到2020年實(shí)現(xiàn)1億左右的農(nóng)民工及其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的首要任務(wù)，其中建立健全農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)機(jī)制是關(guān)鍵。針對(duì)農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)問題，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)總體實(shí)施方案》均明確提出要“建立健全由政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制”，而《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》則進(jìn)一步提出要健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。目前，盡管各地圍繞農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)進(jìn)行了諸多探索，取得了一定的進(jìn)展，但分擔(dān)主體不清、支出責(zé)任不明、分擔(dān)機(jī)制不合理的問題尚未得到根本性的改觀。

農(nóng)民工市民化成本的兩大認(rèn)識(shí)誤區(qū)

農(nóng)民工市民化成本一般包括因新增城鎮(zhèn)人口而產(chǎn)生的水電路網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施、文教體衛(wèi)等公共設(shè)施的投資，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育保險(xiǎn)等社會(huì)保障費(fèi)用，就業(yè)培訓(xùn)、文化保健、最低生活保障等社會(huì)福利、社會(huì)救助支出，以及為適應(yīng)城市工作技能、生活方式需要而新增的成本。其中既包括政府需要承擔(dān)的公共成本，也包括企業(yè)、個(gè)人需要承擔(dān)的市場成本，既包括一次性投入的市政、醫(yī)院、學(xué)校、保障房以及相關(guān)的公共管理服務(wù)設(shè)施等，也包括需要按年度支出的社會(huì)保障、低保救助、義務(wù)教育、衛(wèi)生保健等。目前對(duì)農(nóng)民工市民化成本存在兩大誤區(qū)。

第一大誤區(qū)是把企業(yè)、個(gè)人承擔(dān)的市場成本與政府承擔(dān)的公共成本混為一談，客觀上夸大了推進(jìn)農(nóng)民工市民化的公共財(cái)政支出壓力。以醫(yī)療保險(xiǎn)為例，農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)一般由雇主或單位按工資的12%繳納，個(gè)人按工資的2%繳納，各地政府只承擔(dān)城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)的經(jīng)辦費(fèi)用和彌補(bǔ)城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用缺口，只有當(dāng)農(nóng)民工隨遷子女、父母等參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)時(shí)，才需要當(dāng)?shù)毓藏?cái)政予以繳費(fèi)補(bǔ)助。目前，部分新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)城市也開展了農(nóng)民工市民化成本的測算工作。如：據(jù)長春市測算，以到2020年轉(zhuǎn)移落戶65萬人的目標(biāo)計(jì)算，累計(jì)需總成本約1500億元；據(jù)長沙市測算，以到2020年轉(zhuǎn)移落戶170萬人計(jì)算，累計(jì)需總成本約為2662億元。這些成本測算沒有明確哪些是需要政府承擔(dān)、哪些是需要個(gè)人與企業(yè)承擔(dān)的。因此，正確認(rèn)識(shí)農(nóng)民工市民化成本亟需理清政府、企業(yè)、個(gè)人在農(nóng)民工市民化成本上的分擔(dān)責(zé)任，既要避免夸大政府的公共財(cái)政支出規(guī)模，也要避免向企業(yè)、個(gè)人甩包袱的傾向。

第二大誤區(qū)是把連續(xù)性、遠(yuǎn)期支出的農(nóng)民工市民化成本與一次性、當(dāng)期支出混為一談，客觀上忽視了推進(jìn)農(nóng)民工市民化的跨年度財(cái)政平衡能力。以義務(wù)教育為例，按照“兩個(gè)為主”的方針，除了為農(nóng)民工隨遷子女新建公辦學(xué)校是一次性投入外，生均教育事業(yè)費(fèi)實(shí)際上是按學(xué)年度投入的，因此輸入地政府對(duì)農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)教育投入并不會(huì)帶來較大的財(cái)政壓力。此外，在農(nóng)民工市民化成本中，除了需要一次性支出的即期成本外，相當(dāng)一部分是需要未來支付的遠(yuǎn)期成本。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，2014年農(nóng)民工平均年齡約38歲，如果在輸入地參與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的話，其養(yǎng)老保險(xiǎn)的支付需要等農(nóng)民工年滿60歲后才會(huì)發(fā)生，其繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用一定程度上還能彌補(bǔ)當(dāng)期養(yǎng)老保險(xiǎn)的支付缺口。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的研究數(shù)據(jù)，從全國平均水平看，實(shí)現(xiàn)1個(gè)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶，當(dāng)期支出的市民化成本僅占總成本的58%。

農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)責(zé)任需進(jìn)一步理順

中央與地方政府之間缺乏合理的市民化成本分擔(dān)機(jī)制需要頂層設(shè)計(jì)。在現(xiàn)行中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)分配制度下，中央到地方各級(jí)政府在農(nóng)民工市民化中的成本分?jǐn)傌?zé)任與財(cái)政保障能力匹配失衡。2011年中央本級(jí)財(cái)政收入占全國財(cái)政收入總額的49.4%，而中央本級(jí)財(cái)政支出占全國的比例僅為15.1%，與中央相比，農(nóng)民工市民化的公共成本主要由各級(jí)地方政府承擔(dān)，各級(jí)地方政府分擔(dān)市民化成本的財(cái)政保障能力相對(duì)薄弱。如：大連市在新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)期間，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人均成本為11萬元，政府承擔(dān)40%，承擔(dān)成本總額為220億元；廣州市在新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)期間，要解決150萬存量外來務(wù)工人員市民化財(cái)政成本約需1490.7億元，如按現(xiàn)有財(cái)政成本分擔(dān)機(jī)制測算，廣州市財(cái)政承擔(dān)占99.24%；齊齊哈爾市在新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)期間，50萬農(nóng)民工市民化總成本在1000億元，如按現(xiàn)有財(cái)政成本分擔(dān)機(jī)制則當(dāng)?shù)刎?cái)政根本無力承擔(dān)。

輸入地與輸出地政府之間缺乏合理的市民化成本分擔(dān)機(jī)制。一方面，在現(xiàn)行財(cái)稅體制下，中央政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付是以戶籍人口的公共需求為基礎(chǔ)調(diào)適，目前尚未系統(tǒng)地建立起針對(duì)農(nóng)民工及其隨遷家屬的轉(zhuǎn)移支付調(diào)整機(jī)制，輸入地土地供給與財(cái)政支出壓力大，以寧波市為例，如把230萬外來常住人口轉(zhuǎn)化成市民，財(cái)政每年公共服務(wù)支出還要增加160億元，其中省內(nèi)流動(dòng)人口僅占總數(shù)的9.14%，若不在省外人口輸出地建立“地隨人轉(zhuǎn)”的機(jī)制，就難以有效解決人地矛盾；另一方面，作為輸出地的中西部城市在為東部地區(qū)輸出人口紅利的同時(shí)，實(shí)際上承擔(dān)了外出農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)、子女教育、社會(huì)保障等公共服務(wù)支出。以社會(huì)保障為例，2014年外出農(nóng)民工大部分只能選擇在戶籍地參保新農(nóng)保、新農(nóng)合，相應(yīng)的社會(huì)保障支出由輸出地政府承擔(dān)，在輸入地參保養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的比例僅為16.4%、18.2%，實(shí)際上形成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低的輸出地補(bǔ)貼經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高的輸入地。

完善農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)機(jī)制的建議

完善中央與地方政府之間的市民化成本分擔(dān)機(jī)制。一是根據(jù)公共支出的外溢性優(yōu)化中央與地方政府的分擔(dān)責(zé)任，中央政府承擔(dān)跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及社會(huì)保險(xiǎn)、教育醫(yī)療、住房保障等基本公共服務(wù)需要全國統(tǒng)籌部分，地方政府承擔(dān)公用設(shè)施建設(shè)以及衛(wèi)生健康服務(wù)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)等地方性公共事項(xiàng)。二是根據(jù)外出農(nóng)民工的跨區(qū)性優(yōu)化中央與地方政府的分?jǐn)傌?zé)任，中央政府重點(diǎn)解決跨省流動(dòng)農(nóng)民工的市民化成本，省級(jí)政府重點(diǎn)負(fù)責(zé)省內(nèi)跨市縣遷移農(nóng)民工的市民化成本，進(jìn)一步明確市、區(qū)（縣）、鎮(zhèn)（街道）需要為農(nóng)民工提供的各項(xiàng)公共服務(wù)，合理劃分省級(jí)政府與市級(jí)政府的市民化成本分擔(dān)責(zé)任，適當(dāng)提高省級(jí)財(cái)政兜底的統(tǒng)籌能力與分擔(dān)比例。

完善輸入地與輸出地之間的市民化成本分擔(dān)機(jī)制。以居住證登記為依托，加快推進(jìn)國家人口基礎(chǔ)信息庫對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的信息采集，在此基礎(chǔ)上由中央財(cái)政建立中西部人口紅利專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付；針對(duì)在原籍地參保社會(huì)保險(xiǎn)、安排學(xué)齡子女留守就讀的跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，中央政府應(yīng)在原有對(duì)中西部地區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上進(jìn)一步傾斜；中西部輸出地城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)原則上堅(jiān)持“減人不減地”，預(yù)留發(fā)展空間。積極研究探索財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政建設(shè)資金對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼數(shù)額、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量“三掛鉤”機(jī)制；加快制定中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制的實(shí)施辦法。

完善農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)的配套政策。對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口集中的經(jīng)濟(jì)大縣、強(qiáng)鎮(zhèn)，加快推進(jìn)縣改市、鎮(zhèn)改市試點(diǎn)示范工作，對(duì)于部分縣級(jí)市審慎擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限、優(yōu)化公共資源配置，提高輸入地城市吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公共服務(wù)能力。探索農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)的市場化退出機(jī)制，結(jié)合不動(dòng)產(chǎn)登記工作，建立全國性的不動(dòng)產(chǎn)交易信息平臺(tái)，在江蘇、廣東探索開展省內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)交易。建議把保障性住房建設(shè)納入PPP示范項(xiàng)目清單，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與新建、擴(kuò)建醫(yī)院、學(xué)校等公共服務(wù)設(shè)施，進(jìn)一步擴(kuò)大城鎮(zhèn)公共服務(wù)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的覆蓋范圍。實(shí)施跨年度預(yù)算平衡機(jī)制和中期財(cái)政規(guī)劃管理，把農(nóng)民工市民化的連續(xù)性公共支出項(xiàng)目納入中長期財(cái)政預(yù)算框架，并針對(duì)需要遠(yuǎn)期支付的養(yǎng)老保險(xiǎn)，將社會(huì)統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶基金實(shí)行分賬管理，消除“混賬”“空賬”，逐步做實(shí)個(gè)人賬戶。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：學(xué)習(xí)時(shí)報(bào) 2017年1月18日

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