原題：鄉(xiāng)村凋敝與“行政主導(dǎo)型”城市化
強征農(nóng)民土地、強制動拆遷所引發(fā)的基層暴力沖突以及政府權(quán)威受到的嚴重挑戰(zhàn)，正以更為慘烈的形式向我們展現(xiàn)出一幅中國式的“掠奪性”城市化的黯淡圖景。
春節(jié)很快就過去了，對“農(nóng)村凋敝”“故鄉(xiāng)淪陷”的一年一度的憑吊也隨著潮水般的返城人流一同迅速消退，只留下一段日漸疏離的關(guān)于鄉(xiāng)村的無奈記憶。
然而，除卻社交媒體上那些傷感的文學抒情、空洞的道德指控和欲言又止的個人體驗式報道之外，我們總還是應(yīng)當多做一些什么，方能讓我們祖祖輩輩的家園免于一天天繼續(xù)凋敝下去。
當代中國農(nóng)村的凋敝是一個囊括了經(jīng)濟衰敗、生態(tài)破壞與道德滑坡等社會生活諸多層面問題的系統(tǒng)性的困境，它的成因和解決方案毫無疑問也應(yīng)該是復(fù)雜、多樣和系統(tǒng)性的。最表面和直觀的原因是中國史無前例的大規(guī)模城市化吸納走了鄉(xiāng)村中的青壯年——他們既是經(jīng)濟財富的創(chuàng)造者，也是最有活力的社會中堅力量，而將“空巢老人”和“留守兒童”的沉重負擔扔給了鄉(xiāng)村。這種觀察也是在當下中國最容易激起鄉(xiāng)村與城市、底層與中產(chǎn)之間對立撕裂的理由。
城市化是經(jīng)濟和社會現(xiàn)代化的必然趨勢，然而城市化必然導(dǎo)致鄉(xiāng)村的凋敝嗎？可以說，歐、美、日等絕大多數(shù)發(fā)達國家走過的現(xiàn)代化路程均不支持上述判斷。因此，當代中國農(nóng)村的凋敝不是社會演化至某一階段的普遍問題，而是一種鮮明的“中國特色”。我剛才已經(jīng)說過，這是系統(tǒng)性問題，需要系統(tǒng)性和多樣化的解決方案。但在本文中，我只選取其中一個我認為比重重要的視角來討論。
從很大程度上說，無論是經(jīng)濟蕭條、生態(tài)惡化還是民風敗壞……這些問題都可以追究到一個重要原因上：中國農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)的嚴重不足——它包括基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、社會保障、休閑娛樂等等。當然，從很大程度上說，公共產(chǎn)品供應(yīng)不足的主因，又是縣鄉(xiāng)兩級公共財政的嚴重困窘。
循著這一邏輯，我認為，上世紀80年代興起的“（地級）市管縣”行政體制和90年代的分稅制改革，是造成當前農(nóng)村衰敗的兩個最重要的動因。
一、地級市
“市管（轄）縣”差不多是一種全世界獨有的行政管理體制，它的誕生幾乎與改革開放同步。不過，自上世紀80年代初首次出現(xiàn)“市管縣”以后，有關(guān)它的爭議就從來沒有停止過。
中華人民共和國憲法中并沒有地級市這一層級，憲法第三十條規(guī)定：省、自治區(qū)分為“自治州、縣、自治縣、市”；直轄市和較大的市分為“區(qū)、縣”。自治州分“縣、自治縣、市”。也就是說，“市”與“縣”在國家根本大法中處于同一層級，并非目前實際上的上下級關(guān)系。而且，無論是橫向比較當今國際通行情況還是縱觀古代中國，實行的都是三級行政體制。事實上，新中國成立一直到上世紀80年代，中國也都一直是“中央-省-縣（市）”三級行政機構(gòu)，但從80年代之后逐漸演變成為中央、省、市、縣四級。如果加上最基層的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的話，實際上是五級行政體制。
也有人認為，四級體制自古就有（古代省與縣之間的“府”相當于現(xiàn)在的地級市），區(qū)別只在于“虛四級”還是“實四級”。實際上，當代中國的省與縣之間原來也有一個被稱為“地區(qū)行署”的小型機構(gòu)，今天的所謂“地級市”便是在地區(qū)行署的基礎(chǔ)上誕生的。但地區(qū)行署并非一個“實”的層級，實際上只是省政府派出的一個聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)辦公室。
然而，隨著時間推移，這種“市管縣”行政體制顯現(xiàn)出日益嚴重的弊端。因為在現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付和分稅制的情況下，地級市為了中心城區(qū)的發(fā)展需要，往往截留所轄縣的資金，并動用各種行政力量將絕大多數(shù)要素都集中到城市，致使城鄉(xiāng)差距越拉越大。有句話十分形象地指出了這種城鄉(xiāng)差距：中國城市像歐洲，而農(nóng)村像非洲。
我父母的故鄉(xiāng)在與上海一水之隔的江蘇省海門縣，它現(xiàn)在是地級市南通市下轄的一個縣級市。如同中國的所有鄉(xiāng)土地方一樣，海門縣也有自己引以為豪的歷史人物和地方特產(chǎn)，包括近代著名政治家、民族實業(yè)家張謇,金石書畫家王個簃及詩人卞之琳，還有茵陳酒（頤生酒）等。其中最出名的當數(shù)末代狀元、洋務(wù)運動干將張謇。由于他是海門縣長樂鎮(zhèn)（現(xiàn)稱常樂鎮(zhèn)）人，且長期跟隨合肥籍的晚清重臣李鴻章從事洋務(wù)運動，因此我老家有一副流傳甚廣的對子，叫作“狀元長樂百姓憂、宰相合肥天下瘦”，以形容晚清末年中國民不聊生的社會狀況。不過，自從海門成為地級市南通市管轄的一個縣以后，張謇就變成了南通人，他的博物館也建在南通市區(qū)內(nèi)；當然，茵陳酒等自然也變成了南通特產(chǎn)……
我并非站在海門一縣的立場上，氣量狹窄地不愿意讓家鄉(xiāng)的歷史文化在更廣層面上讓更多人分享。海門人張謇的確在整個南通許多地方留下過重要的歷史印記，毫無疑問也是南通人，他還是江蘇人，當然更是中國人。假如南通市的確是為了更好地保護和發(fā)揚本地的文化傳統(tǒng)，那么它將張謇和茵陳酒據(jù)為己有，讓更多人知道，客觀上應(yīng)該是一件好事情。但撇開張謇與海門及南通的相對復(fù)雜的關(guān)系不說，事實上，眼下許多地方為了爭一個歷史名人——甚至是像諸葛亮這樣1000多年前的古代人物——的籍貫地，究竟是出于何種動機。相信所有人都心知肚明，所謂“文化搭臺，經(jīng)濟唱戲”嘛！這些事例讓我們一目了然地看到“市”是如何掠奪“縣”的文化資源的。文化資源畢竟還只是一種十分間接的資源，其他能夠帶來更直接的財富的自然、經(jīng)濟和社會資源，也就更加可想而知了。
因此，自2005年的“十一五”規(guī)劃開始，中央政府就提出要理順省級以下財政管理體制，推行“省直管縣”的財政體制，到目前為止也已在多個省份和地區(qū)進行了多年試點改革，據(jù)說有些地方已經(jīng)取得一些成效。
但要建立更加科學合理的行政分級管理體系，僅從財政上單兵突進，前景是不樂觀的。因此，財政“省管縣”只能是行政“省管縣”的一個前奏和短暫的過渡。事實上，在沒有后者的情況下僅在財政上貿(mào)然實施“省管縣”，已經(jīng)造成了更為意想不到的政府行為扭曲。
例如，對于某些經(jīng)濟比較發(fā)達的地級市，在“市管縣”體制下，市對縣多少還是有財力支持的。實行“省管縣”后，市級財政當然就會認為從此再沒有相應(yīng)的責任了。因此，在某些財政配套資金問題上，原由市級財經(jīng)配套的部分，卻由于管理體制的改變而不能到位。原本是為了改善縣域經(jīng)濟的“財政省直管縣”反而進一步加重了縣級財政的困難。相信，今后地級市域內(nèi)一定會出現(xiàn)比現(xiàn)在更多的“斷頭路”和“半截管道”現(xiàn)象。此外，“財政省管縣”體制會使地級市產(chǎn)生強烈動機，將所轄的富裕縣改為區(qū)，同時千方百計把貧困縣踢出去。幾年前，浙江省湖州市試圖把下轄的長興縣改為區(qū)，而湖南省衡陽市試圖把下轄衡山縣的一個富裕鎮(zhèn)劃入市區(qū)，都遭到了當?shù)乩习傩战跻恢碌姆磳?，幾近釀成嚴重群體性事件。
而站在地級市的立場來看，財政“市管縣”實在是一種在原來的事權(quán)不匹配并未得到任何實質(zhì)性改變的前提下增加新的事權(quán)不匹配的做法——市對縣沒有了財權(quán)，但卻要繼續(xù)承擔過去的所有責任，如市場監(jiān)督、社會治安等公共服務(wù)。
可以想象到的另一種可能性還不是上述行為改變，而是市利用對縣的其他行政權(quán)力——其中最重要的是干部人事權(quán)——以各種變相手段阻礙財政“省管縣”的真正落實。按照目前干部管理體制，地市級黨委直接領(lǐng)導(dǎo)縣級黨委，縣一級官員的任免權(quán)還牢牢掌握在地級市黨委手里，這就決定“縣”很難有能力違抗“市”的意志。而在當下的中國，許多經(jīng)濟活動和財務(wù)往來遠遠超出了公開賬面上的那個“錢袋子”，只要市仍舊管著縣的“官帽子”，縣在財政上與省之間的直接往來就難免遭遇“梗阻”，其獨立性也就難免大打折扣。所以有縣級官員已經(jīng)說了，“你怎么也翻不出人家的手掌心，其中關(guān)系微妙，只可意會”。
二、縣級市
在稍微輕一點的程度上，上世紀90年代出現(xiàn)的“縣級市”也是這種行政主導(dǎo)的“攫取型”城市化大合唱的一個聲部。
仍然說說吾鄉(xiāng)海門，1994年，在“撤縣建市”的大潮中，它也急不可耐地扔掉了已經(jīng)穿在身上1000多年的那件土里土氣的“縣”的外衣（據(jù)史書記載，海門第一次建縣是在五代十國時期的后周顯德五年，即公元958年），改稱自己為海門市。
不過，出生和居住在上海的我以及我的親戚們在碰到各種表格中的“籍貫”一欄時，依舊會認認真真地填上那個實際上已經(jīng)不存在了的“江蘇省海門縣”。另外，我這一生也從未在任何表格的籍貫欄上填過“南通市”。我那對故鄉(xiāng)充滿眷戀的老父母一向認為自己是江蘇人氏，是海門人氏，但他們從來沒有告訴過我，他們是南通人。在我觀念里，南通與我的關(guān)系差不多相當于蘇州或無錫——它們都是我老家農(nóng)村的鄰近城市。
我妻子祖輩的老家是江蘇宜興，她似乎也從來沒有認為過自己是無錫人（現(xiàn)在的宜興市也是一個縣級市，隸屬于地級的無錫市，歷史上的更多時候在常州府之下）。我想，這大概就是中國這個歷史悠久的廣袤國家的自然和文化傳統(tǒng)?！翱h”是一個擁有2000多年歷史的基本行政單位，“省”只有七八百年歷史，而“市”則完全是近代以后的產(chǎn)物。因此，在絕大多數(shù)情況下，中國鄉(xiāng)土的方言、風俗以及建立在它們之上的地域歸屬和認同也是以縣為基本單位的。比縣更高一級的認同單位則比較復(fù)雜，通常是省，但也有超越省域范圍的。例如，我一般不會把南通市人當同鄉(xiāng)，但我反而會把上海市崇明縣人視為同鄉(xiāng)。因為海門縣和毗鄰的啟東縣原先是長江泥沙堆積成的一塊沙洲，那里的最初居民是在明朝后期從崇明島遷徙過去的，這三個地方的方言和生活習俗至今仍然幾乎完全相同。
海門從“縣”變成“市”以后，縣城的面積確實成倍擴大，城中心廣場上還豎起了一個外形很像埃菲爾鐵塔的巨大的電視信號發(fā)射塔，從老遠的田間就能看見它。我每次陪父母回老家，都能感受到它的一派熱火朝天的城市化景象。
說起這個城市化，有一點讓我父親頗為不滿。他小時候曾經(jīng)從鄉(xiāng)下到縣城的海門中學求學，那時還是民國末年。就像所有的縣城一樣，過去的海門縣城也是有自己的名字的，叫茅家鎮(zhèn)。它甚至未必是全縣規(guī)模最大的鎮(zhèn)，與縣域內(nèi)其他10幾個鎮(zhèn)的唯一不同之處只在于縣政府設(shè)治于此。這個名字寄托了我父親少年時代的艱苦歲月和美好夢想?？墒钱敗昂ｉT縣”變成“海門市”以后，乾隆年間就有的茅家鎮(zhèn)的歷史也就畫上了句號。如今，如果在過去的鎮(zhèn)中心隨便向一個小孩打聽“茅家鎮(zhèn)在哪里”的話，他多半會以為你問的是一個外地名字！我妻子的老家宜興差不多也是這樣，只是“陽羨”（宜興古稱）這個擁有2000多年歷史的古老名稱消失得比茅家鎮(zhèn)更早。我當然不是一個食古不化的人，從不認為我們不能夠?qū)v史上沿襲下來的東西做任何改變。我舉上面的例子只是想說明，歷史和文化的自然延續(xù)有其自己的道理，靠行政力量驟然改變它，也許會產(chǎn)生許多意想不到的后果。好比說把江蘇省改為江蘇直轄市的話，那么六朝古都南京的命運就將是從此被在史書中抹去。
正如我們已經(jīng)見到的，縣城與地級市區(qū)的急速擴張，都是以鄉(xiāng)村和其他市鎮(zhèn)的凋敝為代價的。比如在宜興，自古以來，以出產(chǎn)紫砂壺而著稱于世的丁蜀鎮(zhèn)的經(jīng)濟實力一直遠遠強于縣城宜城鎮(zhèn)，其市況之繁華也遠勝于后者。但僅過了短短20多年，今天你再去比較一下丁蜀鎮(zhèn)與宜興市區(qū)的市容市貌，差距恐怕不會小于縣級的宜興市之與江蘇省會南京市！過去20多年里，我對父母故鄉(xiāng)的最大印象是：每回去一趟，就會感覺鄉(xiāng)村比過去不但沒有令人欣喜的改觀，反而更加臟亂不堪，小時候?qū)庫o美麗的田園記憶日益被污濁的河流和雜亂空置的房屋所覆蓋。如今，我的那些堂表兄姊們相繼離開祖先的鄉(xiāng)村，遷入一天比一天膨脹的“海門市”，從“農(nóng)民”變成“市民”。2008年秋天，連我母親出生的那幢建于晚清時期的搖搖欲墜的老宅也被一場大火最終吞噬……
三、分稅制
1994年實行的分稅制改革則進一步加劇了縣鄉(xiāng)兩個基層行政層級的財政困難。財政部科研所公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1994年之后，中央財政收入占總收入的比重從之前的40%上升到了55%左右，省級財政從16.8%上升到了30%左右，市級財政的收入比重也有所上升。五級財政中上面三級財政收入的比重都在上升，而縣鄉(xiāng)財政收入大幅下降。而且，越是貧困的地級市，這種情況就越嚴重。因此，“市管縣”在很多地方被形象地稱為“市卡縣”、“市擠縣”或“市刮縣”……
撇開國家與省之間的收入支出關(guān)系不論（這是另一個極為重要的問題，需要另外專題討論），造成這種財權(quán)重心上移、事權(quán)重心下移狀況的根源恐怕并不是分稅制改革本身，而是邊界劃分清晰的分稅制僅能落實于國家與省的層面，省以下不可能真正實行分稅制。正如財政部科研所所長賈康以前曾經(jīng)撰文分析的：“20幾種稅，在五個層級里怎么分？分不下去！”于是在省以下就形成了實際上是討價還價、復(fù)雜易變、五花八門、很不規(guī)范的“分成制”、“包干制”等。這種隨意和混亂的狀況給地方行政高層級“上提財權(quán)、下壓事權(quán)”留下了很大的空間，也使轉(zhuǎn)移支付根本做不實。
從這里我們就能夠清晰地看到，如果不把在西方發(fā)達國家良好運行了幾百年的分稅制進一步推進到省以下的層級，簡單地將財政上的“市管縣”改為“省管縣”，并不能真正解決問題，它所改變的只是“討價還價”的主體而已——市能夠利用行政權(quán)力去“刮”縣，省就一定不會了嗎？別忘了，省可是比市的權(quán)力大得多！而且在現(xiàn)行體制下，省對于集中資源發(fā)展省內(nèi)中心城市——尤其是省會城市——的熱情，一點也不會比地級市片面追求地級市政府所在城市發(fā)展的熱情來得低。
要將分稅制改革推進下去，精簡財政層級當然是至關(guān)重要的環(huán)節(jié)——分三層顯然比分五層要容易和可行得多。不過，改革國家現(xiàn)有稅收體制及國家與省之間的分稅格局也注定是不可或缺的。簡單地說，國家應(yīng)當留給省更多的稅源，這樣它對其下一級的縣、市才有稅可分。從政治效應(yīng)上來看，如果國家層面開始就有明顯的“上提財權(quán)、下壓事權(quán)”的取向，怎么能指望省和省以下各級政府不依樣效尤呢？
四、城市化
存在了至少250年的茅家鎮(zhèn)的確沒有必要繼續(xù)存在下去，因為它“吃”掉了整個海門縣，憑借這一點，它上升為“市”。假如這就是80年代以來中國城市化的基本邏輯的話，那么這是一種對農(nóng)村和中小市鎮(zhèn)進行攫取和掠奪的畸形城市化。而在更高的地一級的層面，情況更加突出。與我們在世界上最早實現(xiàn)城市化的歐洲所看到的如畫的鄉(xiāng)村景致作一比較，這種“中國式城市化”與真正的“現(xiàn)代化”是完全背道而馳的。
的確，工業(yè)化和城市化是中國未來的一項長期任務(wù)，也可以說是中國經(jīng)濟在本世紀內(nèi)能夠保持持續(xù)快速增長的最重要的引擎。而且，發(fā)達國家農(nóng)村城市化的歷史，也確實伴隨著資本、人才和其他要素資源向城市集聚的過程。但是，這種要素流動的原動力應(yīng)當是市場本身，而不是行政力量。也就是說，要素往能夠產(chǎn)出更大效益而不是行政權(quán)力更高的地方流，而真正市場化的要素流動一定是雙向的。這樣的城市化，必定是城市與鄉(xiāng)村相互支持、相互補充、共同發(fā)展，而不像我們這里目前的這種城市依托行政力量對農(nóng)村進行單向的剝奪和榨取。高端要素可能的確會向城市集聚，但城市的產(chǎn)業(yè)也一定會隨著土地、勞動力等要素價格的逐步提升而向周邊農(nóng)村輻射，進而對后者的經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生拉動效應(yīng)。
我在籌劃寫這篇文章時，有朋友向我提出了一些更為根本性的宏大問題，例如財政分稅制與聯(lián)邦制的匹配關(guān)系及中央集權(quán)國家與聯(lián)邦制國家在行政管理上的優(yōu)劣等。我認為，這些討論在理論層面都是有益和多多益善的，但由于它們都涉及國家的根本政治制度，因而這種討論短期內(nèi)恐也僅能停留于理論層面。就其在目前中國的政治體制和憲法框架內(nèi)的現(xiàn)實操作性而言，我認為逐步撤銷地級市這一層級，撤銷縣級市，恢復(fù)縣制，并重新回到“國家-省-縣（市）”的三級傳統(tǒng)行政管理體制，是最為穩(wěn)妥可行的改革路徑。
這涉及一個城市化究竟應(yīng)該行政主導(dǎo)還是市場主導(dǎo)的問題，在我看來，今后無論省城、行政級別為地級（廳局級）的省內(nèi)二線城市，還是縣域內(nèi)的城鎮(zhèn)，其發(fā)展壯大都應(yīng)遵循讓市場來配置資源的邏輯。
經(jīng)常有人貌似合理地提出，縣作為獨立單元的行政管理體制是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的產(chǎn)物，不能適應(yīng)現(xiàn)代工業(yè)文明發(fā)展的需要。立足于現(xiàn)代經(jīng)濟的視野，單個縣域的土地、勞動力等各項資源的確都有可能不能滿足大規(guī)模生產(chǎn)流通的要求，這一點在珠三角和長三角等經(jīng)濟發(fā)達的省份已日漸明顯。然而，正如我在前面已經(jīng)提到的，合理的資源整合應(yīng)當遵循市場經(jīng)濟、自愿等價交換的基本原則。這或許的確會造成縣與縣之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間“博弈成本”的顯著提高，不利于短期效率，但通過有違公開、公平、公正原則的強制性行政手段“節(jié)省”下來的市場博弈成本，必定會在其他方面加倍索還。人們今天哀嘆的“故鄉(xiāng)淪陷”還僅是其中最為和平的一部分，我們經(jīng)?？吹降膹娬鬓r(nóng)民土地、強制動拆遷所引發(fā)的基層暴力沖突以及政府權(quán)威受到的嚴重挑戰(zhàn)，正以更為慘烈的形式向我們展現(xiàn)出一幅中國式的“掠奪性”城市化的黯淡圖景。
不說遙遠的歐美國家，日本和我國臺灣地區(qū)都是比中國大陸更加發(fā)達的現(xiàn)代經(jīng)濟體，它們的歷史背景與中國大陸相同或接近，因而在現(xiàn)代化和城市化進程中想必也面臨過類似的縣域資源不足的情況。而且，事實上它們早已完成中國大陸尚在進程中的城市化，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)人口比例比中國大陸更少，但它們的鄉(xiāng)村不僅沒有在這一過程中衰敗凋敝，反而處處呈現(xiàn)出比大城市更加經(jīng)濟富足、社會和諧、民風淳厚、環(huán)境優(yōu)美的巨大吸引力。這里面的原因或許也是復(fù)雜的、系統(tǒng)性的，但我認為，最重要的原因之一，是它們完好無損地保持了縣乃至更低層級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共財政體系的獨立性和完整性。
放到更為寬廣的歷史中去審視，自秦制“廢封建、設(shè)郡縣”以來2000多年間，中國政治的核心問題之一便是如何管理好郡縣。我們的社會正在經(jīng)歷著從傳統(tǒng)文明向工業(yè)文明的劇烈轉(zhuǎn)型，縣本身的職能也正在經(jīng)歷著轉(zhuǎn)型，從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)型經(jīng)濟社會單元轉(zhuǎn)向現(xiàn)代的工業(yè)化經(jīng)濟社會單元，但有一條古老原則恐怕是不會改變的：郡縣治則天下治。
因此，我很希望年年春節(jié)的“鄉(xiāng)村凋敝”話題能夠讓越來越多的人搞清楚這樣一些基本問題：“縣”是什么？“市”又是什么？什么是真正的城市化？以及中國需要什么樣的城市化？……
說到底，不管是“省管縣”還是“市管縣”，最終的目標都是要將縣“管”得更好。在市場經(jīng)濟和多元社會的條件下，何為“管”好？其實就是要讓以縣為代表的基層行政擁有更大的自主權(quán)，成為充滿活力的獨立的經(jīng)濟單元和社會單元（而以我之見，財政是牽一發(fā)而動全身的樞紐）。惟其如此，方能扭轉(zhuǎn)我們在社交媒體上越來越多地看到的日益衰敗凋敝的悲哀景象。
寫于2016年2月24-25日
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：騰訊·大家
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
