居住證被不少人視為是破解戶(hù)籍制度的良方，但它除了繼承戶(hù)籍的頑疾外，并沒(méi)有任何有意義的改善。

2016年8月11日，北京市發(fā)布《北京市實(shí)施〈居住證暫行條例〉辦法》。根據(jù)該辦法，從10月1日開(kāi)始，在京居住6個(gè)月以上的且符合在京有合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀條件之一的非京籍市民，將可以申請(qǐng)領(lǐng)取居住證。按照有媒體得報(bào)道，這“也意味著北京對(duì)非京籍常住人口將從‘管理’轉(zhuǎn)為多方位服務(wù)?！?

北京是國(guó)內(nèi)四個(gè)特大城市中最晚出臺(tái)居住證制度的，在此之前，上海、廣州和深圳都已經(jīng)出臺(tái)了辦理居住證的相關(guān)規(guī)定，而此時(shí)距國(guó)務(wù)院于2015年12月12日頒布《居住證暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《暫行條例》”）已經(jīng)有9月之久，離2016年1月1日正式實(shí)施《暫行條例》也已經(jīng)有8個(gè)月。

北京居住證制度出臺(tái)的歷程，充分表明了特大城市在戶(hù)籍改革方面的艱難。居住證真能達(dá)到如《暫行條例》第一條所稱(chēng)的“推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和便利常住人口全覆蓋，保障公民合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)公平正義”？今后戶(hù)籍改革的難點(diǎn)又在哪里？

居住證：從優(yōu)待到普惠？

盡管北京針對(duì)所有非戶(hù)籍人口的居住證直到2016年10月1日起實(shí)施，但是在2003年就已經(jīng)推出了工作居住證制度。當(dāng)然，這個(gè)工作居住證制度并非針對(duì)所有的非戶(hù)籍人口，而是設(shè)定了特定門(mén)檻，也就是“人才”。

2003年4月，北京市人事局頒布了《關(guān)于實(shí)施北京市工作居住證制度的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《若干意見(jiàn)》”），這份由北京市人事局頒發(fā)的規(guī)范性文件盡管沒(méi)有明確工作居住證制度的內(nèi)涵和外延，但是卻對(duì)工作居住證制度的操作辦法進(jìn)行了規(guī)定，明確了工作居住證的發(fā)放范圍為“緊缺人才”，比如第二條規(guī)定：“申請(qǐng)辦理《北京市工作居住證》的單位，應(yīng)優(yōu)先在本市行政轄區(qū)內(nèi)吸納所需各類(lèi)人才。對(duì)于本市緊缺的人才，可申請(qǐng)辦理《工作居住證》?！?

而從第三條的條件來(lái)看，工作居住證確實(shí)是針對(duì)極少數(shù)人群而設(shè)立，能滿(mǎn)足三個(gè)條件的人并不多：“（一）具有2年以上工作經(jīng)歷并取得學(xué)士（含）以上學(xué)位的人才；（二）具有中級(jí)（含）以上專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)或相當(dāng)資格、資質(zhì)的人才；（三）對(duì)首都經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展做出突出貢獻(xiàn)及特殊領(lǐng)域、特殊行業(yè)的緊缺急需人才?！币舱且?yàn)槿藬?shù)極少，因此工作居住證持有者可以獲得和北京戶(hù)籍居民相當(dāng)?shù)墓卜?wù)。《若干意見(jiàn)》規(guī)定了工作居住證持有者可以在八個(gè)方面獲得和北京市民待遇，包括但不限于子女入托、入學(xué)；購(gòu)買(mǎi)商品房和經(jīng)濟(jì)適用房；辦理護(hù)照等事宜；申請(qǐng)駕照等與機(jī)動(dòng)車(chē)相關(guān)事宜等。如果從這個(gè)角度看，持有工作居住證幾乎和市民享有同等待遇。

不過(guò)，北京市政府對(duì)工作居住證的數(shù)量實(shí)施了總量控制，《若干意見(jiàn)》第一條開(kāi)宗明義指出，“實(shí)行北京市工作居住證制度的原則是總量控制，市民待遇，柔性流動(dòng)，依法管理?！备邩?biāo)準(zhǔn)的工作居住證使得實(shí)際上申請(qǐng)成功的人數(shù)極少，2006年《華夏時(shí)報(bào)》的一篇報(bào)道指出，北京市首批共發(fā)放“綠卡”104張，截至2005年年初總發(fā)放量為4.7萬(wàn)余張，而《北京市2006年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，到2005年底北京全市常住人口（在京居住半年以上人口）數(shù)量為1581萬(wàn)人，其中戶(hù)籍人口1197.6萬(wàn)人，外來(lái)人口383.4萬(wàn)人。4.7萬(wàn)張工作居住證只占常住人口的1.23%，幾乎可以忽略不計(jì)。

也正是如此，有媒體將工作居住證稱(chēng)之為是“綠卡”——類(lèi)似于美國(guó)等國(guó)家對(duì)非本國(guó)公民發(fā)放的工作許可證或者居留證，比如說(shuō)《華夏時(shí)報(bào)》的那篇報(bào)道就是這么描述的，“近日，本報(bào)陸續(xù)接到讀者致電，詢(xún)問(wèn)如何持北京市“綠卡”（工作居住證）辦理北京市戶(hù)口。原來(lái)，自2003年7月北京市始發(fā)第一批綠卡至今已滿(mǎn)規(guī)定中的3年期限，但辦理戶(hù)口的事宜還未公布。”如果上網(wǎng)查找下工作居住證的證件，封面恰好也是綠色。

北京之所以要出臺(tái)工作居住證制度，實(shí)際上是源于地方競(jìng)爭(zhēng)的需要。早在北京之前，上海、廣州、深圳等地就已經(jīng)開(kāi)始了類(lèi)似的居住證制度，只不過(guò)名稱(chēng)略有不同，比如上海就叫居住證，而深圳叫人才居住證。2002年，深圳市推出了《人才居住證》，凡具有高級(jí)專(zhuān)業(yè)技術(shù)資格、高級(jí)技師技術(shù)等級(jí)、碩士研究生畢業(yè)以上學(xué)歷的人可申請(qǐng)，持有深圳市人才居住證的人員享有和深圳戶(hù)籍人口機(jī)會(huì)同等的福利和待遇；上海市于2002年4月30日頒布《引進(jìn)人才實(shí)行（上海市居住證）制度暫行規(guī)定》。

為什么會(huì)在2002后出現(xiàn)人才（工作）居住證？這是一個(gè)非常有意思的時(shí)間點(diǎn)。在我看來(lái)，這次居住證的產(chǎn)生，實(shí)際上是2001年12月中國(guó)加入WTO帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的產(chǎn)物。各地經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，而本地的勞動(dòng)力儲(chǔ)備——也就是政府口中的“人才”并不足，當(dāng)戶(hù)籍制度存在影響勞動(dòng)力流動(dòng)的時(shí)候，因此地方政府有激勵(lì)去采取各種各樣柔性手段來(lái)吸引人才從而促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)深圳、上海都采取各種各樣的措施來(lái)引進(jìn)人才的時(shí)候，那么其他城市也勢(shì)必會(huì)跟上。換句話(huà)說(shuō)，這是地方競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)物。

也正是如此，我曾樂(lè)觀(guān)的表示，或許通過(guò)這種地方競(jìng)爭(zhēng)，可以消解中國(guó)的戶(hù)籍制度。此前我曾以成都市委和市政府頒發(fā)的《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶(hù)籍實(shí)現(xiàn)居民自由遷徙的意見(jiàn)》為例，認(rèn)為在今后老齡化不斷提高的形勢(shì)下，地方政府會(huì)有激勵(lì)去給非戶(hù)籍居民提供公共服務(wù)，而不是僅限于“人才”。盡管外來(lái)人口的增加會(huì)在一定程度上增加公共服務(wù)的成本。但是在絕大多數(shù)的情況下，享用公共服務(wù)的人口增加，還會(huì)減少公共服務(wù)的邊際成本——因?yàn)槊總€(gè)城市里的人，他們并不僅僅只是享受城市的好處而已，實(shí)際上城市所提供的每項(xiàng)公共服務(wù)都是由他們自己創(chuàng)造。政府本身并不能夠創(chuàng)造財(cái)富，它只是在其中扮演一個(gè)再分配的角色而已。對(duì)于中國(guó)那些已經(jīng)邁入老齡化的特大城市來(lái)說(shuō)，容納更多的外來(lái)人口更是大有裨益，因?yàn)檫@些外來(lái)務(wù)工者將在這些城市的養(yǎng)老保險(xiǎn)池中投入更多的資金，而他們自己的養(yǎng)老金卻是需要再過(guò)二三十年再行領(lǐng)取。

但是《暫行條例》的實(shí)施卻讓這種辦法截然停止。盡管現(xiàn)在的居住證是針對(duì)所有在本地工作的非戶(hù)籍居民，也正是如此，很多人將其稱(chēng)之為是從“優(yōu)待”到“普惠”，即從一小部分人群拓展至所有的非戶(hù)籍人口。正如《暫行條例》第一條所說(shuō)的“推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和便利常住人口全覆蓋”。

如果單從內(nèi)容來(lái)看，《暫行條例》使得辦理居住證的難度大幅度降低，《暫行條例》規(guī)定只要“公民離開(kāi)常住戶(hù)口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀條件之一的，可以依照本條例的規(guī)定申領(lǐng)居住證?！睋Q句話(huà)說(shuō)，只要符合三個(gè)條件之一就可以辦理，但是在實(shí)際的操作來(lái)看，往往是三者都要具備。以上海為例，自從2013年7月1日起施行《上海居住證管理辦法》，對(duì)在上海合法穩(wěn)定居住和合法穩(wěn)定就業(yè)的持證人積分，達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)分值的，可享受子女教育和社會(huì)保險(xiǎn)等方面相應(yīng)的待遇。但是對(duì)于絕大多數(shù)非戶(hù)籍市民來(lái)說(shuō)，還未開(kāi)始計(jì)算社保繳納年限，就已經(jīng)在“合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所”這里敗下陣來(lái)。

一個(gè)可供佐證的數(shù)據(jù)就是，2014年8月上海市公安部門(mén)統(tǒng)計(jì)，上海全市非當(dāng)?shù)貞?hù)籍人口1100.09萬(wàn)人。其中辦理《上海市居住證》107.14萬(wàn)人，辦理臨時(shí)居住證456.02萬(wàn)人，未辦證者達(dá)到536.93萬(wàn)人。這是自2013年《上海市居住證管理辦法》實(shí)施以來(lái)第一次公布申領(lǐng)居住證的信息。按照《上海市居住證管理辦法》，申辦居住證并不難，只要在上海有“合法穩(wěn)定居住和合法穩(wěn)定就業(yè)”就可以申領(lǐng)。為何到目前為止未辦證者達(dá)到536 .93萬(wàn)人，即有超過(guò)一半以上的人沒(méi)有申請(qǐng)臨時(shí)居住證，也沒(méi)有申領(lǐng)居住證？原因就在于，盡管《意見(jiàn)》中說(shuō)“租賃”也是屬于合法穩(wěn)定住所，但是在現(xiàn)實(shí)中很少有人能以租賃住所獲得居住證。因?yàn)榉繓|并不愿意租戶(hù)拿房產(chǎn)證到房管部門(mén)去辦理房屋租賃備案。盡管有很多租戶(hù)承諾愿意繳納其中可能的稅費(fèi)，但是絕大多數(shù)房東都以多一事不如少一事的心態(tài)來(lái)回絕租戶(hù)的要求。

也正是如此，我對(duì)這種普惠制的居住證不抱樂(lè)觀(guān)態(tài)度。確實(shí)，自從北京市開(kāi)始辦理居住證以來(lái)，在“嚴(yán)格控制特大城市人口”的背景下，辦理居住證的人群遇到的困難遠(yuǎn)比改革者那么樂(lè)觀(guān)。

居住證的艱難挑戰(zhàn)

居住證制度的問(wèn)題并只是在辦理過(guò)程中遇到的各種困難，更為根本性的問(wèn)題是，這種技術(shù)性的調(diào)整實(shí)際上是與人口流動(dòng)的方向背道而馳。

首先，以居住證作為獲得居住地公共服務(wù)的先決要件，實(shí)際上是與現(xiàn)有的法律規(guī)定相悖。我們不妨以義務(wù)教育為例?！吨腥A人民共和國(guó)義務(wù)教育法》第十二條規(guī)定，“父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人在非戶(hù)籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。”法律上并沒(méi)有要求適齡兒童或者少年接受義務(wù)教育必須以辦理居住證為先決要件，只需要有文件證明其父母或者法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地即可。

當(dāng)我們談及當(dāng)下中國(guó)公共服務(wù)存在的問(wèn)題，并非是指目前的公共服務(wù)體系不考慮非戶(hù)籍人口，事實(shí)上，在很多城市非戶(hù)籍人口的公共服務(wù)已經(jīng)得到了很好解決。以上海為例，這個(gè)擁有將近1000萬(wàn)非戶(hù)籍人口的城市在最近幾年已經(jīng)妥善解決為非戶(hù)籍子女的義務(wù)教育問(wèn)題，而不管這些適齡兒童的父母有沒(méi)有居住證。到2012年底，非戶(hù)籍學(xué)生在義務(wù)教育階段總?cè)雽W(xué)人數(shù)中的占比已達(dá)45%，而在一年級(jí)新生中已經(jīng)超過(guò)了戶(hù)籍子女。但是據(jù)上海市公安局于今年8月份公布的數(shù)據(jù)，全市1100.09萬(wàn)非當(dāng)?shù)貞?hù)籍人口中，辦理上海市居住證的是107.14萬(wàn)人，辦理臨時(shí)居住證456.02萬(wàn)人，未辦證者達(dá)到536.93萬(wàn)人。由此可見(jiàn)，沒(méi)有居住證也能夠?qū)崿F(xiàn)公共服務(wù)均等化。

那么，當(dāng)下中國(guó)公共服務(wù)的弊病存在哪里？在我看來(lái)，最主要是源于人口的高度流動(dòng)和公共服務(wù)本無(wú)法流轉(zhuǎn)之間的沖突。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，如果我經(jīng)常變更工作地--假設(shè)今年在上海，明年在廣州，后年在北京，那么就會(huì)遇到一個(gè)非常頭痛的問(wèn)題，每到一個(gè)工作地就要開(kāi)設(shè)一個(gè)社保賬戶(hù)，而且工作單位為我支付的社會(huì)統(tǒng)籌部分的養(yǎng)老金已經(jīng)與他無(wú)緣--在現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老體系下，統(tǒng)籌部分已經(jīng)被用來(lái)支付工作地退休員工的退休金了。

很顯然，目前的居住證模式?jīng)]有辦法解決這個(gè)難題。相反，還造成了另外的難題。《征求意見(jiàn)稿》第十六條規(guī)定了居住證發(fā)放地人民政府應(yīng)當(dāng)確定的落戶(hù)條件，對(duì)那些中等城市、大城市和特大城市的落戶(hù)都設(shè)置了一定的年限，盡管《征求意見(jiàn)稿》中沒(méi)有明確規(guī)定這些年限是否“連續(xù)”，但是在實(shí)際操作過(guò)程中，目前已經(jīng)實(shí)施居住證的城市都是要求“連續(xù)”。假設(shè)今后居住證也需要“連續(xù)”，那就意味著那些頻頻更換工作地的居民會(huì)深受其累--他給各個(gè)城市都繳納了養(yǎng)老保險(xiǎn)，最終卻可能不屬于任何一個(gè)城市。事實(shí)上，在勞動(dòng)力流動(dòng)頻繁的今天，這個(gè)群體的比重盡管不大，但人口規(guī)模不不在少數(shù)。換句話(huà)說(shuō)，居住證制度反而把一個(gè)本該統(tǒng)一的勞動(dòng)力大市場(chǎng)分割成了若干個(gè)城市，制造了更多的麻煩。

首先，各地分割的居住證制度阻礙了勞動(dòng)力在全國(guó)市場(chǎng)的自由流動(dòng)。根據(jù)《居住證暫行條例》，靜安個(gè)城市居住證所提供的功能是一致的，但是因?yàn)楦鞯芈鋺?hù)標(biāo)準(zhǔn)不盡一致——就像黃明在接受新華社記者采訪(fǎng)時(shí)指出，居住證要分類(lèi)實(shí)施，“由各地根據(jù)不同地區(qū)資源環(huán)境綜合承載能力和發(fā)展?jié)摿Γ虻刂埔酥贫ň唧w辦法，并向全社會(huì)公布，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口了解不同城市的落戶(hù)條件，合理安排自己的未來(lái)，給大家穩(wěn)定的預(yù)期和希望。”在勞動(dòng)力流動(dòng)日益頻繁的今天，一個(gè)人不可能在一個(gè)城市終其一生，因此各自為政的居住證模式會(huì)成為阻礙勞動(dòng)力在全國(guó)范圍內(nèi)流動(dòng)的載體，而不是像黃明所宣稱(chēng)的那樣為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口流動(dòng)提供公共服務(wù)。

其次，政府主導(dǎo)的落戶(hù)標(biāo)準(zhǔn)與與市場(chǎng)所需要的勞動(dòng)力背道而馳。從目前為止，各地都是設(shè)想通過(guò)居住證制度篩選出當(dāng)?shù)厮枰膭趧?dòng)力，根據(jù)不同條件對(duì)居住證持有者進(jìn)行三六九等劃分。這種辦法看起來(lái)很規(guī)范也便于操作，但最終是一只中看不中用的繡花枕頭。因?yàn)槟壳暗母鞣N條條框框，無(wú)非是政府提供了一種選馬的標(biāo)準(zhǔn)。但是這種以政府標(biāo)準(zhǔn)篩選出來(lái)的馬匹能不能經(jīng)受市場(chǎng)考驗(yàn)，還是值得商榷。

以上海為例，居住證辦法中的三六九等劃分無(wú)法體現(xiàn)各個(gè)職業(yè)的真實(shí)貢獻(xiàn)。在目前的辦法中，對(duì)教育背景和專(zhuān)業(yè)技能尤為看重：教育背景指標(biāo)最高分值110分，專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)和技能等級(jí)指標(biāo)最高分值140分。相比較之下，年齡分值較少：年齡指標(biāo)的分值最高30分。按照這個(gè)分值，意味著高學(xué)歷者給上海的貢獻(xiàn)遠(yuǎn)大于低學(xué)歷者，但真的如此嗎？未必。現(xiàn)在大學(xué)的新晉講師可能是供大于求，但清潔工人可能是供給不足。如果說(shuō)這種情況反映了某種現(xiàn)實(shí)，應(yīng)該是后者比前者更加珍貴才是，盡管在現(xiàn)有的辦法下類(lèi)似“環(huán)衛(wèi)”等特殊公共服務(wù)可以享受加分，但加分幅度也只有20分——遠(yuǎn)遜于高學(xué)歷者，換句話(huà)說(shuō)，目前這個(gè)辦法下沒(méi)有體現(xiàn)出工作的稀缺程度，高學(xué)歷者永遠(yuǎn)比低學(xué)歷者更加受到重視。

最后，居住證制度繼承了原有戶(hù)籍制度的各種弊病，同時(shí)將其顯性化。在原有戶(hù)籍制度下，公共服務(wù)的歧視是以戶(hù)籍為識(shí)別載體，我們可以說(shuō)其是需要破除的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺產(chǎn)。但是在居住證制度下，不僅僅承認(rèn)了戶(hù)籍人口和非戶(hù)籍人口之間的差別，同時(shí)還在非戶(hù)籍人口之間制造新的不平等。對(duì)于非戶(hù)籍居民而言，申請(qǐng)居住證的最主要目的就是為了享受當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)。盡管在很多國(guó)家，個(gè)人如要享受政府提供的社會(huì)保障通常需要個(gè)人提供一定的對(duì)價(jià)———如失業(yè)救濟(jì)需要以就業(yè)時(shí)繳納失業(yè)保險(xiǎn)、領(lǐng)取養(yǎng)老金需要個(gè)人繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)為前提，但是對(duì)于子女的教育，則很少有國(guó)家會(huì)對(duì)此作出類(lèi)似規(guī)定。

為什么不能因?yàn)楦改傅那闆r而限制子女的教育？很重要的原因是子女無(wú)法選擇出身，不同階層的家庭對(duì)子女的教育本身就已經(jīng)存在差異，如果政府再予以不同的區(qū)分，則會(huì)強(qiáng)化這種不平等，而這對(duì)其子女是非常不公平的。相反，有些國(guó)家倒是采取另外的措施來(lái)矯正這種出身上的不公平——如備受爭(zhēng)議的美國(guó)平權(quán)法案。而目前很多城市在居住證上將子女受教育與居住證掛鉤的做法，倒是強(qiáng)化了這種先天不平等，按照上海的辦法，農(nóng)民工的子女可能永遠(yuǎn)無(wú)法獲得在上海參加高考的機(jī)會(huì)，而大學(xué)教授的子女就很簡(jiǎn)單。在目前各省市高等教育資源不均衡的背景下，這種不公平的格局將會(huì)繼續(xù)延續(xù)。

結(jié)語(yǔ)

如果戶(hù)籍制度要真改革，那么就要打破地方政府對(duì)落戶(hù)標(biāo)準(zhǔn)的壟斷，讓一國(guó)公民能夠在國(guó)內(nèi)各個(gè)城市自由落戶(hù)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)就是要人財(cái)物在全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)內(nèi)流動(dòng)，但居住證制度的實(shí)施則是進(jìn)一步分割了這個(gè)市場(chǎng)，同時(shí)還會(huì)導(dǎo)致社會(huì)族群的內(nèi)部紛爭(zhēng)。無(wú)論是從經(jīng)濟(jì)意義或者是文化意義，居住證都不是一個(gè)好的選項(xiàng)，反而會(huì)讓以前的問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重。

本文以《大城市人口管控何去何從》首發(fā)于2016年《鳳凰周刊》第36期

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信號(hào) 蔚為大觀(guān)

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