我國農村改革后，村組集體的大部分耕地實行“兩權分離，承包到戶”；同時，村組預留了一部分機動地，以備調劑使用。因此可以說，農村機動地是實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后的產(chǎn)物。

一、改革初期對“機動地”的設置與管控

1982年中央一號文件明確，“集體可以留下少量機動地，暫由勞多戶承包，以備調劑使用”，這是中央文件首次提出關于機動地的政策。這一政策包含三方面內容：一是集體可以留少量機動地，這是對機動地數(shù)量的限制性要求；二是機動地暫由勞多戶承包，這是明確了機動地的主要經(jīng)營方式；三是機動地用以調劑使用，這是明確了機動地的主要功能（用途）。這里的“調劑使用”，有關文獻并未作出具體說明，沒有明確如何調劑使用；筆者分析判斷，其大意應是調劑給村組內的新增人口承包使用。也就是說，機動地的主要功能定位是，用于滿足新增人口的承包土地需求。從機動地政策的三方面含義還可以看出，在機動地用于調劑給新增人口承包經(jīng)營之前，暫由勞多戶承包經(jīng)營，勞多戶可以獲得比一般農戶更多的承包地；但是，根據(jù)一些資料記載，村組集體往往是把機動地進行招投標式的發(fā)包經(jīng)營，從而獲得集體收入。實踐表明，在村干部發(fā)包經(jīng)營機動地的過程中，腐敗現(xiàn)象往往具有一定的普遍性，這不僅損害了集體收入，也侵蝕了村民利益。

為此，中央開始逐步加強對機動地的管理。1995年《國務院批轉農業(yè)部關于穩(wěn)定和完善土地承包關系意見的通知》指出，“嚴禁發(fā)包方借調整土地之機多留機動地。原則上不留機動地，確需留的，機動地占耕地總面積的比例一般不得超過5%?！?997年《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于進一步穩(wěn)定和完善農村土地承包關系的通知》明確要求：嚴格控制和管理“機動地”。在延長土地承包期的過程中，一些地方為了增加鄉(xiāng)、村集體收入，隨意擴大“機動地”的比例，損害了農民群眾的利益。因此，對預留“機動地”必須嚴格控制。目前尚未留有“機動地”的地方，原則上都不應留“機動地”。今后解決人地關系的矛盾，可按“大穩(wěn)定、小調整”的原則在農戶之間進行個別調整。目前已留有“機動地”的地方，必須將“機動地”嚴格控制在耕地總面積5%的限額之內，并嚴格用于解決人地矛盾，超過的部分應按公平合理的原則分包到戶。1998年《中共中央國務院關于一九九八年農業(yè)和農村工作的意見》指出，“對于隨意縮短承包期、收回承包地、多留機動地等錯誤做法，要做好工作，切實糾正?！?998年黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關于農業(yè)和農村工作若干重大問題的決定》指出，“對于違背政策縮短土地承包期、收回承包地、多留機動地、提高承包費等錯誤做法，必須堅決糾正?！?/p>

二、現(xiàn)階段對于“機動地”的法規(guī)規(guī)定

2003年3月施行的《農村土地承包法》第二十八條規(guī)定：“下列土地應當用于調整承包土地或者承包給新增人口：（一）集體經(jīng)濟組織依法預留的機動地；（二）通過依法開墾等方式增加的；（三）承包方依法、自愿交回的?！钡诹龡l規(guī)定：“本法實施前已經(jīng)預留機動地的，機動地面積不得超過本集體經(jīng)濟組織耕地總面積的百分之五。不足百分之五的，不得再增加機動地。本法實施前未留機動地的，本法實施后不得再留機動地?！?/p>

2005年《農業(yè)部關于進一步做好穩(wěn)定和完善農村土地承包關系有關工作的通知》明確要求：嚴格農村機動地管理。機動地的預留、管理和使用是農村土地承包中農民普遍關注的重要問題。要采取有效措施，確保規(guī)范管理，有效防止和消除機動地管理使用中的矛盾和問題。一是嚴格控制機動地面積。預留機動地面積不得超過本集體經(jīng)濟組織耕地總面積的5%，不足5%的不得再增加機動地，尚未預留的不得再留機動地。超限額多留的機動地，要按照公平合理的原則分包到戶或者承包給新增人口。二是依法規(guī)范機動地發(fā)包。依法預留的機動地應當優(yōu)先用于調整承包土地或者承包給新增人口。機動地對外發(fā)包應按照《農村土地承包法》其他方式的承包程序公開、公正、公平地進行，不得搞暗箱操作；承包期限要合理，不應過長；承包手續(xù)要完備，不能搞口頭協(xié)議；機動地發(fā)包時，本集體經(jīng)濟組織成員在同等條件下愿意承包的，發(fā)包方應保證其優(yōu)先權。三是規(guī)范機動地收益管理。發(fā)包機動地及“四荒”等獲得的收入，歸本集體經(jīng)濟組織全體成員共有，必須納入農村集體賬內核算和財務管理、村務公開內容，實行民主管理、民主監(jiān)督。

三、對“機動地”制度的分析及展望

從農村機動地歷史演進過程看，機動地不僅可以用于調劑給新增人口承包經(jīng)營，而且在被調劑之前可以為集體帶來承包經(jīng)營收益，是集體經(jīng)濟的重要來源。1991年黨的十三屆八中全會通過的《中共中央關于進一步加強農業(yè)和農村工作的決定》就曾指出，“逐步壯大集體經(jīng)濟實力，增加集體可以統(tǒng)一支配的財力和物力，是完善雙層經(jīng)營，強化服務功能的物質基礎，是增強集體凝聚力，促進共同富裕，鞏固農村社會主義陣地的根本途徑。壯大集體經(jīng)濟實力，主要靠利用當?shù)刭Y源進行開發(fā)性生產(chǎn)，興辦集體企業(yè)，增加統(tǒng)一經(jīng)營收入；同時要搞好土地和其他集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理，按照合同規(guī)定收取集體提留或承包金；還可以發(fā)展服務事業(yè)，合理收取服務費。”

可見，機動地對于村組集體的經(jīng)濟收入具有重要作用。而且，從農村的實際情況看，凡是沒有機動地的，集體經(jīng)濟往往趨于消亡，成為空殼村甚至負債村；凡是有機動地的，集體經(jīng)濟一般能夠維持，有的還能夠發(fā)展壯大?？傮w分析判斷，機動地是農村集體可經(jīng)營性資源的重要組成部分，對于農村集體經(jīng)濟發(fā)展具有重要的基礎性作用。

現(xiàn)階段，農村集體經(jīng)濟發(fā)展乏力，集體經(jīng)濟實力普遍薄弱。在村內公益事業(yè)建設中，多數(shù)村組集體力不從心，沒有實力進行投入；不得不依靠村民籌資籌勞制度，向一家一戶籌集少量資金和勞務。加之國家財力有限，用于村級公益事業(yè)建設的合力仍然不足，村內基礎設施等公共產(chǎn)品供給仍明顯不足。

從村內公共產(chǎn)品投入機制看，目前主要由四部分組成：村民籌資籌勞，財政獎補資金，村組集體投入，捐資贊助等社會性投入。其中，“村民籌資籌勞”與“村組集體投入”是村內公共產(chǎn)品投入的重要組成部分。值得關注的是，這兩部分投入在實質上都是村民的投入，因為所謂集體的資產(chǎn)就是村民集體的資產(chǎn)；而且，這兩部分投入具有顯著的替代關系，即如果“村組集體投入”有保障，“村民籌資籌勞”則可免除。而現(xiàn)實中，村民籌資籌勞因涉及一家一戶，操作具有較大的交易成本，實際效果不好。這就需要我們分析思考這樣一個問題：有沒有可能取消“村民籌資籌勞”，而疏通“村組集體投入”？如果這是可行的，則是對村級公益事業(yè)投入機制的重大完善。

問題在于，如何才能疏通“村組集體投入”？毫無疑問，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟是其前提。據(jù)上述分析，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟必需有一定的集體資源，尤其是“機動地”這樣的可經(jīng)營性資源。那么，擺在面前的問題就是：能不能建立（或曰恢復）機動地，用于發(fā)展集體經(jīng)濟？

過去，逐步嚴格控制機動地，是因為村組集體（干部）在經(jīng)營管理機動地中的腐敗，是因為損害了農民群眾的經(jīng)濟利益。也就是說，因“腐敗”而嚴控“機動地”。那么，現(xiàn)階段以及未來，村內“腐敗”是否可控？

當前，中央懲治腐敗的力度空前，而且已對建立健全包括村干部在內的監(jiān)察體系做出了歷史性重大部署。可以預見，村干部“不想腐，不敢腐，不能腐”的體制機制一定能夠建立，并且切實發(fā)揮作用。當村干部腐敗防治體系完善以后，建立（或曰恢復）機動地，用于發(fā)展集體經(jīng)濟，同時取消村民籌資籌勞制度，就是可行的，而且是科學的。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：第一農經(jīng)內參 微信公眾號

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