這些農(nóng)業(yè)補貼是分配給享有土地承包權(quán)的農(nóng)民的。也就意味著，承包土地但是不種地的人會拿到補貼，種地的人反而拿不到補貼。但是，最終我國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化需要依靠經(jīng)營者，特別是租地的農(nóng)場主。葉興慶稱，這是不符合補貼政策的本意的。補貼一定要兼顧到承包者和經(jīng)營者的利益平衡。因為補貼就是要補貼先進生產(chǎn)力，補貼出農(nóng)民的種糧積極性來。

多年來這一系列的改革，在華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心副研究員桂華看來，出現(xiàn)了一個滑稽的現(xiàn)象，即“終于將土地確權(quán)到不種地的人手中”。他接受《第一財經(jīng)日報》記者采訪時表示，土地制度改革的初衷本來是“誰種地誰擁有土地”，只有這樣才能地盡其利物盡其用，但是城鎮(zhèn)化帶來了人地分離，結(jié)果出現(xiàn)了擁有土地的人不再種地的荒誕現(xiàn)象，導(dǎo)致土地要么撂荒，要么流轉(zhuǎn)到新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體手中。這跟改革初衷是相違背的。

他說，真正種地的人不掌握土地資源，真正種地的人不擁有土地權(quán)利。這是農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新所面臨的困境。

“三權(quán)分置”面臨的難題

脫胎于承包經(jīng)營權(quán)的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)，其實面臨著法律上以及學(xué)術(shù)理論上的尷尬，2007年頒布的《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)，但分離出來的經(jīng)營權(quán)在法律層面是應(yīng)該被視為物權(quán)，還是債權(quán)，尚未明確。

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員廖洪樂接受本報記者采訪時稱，這是一個很大的問題，但是理論上尚未有統(tǒng)一認(rèn)識。

桂華也提到，經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)不清楚是一個非常大的制度障礙。承包經(jīng)營權(quán)和經(jīng)營權(quán)，從本質(zhì)上說都是為了解決使用權(quán)的問題。如果經(jīng)營權(quán)還是物權(quán)的話，那么一物一權(quán)，一個物上不能設(shè)兩個物權(quán)。如果是債權(quán)的話，那么意義不大。當(dāng)初改革的目的就是為了將資源配置給生產(chǎn)者，但是生產(chǎn)者現(xiàn)在擁有的只是一個債權(quán)，實際上仍然面臨著投資沒有積極性的難題，而且債權(quán)容易違約。

桂華認(rèn)為，這是制度的缺陷。而且《意見》也沒有解決這一問題，可能會在未來的相關(guān)法律修訂中予以解決。

此外，《意見》提到，推行“三權(quán)分置”要尊重農(nóng)民意愿，不搞強迫命令、不搞一刀切，把選擇權(quán)交給農(nóng)民。但在實踐中，各地差別很大。桂華稱，土地的經(jīng)營權(quán)通過土地產(chǎn)權(quán)交易市場從分散走向集中，流轉(zhuǎn)到新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體手中，但是這樣做的成本是很高的。

他舉例稱，一個村莊，總是有想種地，有不想種地的，土地產(chǎn)權(quán)交易市場是無法將大家的意愿統(tǒng)一起來，流轉(zhuǎn)到大戶手中。于是，就會出現(xiàn)村支書給農(nóng)戶做工作的情況，甚至?xí)霈F(xiàn)強迫土地流轉(zhuǎn)，不然讓大戶單獨去跟那么多農(nóng)戶談判，是會受到反復(fù)刁難的，導(dǎo)致交易成本很高。土地產(chǎn)權(quán)交易市場條件下本應(yīng)該是自由的，但實際上未必如此。

根據(jù)河南財經(jīng)政法大學(xué)教授樊明組織團隊進行的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，就全國范圍來說，一般而言，小范圍小規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)由農(nóng)戶通過自發(fā)談判實現(xiàn)，而大規(guī)模和較大范圍的土地流轉(zhuǎn)一般由地方政府的介入，至少是村委會從中協(xié)調(diào)。

關(guān)于高交易成本的問題，他說，根據(jù)團隊調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)農(nóng)戶戶均承包地為7畝、分4塊左右。要想實現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營，一方面種田大戶要與眾多農(nóng)戶談判租賃協(xié)議，另一方面由于租賃期最長為土地剩余承包期，所以要經(jīng)常進行這種談判。較高的交易成本自然就限制了農(nóng)戶的大規(guī)模經(jīng)營。而大規(guī)模租賃一般由政府或村委會介入，但這又難以避免土地流轉(zhuǎn)一定的強制性，有可能損壞農(nóng)民利益。如果再考慮租賃合同可能隨時由某一方撕毀，困難就更大了。

還有需要警惕“新型地主”的出現(xiàn)。樊明稱，按照制度設(shè)計，將土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)戶，盡管可能已經(jīng)落戶到城鎮(zhèn)，但是仍然享有承包權(quán)，而流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶每年將付地租或其它利益給這些“地主”。當(dāng)出現(xiàn)這種租佃關(guān)系的時候，農(nóng)民也就分成了利益上具有對立的兩個階層：種地農(nóng)民和不種地的所謂“農(nóng)民”。問題是，該如何評價這種租佃制度，又該保護誰的利益呢?

土地制度改革仍無窮期

《意見》對完善農(nóng)地“三權(quán)分置”提出了基本原則，其中包括“充分認(rèn)識農(nóng)村土地制度改革的長期性和復(fù)雜性，保持足夠歷史耐心，審慎穩(wěn)妥推進改革，由點及面開展，不操之過急，逐步將實踐經(jīng)驗上升為制度安排?！睂τ谵r(nóng)村土地集體所有制，《意見》視為改革的政策底線，不容許突破，“必須得到充分體現(xiàn)和保障，不能虛置?！?

此次文件更強調(diào)了農(nóng)民集體的作用。比如“農(nóng)民集體……有權(quán)因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損等特殊情形依法調(diào)整承包地;有權(quán)對承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體使用承包地進行監(jiān)督，并采取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為?！_保農(nóng)民集體有效行使集體土地所有權(quán)，防止少數(shù)人私相授受、謀取私利?！?

葉興慶也曾表示，農(nóng)村土地集體所有是必須堅持的底線之一。他對本報記者說，改變農(nóng)村土地所有制的性質(zhì)，所產(chǎn)生的新問題恐怕比其想要解決，或者可能解決的問題還要多。

樊明接受本報記者采訪時稱，要評價中國的改革，就要既看過去，又要看世界。所謂看過去，就是與過去比，是否在改善;所謂看世界，就是從全球競爭的視角，能否參與全球競爭。落腳到“三權(quán)分置”，跟過去比較，應(yīng)該肯定這是一項比過去有進步的制度安排，但是這種寄希望于建立在土地集體所有制基礎(chǔ)之上，通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，可謂是世界農(nóng)業(yè)發(fā)展史上前所未有的制度安排，問題在所難免。

放眼全球，他說，這是一個全球化不斷向前推進的時代，農(nóng)產(chǎn)品市場全球一體化也正在不斷形成。這就意味著中國的農(nóng)產(chǎn)品將更多地參與到全球競爭，而背后是農(nóng)業(yè)制度的競爭，包括土地制度。西方農(nóng)業(yè)發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式是建立在私有土地基礎(chǔ)上的家庭農(nóng)場，要是按照中國的理論來解釋的話，是土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)合一”。這種制度安排的好處在于，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)合一，克服了土地租佃制度的諸多問題，如經(jīng)營土地的短期行為;家庭農(nóng)場就意味著經(jīng)營者與實際農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動者合一，避免了集體勞動的低激勵和管理成本問題。

針對此，樊明疑慮道，土地制度“三權(quán)分離”下的中國農(nóng)業(yè)目前面臨的一些困難，在當(dāng)前的土地制度框架下是不可避免的，因為有些是具有制度的內(nèi)生性。這也就意味著中國的土地制度改革仍無窮期。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：第一財經(jīng)

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