——以新型城鎮(zhèn)化為背景
文章認為，當前，我國正處于由土地城鎮(zhèn)化向以人為核心的新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的關鍵階段，土地改革是推進轉(zhuǎn)型的核心環(huán)節(jié)，也是政府和社會廣泛關注的焦點問題。以周其仁和華生為代表的學者們圍繞城鎮(zhèn)化進程中土地資源配置的主導力量、增值收益分配格局和小產(chǎn)權房處置等土地城鎮(zhèn)化的關鍵環(huán)節(jié)展開較為深入的爭論。究其實質(zhì)，土地制度改革的核心，是既定利益格局的合理調(diào)整、權力與權利關系的理性均衡。為此，應在堅持現(xiàn)行土地制度基本框架和完善“地襯人轉(zhuǎn)”制度安排基礎上，重點從機制完善和制度聯(lián)動改革著手，高效配置土地資源和維護農(nóng)民土地財產(chǎn)性收益。
一、 新型城鎮(zhèn)化背景下的土地改革：一個爭論中的議題
新型城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要引擎和關鍵動力。新近召開的中央經(jīng)濟工作會議指出，“要繼續(xù)扎實推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，促進農(nóng)民工市民化?！蓖恋厥切滦统擎?zhèn)化的關鍵要素，天然兼具資源、資產(chǎn)和資本三重屬性，在城鎮(zhèn)基礎設施完善、人居環(huán)境改善以及居民生活水平提升等方面發(fā)揮著重要作用。但囿于自身存在的不可再生、不可移動和專用途性等特征，城鎮(zhèn)化進程中的土地利用面臨著多重矛盾與社會風險（袁方成、靳永廣，2016：190）。“土地超前、人口滯后”（張耀宇等，2016：128）是新型城鎮(zhèn)化的“基本國情”，推進“土地城鎮(zhèn)化”向“人的城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)兩者均衡協(xié)調(diào)發(fā)展則是亟待突破的實踐命題（袁方成、康紅軍，2016：47）。將土地制度置于經(jīng)濟社會發(fā)展的宏闊場域中分析發(fā)現(xiàn)，土地制度不僅是我國現(xiàn)行經(jīng)濟社會體制中的元制度（楊玉珍，2015：34），而且形塑著城鎮(zhèn)化具體進程，其調(diào)整過程與城鎮(zhèn)化的發(fā)展具有較高的吻合性（劉景章、夏彤，2015：45）。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，以堅持“三條底線”為前置條件，以農(nóng)地“三權分置”與農(nóng)村“三塊地”改革為主攻方向的改革實踐深入推進。但與其他領域改革相比，其進度仍相對滯后，甚至處于“改革空轉(zhuǎn)”狀態(tài)。究其原因，除“土地制度改革的高度復雜性和挑戰(zhàn)性”（華生，2015：35）外，還因其牽涉的“利益主體復雜”、“歷史矛盾糾葛”（賈康，2015：1）等現(xiàn)實問題。
作為一項基礎性制度安排，土地制度管控著土地利用的具體形態(tài)?，F(xiàn)階段，以土地承包、使用及收益等權利保障為目標的產(chǎn)權制度和以規(guī)劃管治與用途管制為基礎的管制制度構成了土地制度的核心要件（黃金升、陳利根，2016：83），并與其關聯(lián)的財稅與監(jiān)督等制度共同構成了土地制度體系，激勵和約束著城鎮(zhèn)化進程中的土地利用。
以人為本是新型城鎮(zhèn)化的核心要義，以人為中心進行制度安排則是其內(nèi)在要求。就土地制度而言，其在推動我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的同時，弊端也不斷顯現(xiàn)。是故，對城鎮(zhèn)化進程中的現(xiàn)行土地制度安排及其缺陷進行深度分析，勢必將成為以人為核心新型城鎮(zhèn)化的重要突破口。近年來，土地制度改革日益成為政府與社會各界廣泛關注的焦點話題。圍繞新型城鎮(zhèn)化進程中土地制度改革的討論未曾停止，但最具影響力、“議題廣泛而又見解深刻”（黃礪，2016：90）的當屬以周其仁與華生兩位教授為代表的系列觀點爭辯。系列論辯以深化城鎮(zhèn)化進程中的土地制度改革為爭辯焦點，以農(nóng)地用途轉(zhuǎn)置的配置主體、決定力量為論辯起點，進而探討農(nóng)地轉(zhuǎn)用后的增值收益分配和現(xiàn)階段普遍存在的小產(chǎn)權房如何處置等問題，對土地的權屬轉(zhuǎn)換、用途轉(zhuǎn)化、形態(tài)轉(zhuǎn)變和增值分配等關涉土地城鎮(zhèn)化關鍵問題進行了深度辨析。
二、 資源配置：政府規(guī)劃抑或市場主導
土地城鎮(zhèn)化是農(nóng)地權屬轉(zhuǎn)換、用途轉(zhuǎn)化和形態(tài)轉(zhuǎn)變的過程。政府與市場是土地資源配置的兩種方式。長期以來，我國實行城鄉(xiāng)二元土地所有與用途管制制度。農(nóng)地只有在政府規(guī)劃審批并征用后，才可轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)建設用地后在土地二級市場上投入使用。土地集體所有與國有這兩種所有權形式實質(zhì)發(fā)揮土地用途管制功能（中國人民大學政治經(jīng)濟學研究中心課題組，2015：18）。從土地城鎮(zhèn)化具體實踐來看，“用途管制讓位于規(guī)劃管制”、“土地所有制管制激勵規(guī)劃管制”（劉守英，2014：12）的農(nóng)地轉(zhuǎn)用“三重管制”安排表明，政府規(guī)劃約束甚至決定著土地配置過程。然而，無論是作為導向性的城鄉(xiāng)發(fā)展總體規(guī)劃，還是明確約束性的土地利用總體規(guī)劃抑或控制性詳細規(guī)劃，均不同程度面臨著“總是過時”（王唯山，2005：45）、“控制不住”（張舟等，2015：109）和“方法落后”（黨國英、吳文媛，2014：58）局限。十八屆三中全會指出，要“處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”?！笆袌鲲L”的襲來與政府規(guī)劃的固有局限，使得“市場決定土地資源配置”呼聲高漲。那么，兼具多重特征的土地資源能否完全由市場決定配置？由土地所有、規(guī)劃、使用和管理制度等構成的土地制度體系是否完全失??？政府與市場在土地配置過程中究竟應該扮演何種角色？
在市場經(jīng)濟條件下，資源能否完全依照商品市場規(guī)律進行配置，既取決于其自有特性，又取決于現(xiàn)有制度體系安排。從土地資源特殊性出發(fā)，考察現(xiàn)行土地制度安排成為理解土地資源配置的關鍵。由于所有權與規(guī)劃權是土地產(chǎn)權制度與管制制度的根本，因此，應由政府還是市場來決定土地一級配置，本質(zhì)上是產(chǎn)權制度與管制制度是否穩(wěn)態(tài)均衡和所有權與規(guī)劃權高低的博弈問題。
（一） 所有權是否高于規(guī)劃權
縱觀世界土地所有制變遷史，無論是正式法律還是擁有法律效力的非正式習俗，都將土地所有權視為開發(fā)利用土地的權利，而非對土地本身的占有（林克雷特，2016：13）。所有權與規(guī)劃權的權屬高低問題實質(zhì)上是自主開發(fā)與規(guī)劃管控問題。從土地資源配置現(xiàn)狀出發(fā)，可以窺探所有權與規(guī)劃權高低之爭以及由此衍生的土地開發(fā)權是否自由問題。在實行土地公有制的我國，現(xiàn)行產(chǎn)權制度安排表明，“農(nóng)民只有土地的承包經(jīng)營權和使用權，并無所有權”（賀雪峰，2013a：93），“農(nóng)村集體自行轉(zhuǎn)用開發(fā)農(nóng)地面臨一般性禁止”（彭錞，2016：1551）。土地一級配置由政府實現(xiàn)規(guī)劃其用途、容積后，經(jīng)征收、補償轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)建設用地。政府為土地用途變更及其一級配置的決定主體，只不過其規(guī)劃不能脫離市場和社會需求。故而，規(guī)劃權高于所有權，土地利用是由政府規(guī)劃而非基于占有權的自由開發(fā)。
為保障公共利益和有效管理土地使用，實行土地私有制的西方國家普遍推行分區(qū)管制制度。其規(guī)劃權與所有權孰高孰低，可從奠定美國分區(qū)管制規(guī)劃法基礎的歐幾里得案判例中尋找答案。值得注意的是，華生與周其仁均對此判案進行過分析，但結論卻截然相反。華生指出，分區(qū)管制是政府規(guī)劃的主要形式。土地所有者僅擁有“給定用途”、“原有狀況”下充分利用土地的權利，并無改變利用性質(zhì)的權利，規(guī)制權顯然高于所有權及基于所有的財產(chǎn)權，這也正是所有者敗訴的根本原因。然而，此般認識遭到了周其仁的批評。周其仁認為，歐幾里得案難以證明“開發(fā)權國有化”（周其仁，2014：169），分區(qū)管制并非“土地充公”或者“建筑權充公”，而是“對土地的開發(fā)建筑，實施某些經(jīng)由法律程序規(guī)定的限制”（周其仁，2014：161），訴案的發(fā)生恰恰是產(chǎn)權主體“土地權利的體現(xiàn)”。產(chǎn)權主體對分區(qū)范圍內(nèi)具體項目選擇、合作主體以及籌資條件仍享有“私權”。
在分區(qū)管制下，占有土地是否意味著完全擁有使用權？與其他資源不同，所有者難以擁有基于土地財產(chǎn)的所有使用權。建筑開發(fā)權便是在土地所有權與使用權分離后從使用權中分離出來的，是分區(qū)管制下政府規(guī)劃使用的“公權力”。從結果看，“如果將土地的開發(fā)建筑權仍然界定為產(chǎn)權人的權利，會造成巨大的社會負外部性”（華生，2015：36）。在土地規(guī)劃建設成為公權力的現(xiàn)代社會，“規(guī)劃高于所有權”，土地資源一級配置也是基于“規(guī)劃決定，而不是市場決定”。故而，“建筑不自由早已是深入普通公民頭腦的法治觀念”（華生，2015：38）。對此，周其仁反駁稱，分區(qū)管制的目的旨在實現(xiàn)公共利益最大化、密集相處人群互相損害最小化，其在公共利益的準確界定和外部性問題處理上，都存在不同程度的缺陷。況且在既定用途下，土地開發(fā)的過程及其收益完全由產(chǎn)權人決定。建筑開發(fā)并非不自由，只是“受某些限制的自由”（周其仁，2014：161），并非權利完全遭剝奪。可見，對“土地資源利用條件由規(guī)劃決定”實然狀態(tài)并無異議，僅是側重點上的不同。應然狀態(tài)下的土地一級配置又該如何進行？
（二） 政府與市場誰主配置
規(guī)劃管治與用途管制意在通過指標管控和條件限制來實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和合理使用。18億畝耕地紅線是具有法律約束效力的約束性指標，土地一級配置由政府規(guī)劃還是市場決定，必須回應以下問題：18億畝耕地紅線有無必要存在？單純依靠政府規(guī)劃或者市場配置，能否完全避免土地的負外部性，實現(xiàn)土地資源的高效配置？
盛洪認為，城鎮(zhèn)化既是農(nóng)村人口向城市集中的過程，也是原居住村莊用地和宅基地復墾的過程。在此過程中，人均占地面積不斷減少，將會釋放更多的土地。城鎮(zhèn)化本身會節(jié)約土地，這本身是市場在資源配置中的決定作用的體現(xiàn)。因此，“劃定18億畝紅線沒有必要”。然而，耕地紅線是我國的一項基本制度，其為了確保國家穩(wěn)定、人民溫飽而制定，不能突破，這也是政府規(guī)劃政策存在的價值和原因所在?；谕恋刭Y源的稀缺性，形成了市場決定和規(guī)劃主導兩種分歧。
周其仁（2014：167）認為，市場決定土地資源配置的原因在于，規(guī)劃的含義多面且模糊，具有復雜和強制兩種屬性。在城市規(guī)劃中，土地資源配置以人口預測為基礎，人口高流動性是市場經(jīng)濟的重要特征。自愿、自由、自發(fā)的市場具有高度彈性。因此，必須堅持用市場機制來配置城鄉(xiāng)的土地與空間資源。當然，需要注意的是，必須清楚界定各方分立的權利。無論是政府為公共利益征購物業(yè)權利還是恰當抽稅權利，都需以市場價格的發(fā)揮為基礎和前提。
產(chǎn)權和競爭是市場在資源配置中起決定性作用的兩個重要前提。在盛洪看來，市場交易是多主體依據(jù)市場價格分散決策的必然結果，其能夠提供“真實”、“收斂和濃縮”的“簡化信息”，而現(xiàn)行的土地制度不僅“是以破壞市場制度的方法‘保護耕地’”，而且造成土地利用效率低下、農(nóng)村土地難以買賣、大量征地型群體性事件以及腐敗問題。同時，也“導致農(nóng)民無權直接將自己的土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO用地”，只有市場才是有效配置土地資源的最好方式。與政府規(guī)劃配置這一憲法派生原則和派生權力不同，發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用，是憲法基本原則和產(chǎn)權主體的基本權利。
在華生看來，盡管現(xiàn)階段我國土地資源規(guī)劃配置存在“政府獨掌”甚至“隨意修改”規(guī)劃的權力，某種程度上甚至“與法治市場經(jīng)濟格格不入”，但不經(jīng)規(guī)劃的土地自主開發(fā)極易因逐利造成“公地悲劇”。華生認為，不應借助市場中私權的逐利動機去替代公權力的作用，而是應該沿著法治軌道去規(guī)范政府和官員行為，“土地資源配置最終取決于社會規(guī)劃者的反映和行動”（華生，2015：79）。原因在于，土地資源分配過程中市場和競爭不能改變非農(nóng)供給，也難以發(fā)揮調(diào)節(jié)配置。規(guī)劃是“必要之惡”，是“最不壞”的制度安排，規(guī)劃應起決定性主導作用。
土地有類別之分，從規(guī)劃高于所有權出發(fā)，土地規(guī)劃旨在解決城鎮(zhèn)各類建設用地劃撥供應性問題，并在此用途上進行用途管制。在陳錫文看來，土地資源配置，只有在符合用途管制的前途下，市場才能發(fā)揮作用。信息不對稱、資源壟斷和負外部性等問題均會導致市場失靈。土地規(guī)劃和用途管制之興起，源于匡正以負外部性和公共用地不足為代表的市場失靈的需要，因而是市場配置的必要補充（文貫中，2014：5）。對于土地這樣外部性極強的資源，政府發(fā)揮的作用可能大些，但“其限于彌補市場的缺陷”（蔡繼明、王成偉，2014：24）。當市場決定土地一級配置失靈時，可通過多主體參與的小范圍規(guī)劃、政府投資和產(chǎn)業(yè)集聚政策以及分區(qū)進行解決。
事實上，拋開土地的特殊性質(zhì)，任何資源在配置過程中，政府與市場關系既非此消彼長、完全對立，亦非零和博弈、共同分羹。單純強調(diào)政府規(guī)劃退出或者完全拋棄市場需求都非土地一級配置的最佳選擇。規(guī)劃并非完全排斥市場。規(guī)劃要以市場為前提和基礎，規(guī)劃制定和修改應遵循民主程序（華生，2015：93）。市場僅僅可在用途規(guī)劃和確定的范圍內(nèi)發(fā)揮，其不能跨界使用。換言之，土地資源的高效配置和使用應該是規(guī)劃干預和市場機制有機結合的結果，也就是要充分發(fā)揮政府與市場“兩個積極性”。
那么，在土地資源配置過程中，政府與市場究竟應該扮演何種角色，各自又該在何種范圍內(nèi)發(fā)揮作用呢？從根本上講，政府與市場要各自歸位，既不越位，也不錯位。政府的根本作用在于引導土地資源的高效配置，當土地用途、容積等規(guī)劃確定后，應交由市場，充分發(fā)揮市場的決定性作用。但需要注意的是，政府應該充分尊重市場需求。因此，規(guī)劃過程中，政府應通過完善市場調(diào)控機制和拓寬公眾參與途徑，充分考慮市場需求和公眾訴求，尊重并吸納開發(fā)商、非正式組織以及公眾的合理意見。針對規(guī)劃過時、失效和控制不住問題，政府應充分考察社會需求，減少對土地規(guī)劃者的干預，實行彈性土地利用規(guī)劃，更好地發(fā)揮政府規(guī)劃作用，減少政府不必要的干預。
三、 收益分配：社會共享還是漲價歸己
與發(fā)達國家和同等經(jīng)濟條件的發(fā)展中國家相比，我國正處于城鎮(zhèn)化快速推進階段。“十三五”時期，“三個1億人”是新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實任務，勢必要求不斷調(diào)整土地結構，實現(xiàn)土地優(yōu)化配置，增加農(nóng)民土地財產(chǎn)性收益。土地本身不會產(chǎn)生財富，其增值在于農(nóng)地發(fā)生農(nóng)村集體向國家所有權屬轉(zhuǎn)變和農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)建設用地用途轉(zhuǎn)換后的價值增加，本質(zhì)上是土地配置的“最終結果或者自由延伸”。
（一） 收益共享還是歸己
圍繞農(nóng)地用途轉(zhuǎn)換收益分配，學界形成了“漲價歸公說”、“漲價歸農(nóng)說”和“公私兼顧說”三種觀點。值得注意的是，無論何種觀點，都將“保護農(nóng)民利益”作為改革的關鍵目標。黨的十八屆三中全會指出，要建立“兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制”。對于國家、集體這些集合性概念，學界并無異議，但在“個人”即“農(nóng)民”這一群體概念認知上，仍存在一定分歧。當前，增值收益分配格局中的個人，僅為經(jīng)征收后失去土地的近郊農(nóng)民。然而，非城郊農(nóng)民工及其家庭是當前市民化的真正主體，其進城務工、購房和落戶，推動了土地城鎮(zhèn)化進程，也必然導致土地發(fā)生增值。那么，其應否又能否參與土地增值收益分配？什么樣的增值分配格局才有利于“人轉(zhuǎn)”？
農(nóng)地用途轉(zhuǎn)置后，其收益如何分配應置于城鎮(zhèn)化具體過程中進行討論。圍繞土地屬性和城鎮(zhèn)化“中國國情”，形成了增值收益“社會共享”和“漲價歸己”兩種觀點。以華生為代表的社會共享派，基于土地的政策和社會屬性認為，城鎮(zhèn)化不僅是農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO用地的過程，亦是大量農(nóng)業(yè)人口及其家庭市民化安居和平等享有城市公共服務的過程。在此過程中，城市土地增值收益是政府規(guī)劃和市政基礎設施投資以及流動人口集群形成的財富洼地催生，并非原居民勞動或直接投資而升值（賀雪峰，2013a：25）。進城農(nóng)民為城鎮(zhèn)化推進做出了巨大貢獻，但他們卻“不能自動分享他們所移居城市的土地財富”（華生，2015：Ⅱ）。
從受益范圍和公平程度看，土地增值收益涉及的空間僅僅是不超過全部農(nóng)民5%的城郊土地，農(nóng)民自行開發(fā)土地形成的自主城鎮(zhèn)化是一個“既非普遍也非公平的權利”，極易造成“土地食利階層的出現(xiàn)”（賀雪峰，2013b：15）和城市建設混亂。同時，在“城市化轉(zhuǎn)型的真正主體恰恰是來自非城郊農(nóng)民”的今天，如若將土地收益歸原住民所有，將會額外增加城市建設的資金籌措和成本分攤，進而加大遷移人口的安居難度（華生，2015：Ⅲ）。由此，土地增值收益應主要回歸城市化的主體即以農(nóng)民工及家屬為代表的若干億外來務工人員家庭，以及無房少房的城市居民（華生，2015：101）。
基于土地自然屬性和公民權利保護，形成了以周其仁為代表的“漲價歸己”主張。該主張認為，土地的不可移動性是土地增值的重要原因。與遠郊土地相比，城郊農(nóng)民利用距城較近這一天然優(yōu)勢，以市場需求為導向，改變土地用途進行自主開發(fā)，理應占有其增值收益。保護農(nóng)民財產(chǎn)，是全面深化改革的關鍵目標。從農(nóng)民財產(chǎn)性權利角度講，農(nóng)民在自己土地上充分利用土地發(fā)展權，推進自主城鎮(zhèn)化，進而獲取土地增值收益，是憲法賦予其財產(chǎn)權利的體現(xiàn)。
與此同時，針對地方政府“以地謀發(fā)展”造成的矛盾叢生，由產(chǎn)權主體自主開發(fā)并獨占土地增值收益，對于消解地方政府土地財政意義巨大（賀雪峰，2013a：85）。造成農(nóng)地漲價的社會因素諸多，并非簡單的“漲價歸公”即可解決，“市場與競爭作用會以改進資源配置結果回饋社會”。因此，城鎮(zhèn)化進程中非農(nóng)化使用的農(nóng)地本質(zhì)上應由產(chǎn)權主體自行決定，這本身也符合“增加農(nóng)民收入”之目標。恰恰相反，“漲價歸公完全是為政府壟斷師出有名而已”。更為重要的是，土地與白菜等皆屬商品，但白菜等商品漲價以后并不歸公，自然土地增值也不能歸公。
（二） 既定格局如何調(diào)整
無論是持社會共享還是漲價歸己，均認為調(diào)整現(xiàn)有分配格局是土地增值收益改革的核心。持社會共享的學者主張，調(diào)整現(xiàn)階段地方政府、城郊失地農(nóng)民、城鎮(zhèn)富裕居民以及開發(fā)商分配格局至關重要。原因就在于，地方政府雖將土地收益用于城鎮(zhèn)基礎設施建設，但受縱向財政壓力和橫向晉升競爭影響，其存在追求政績和中飽私囊傾向；城郊失地農(nóng)民則借地理位置優(yōu)勢，充分利用政府公共產(chǎn)品供給便車，從而“坐地發(fā)財”；而城鎮(zhèn)富裕農(nóng)民雖憑借自有財產(chǎn)占有多套房產(chǎn)，但其并未有效承擔公共產(chǎn)品供給責任；開發(fā)商則通過資本逐利動機囤積土地進而分享土地增值收益。本質(zhì)上，現(xiàn)階段的土地增值收益分配是權力與資本主導的必然結果，其難以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。因此，應借鑒東亞模式，調(diào)整現(xiàn)有四大利益主體分配格局，使非城郊農(nóng)民這一市民化主體公平享受城市和城郊土地巨大增值。
針對因部分社會和政策因素導致的土地增值收益，漲價歸己派指出，土地增值部分確實應“部分漲價歸公”，但該部分完全可以通過“照章納稅，稅收調(diào)節(jié)”途徑予以實現(xiàn)。然而，在社會共享派看來，稅收調(diào)節(jié)忽視了城郊土地的特殊性，否定了其收益的外部性和公共性。原因就在于，逐利動機下的自主開發(fā)極易導致公地悲劇，加劇環(huán)境破壞程度。同時，城鎮(zhèn)建設用地結構規(guī)模、土地價值相差懸殊，僅僅通過稅收難以有效調(diào)節(jié)。從城鎮(zhèn)化實踐看，無論是世界上其他發(fā)展中國家的城鎮(zhèn)化進程還是我國深圳農(nóng)民自主土地開發(fā)實踐，市場本身不能自動解決城鎮(zhèn)移居人口居住和融入問題。
事實上，農(nóng)地用途轉(zhuǎn)置后的增值收益分配，需要以包括所有權制度在內(nèi)的產(chǎn)權制度和規(guī)劃制度作為制度前提，更需要充分考察我國城鎮(zhèn)化的具體實踐。單純的歸公和歸私都不是最優(yōu)選擇，增值收益共享才是土地制度改革的應然取向。而充分尊重農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口這一市民化的真正主體的利益，同時保證原有土地所有和使用主體的合法權益則是首要解決難題。因此，諸多配套制度的銜接尤為關鍵。為此，應在充分依照價格形成機制、要素分配方式基礎上，維護集體所有者和原使用者權益，適當提高補償比例，充分保障農(nóng)民公平分享增值收益，同時又要按照社會公平正義和城鎮(zhèn)化現(xiàn)實狀況要求，強化社會保障、就業(yè)保障、醫(yī)療服務等基本公共服務制度的支撐作用，形成合理多元、規(guī)范的保障機制。
四、 小產(chǎn)權房：分類規(guī)制抑或依法處置
經(jīng)用途轉(zhuǎn)置后，土地進入建筑開發(fā)環(huán)節(jié)。依據(jù)土地所有權與規(guī)劃權高低不同，可將土地建筑開發(fā)分為農(nóng)民自主開發(fā)和政府規(guī)劃開發(fā)兩種。政府規(guī)劃開發(fā)，要求開發(fā)者遵循城市規(guī)劃、土地管理等法律法規(guī)，經(jīng)招標等一系列法定程序后合法開發(fā)。反之，則為不經(jīng)過土地征收的“農(nóng)民自主型城市化”（蔡繼明，2013：12），其典型實踐當屬小產(chǎn)權房。
（一） 小產(chǎn)權房緣何產(chǎn)生
學界對小產(chǎn)權房的界定頗多，至今仍無明確且統(tǒng)一的概念。但基本認為，小產(chǎn)權房是“城郊在集體土地上建造的用于出租和出售”（華生，2015：62）、“未繳納土地出讓金等費用”（徐偉、王克穩(wěn)，2013：98）、“政府不發(fā)放房產(chǎn)證”（李永樂，2013：56）的建筑。現(xiàn)階段，因價格低廉，小產(chǎn)權房擁有大量購買群體，但由于從建筑到銷售均違背相關法律，因此其面臨著法律事實與社會事實的沖突問題，以致有學者將其稱為“世界級管理難題”。
細察土地利用制度發(fā)現(xiàn)，小產(chǎn)權房違反了規(guī)定“土地利用總體規(guī)劃”的《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、明確建筑容積和高度的《建筑法》、約束房屋出售的《稅法》和《刑法》以及保護耕地的《耕地保護法》（華生，2015：64）等相關法律，其屬于違法占用土地、違章開發(fā)建筑和違規(guī)房屋銷售的“三違建筑”。相關政策也對小產(chǎn)權房性質(zhì)進行了界定。早在2007年，國務院辦公廳就下發(fā)文件，指出“城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)村住宅或者‘小產(chǎn)權房’”。2017年2月9日，國土資源部再次重申，這也從事實上否定了小產(chǎn)權房的正當性。
當前我國正處于“半市民化”向市民化過渡的急劇轉(zhuǎn)型期。轉(zhuǎn)型階段，急需解決進城務工人員及其家屬“住房難”問題。小產(chǎn)權房建造過程中，開發(fā)者僅需從農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者農(nóng)民那里獲得土地的使用權，而無需繳納國有土地出讓等相關稅費，其數(shù)量龐大且價格相對低廉。在大產(chǎn)權房價格高昂而保障房供給不足的客觀現(xiàn)實面前，其一定程度上滿足了進城農(nóng)民的剛性需求。
當政府規(guī)劃將農(nóng)村集體土地變?yōu)槌鞘袊型恋氐臅r候，強制征收似乎成為一道必經(jīng)程序（張千帆，2012：20）。面對土地財政和征地型群體性事件以及由此造成的社會問題，部分學者表示，農(nóng)民自主開發(fā)土地建造小產(chǎn)權房，不僅可以成為抗衡政府土地出讓收入的重要手段，也可以有效約束地方政府征地行為。由于城鄉(xiāng)二元土地所有制度造成了農(nóng)村集體土地與城市國有土地權利不對等，小產(chǎn)權房的產(chǎn)生不僅是城鄉(xiāng)土地平權的表現(xiàn)，而且作為農(nóng)民“自發(fā)探索的經(jīng)濟交易方式”（李永樂，2013：57），其在保障農(nóng)民合法權益和提高財產(chǎn)收入等方面發(fā)揮著重要作用。更有學者指出，我國現(xiàn)行法律并未禁止小產(chǎn)權房交易的強制性規(guī)定，僅有禁止農(nóng)村住宅交易的政策規(guī)定，因此，小產(chǎn)權房合法化符合法治精神。
小產(chǎn)權房的存在是需求誘致與體制約束的必然結果。用途管制和政府規(guī)劃，使在農(nóng)村土地上建造用于出售的房屋面臨著一般性禁止規(guī)定，而靠土地寄生獲得財富和購置低價房屋的逐利心理，使小產(chǎn)權房擁有充足的市場需求?？梢园l(fā)現(xiàn)，誘致性制度變遷和強制性制度變遷共同催生了小產(chǎn)權的產(chǎn)生。城郊農(nóng)民在二元土地制度安排下的策略性選擇行為，在抑制城市商品房高房價和在接納低收入家庭等方面發(fā)揮著正面影響，但由于本身不符合政府規(guī)劃和土地用途管制政策，其未來走向何處，成為理論界乃至全社會關注的焦點問題。
（二） 小產(chǎn)權如何處置
如前述，小產(chǎn)權房的存在既有正面影響，亦有負面作用?，F(xiàn)階段，小產(chǎn)權房仍處于“瘋長”當中。在農(nóng)民向城鎮(zhèn)大量集聚的今天，規(guī)模龐大的小產(chǎn)權房備受青睞。違法與合法并存，小產(chǎn)權房面臨著拆除與合法化的“兩難”境地。那么，未來小產(chǎn)權房走向何處？對此，學界形成了分類規(guī)制和依法處置兩種傾向。
持依法處置觀點的學者認為，土地資源瓶頸約束凸顯政府規(guī)劃重要性。華生（2015：66）認為，小產(chǎn)權房產(chǎn)生并未遵循政府規(guī)劃，在建筑容積、高度等方面，并未經(jīng)過嚴格的規(guī)劃環(huán)節(jié)，造成土地資源的嚴重浪費。如若不加以制止，必然出現(xiàn)“公地悲劇”。因此，應秉持“守法者不吃虧，違法者不得利”原則，實現(xiàn)小產(chǎn)權房“依法處理”。當然，對小產(chǎn)權房的處置并非簡單的一刀切，而應根據(jù)實際情況分類考慮：自住房購買者應“補齊購買時小產(chǎn)權房與商品房的差價”，對于違規(guī)建設者和非自住房購買者則要從嚴處理。
與此相反，分類規(guī)制代表人物周其仁（2014:189）指出，小產(chǎn)權房的產(chǎn)生是城郊農(nóng)民依據(jù)市場需求進行的自主開發(fā)實踐，對此處置可依公益與私利的損害程度視情況而定：當小產(chǎn)權房對他人私利和公共利益均無損害時，完全可放任自由、聽之任之；當對兩者均有損害時，可以通過制定法律予以明確，違法后追究責任，而對于有相互性損害的，可以通過技術性解決，選個程序來‘兩害相權取其輕’”。誠然，廣泛的小產(chǎn)權房受眾決定了其處置不應簡單的“一刀切”，而依照現(xiàn)行法律，對其進行差別化、合理規(guī)范，才是應然之舉。
五、 超越論爭：未來可能及其條件
土地是城鎮(zhèn)化的關鍵要素，其利用面臨著權屬轉(zhuǎn)化、用途轉(zhuǎn)換以及形態(tài)轉(zhuǎn)變等變化過程，資源配置、建筑開發(fā)與收益分配不僅是無法回避的問題，也是引致爭論的焦點話題。以周其仁和華生為代表的系列觀點論辯，為我們理解城鎮(zhèn)化進程中的土地制度改革提供了很好的切入視角。梳理系列學術論辯不難發(fā)現(xiàn)，學者們基于土地用途和規(guī)劃管制制度與所有權高低以及由此引致的增值收益分配格局，探討究竟應該由何種主體進行城鎮(zhèn)化進程中的土地分配、開發(fā)及其收益。實際上，規(guī)劃管治成為各國土地用途轉(zhuǎn)換前置條件的今天，實行何種土地所有制度不是土地一級配置的決定力量。究竟由政府規(guī)劃還是市場決定土地一級配置，需要充分考慮現(xiàn)有制度安排。需要明確的是，政府與市場并非此消彼長的對立關系，不以市場為導向的規(guī)劃和不以規(guī)劃為條件的市場配置，都會使土地配置面臨開發(fā)后變化成本極大等問題。
事實上，改革的核心是利益調(diào)整，其背后隱含的是公共管理權力和社會主體權利的平衡問題。通過對城鎮(zhèn)化進程中的土地制度改革系列觀點論辯分析，筆者認為，無論是誰來決定土地一級配置，還是誰可享有土地增值收益，抑或是小產(chǎn)權房去向問題，評判其價值的關鍵是，如何理性平衡土地利用過程中的權力與權利的交鋒、公益與私利問題。
城鎮(zhèn)化進程中的土地制度改革，其根本在于對現(xiàn)有利益格局的優(yōu)化，其關鍵則是土地用途轉(zhuǎn)置后的增值收益分配問題，而正確處理“土地的財產(chǎn)屬性與社會屬性之間存在的張力”（中國人民大學政治經(jīng)濟學研究中心課題組，2015：20），亦即要平衡原土地所有者開發(fā)和用途轉(zhuǎn)置后的土地開發(fā)利益問題。作為近郊農(nóng)民自主土地城鎮(zhèn)化的典型實踐，小產(chǎn)權房存在著法律事實與社會事實之間的沖突問題。在相互沖突的事件之間抉擇，永遠無法得出誰更“真實”或“科學”的答案，而只能訴諸價值（彭錞，2016：1551）。
從土地城鎮(zhèn)化的價值取向、產(chǎn)權變化和使用市場等多維變化，我們可以反觀土地開發(fā)利用的價值評判問題。城鄉(xiāng)土地二元所有、農(nóng)地用途轉(zhuǎn)化政府規(guī)劃、土地資源一級配置行政壟斷以及土地指標行政配置構成了我國土地利用制度體系，其規(guī)定著土地所有、規(guī)劃、使用與管理。城鎮(zhèn)化進程中的土地利用面臨著農(nóng)村集體所有和城市國家所有兩種產(chǎn)權和農(nóng)業(yè)種植與非農(nóng)建設兩種價值選擇，進而造成土地價值懸殊的兩種市場比較。土地用途管制和規(guī)劃管控規(guī)制和約束著土地利用過程，但受制于規(guī)劃的滯后性和現(xiàn)行制度固有弊端，快速推進的土地城鎮(zhèn)化蘊含著多重矛盾與風險。依法賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)性權利是土地制度存在的關鍵目標，對一定程度上損害農(nóng)民利益的現(xiàn)行土地制度進行改革則是應然之舉。
人的城鎮(zhèn)化是厘清土地問題的重要線索。完善“地襯人轉(zhuǎn)”制度安排、調(diào)整現(xiàn)有利益關系格局，是亟待解決的關鍵問題。在大量農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的今天，構建農(nóng)村“耕者有其田”、城鎮(zhèn)“居者有其屋”的制度安排尤為必要。因此，在堅持現(xiàn)行土地制度基本框架基礎上，實現(xiàn)土地用途管制與規(guī)劃管治合法合理，調(diào)整保障農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入權利和規(guī)范土地利用的具體制度安排至關重要。
為此，應以推進人的城鎮(zhèn)化為核心目標，圍繞合理區(qū)分政府與市場作用邊界，推進市場導向性規(guī)劃，確保政府規(guī)劃管治與用途管制合法合理；充分發(fā)揮市場規(guī)劃決定下的土地資源優(yōu)化配置；以保護農(nóng)民合法權利為關鍵任務，統(tǒng)籌農(nóng)村集體土地制度改革，扎實推進農(nóng)村土地“三權分置”改革和農(nóng)村“三塊地”改革，切實維護留村農(nóng)民和進城農(nóng)戶合法權益；以建立健全“人地錢”掛鉤機制為現(xiàn)實任務，統(tǒng)籌政府“放管服”制度改革和“戶籍—土地—財政”聯(lián)動改革。
確保政府用途管制和規(guī)劃管制合法合理。在政府規(guī)劃和用途管制已成為土地一級配置的國際慣例的今天，實現(xiàn)政府雙重管控合法合理非常重要。因此，迫切需要明確政府與市場的作用邊界，始終堅持以市場為導向的政府規(guī)劃與規(guī)劃引導下的市場決定相結合，推進土地城鎮(zhèn)化制度改革。為此，迫切需要政府系統(tǒng)研判城鎮(zhèn)化規(guī)律，以市場需求為導向，充分吸納民意，實現(xiàn)自上而下審批與自下而上民主決策的有機整合；充分尊重規(guī)劃者的主動性和獨立性，科學進行土地利用總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃。同時使市場充分決定規(guī)劃后的土地利用，對土地利用主體的利用行為進行有效監(jiān)管，正確使用政府“有形之手”確保土地高效利用。
保護農(nóng)民土地財產(chǎn)性權利。農(nóng)民土地財產(chǎn)性權利不足是制約其市民化能力的重要原因，從土地的角度講，維護農(nóng)民財產(chǎn)權利是消除進城農(nóng)戶后顧之憂的重要保障。2017年中央一號文件指出，要“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入”?！叭龣唷笔寝r(nóng)民在農(nóng)村最重要的財產(chǎn)權，也是其最重要的財富來源。維權的首要前提是賦權。因此，應扎實推進以“落實集體所有權、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權和放活土地經(jīng)營權”的“三權分置”改革，推動土地由保障功能向財產(chǎn)功能轉(zhuǎn)變，使進城農(nóng)戶能夠通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權提升土地收益，既能帶著財產(chǎn)進城，又能實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營。同時，從農(nóng)村“三塊地”制度改革的角度講，應推動“三塊地”聯(lián)動改革。既要通過合理確定土地征收范圍，以社會共享為原則，合理界定不同主體的分配比例，適當提高失地農(nóng)民的補償比重，同時又注重構建經(jīng)濟補償、社會保障以及就業(yè)培訓等多元保障的機制。在宅基地制度和集體經(jīng)營性建設用地入市改革方面，可通過探索有償退出機制和做實農(nóng)房抵押、擔保制度以及保障農(nóng)民依據(jù)集體經(jīng)濟組織成員權分享紅利，提升農(nóng)戶住房在其落戶城鎮(zhèn)、長久生活于城鎮(zhèn)中的資金支持作用。
規(guī)范土地利用具體制度，推動制度聯(lián)動改革?！叭说刎敗睊煦^機制是新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)生發(fā)展機制（宣宇，2016：53）?！叭魏沃贫劝才啪偳队谡麄€制度結構中，其適應性效率取決于其他制度實現(xiàn)其功能的完善程度”（Lin，1989：23）。為此，應建立健全“人地錢”掛鉤機制，深化以戶籍、土地和財政為重點的制度聯(lián)動改革。一是以“人地掛鉤”為途徑，轉(zhuǎn)變過去僅以城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的思維導向，以城市有效吸納人口為標準，進行土地資源有效配置。二是要繼續(xù)深化以積分落戶、城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口為核心的戶改新政。大城市戶籍制度改革層面，應優(yōu)化積分落戶政策，降低積分落戶門檻，加快以改革城鄉(xiāng)戶口管理制度，剝離附加于戶口上的各種福利，實行以戶口登記為目標的城鄉(xiāng)戶口統(tǒng)一制度。中小城市和小城鎮(zhèn)，則需要在強化戶籍制度改革的同時，強化就業(yè)和教育等公共服務制度的完善，提高自身的吸引力。三是在財稅改革方面，應以權責適應為目的，推動財稅體制改革，合理區(qū)分中央政府與地方政府的財政事權與支出責任，健全以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為重點的財政轉(zhuǎn)移支付制度，適當提升其在推動城市吸納轉(zhuǎn)移農(nóng)民、提升公共服務水平上的支撐比重。
新型城鎮(zhèn)化的根本目的是人的城鎮(zhèn)化，土地城鎮(zhèn)化為實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化提供相應的基礎設施等物質(zhì)條件（嚴蓓蓓，2013：88）。因此，分析土地城鎮(zhèn)化的具體過程及其現(xiàn)實問題尤為關鍵。與其他研究相比，本文在系統(tǒng)總結土地制度改革系列爭論基礎上，認為土地一級配置、增值收益分配和小產(chǎn)權房處置不僅是土地城鎮(zhèn)化的關鍵階段，同時也是深化土地制度改革面臨的現(xiàn)實問題。這些問題本質(zhì)上是土地產(chǎn)權制度和管制制度及其關聯(lián)制度激勵和約束的必然結果。實現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化優(yōu)化轉(zhuǎn)型，就要構建“地襯人轉(zhuǎn)”的制度安排，正確處理政府與市場、產(chǎn)權與治權、公益與私利之間的關系。實現(xiàn)這一切，必須建立健全“人地錢”掛鉤機制，繼續(xù)深化農(nóng)地“三權分置”、統(tǒng)籌推進農(nóng)村“三塊地”改革。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：武漢大學學報（哲學社會科學版） 2017，70
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