戶籍制度的存在,使“農(nóng)民”成為一種準(zhǔn)世襲身份,而不單單意味著職業(yè)或居住地點(diǎn)。改革開放前,農(nóng)村凋敝,農(nóng)民食不果腹,被迫流入城市求生。但進(jìn)城的農(nóng)民,絕大多數(shù)會被當(dāng)成“流民”遣返回村。
改革開放之后,農(nóng)民漸漸獲準(zhǔn)進(jìn)入城市,但“農(nóng)村人”、“城里人”的身份壁壘依舊森嚴(yán)凜凜。在新時代,這些“二等公民”,能以怎樣的方式,實現(xiàn)自己的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”?
中央不允許農(nóng)民向縣鎮(zhèn)流動
到1988年,外出農(nóng)民工約3千萬。
在80初期,中央僅僅允許農(nóng)民向小鄉(xiāng)鎮(zhèn)流動,依然嚴(yán)格限制農(nóng)民流入縣鎮(zhèn)、大城市。1984年《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》中明確規(guī)定:不允許農(nóng)民進(jìn)入縣城鎮(zhèn)。這種政策,與當(dāng)年的“離土不離鄉(xiāng),進(jìn)廠不進(jìn)城”思路不無關(guān)系。
當(dāng)時,領(lǐng)導(dǎo)層要求發(fā)展小集鎮(zhèn)來消化農(nóng)村人口。1981年,副總理萬里在第二次全國農(nóng)村房屋建設(shè)工作會議上說:“怎樣控制大城市人口的繼續(xù)增長?就是要在農(nóng)村就地消化農(nóng)業(yè)人口,不能再使他們進(jìn)城……我們要發(fā)展建設(shè)小城鎮(zhèn),包括縣城、公社所在地和區(qū)所在地的集鎮(zhèn)在內(nèi)。次年,他又說:“八億農(nóng)民,除了去少數(shù)礦點(diǎn)以外,只能‘離土不離鄉(xiāng)’。農(nóng)民搞商品生產(chǎn),離開土地而不進(jìn)城,叫做“離土不離鄉(xiāng)”。這是我們的國策?!保ü鶗铩⒓儽?,《失衡的中國》,P25)
繼續(xù)嚴(yán)格限制農(nóng)民往城市流動的同時,“農(nóng)轉(zhuǎn)非”(由農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口)政策也在80年代前后開始實施。但這政策在當(dāng)時無法惠及一般普通農(nóng)民,農(nóng)民惟有在被征地、考入大學(xué)、參軍后晉升軍官、以及特殊政策照顧等極少數(shù)情況下,并在政府每年嚴(yán)格控制的指標(biāo)之內(nèi),才能“農(nóng)轉(zhuǎn)非”跳出農(nóng)門。該指標(biāo)微乎其微,一般為城市非農(nóng)業(yè)人口的2%。
地方極不贊同中央意見,自行決定允許農(nóng)民進(jìn)入縣城
對于中央限制農(nóng)民進(jìn)入縣鎮(zhèn)的政策,地方政府并不贊同。大多數(shù)地方政府認(rèn)為縣鎮(zhèn)人口有發(fā)展?jié)摿?,可以放開農(nóng)民進(jìn)入縣城。
如郭書田、劉純彬,《失衡的中國》一書所說:“浙江省公安廳反映:全省各縣城鎮(zhèn)人口不多,規(guī)模不大,有發(fā)展?jié)摿?,多?shù)縣城鎮(zhèn)只有一、兩萬人,有的只有幾千人。寧夏自治區(qū)公安廳反映:全省各縣政人口不多,經(jīng)濟(jì)比較落后,可以考慮允許農(nóng)民進(jìn)入縣城甚至銀川市。青海屬邊遠(yuǎn)省份,全省包括縣城鎮(zhèn)在內(nèi)建制鎮(zhèn)有30個,如不允許農(nóng)民進(jìn)縣城鎮(zhèn),就沒有幾個集鎮(zhèn)可進(jìn)了。廣東省、云南自行決定允許進(jìn)入縣城鎮(zhèn),山東、河南、安徽等省均有類似的要求。河北省主管農(nóng)民工作的領(lǐng)導(dǎo)同志則批道:允許農(nóng)民進(jìn)入縣政城鎮(zhèn)?!?
由此,地方政府為農(nóng)民進(jìn)入縣城、跨省流動開了口子。農(nóng)民除了向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移外,還在省內(nèi)縣城之間,跨省流動。數(shù)據(jù)顯示,到1988年,農(nóng)民工總量在1 .2億左右,其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工約有9000萬,外出農(nóng)民工約3千萬,而跨省流動的人數(shù)為500萬左右。
沒有城市戶口,農(nóng)民孩子讀書必須“交高價”
雖然農(nóng)民獲準(zhǔn)進(jìn)入城市,但他們只是在城市居住,并沒有成為真正的城里人,他們依舊是“農(nóng)民”,無法享受城市居民的同等待遇。
郭書田、劉純彬等人在《失衡的中國》一書刊登了讀者來信,信中講述農(nóng)民在城市居住要買高價糧、高價菜、讀高價錢書的狀況:“我1978年從部隊退役后,自修政治經(jīng)濟(jì)學(xué),用5年時間精讀了馬克思的《資本論》,寫了50多萬字的讀書筆記,并發(fā)表過幾篇文章。1984年我被招聘為縣委黨校理論教員。因為是農(nóng)業(yè)戶口,休息時間我要跑到市場去買高價糧、高價油等。我的孩子讀書交高價。讀小學(xué)一年級要交100多元,讀中學(xué)要交1200元。孩子問我:學(xué)校老師講課說:社會主義人人平等,為什么要我們家交高價?我只能回答:你爸爸沒本事,是農(nóng)村戶口?!保ü鶗?、劉純彬,《失衡的中國》,P33)
沒有城市戶口,農(nóng)村女孩難與城市男青年通婚,含恨跳江自殺
此外,由于當(dāng)時戶籍制度規(guī)定,子女的戶口只能隨母親,如果男方是城鎮(zhèn)戶口,女方是農(nóng)村戶口,他們結(jié)婚之后,孩子只能跟隨母親做“農(nóng)民”了。城市戶口價值連城,男方極少愿意降低身價娶農(nóng)村女孩。所以,城鄉(xiāng)之間極少通婚。這也限制了農(nóng)民通過婚姻遷入城市的道路,同時也造成了社會悲劇。
《失衡的中國》一書中,讀者給郭書田等來信,說當(dāng)時有些女孩因難于城市男青年結(jié)婚,含恨跳江自殺:“我在四川省南部縣工作,南部縣城位于嘉陵江邊。有時我在江邊看到一具具女尸。聽人指點(diǎn)說:‘這具女尸是綢廠的’,‘這具女尸是織布廠的’,‘這具女尸是絲廠的’,‘這具’后來我才了解到,她們中一些人是近年進(jìn)城做工的農(nóng)村姑娘。因為沒有城鎮(zhèn)戶口,往往很難與市民男青年結(jié)婚,她們又不愿回到農(nóng)村去和農(nóng)村青年結(jié)婚。隨著年齡的增長,在巨大的社會與心理壓力下,選擇了含恨嘉陵江的道路”(郭書田、劉純彬等人在《失衡的中國》,P73)
農(nóng)民花錢買戶口落戶城市
農(nóng)村女孩花錢買戶口,兒子不再遭人欺負(fù),婆媳關(guān)系好轉(zhuǎn)
到90年代,糧油購銷價格放開后,隨行就市,城鄉(xiāng)無異,糧油面前,人人平等;全國性勞動市場也逐步成型,就業(yè)主要取決于勞動者的素質(zhì)而不是戶口的性質(zhì)。外出農(nóng)民也形成一股巨大的潮流,據(jù)測算,每年外出做工的農(nóng)村勞動力超過3000萬人,其中跨省流動的有3000多萬人。這些城市居住的農(nóng)民,已不滿足于當(dāng)“農(nóng)民工”,而是想成為實實在在的城市居民,他們需要“城鎮(zhèn)戶口”。
在這種背景下,一些地方政府私自制定政策,向農(nóng)民出售“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo),明碼標(biāo)價出售非農(nóng)業(yè)戶口。農(nóng)民只要交錢就可以買到城鎮(zhèn)戶口。
當(dāng)時,《江蘇經(jīng)濟(jì)報》報道了某鎮(zhèn)農(nóng)民花錢購買鎮(zhèn)戶口的情況。這個鎮(zhèn)在1992年月8月的買賣戶口風(fēng)潮,共有1006人購買了鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口,每個戶口花錢1.2萬元。當(dāng)該報記者問及一個個體戶為何要買戶口時,個體戶說:我做姑娘時就在鎮(zhèn)上開服裝店,那年,我看中了鎮(zhèn)上的小張。他也對我好??伤麐寣ξ覚M豎看不上眼。我不管三七一十就和小張結(jié)了婚。但麻煩也來了。最傷心的是兒子上學(xué)后,常常遭到班里一些同學(xué)的欺負(fù),罵他‘鄉(xiāng)下小赤佬’。慢慢的我也恨起我這張農(nóng)村戶口。從買了戶口后,家里好像變得好看了,兒子也不再遭人欺負(fù)。不知怎的,婆婆也和我關(guān)系好了。笑煞?!保ǎㄓ岬蛮i,《城鄉(xiāng)社會:從隔離走向開放》,P53)
政府高價出售戶口后不兌現(xiàn)又不退錢,民眾大呼上當(dāng)
政府買賣戶口確實為農(nóng)民落戶城市帶來希望,但同時在買賣戶口中,也出現(xiàn)不少問題。河南、河北、四川等地民眾反映當(dāng)?shù)卣邇r出售“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶口后,既不按原先的承諾解決實際問題“又不給農(nóng)民退錢,群眾大呼上當(dāng)”。為此,中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳信訪局在《群眾反映》編發(fā)了一篇名為《非法賣戶口后遺癥在一些地方顯露,群眾大呼上當(dāng),要求退還血汗錢》文章。(殷志靜、郁奇虹:《中國戶籍改革》,P62)
公安部下發(fā)文件禁止戶口買賣
同時,地址政府此舉,也引起了時任高層領(lǐng)導(dǎo)的密切注意。
1992年8月,人民日報《情況匯編》刊發(fā)《河南對收費(fèi)辦“農(nóng)轉(zhuǎn)非”褒貶不一》的報道,報道稱河南省一些市縣收費(fèi)辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”之風(fēng)盛行。在半個月左右的時間里,河南全省已有鄭州等40多個市縣搞了各種名目的收費(fèi)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”,已辦了4萬多名農(nóng)民進(jìn)城入戶手續(xù),戶口單價6000元至30000元不等。速度之快,普及面之廣,影響之大,是歷史上未有的。
總理李鵬在看了報道后當(dāng)即批示:“請镕基同志研究考慮此事”。副總理朱镕基又作了如下批示:“忠禹同志:我認(rèn)為這種做法弊大于利,如果全國一哄而起,更會后患無窮。請即商量個意見?!?
此后,公安部長陶驪駒以個人名義致信李鵬、朱镕基,說公安部代國務(wù)院起草了制止出賣非農(nóng)業(yè)戶口的通知稿,經(jīng)國務(wù)院辦公廳同意,已于5月4日以公安部的名義下發(fā)了《關(guān)于堅決制止公開出賣非農(nóng)業(yè)戶口的錯誤做法的緊急通知》。
在信中,陶驪駒稱,公安部起草了關(guān)于實行當(dāng)?shù)赜行У木用駪艨诜桨?,擬報國務(wù)院審批。朱镕基對信作出批示:“不要重新立政策。情況很復(fù)雜。公安部的辦法原則同意,具體規(guī)定還得商量。先將集資收費(fèi)辦“農(nóng)轉(zhuǎn)非”這股風(fēng)剎住,以免引起、一系列社會問題。已收費(fèi)辦的‘農(nóng)轉(zhuǎn)非’戶口如何處理待以后再說,先暫停?!?殷志靜、郁奇虹:《中國戶籍改革》,P60)
計委官員:只對農(nóng)民收費(fèi),城市新生人口不收費(fèi),不公平
1992年底,國務(wù)院成立小組起草戶籍改革方案。在起草過程中,國務(wù)院各部門也表達(dá)了對買賣戶口的意見。其中勞動部部長的阮崇武認(rèn)為地方將戶口當(dāng)商品賣,后果不堪設(shè)想:
“一些地方為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)、大干快上,迫切需要資金,因而視戶口為商品,把農(nóng)轉(zhuǎn)非變?yōu)榧Y手段,將戶口當(dāng)商品賣。導(dǎo)致只顧眼前,不顧長遠(yuǎn),政花幾千元錢買了一只無法卸卻的包袱做了一筆賠本買賣,后果不堪設(shè)想?!保ㄒ笾眷o、郁奇虹:《中國戶籍改革》,P66)
勞動、人事、教委的官員認(rèn)為:“管理戶口作為一種行政職能不應(yīng)收費(fèi),決不能把戶口當(dāng)作商品進(jìn)行買賣。收費(fèi)不僅在農(nóng)村造成大量農(nóng)業(yè)資金轉(zhuǎn)向基礎(chǔ)設(shè)施,減少農(nóng)民對土地的資金投入,而且對正常的‘農(nóng)轉(zhuǎn)非’政策也是一個很大的沖擊?!庇嬑墓賳T認(rèn)為“只對農(nóng)民進(jìn)城實行戶籍收費(fèi),城市新生人口不收費(fèi),也是不公平的”(殷志靜、郁奇虹:《中國戶籍改革》P75 P69):
地方政府借“藍(lán)印戶口”等政策變相買賣戶口
盡管中央高層反對甚至禁止買賣戶口,但是實際上正是從92年開始,公安部頒布了《關(guān)于實行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶制度的通知》,廣東、浙江、山東、山西、河北等十多個省先后開始試行“藍(lán)印戶口制度”。
當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口制度規(guī)定:對收錢辦理的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶口符合辦理藍(lán)印居民戶口條件、遷移手續(xù)完備的,可以轉(zhuǎn)為“藍(lán)印戶口”,這實際上使戶口買賣合法化。地方政府通過“藍(lán)印戶口”或“寄住戶口”“開發(fā)區(qū)戶口”等方式買賣或變相買賣戶口。譬如俞德鵬在其《城鄉(xiāng)社會:從隔離走向開放》一書,記述:
“1993年《解放日報》報道,安徽推出一條農(nóng)村革新措施便是:‘改革戶籍制度,對在縣、市及城鎮(zhèn)購有住房和有相對穩(wěn)定職業(yè)的工商戶,在繳納一定數(shù)額的城鎮(zhèn)建設(shè)費(fèi)后,可批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口,納入正常的戶籍管理?!?994年月,上海市開始對外來人口實行藍(lán)印戶口制度。該制度規(guī)定,凡在上海投資20美元或100萬人民幣的,或購買居住面積100平方米以上外銷住宅的,或作為專門人才被上海單位聘用年以上的,均可中請藍(lán)印戶口。以后每年到公安機(jī)關(guān)復(fù)驗一次,經(jīng)過一定年限達(dá)到規(guī)定的條件,可申請轉(zhuǎn)為常住戶口?!保ㄓ岬蛮i,《城鄉(xiāng)社會:從隔離走向開放》,P375)
結(jié)語:我們難以評價戶口買賣。政府賣戶口為圈錢,事實上的確為農(nóng)民落戶城市提供了可能,然后,農(nóng)民高價購買戶口實屬無奈之舉,他們花大筆血汗錢才能落戶城市,猶如移民國外,可悲的是這發(fā)生在一國之內(nèi)。
參考文獻(xiàn):《城鄉(xiāng)社會:從隔離走向開放——中國戶籍制度與戶籍法研究》,山東人民出版社,2002.01.01;殷志靜、郁奇虹:《中國戶籍改革》,中國政法大學(xué)出版社,1996.6,郭書田、劉純彬,《失衡的中國》,河北人民出版社,1990

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