鄉(xiāng)村旅游業(yè)作為旅游產(chǎn)業(yè)新生力量，對于實現(xiàn)轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、擴內(nèi)需、促就業(yè)、富百姓、提升軟實力具有重要作用，是地方經(jīng)濟發(fā)展的綜合引擎之一。目前已經(jīng)出臺的國家區(qū)域規(guī)劃戰(zhàn)略中，有30多個都對旅游業(yè)有重要定位。黨中央、國務(wù)院高度重視旅游業(yè)發(fā)展，十八屆五中全會將“大力發(fā)展旅游業(yè)”作為“十三五”期間構(gòu)建產(chǎn)業(yè)新體系的重要內(nèi)容。2014年8月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》，明確提出“旅游業(yè)是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重要組成部分，帶動作用大，是適應(yīng)人民群眾消費升級和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的必然要求”，并對改革完善旅游用地管理制度進行了部署。2015年8月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》，進一步明確了旅游業(yè)發(fā)展的具體目標。

在國家的大力支持下，我國鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展迅速。2016年全國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游接待游客近21億人次，休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)旅游文化“三位一體”、生產(chǎn)生活生態(tài)同步改善、農(nóng)村一產(chǎn)二產(chǎn)三產(chǎn)深度融合的新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式。隨著我國旅游業(yè)的快速發(fā)展，其土地使用面臨的新情況、新問題亟待破解，一是規(guī)劃銜接不足，一些旅游建設(shè)項目難以落地。部分景區(qū)旅游公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)不足，新建設(shè)施用地需求開始凸現(xiàn)。二是用地政策系統(tǒng)性不夠。旅游業(yè)是綜合性產(chǎn)業(yè)，涉及土地用途和權(quán)利類型復(fù)雜多樣。在土地用途上，包括建設(shè)用地、農(nóng)用地、未利用地三大類型，在建設(shè)用地中，包括住宿、餐飲、文體娛樂、醫(yī)衛(wèi)、交通、公園綠地等多種類型。在權(quán)利類型上，既有國有建設(shè)用地，也有集體建設(shè)用地。長期以來，旅游業(yè)用地政策分散于其他行業(yè)之中，既缺乏系統(tǒng)性，也存在一些領(lǐng)域政策不明的問題。三是旅游新業(yè)態(tài)用地政策亟需明確。隨著鄉(xiāng)村旅游、文化旅游、自駕車房車旅游、郵輪游艇旅游、研學(xué)旅游等新產(chǎn)品新業(yè)態(tài)的興起，新的用地政策需求旺盛。因此，改革完善旅游用地管理制度，推動土地差別化管理與引導(dǎo)旅游供給結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合，成為國土資源部門支持旅游業(yè)發(fā)展的新課題。

為落實中央的要求，國土資源部聯(lián)合住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家旅游局出臺了《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》，提出了大力發(fā)展旅游業(yè)、促進旅游業(yè)改革發(fā)展的一系列政策。本文對國家層面出臺的促進旅游業(yè)發(fā)展的《中華人民共和國旅游法》《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》《關(guān)于大力促進休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》《關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新》《促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》以及2017年中央一號文件中，對旅游業(yè)發(fā)展中的土地政策要點進行梳理匯總。

保障旅游業(yè)發(fā)展用地需求

將旅游業(yè)納入國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃?！吨腥A人民共和國旅游法》第十七條規(guī)定，國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當將旅游業(yè)發(fā)展納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。第十九條規(guī)定，旅游發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃以及其他自然資源和文物等人文資源的保護和利用規(guī)劃相銜接。第二十條規(guī)定，各級人民政府編制土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當充分考慮相關(guān)旅游項目、設(shè)施的空間布局和建設(shè)用地要求。規(guī)劃和建設(shè)交通、通信、供水、供電、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，應(yīng)當兼顧旅游業(yè)發(fā)展的需要。第二十三條規(guī)定，國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當制定并組織實施有利于旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策，推進旅游休閑體系建設(shè)，采取措施推動區(qū)域旅游合作，鼓勵跨區(qū)域旅游線路和產(chǎn)品開發(fā)，促進旅游與工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、文化、衛(wèi)生、體育、科教等領(lǐng)域的融合，扶持少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊遠地區(qū)和貧困地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展。

保障旅游業(yè)發(fā)展的新增建設(shè)用地供應(yīng)。在與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃銜接的基礎(chǔ)上，加快編制旅游發(fā)展規(guī)劃。對符合相關(guān)規(guī)劃的旅游項目，應(yīng)按照項目建設(shè)時序，及時安排新增建設(shè)用地計劃指標，依法辦理土地轉(zhuǎn)用、征收或收回手續(xù)，積極組織實施土地供應(yīng)。

加大旅游扶貧用地保障。農(nóng)村貧困人口脫貧是全面建成小康社會最艱巨的任務(wù)，旅游業(yè)就業(yè)容量大、經(jīng)濟帶動性強，在我國扶貧開發(fā)中發(fā)揮著日益顯著的作用，正成為我國脫貧攻堅的生力軍，國家明確了從用地供應(yīng)和方式兩方面支持旅游扶貧。

優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地布局，建設(shè)旅游設(shè)施，可通過開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點的方式進行。

減輕旅游企業(yè)的用地成本

成片開發(fā)的旅游項目，不同地類實行不同的管理辦法。針對旅游業(yè)用地類型多，生態(tài)景觀涉及農(nóng)用地、未利用地規(guī)模大，一般不改變土地性質(zhì)的特點，實行對旅游業(yè)用地實行分類管理制度。對旅游項目中永久性設(shè)施建設(shè)涉及的用地，依法按建設(shè)用地管理；對屬于自然景觀用地及農(nóng)牧漁業(yè)種植、養(yǎng)殖用地的，既不改變土地權(quán)利性質(zhì)，即仍由現(xiàn)有土地權(quán)利人使用和管理，也不改變土地用地用途，即屬于農(nóng)用地的仍按農(nóng)用地管理，屬于未利用地的仍按未利用地管理。對這一部分土地利用與旅游經(jīng)營的經(jīng)濟關(guān)系，由相關(guān)當事人依法協(xié)商解決。依法實行分類管理，既有利于減少建設(shè)項目用地轉(zhuǎn)用征收規(guī)模與成本負擔(dān)，又確保當?shù)厝罕姴灰蚵糜雾椖康陌l(fā)展而離土失地，而是可以共同參與經(jīng)營、分享項目收益。

劃撥方式供地。針對旅游業(yè)建設(shè)用地涉及多種規(guī)劃用途，部分用地用途不夠明確的問題，為支持旅游業(yè)發(fā)展、規(guī)范旅游業(yè)用地供應(yīng)管理，提出三方面政策，旅游相關(guān)建設(shè)項目用地中，一是嚴格執(zhí)行土地招標拍賣掛牌出讓的相關(guān)法律規(guī)定，要求用途混合且包括經(jīng)營性用途的，應(yīng)當采取招標拍賣掛牌方式供應(yīng)。二是明確部分旅游業(yè)用地規(guī)劃用途，同時，為體現(xiàn)對旅游業(yè)發(fā)展的支持，對規(guī)劃用途和供應(yīng)管理進行了協(xié)調(diào)，部分旅游項目用地規(guī)劃用途按國家標準進行分類，供應(yīng)方式、價格、使用年限則按法定“旅游用地”的規(guī)定實施。景區(qū)內(nèi)建設(shè)亭、臺、棧道、廁所、步道、索道纜車等設(shè)施用地，可按《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》“其他建設(shè)用地”辦理規(guī)劃手續(xù)，參照公園用途辦理土地供應(yīng)手續(xù)。

按原用途原權(quán)利類型管理。對依托現(xiàn)有文化遺產(chǎn)、大型公共設(shè)施、知名院校、科研機構(gòu)、工礦企業(yè)、大型農(nóng)場等機構(gòu)和設(shè)施進行的研學(xué)旅游，提出在符合規(guī)劃、不改變土地規(guī)劃用途的前提下，對利用現(xiàn)有房產(chǎn)開展文化、研學(xué)旅游活動興辦住宿、餐飲等旅游接待設(shè)施的，允許保持原土地用途、權(quán)利類型不變；因規(guī)劃用途變更等原因，土地權(quán)利人申請辦理用地手續(xù)的，經(jīng)批準可以協(xié)議方式辦理。

旅游用地出讓底價可按不低于土地取得成本、土地前期開成本和按規(guī)定應(yīng)收取相關(guān)費用之和的原則確定。旅游用地在確定土地出讓底價時，可按不低于所在地土地等分別相對應(yīng)《全國工業(yè)用地出讓最低價標準》的70％執(zhí)行。按比例計算后低于該項目實際土地取得成本、土地前期開發(fā)成本和按規(guī)定應(yīng)收取的相關(guān)費用之和的，應(yīng)按不低于實際各項成本費用之和的原則確定出讓底價。旅游相關(guān)建設(shè)項目中的人造景觀用地應(yīng)根據(jù)具體行業(yè)市場經(jīng)營情況，客觀評估確定供應(yīng)底價。鼓勵以長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合方式供應(yīng)旅游項目建設(shè)用地，以降低旅游項目開發(fā)初期用地成本。

鼓勵鄉(xiāng)村旅游發(fā)展

鼓勵集體經(jīng)濟組織發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。在符合土地利用總體規(guī)劃、縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃、鄉(xiāng)和村莊規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以依法使用建設(shè)用地自辦或以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等方式與其他單位和個人共同舉辦住宿、餐飲、停車場等旅游接待服務(wù)企業(yè)。發(fā)展鄉(xiāng)村旅游可以使用集體建設(shè)用地，但應(yīng)當在符合相關(guān)規(guī)劃的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自用及以入股、聯(lián)營等合法方式使用。鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織創(chuàng)辦鄉(xiāng)村旅游合作社，或與社會資本聯(lián)辦鄉(xiāng)村旅游企業(yè)。探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。允許通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地采取入股、聯(lián)營等方式，重點支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展，嚴禁違法違規(guī)開發(fā)房地產(chǎn)或建私人莊園會所。

支持村民個人利用宅基地和房屋發(fā)展農(nóng)家樂。城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居民可以利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經(jīng)營。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的單位和個人，可依法通過承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)的方式，使用農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地、未利用地，從事與旅游相關(guān)的種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)生產(chǎn)。支持農(nóng)民發(fā)展農(nóng)家樂，閑置宅基地整理結(jié)余的建設(shè)用地可用于休閑農(nóng)業(yè)。鼓勵利用村內(nèi)的集體建設(shè)用地發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，支持有條件的農(nóng)村開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)。加快制定鄉(xiāng)村居民利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經(jīng)營的管理辦法。

支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)老等設(shè)施。落實大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等用地政策，鼓勵返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員依法以入股、合作、租賃等形式使用農(nóng)村集體土地發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，依法使用農(nóng)村集體建設(shè)用地開展創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。通過農(nóng)村閑置宅基地整理新增的耕地和建設(shè)用地，重點支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員依托自有和閑置農(nóng)房院落發(fā)展農(nóng)家樂。在符合農(nóng)村宅基地管理規(guī)定和相關(guān)規(guī)劃的前提下，允許返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員和當?shù)剞r(nóng)民合作改建自住房。

（作者系國土資源部規(guī)劃院土地勘測規(guī)劃院地政中心主任、研究員）

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