十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革成效卓著，農(nóng)民生活水平不斷提高，農(nóng)村基層組織體系和公共管理制度亦發(fā)生深刻變革。但是隨著農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，一些新情況和新問(wèn)題隨之凸現(xiàn)，其中鄉(xiāng)村兩級(jí)的負(fù)債問(wèn)題甚為突出，已引起政府決策層以及學(xué)界的廣泛關(guān)注。自20世紀(jì)90年代中后期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府債務(wù)與村級(jí)組織債務(wù)問(wèn)題開(kāi)始浮出水面，并以迅疾之勢(shì)不斷蔓延，鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)負(fù)擔(dān)日趨嚴(yán)重，成為解決“三農(nóng)”問(wèn)題、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村不得不突破的瓶頸。鄉(xiāng)村債務(wù)如若不能得到及時(shí)治理，不僅對(duì)農(nóng)村社區(qū)公共管理服務(wù)與公共產(chǎn)品供給、基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生嚴(yán)重影響，還會(huì)殃及整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速和健康發(fā)展。因此，鄉(xiāng)村債務(wù)治理不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是一個(gè)事關(guān)全局、影響發(fā)展和穩(wěn)定的政治問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題。

一、成因分析：鄉(xiāng)村公共支出與鄉(xiāng)村債務(wù)

舉債，顧名思義，乃為彌補(bǔ)支出之不足。參照世界銀行公共支出的分類法，比照我國(guó)憲法和法律的有關(guān)規(guī)定以及實(shí)踐的做法，我們可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織的支出按照職能分成四類：經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)支出、農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給（或者經(jīng)濟(jì)與社會(huì)服務(wù)）支出、公共行政管理支出和其他支出（例如稅費(fèi)上繳支出）。[1]97

（一）經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)支出形成的鄉(xiāng)村債務(wù)

經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)指的是鄉(xiāng)村直接參與生產(chǎn)領(lǐng)域的投資，興辦企業(yè)。這項(xiàng)職能以及支出都超出了憲法和地方政府組織法的規(guī)定，且有違政府公共投資的目的。但在實(shí)踐中，20世紀(jì)90年代末期以前，特別是1993年以后，在經(jīng)濟(jì)利益激勵(lì)和上級(jí)政府的強(qiáng)制下，鄉(xiāng)村作為經(jīng)營(yíng)者大量進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)領(lǐng)域，出現(xiàn)了一場(chǎng)大辦鄉(xiāng)村集體企業(yè)的運(yùn)動(dòng)。[2]135由于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，缺乏啟動(dòng)資金，不得不向銀行等金融機(jī)構(gòu)舉債，更有甚者還不惜以高額利息相許向企業(yè)和個(gè)人借款。因?yàn)槿狈θ瞬拧①Y源和科學(xué)論證，這些盲目上馬的企業(yè)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力很弱，發(fā)展普遍陷入困境，虧損倒閉者屢見(jiàn)不鮮，留下一大堆債務(wù)無(wú)法償還，最終落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級(jí)組織身上。

（二）社區(qū)公共產(chǎn)品支出形成的鄉(xiāng)村債務(wù)

從供給主體上看，提供公共產(chǎn)品是各級(jí)政府的主要職能。根據(jù)財(cái)政分權(quán)理論，中央政府主要負(fù)責(zé)全國(guó)性公共產(chǎn)品的提供，地方各級(jí)政府則負(fù)責(zé)提供轄區(qū)內(nèi)的地方公共產(chǎn)品。但在實(shí)際運(yùn)行中，各層級(jí)政府之間以及政府和村級(jí)組織之間卻存在公共產(chǎn)品供給責(zé)任不清的問(wèn)題，不僅中央政府與地方各級(jí)政府的供給責(zé)任趨同，連各級(jí)政府和村級(jí)組織的供給責(zé)任也并無(wú)二致。如此一來(lái)，必然導(dǎo)致彼此之間相互推卸責(zé)任，而最終承擔(dān)責(zé)任的通常是最為“勢(shì)單力薄”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織。于是，在上級(jí)政府沒(méi)有給予其相應(yīng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付即相應(yīng)的財(cái)權(quán)的前提下，鄉(xiāng)村兩級(jí)擔(dān)當(dāng)起了農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給主體的角色，且其責(zé)任范圍幾近全方位，僅除去公安司法等少數(shù)領(lǐng)域，由此出現(xiàn)鄉(xiāng)村財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不對(duì)稱的狀況。當(dāng)來(lái)自上級(jí)政府的有限資源相對(duì)于公共產(chǎn)品資金需求量來(lái)說(shuō)通常是杯水車薪之時(shí)，當(dāng)通過(guò)平攤到村民頭上的方式來(lái)籌集資金的成本非常大之際，對(duì)于鄉(xiāng)村兩級(jí)而言，借貸就成了資金來(lái)源。

（三）公共行政管理支出形成的鄉(xiāng)村債務(wù)

20世紀(jì)80年代末以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和財(cái)政供養(yǎng)人員呈迅速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，由此帶來(lái)的行政管理費(fèi)用支出的增長(zhǎng)率遠(yuǎn)高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的增長(zhǎng)率，為鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政帶來(lái)了巨大的壓力。加之近幾年來(lái)，國(guó)家為了拉動(dòng)內(nèi)需、刺激消費(fèi)連年出臺(tái)一系列增資政策，無(wú)不增加了鄉(xiāng)級(jí)行政管理費(fèi)用的支出。

有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出中，“人頭費(fèi)”占財(cái)政支出的80%左右；而在貧困落后地區(qū)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的全部財(cái)力還不夠發(fā)工資，財(cái)政普遍入不敷出。于是，為了滿足機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和人員正常開(kāi)支，借貸發(fā)工資的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。

（四）稅費(fèi)上繳支出形成的鄉(xiāng)村債務(wù)

1994年分稅制改革以后，農(nóng)村稅費(fèi)的征收任務(wù)不斷下放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)征收任務(wù)逐漸增加，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身也必須完成核定的稅費(fèi)征收任務(wù)，否則便難以滿足正常的支出需要。稅費(fèi)征收任務(wù)的確定，一般由縣財(cái)政局在財(cái)政年度初確定一個(gè)稅費(fèi)任務(wù)的總體增長(zhǎng)比例，再以此增長(zhǎng)目標(biāo)分解到各個(gè)有任務(wù)的委辦局以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這種根據(jù)基數(shù)加計(jì)劃比例確定任務(wù)的一個(gè)可能后果是，稅費(fèi)征收和地區(qū)實(shí)際經(jīng)濟(jì)的客觀事實(shí)相背離，導(dǎo)致欠發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)“與民爭(zhēng)利”的現(xiàn)象。所謂“與民爭(zhēng)利”，是指欠發(fā)達(dá)地區(qū)為了滿足其財(cái)政支出的要求，虛增農(nóng)民的人均純收入，以使其提高稅費(fèi)征收水平合法化。因此，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，稅費(fèi)增長(zhǎng)過(guò)快導(dǎo)致農(nóng)民沒(méi)有交納能力或者不愿意交納的現(xiàn)象大量存在，農(nóng)民拖欠稅費(fèi)已成常態(tài)，鄉(xiāng)村的各項(xiàng)稅費(fèi)實(shí)際到期時(shí)一般無(wú)法完成任務(wù)。而在強(qiáng)約束的任務(wù)下，鄉(xiāng)村干部必須通過(guò)借貸的方式來(lái)墊付稅費(fèi)。

二、制度探源：公共管理體制缺陷與鄉(xiāng)村債務(wù)

以公共支出為坐標(biāo)，通過(guò)分析鄉(xiāng)村債務(wù)的成因，我們可以看到，盡管造成鄉(xiāng)村兩級(jí)負(fù)債問(wèn)題的因素是多方面的，但終不可逃脫體制之弊所帶來(lái)的“內(nèi)傷”之痛?？梢哉f(shuō)，鄉(xiāng)村體系建設(shè)中存在公共管理體制缺陷是產(chǎn)生鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題的制度性根源。若要妥善解決鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題，制度層面的治理不可或缺。

從當(dāng)前來(lái)看，公共管理體制缺陷集中體現(xiàn)在政府間縱向關(guān)系之中，實(shí)質(zhì)上是政府縱向間職能配置的錯(cuò)位或缺位、權(quán)責(zé)載體的失衡的表象，且已延展到各級(jí)政府和基層組織之間。此外，微觀層面上的債務(wù)管理體制不健全、對(duì)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政和村級(jí)財(cái)務(wù)缺乏有效的監(jiān)督等方面的弊端也不可小視。

（一）“職責(zé)同構(gòu)”的政府縱向間職能與政府權(quán)力相結(jié)合，導(dǎo)致“全能地方”、“無(wú)能地方”兩大困境的出現(xiàn)，衍生了隱性存在的“政績(jī)”指揮體系，并成為政府機(jī)構(gòu)臃腫、行政管理費(fèi)用支出高居不下的深層體制誘因。

所謂“職責(zé)同構(gòu)”，是指在政府間關(guān)系中，不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致。用通俗的話來(lái)描述，就是指國(guó)家的每一級(jí)政府都管理大體相同的事情，相應(yīng)地在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上表現(xiàn)出“上下對(duì)口，左右對(duì)齊”。

同時(shí)，政府間縱向權(quán)力配置呈現(xiàn)出倚重“朝上”而忽視“向下”的特點(diǎn)，致使政府間縱向關(guān)系的運(yùn)行陷入了兩大困境：一方面是“地方全能”，另一方面是“地方無(wú)能”，即地方政府要管理所有的事情，但限于所掌握資源和權(quán)力的有限性，限于上級(jí)政府的控制，全然無(wú)力進(jìn)行有效地管理。[3]251-252由此推之，不難理解本文第一部分所示之情況：鄉(xiāng)村財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不對(duì)稱，導(dǎo)致鄉(xiāng)村大行舉債之道。

此外，“職責(zé)同構(gòu)”還是建立“政績(jī)”指揮體系的重要體制基礎(chǔ)。所謂“政績(jī)”指揮體系是行政性分權(quán)與行政性激勵(lì)相結(jié)合的產(chǎn)物，“憑政績(jī)用干部”是其核心原則。在“職責(zé)同構(gòu)”的體制下，上下管理同樣的社會(huì)事務(wù)，使得政府管理部門有條件以“政績(jī)”作為指揮棒。在這樣的格局下，干部的升遷去留主要取決于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)所定義的“政績(jī)”，這使上級(jí)政府擁有了單向支配性權(quán)力，為其不顧?quán)l(xiāng)村實(shí)際財(cái)政狀況而下達(dá)大量強(qiáng)制性指標(biāo)埋下伏筆（例如前面所提到的與地區(qū)實(shí)際經(jīng)濟(jì)情況相背離的稅費(fèi)征收任務(wù)）；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部出于對(duì)自身“前途”的考慮，只能不顧客觀條件的限制借款應(yīng)付，以致債臺(tái)高筑。

還必須正視的是，“職責(zé)同構(gòu)”所帶來(lái)的各級(jí)政府之間以及各級(jí)政府和基層組織之間職能的重疊，實(shí)際上是政府機(jī)構(gòu)改革走不出“在膨脹中精簡(jiǎn)，在精簡(jiǎn)中膨脹”的怪圈、政府機(jī)構(gòu)尾大不掉的真正原因，也是導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共行政管理支出高居不下、甚至依靠借貸發(fā)工資的真正原因。

（二）政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者邊界界定不清，引發(fā)政府職能的錯(cuò)位或缺位

政府職能是指政府在國(guó)家和社會(huì)管理中承擔(dān)的職責(zé)和功能。十屆人大一次會(huì)議通過(guò)的《政府工作報(bào)告》對(duì)政府的主要職能進(jìn)行了高度概括和準(zhǔn)確定位,指出，“在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府職能主要是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”，并進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“政府該管的事一定要管好，不該管的事堅(jiān)決不管”。然而，在實(shí)際運(yùn)行中，由于政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者邊界界定不清，政府慣以“全能者”的姿態(tài)擠占市場(chǎng)與社會(huì)發(fā)生作用的空間，時(shí)常引發(fā)政府職能的錯(cuò)位或缺位。

首先，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府作為一個(gè)特殊的經(jīng)濟(jì)主體，作用在于彌補(bǔ)市場(chǎng)的失靈與不足，“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管”是其基本職能。但在實(shí)際運(yùn)行中，政府卻過(guò)多地承擔(dān)了本應(yīng)由市場(chǎng)自行承擔(dān)的職責(zé)，甚至經(jīng)常以逐利者的身份參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員，使得政府不僅管了不該管的事，還因管得太多使該管的事管不好，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)支出的盲目擴(kuò)大導(dǎo)致鄉(xiāng)村兩級(jí)組織負(fù)債即為一例證。其次，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展所帶來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化，必然伴隨社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。在社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，社會(huì)領(lǐng)域逐漸趨于獨(dú)立，權(quán)力從政治領(lǐng)域開(kāi)始向社會(huì)領(lǐng)域有條件地轉(zhuǎn)移，這無(wú)不要求政府在職能行使方面由社會(huì)控制轉(zhuǎn)向社會(huì)服務(wù)，即“社會(huì)管理和公共服務(wù)”。同時(shí)，政府必須扮演引導(dǎo)者的角色，努力推動(dòng)公民社會(huì)的發(fā)展并在公共管理中實(shí)現(xiàn)政府與公民社會(huì)的良性互動(dòng)。然而，“職責(zé)同構(gòu)”的管理體制、“政績(jī)”指揮體系的存在卻使得權(quán)力呈現(xiàn)出向上集中而非向社會(huì)分權(quán)的特征，政府依然維系著對(duì)社會(huì)的控制。如此一來(lái)，出現(xiàn)鄉(xiāng)村大行舉債之道、而此中的直接利害關(guān)系人———廣大農(nóng)民卻如旁觀者一般的情形，也就不足為奇了。

三、路徑選擇：新公共管理視閾下的鄉(xiāng)村債務(wù)治理

20世紀(jì)80年代以來(lái)，伴隨著全球化、信息化與知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來(lái)，西方各國(guó)進(jìn)入了公共部門管理尤其是政府管理改革的新時(shí)代。在這場(chǎng)改革當(dāng)中，一種新的管理方法———“新公共管理”日益凸顯出來(lái)。新公共管理以公共管理的市場(chǎng)化與效率主義為取向，主張?jiān)趶椥允袌?chǎng)機(jī)制基礎(chǔ)上，采用商業(yè)管理主義的理論、技術(shù)和方法對(duì)公共部門進(jìn)行全方位的改革和再造。[4]3它改變了傳統(tǒng)行政模式下政府間的縱向關(guān)系以及政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，重新對(duì)政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行定位，認(rèn)為政府不再是高高在上、“鐵板一塊”的官僚機(jī)構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的企業(yè)經(jīng)理和管理人員，社會(huì)公眾則應(yīng)是向政府提供稅收的“納稅人”和享受政府產(chǎn)品與服務(wù)的“顧客”；新公共管理更加重視政府的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的效率和質(zhì)量；在具體行政操作中它重視賦予一線的、低級(jí)文官職、權(quán)、責(zé)，充分給予他們?cè)谫Y源配置、人員安排等方面充分的自主權(quán)，以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需要。一言以蔽之，新公共管理是對(duì)市場(chǎng)價(jià)值的回歸和政府行為的讓渡。

盡管自20世紀(jì)90年代下半葉開(kāi)始，新公共管理運(yùn)動(dòng)受到質(zhì)疑，質(zhì)疑的焦點(diǎn)集中在工具理性與價(jià)值理性之爭(zhēng)上，即認(rèn)為新公共管理在追求管理效率的同時(shí)忽視了社會(huì)公正，但任何人都無(wú)法否認(rèn)的是其在工具理性層面的巨大貢獻(xiàn)。即使新近較為流行的發(fā)軔于美國(guó)的“新公共服務(wù)范式”，也只是對(duì)新公共管理在價(jià)值層面的有限補(bǔ)充?；貧w本文的主題，新公共管理對(duì)于治理中國(guó)鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題的特殊意義在于，導(dǎo)致我國(guó)鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題的制度性根源———公共管理體制缺陷之癥結(jié)恰恰在于工具理性的缺失，效率依然是現(xiàn)階段我國(guó)行政體制改革的首要追求。中西方由于國(guó)體不同，價(jià)值取向亦有所異，因此雙方在價(jià)值理性方面的互通具有天然的局限性，但遠(yuǎn)離意識(shí)形態(tài)色彩的工具理性卻具有普適性。如本文第二部分所述，我國(guó)公共管理體制缺陷集中體現(xiàn)在“職責(zé)同構(gòu)”的政府間縱向關(guān)系之中，打破“職責(zé)同構(gòu)”、建立新型政府間縱向關(guān)系是治理的關(guān)鍵所在。然而，改革是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程。堅(jiān)持社會(huì)主義的價(jià)值取向一如既往勿庸置疑，借鑒、運(yùn)用具備合理內(nèi)核的工具理性亦勢(shì)在必行。公共管理體制在實(shí)際運(yùn)行中所表現(xiàn)出的治理模式的滯后，急需用新公共管理之所長(zhǎng)加以修正。

立足于中國(guó)鄉(xiāng)村債務(wù)的實(shí)際，運(yùn)用新公共管理的基本原理和方法，從多點(diǎn)著手對(duì)鄉(xiāng)村債務(wù)進(jìn)行治理，必將對(duì)解決鄉(xiāng)村債務(wù)大有裨益。

（一）以政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的扁平化、彈性化為目標(biāo)，建立科學(xué)的政府間縱向分權(quán)體系，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主權(quán)，加大推進(jìn)村級(jí)自治的力度；同時(shí)理順政府間縱向職責(zé)劃分，平衡鄉(xiāng)村兩級(jí)的財(cái)權(quán)與事權(quán)

新公共管理推崇用現(xiàn)代組織理論對(duì)公共組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革和再造，改革的主要方向是組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的扁平化、彈性化。扁平型組織圍繞工作流程而不是部門職能來(lái)建立組織結(jié)構(gòu)，具有層級(jí)節(jié)制彈性化、中間管理層次減少、信息傳遞速度快，注重一線人員首創(chuàng)精神和自主精神的特點(diǎn)。扁平型可以有效地縮小官僚機(jī)構(gòu)的規(guī)模和集中化程度，從而達(dá)到精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、提高效率和加強(qiáng)溝通與互動(dòng)的目的。新公共管理關(guān)于機(jī)構(gòu)的扁平化與彈性化改革為我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革指明了新的方向。以彈性、扁平的政府間縱向行政結(jié)構(gòu)劃分為目標(biāo)，打破“職責(zé)同構(gòu)”的政府管理體制，既能夠加強(qiáng)中央的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)能力，又能夠擴(kuò)大地方各級(jí)政府和村級(jí)組織的自主權(quán)力。在此背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府圍繞工作流程設(shè)置部門，縮減機(jī)構(gòu)數(shù)量，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，裁減冗員，可以有效地節(jié)約公共行政管理支出。而彈性化的層級(jí)節(jié)制方式則有力地制約了上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)村兩級(jí)的單向剛性控制，強(qiáng)化了彼此之間的溝通機(jī)制，使鄉(xiāng)村兩級(jí)在履行鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給職能時(shí)，更多地是出于“農(nóng)民之所需”而非“上級(jí)之所想”；反之，上級(jí)政府因管理層次的減少可以通過(guò)更直接的路徑了解鄉(xiāng)村的實(shí)際狀況，大大減少了下達(dá)超越鄉(xiāng)村財(cái)力狀況的任務(wù)、指標(biāo)的可能性，并因此緩解甚至化解鄉(xiāng)村因稅費(fèi)上繳支出形成的債務(wù)。

建立科學(xué)的政府間縱向分權(quán)體系，必須輔以政府間縱向職責(zé)的合理劃分，這既是對(duì)“職責(zé)同構(gòu)”的政府管理體制的改革，也是調(diào)整政府間縱向關(guān)系模式的主要內(nèi)容。政府間縱向職責(zé)的合理劃分，使各級(jí)政府從“全能政府”向有限政府過(guò)渡，明晰并主動(dòng)承擔(dān)起本級(jí)政府的職責(zé)，必將大幅削減鄉(xiāng)村兩級(jí)所管轄的事務(wù)，使之集中精力管好該管的事情，并因事權(quán)的減少而節(jié)省了大量的公共支出。同時(shí)，根據(jù)各級(jí)政府所擔(dān)之責(zé)，配以相應(yīng)的財(cái)權(quán)，從而平衡鄉(xiāng)村兩級(jí)組織的財(cái)權(quán)與事權(quán)，可以有效地治理鄉(xiāng)村因財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不對(duì)稱引發(fā)的鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題。

（二）以彈性人事制度為切入點(diǎn)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人事制度改革，建立“農(nóng)民本位”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制

與傳統(tǒng)行政模式下僵硬、制式的人事制度不同，新公共管理推崇彈性人力資源管理，即通過(guò)強(qiáng)制性裁員和日益增多的短期合同，提高政府在人員錄用、任期、管理及其他人事環(huán)節(jié)上的靈活性。這不但減輕了政府負(fù)擔(dān)，而且增強(qiáng)了公務(wù)員的危機(jī)感和責(zé)任感，有助于克服官僚主義、提高行政效率和效能。[5]37-39就我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，改變傳統(tǒng)固定用人制度，借鑒私營(yíng)部門合同制既具有可行性又符合2006年1月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)國(guó)家公務(wù)員法》關(guān)于公務(wù)員部分職務(wù)實(shí)行聘用制的有關(guān)規(guī)定。

新公共管理在人事制度改革方面的另一個(gè)顯著特點(diǎn)是實(shí)行結(jié)果導(dǎo)向，重視績(jī)效評(píng)估，以績(jī)效作為衡量公務(wù)員個(gè)人業(yè)績(jī)的尺度。聯(lián)系本文前面所述，若要修正我國(guó)公共管理體制中存在的基于錯(cuò)誤的政績(jī)觀基礎(chǔ)之上的“政績(jī)”指揮體系，建立科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制必不可少。參考一些國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效管理的要求與實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程中要貫徹“農(nóng)民本位”的價(jià)值取向。首先，擴(kuò)大農(nóng)民對(duì)績(jī)效評(píng)估的參與程度，使績(jī)效評(píng)估能真正表達(dá)廣大農(nóng)民的利益，反映農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任要求。以農(nóng)民為本的績(jī)效觀，要求評(píng)估鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效的參照系是廣大農(nóng)民而不是政府及其工作人員；同樣，績(jī)效評(píng)估所依據(jù)的績(jī)效示標(biāo)，應(yīng)當(dāng)從農(nóng)民的立場(chǎng)和價(jià)值選擇予以確定；為增加評(píng)估結(jié)果的可信度和參考價(jià)值，引入“農(nóng)民介入”機(jī)制尤為重要；更為重要的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過(guò)具有農(nóng)民參與的績(jī)效評(píng)估機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)其公共管理觀念的轉(zhuǎn)變，培育和鞏固其為廣大農(nóng)民服務(wù)的公益精神。其次，績(jī)效評(píng)估應(yīng)著重于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的實(shí)際效果，滿足廣大農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的要求?！稗r(nóng)民本位”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系需要倡導(dǎo)以結(jié)果為導(dǎo)向，而非程序、規(guī)則優(yōu)先，因?yàn)殛P(guān)注程序和規(guī)則固然重要，但最后是否產(chǎn)生好的結(jié)果，是否滿足廣大農(nóng)民需要?jiǎng)t顯得更為重要。此外，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理和服務(wù)的對(duì)象是廣大農(nóng)民，農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)的滿意程度才是檢驗(yàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府效果的主要標(biāo)準(zhǔn)。

（三）從鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給上看，打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織的壟斷性供給主體地位，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)供給主體的多元化，建立一種多元主體參與下的伙伴關(guān)系

新公共管理堅(jiān)持兩大原則：第一，只要有可能，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供者不要僅限于一個(gè)；第二，只要有可能，在這些多個(gè)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供者之間要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。為鄉(xiāng)村提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)并非鄉(xiāng)村兩級(jí)的專利，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)多種多樣的路徑和公私伙伴，將一部分鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)生產(chǎn)讓渡給鄉(xiāng)村自組織和民營(yíng)組織，以其成本、技術(shù)和競(jìng)爭(zhēng)等優(yōu)勢(shì)，不僅可以為廣大農(nóng)民提供更加多樣的產(chǎn)品和服務(wù)，還能夠以競(jìng)爭(zhēng)鞭策鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)組織提高效率和資源利用率，降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級(jí)組織以及其他公營(yíng)部門的支出規(guī)模，從而達(dá)到節(jié)省開(kāi)支的目的。

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與農(nóng)戶積累的增加，農(nóng)戶的投資能力已大大增加。很多原來(lái)被視為公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)的項(xiàng)目，對(duì)他們而言已成為可以投資并回收的“私人物品”。當(dāng)鄉(xiāng)村兩級(jí)難以在這些領(lǐng)域提供服務(wù)或者效率低下時(shí)，允許農(nóng)戶介入并成為供給主體，不僅可以彌補(bǔ)公共管理的缺陷，還有利于鄉(xiāng)村社會(huì)力量的培育。

由于發(fā)展的相對(duì)滯后性，現(xiàn)階段參與鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的民間主體只能以松散的農(nóng)戶聯(lián)合體和民營(yíng)組織為主，鮮有發(fā)育成熟的鄉(xiāng)村社會(huì)自組織，而通過(guò)鼓勵(lì)鄉(xiāng)村農(nóng)戶和民營(yíng)組織承擔(dān)一部分公共職能，可以有效地推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)自組織的形成，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)力量的成長(zhǎng)，從而承擔(dān)更多地本應(yīng)回歸社會(huì)的職能。如此一來(lái)，不僅可以減輕鄉(xiāng)村兩級(jí)的負(fù)擔(dān)，減少公共開(kāi)支，還能夠使鄉(xiāng)村兩級(jí)與鄉(xiāng)村社會(huì)在平等的基礎(chǔ)上建立伙伴關(guān)系，形成良性互動(dòng)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村兩級(jí)的回應(yīng)性并對(duì)其形成有效的監(jiān)督與制約，將其舉債行為置于符合農(nóng)民利益的限度之內(nèi)，避免出現(xiàn)盲目舉債大搞經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)之類的不負(fù)責(zé)任的公共行為。

（四）以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織職能的轉(zhuǎn)變

市場(chǎng)化是新公共管理的核心主張。新公共管理普遍相信市場(chǎng)機(jī)制的功效，認(rèn)為提高政府組織的效率，緩解政府巨大的財(cái)政壓力，糾正政府失敗的最佳方法是在公共領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的主要途徑是民營(yíng)化和合同制。從實(shí)際出發(fā)，以市場(chǎng)化為導(dǎo)向轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織的職能，需從內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)方面著手，切實(shí)做到“內(nèi)外兼修”。首先，內(nèi)部的市場(chǎng)化。對(duì)于那些鄉(xiāng)村兩級(jí)提供自身輔助性服務(wù)和可商業(yè)性運(yùn)作的職能，通過(guò)不同層次的內(nèi)部市場(chǎng)化和準(zhǔn)商業(yè)化的制度，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，用以改善成本控制機(jī)制匱乏和服務(wù)效率、品質(zhì)低下的問(wèn)題，切實(shí)提高鄉(xiāng)村兩級(jí)的效率和效能。其次，外部的市場(chǎng)化。外部的市場(chǎng)化既是民營(yíng)化的過(guò)程，也是收縮鄉(xiāng)村兩級(jí)職責(zé)范圍的過(guò)程，關(guān)鍵在于鄉(xiāng)村兩級(jí)從競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)領(lǐng)域中退出，大量縮減經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)支出，減少?gòu)?qiáng)制性干預(yù)、積極扶持鄉(xiāng)村私營(yíng)組織和社會(huì)自組織承擔(dān)經(jīng)營(yíng)性的公共職能，充分肯定市場(chǎng)和社會(huì)二者的作用。[6]23-26

參考文獻(xiàn)：略

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《南通大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2007年3月第23卷第2期

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