浙江因水而名，因水而美。曾幾何時(shí)，江南水鄉(xiāng)浙江亦飽受河道污染和淤泥阻塞之苦。為建設(shè)“雙美”浙江，2013年末適時(shí)推出“五水共治”方針，此后《杭州市治污水暨“清水治污”三年行動(dòng)計(jì)劃（2014-2016）》全面推出“河長制”安排，希望通過政府“責(zé)任河長”與公眾“民間河長”的合作治理模式創(chuàng)新，探尋河道污染治理公眾監(jiān)督參與途徑。環(huán)境管理的經(jīng)濟(jì)性管制越位與社會(huì)性管制缺位，是中國環(huán)境管理效率低下的重要原因。隨著中國從威權(quán)社會(huì)向公民社會(huì)的轉(zhuǎn)型，公眾和社會(huì)團(tuán)體理應(yīng)成為環(huán)境管理的重要力量。杭州市“河長制”安排，是對(duì)公眾環(huán)境管理監(jiān)督參與機(jī)制創(chuàng)新的有益嘗試，及時(shí)總結(jié)參與式河道治理模式的成功經(jīng)驗(yàn)與改進(jìn)方向，能夠?yàn)檎鐣?huì)管理創(chuàng)新奠定基礎(chǔ)。

“民間河長”的實(shí)踐困境

一、法律地位不明晰，導(dǎo)致“民間河長”公眾認(rèn)同度低

杭州市創(chuàng)新地提出“責(zé)任河長”與“民間河長”雙層河長制度安排，以發(fā)揮“民間河長”的信息優(yōu)勢與“責(zé)任河長”的管理權(quán)威，實(shí)現(xiàn)河道污染治理協(xié)調(diào)效率。根據(jù)河長制安排，“民間河長”的職責(zé)在于：協(xié)助“責(zé)任河長”開展“治水”工作的監(jiān)督檢查，并向“責(zé)任河長”和相關(guān)職能部門提供相關(guān)信息；參與“治水”的“四問四權(quán)”工作；協(xié)助職能部門開展“治水”的日常巡查、排放口檢查等；做好宣傳工作，發(fā)動(dòng)沿河居民參與“治水”工作。實(shí)踐中，“民間河長”的自愿職責(zé)履行存在較大差異?！懊耖g河長”參與河道治理時(shí)，感受到的最大挫折是“勸阻沿河居民不良行為時(shí)的不被理解和認(rèn)可”，時(shí)常發(fā)生“民間河長”對(duì)企業(yè)污染行為和河道整治工程施工不規(guī)范行為向責(zé)任河長和職能部門溝通無效?，F(xiàn)行的“民間河長”只是輔助“責(zé)任河長”的管理職能，導(dǎo)致“民間河長”河道治理監(jiān)督師出無名和公眾認(rèn)同度低，限制了其職責(zé)履行。

二、財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，限制“民間河長”管理職能實(shí)施

在杭州“河長制”運(yùn)作過程中，“民間河長”職業(yè)背景包括：律師、公交修理工、會(huì)計(jì)師、社工、記者、環(huán)保公益者和退休職工等。五行八作的出身背景導(dǎo)致其監(jiān)督職責(zé)的履行存在較大差異。對(duì)“民間河長”承擔(dān)的職責(zé)，95.8%的“民間河長”承擔(dān)了河道巡查職責(zé)，77.1%向沿河居民宣傳過河道保護(hù)，47.9%監(jiān)督過治水項(xiàng)目施工，6.3%監(jiān)督過治水項(xiàng)目資金的使用，8.3%參與過河道清理，18.8%組織過沿岸居民河道維護(hù)。由于經(jīng)費(fèi)缺乏，自愿的“民間河長”不得不自行負(fù)擔(dān)職責(zé)履行的工作支出：如自制橫幅和宣傳手冊(cè)提醒沿岸居民保護(hù)河道，自制環(huán)保酵素凈化河道，自擔(dān)交通費(fèi)巡河等。資源保障缺乏不僅限制了“民間河長”職責(zé)履行，而且在一定程度上打擊了“民間河長”的工作積極性。缺乏財(cái)力支撐的事權(quán)，成為無源之水。

三、治理信息不透明，阻礙“民間河長”監(jiān)督職能實(shí)施

河道治理信息公開是公眾行使河道治理知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的前提。就“河長制”安排而言，雖然政府信息披露有所加強(qiáng)，如事前通過新聞媒體及時(shí)公布黑臭河治理計(jì)劃和目標(biāo)，在河岸顯要位置設(shè)立河長公示牌，但總的來看，河道管理部門仍然是選擇性公開河道治理信息，如河長公示牌寫明了各級(jí)河長姓名、聯(lián)系方式和整治目標(biāo)，但具體到河流的污染現(xiàn)狀、主要污染源、治理項(xiàng)目安排及預(yù)算與執(zhí)行情況、治理績效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、考核未達(dá)預(yù)期如何追責(zé)等信息仍未公開，阻礙了“民間河長”對(duì)河道治理和職能部門監(jiān)督職責(zé)的實(shí)施。

四、溝通渠道不順暢，“民間河長”參與層次低

積極引導(dǎo)支持公眾廣泛參與公共政策的制定、執(zhí)行和評(píng)估，是“問情于民、問需于民、問計(jì)于民、問績于民”的基礎(chǔ)。從杭州“河長制”的實(shí)施情況來看，目前的“民間河長”參與治水主要限定在河道保護(hù)宣傳教育、口頭勸阻河道損害行為和向河道管理部門反饋所負(fù)責(zé)河道的實(shí)時(shí)狀況等，“民間河長”參與治水仍然停留在污染治理信息反饋的低水平上。即使是在信息傳遞的低水平治理參與，只有61.5%的“民間河長”在反饋問題時(shí)能夠獲得及時(shí)的解答或解決； 53.8%的“民間河長”表示與河道管理部門，尤其是“責(zé)任河長”缺乏有效的溝通渠道和平臺(tái)。有69.2%的“民間河長”表示沒有機(jī)會(huì)參與河道整治方案的討論和策劃，61.5%的“民間河長”期望在開展河道整治時(shí)能提前獲知整治安排與計(jì)劃?！懊耖g河長”的低水平參與，阻礙了 “四問于民”策略的實(shí)施。

“民間河長”困境的應(yīng)變對(duì)策

一、強(qiáng)化法律基礎(chǔ)，明晰管理權(quán)威

公共治理是建立在多數(shù)人的共識(shí)和認(rèn)可之上的管理威權(quán)，多數(shù)人的同意是治理發(fā)揮作用的基礎(chǔ)?！懊耖g河長”面臨雙層認(rèn)同缺失：一是職能部門權(quán)利下放不足，二是公眾對(duì)“民間河長”角色認(rèn)知缺失。為改善“民間河長”角色認(rèn)同缺失導(dǎo)致的履職難，在當(dāng)今的半熟人社會(huì)中，“民間河長”僅依靠傳統(tǒng)的人際網(wǎng)絡(luò)難以獲取足夠的身份認(rèn)同，必須從法律上意義上明確“民間河長”治水參與權(quán)利。為增強(qiáng)公民認(rèn)同和共識(shí)，可以給“民間河長”發(fā)放統(tǒng)一的工作證或工作服等；制定規(guī)范、具體的“民間河長”工作手冊(cè)，詳細(xì)、清晰地界定“民間河長”的工作內(nèi)容和程序，為“民間河長”參與治水提供全程指導(dǎo)。明晰的“民間河長”職權(quán)職責(zé)、議事程序和履職保障，是確?！懊耖g河長”敢于監(jiān)督的制度基礎(chǔ)。

二、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，提升參與層次

適宜的治理結(jié)構(gòu)安排是合作善治的基礎(chǔ)。公共治理作為一個(gè)上下互動(dòng)的管理過程，其管理機(jī)制不僅依靠政府的權(quán)威，而且更依賴合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。要扎實(shí)踐行“問情于民、問需于民、問計(jì)于民、問績于民”，必須進(jìn)一步拓寬“民間河長”參與范圍，讓“民間河長”參與河道整治方案制定、河道整治工程監(jiān)督、河道整治項(xiàng)目驗(yàn)收和“責(zé)任河長”年度考核。同時(shí)，把職能部門管不好或者雖能管好、但管理效率低下的權(quán)利下移，發(fā)揮“民間河長”源于民間的信息優(yōu)勢，確保“民間河長”能夠更好地履行管理和監(jiān)督職能。

三、加強(qiáng)信息公開，強(qiáng)化監(jiān)督效力

善治是多元合作治理的最高要求，其根本是政府、市場和社會(huì)的公開透明的合作關(guān)系。公眾對(duì)河道的治理信息享有法律賦予的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，政府機(jī)關(guān)或企業(yè)則有向公眾公開河道治理信息的法定義務(wù)。因此，河道治理信息應(yīng)該遵循“公開為原則，不公開為例外”的原則。只要不涉及國家安全、國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等的例外情形，河道污染現(xiàn)狀、治理項(xiàng)目安排、治理績效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任河長任免考核等信息，均應(yīng)遵循及時(shí)、高效、便民的原則向社會(huì)公開，對(duì)不予公開或者延遲公開河道治理信息的相關(guān)部門或企業(yè)提起行政訴訟，以扭轉(zhuǎn)義務(wù)主體的消極環(huán)境信息公開行為，促使環(huán)保信息由被動(dòng)公開、選擇性公開，轉(zhuǎn)向全面、主動(dòng)公開，實(shí)現(xiàn)陽光和透明管理。創(chuàng)造企業(yè)信息公開環(huán)境，拓寬“民間河長”監(jiān)督渠道，為發(fā)揮公眾監(jiān)督效能奠定技術(shù)基礎(chǔ)。

四、健全資源保障，保證權(quán)責(zé)統(tǒng)一

資源保障是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品供給的物質(zhì)基礎(chǔ)?！懊耖g河長”自愿基礎(chǔ)上的公眾自我服務(wù)，其職責(zé)的履行需要一個(gè)良好的外在環(huán)境。“民間河長”的自愿服務(wù)，并不意味著服務(wù)的免費(fèi)性。除了個(gè)人服務(wù)努力外，“民間河長”公共物品服務(wù)面臨場地租賃、工作開支、交通成本和賬簿等成本。外部的物質(zhì)資源保障，一方面有利于充分調(diào)動(dòng)“民間河長”工作的積極性，另一方面政府補(bǔ)貼傳遞著合法性信號(hào)。職能部門可以通過購買服務(wù)的形式，為“民間河長”職責(zé)履行提供經(jīng)費(fèi)支持。

五、孵化社會(huì)組織，確保獨(dú)立監(jiān)督

雖然《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（2002）明確指出，“國家鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)”，《環(huán)境保護(hù)法》（2014修訂）第五十三條規(guī)定“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利”，但公眾自組織缺乏，導(dǎo)致“民間河長”職責(zé)履行則缺乏公眾基礎(chǔ)，公眾在監(jiān)督參與中往往處于弱勢地位。孵化社會(huì)組織，不僅可以提升“民間河長”身份的公眾認(rèn)同，而且能夠搭建河道治理“四問”的橋梁。更為重要的是，通過社會(huì)組織培育，為“民間河長”恢復(fù)“民間”的本來意義，奠定 “民間河長”監(jiān)督獨(dú)立性的組織基礎(chǔ)。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)投資研究所（微信公眾號(hào)）

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