——基層民主的規(guī)范與監(jiān)督

【摘　要】 當(dāng)前,我國(guó)村民委員會(huì)選舉中存在不正當(dāng)競(jìng)選、選舉之后監(jiān)督機(jī)制缺失等突出問題。應(yīng)當(dāng)在地方自治理論指導(dǎo)下,對(duì)我國(guó)村委會(huì)制度進(jìn)行重新定位。村委會(huì)是特殊的地方自治組織,村委會(huì)選舉的目的是有效實(shí)現(xiàn)村民自治,地方自治理論對(duì)村委會(huì)選舉有著獨(dú)特的民主要求。我國(guó)可以借鑒日本和韓國(guó)等國(guó)外的地方自治制度,特別是借鑒其對(duì)地方自治團(tuán)體的選舉制度安排、對(duì)地方自治團(tuán)體的監(jiān)督機(jī)制和地方自治團(tuán)體中居民權(quán)利的法律救濟(jì)。應(yīng)當(dāng)以地方自治理論規(guī)范村委會(huì)選舉,借鑒國(guó)外地方自治團(tuán)體的運(yùn)行結(jié)構(gòu),完善村委會(huì)選舉的程序規(guī)范,健全村委會(huì)選舉的監(jiān)督機(jī)制,并建立司法救濟(jì)途徑,構(gòu)建我國(guó)的居民訴訟制度。 

【關(guān)鍵詞】 村委會(huì)選舉；地方自治；基層民主；居民訴訟

在我國(guó)，村委會(huì)是村民自治的重要載體，是我國(guó)農(nóng)村基層民主的自治機(jī)構(gòu)，其重要性不言而喻。基層群眾自治是我國(guó)發(fā)展社會(huì)主義民主的重要基石，是通往民主政治道路的起點(diǎn)。然而現(xiàn)實(shí)中，由于在村委會(huì)選舉過程中出現(xiàn)了大量不正常現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)違法違規(guī)問題，使得基層民主建設(shè)起步艱難，其中村委會(huì)選舉的失范是問題的關(guān)鍵所在。村委會(huì)的選舉是村民自治的重要環(huán)節(jié)，是村民自治的基本前提。但是，由于實(shí)際存在的種種因素，導(dǎo)致基層民主在起步階段就可能被歪曲，無法真正體現(xiàn)基層群眾意愿。本文以基層民主的規(guī)范與監(jiān)督為出發(fā)點(diǎn)，借鑒國(guó)外地方自治的理論和實(shí)踐，對(duì)我國(guó)村委會(huì)選舉的法律規(guī)制進(jìn)行初步的探討。

一、當(dāng)前我國(guó)村委會(huì)選舉中問題突出：以河南省甲村為例

河南省某縣甲村舉行村委會(huì)換屆選舉，候選人有三位：某乙、某丙和某丁。某乙之前做過村委會(huì)主任，是成功的民營(yíng)企業(yè)家，在外省有自己的實(shí)業(yè)；某丙是上屆村委會(huì)主任，但是以前競(jìng)選時(shí)承諾的事情都未辦成；而某丁亦是本村的成功人士。選舉開始之前，某乙承諾一旦當(dāng)選，立即著手辦好三件實(shí)事：即裝上路燈，鋪上水泥路，全村水費(fèi)全免；某丙借助家族勢(shì)力，拉攏親朋好友投其選票；而某丁則是私下向村民承諾，有投其選票的當(dāng)即給50元報(bào)酬。選舉結(jié)果揭曉，某乙以絕對(duì)多數(shù)票數(shù)當(dāng)選村委會(huì)主任。在上任后，某乙亦一一兌現(xiàn)了自己的競(jìng)選承諾，較好地履行了自己的職責(zé)。這是課題組于2010年8月在河南省某縣進(jìn)行調(diào)研時(shí)采集的一個(gè)農(nóng)村村委會(huì)選舉的真實(shí)案例，具有一定的代表性，反映了當(dāng)前我國(guó)村委會(huì)選舉的一些突出問題。

1.村委會(huì)選舉存在不正當(dāng)競(jìng)選現(xiàn)象

作為村委會(huì)選舉過程中不可或缺的一環(huán)，競(jìng)選無疑有其重要的意義。通過競(jìng)選，候選人公布自己的競(jìng)選綱領(lǐng)，宣傳自己的競(jìng)選優(yōu)勢(shì)和承諾，從而使村民們能夠更好地認(rèn)識(shí)和了解候選人，進(jìn)而為理性投票做鋪墊。然而，由于種種原因，一些地方的村委會(huì)選舉中卻存在著拉票、賄選、買票、恐嚇、施加壓力影響換屆等諸多不正當(dāng)競(jìng)選的違法現(xiàn)象。

從村民選舉委員會(huì)公布村委會(huì)正式候選人到正式投票選舉前，為競(jìng)選階段。采用海選模式提名的，候選人的競(jìng)選活動(dòng)還可以更早，在村民直接提名候選人之前就可以開始活動(dòng)、宣傳自己，比如擬出期目標(biāo)，發(fā)表治村演說等等?？梢?，競(jìng)選模式的引入，對(duì)于村民自治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)無疑發(fā)揮著至關(guān)重要的作用[1]。然而，從現(xiàn)實(shí)情況來看，當(dāng)前我國(guó)村委會(huì)選舉中存在較普遍的不正當(dāng)競(jìng)選現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)引起我們的注意。

對(duì)于不正當(dāng)競(jìng)選的產(chǎn)生原因，我們認(rèn)為有三個(gè)方面：第一，現(xiàn)實(shí)利益的誘惑。村委會(huì)是辦理本村公共事務(wù)和公益事業(yè)，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)的法定代理人。據(jù)此，作為村社區(qū)的法定代理人，村委會(huì)擁有使用和支配村集體公共資源的權(quán)力。正是由于當(dāng)選后有利可圖，候選人才會(huì)不擇手段地參與競(jìng)選，甚至不惜采取違法手段，影響村民的判斷，以達(dá)到競(jìng)選成功的目的。第二，經(jīng)濟(jì)狀況欠發(fā)達(dá)的催化。正是由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、村民們收入有限，才出現(xiàn)了某些村民屈從于現(xiàn)實(shí)的物質(zhì)利益而放棄了自己的民主權(quán)利的現(xiàn)象[2]。第三，民主法治意識(shí)淡薄的限制。村民自治意識(shí)的缺失，權(quán)利意識(shí)的淡薄，使得大多數(shù)村民們認(rèn)識(shí)不到自己手中選票的重要性，因此，候選人才得以實(shí)施不正當(dāng)行為，并進(jìn)而獲得村民們手中的選票。

關(guān)于不正當(dāng)競(jìng)選的表現(xiàn)。筆者認(rèn)為，分析現(xiàn)實(shí)中村委會(huì)選舉的實(shí)際情況，不正當(dāng)競(jìng)選主要表現(xiàn)在“競(jìng)”的過程中，例如：賄選（賄賂收買選民）、恐嚇（恐嚇選民）、買票（出錢收買選票）、拉票（如請(qǐng)客送禮）等等，通過以上手段所得到的選票都屬于“不正當(dāng)競(jìng)選”。以前述河南省甲村為例，在該村最近一次村委會(huì)選舉過程中，候選人丙、丁兩人的行為即為典型的不正當(dāng)競(jìng)選行為。其中，候選人丙借助家族勢(shì)力，拉攏親朋好友投其選票，其行為本身即意圖損害他人的選舉自由，涉嫌強(qiáng)制選舉；而候選人丁的行為亦是如此，其行為本身乃是賄選，即利用村民們趨利的心理來謀取自己的政治利益，實(shí)現(xiàn)其當(dāng)選之政治目的。這兩種競(jìng)選行為實(shí)質(zhì)上均為違法行為。此外，他們還有自己的競(jìng)選班底，在投票現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行“監(jiān)票”：分頭盯梢選民，監(jiān)督投票，違規(guī)查看投票結(jié)果；甚至在選民將選票送入投票箱之前，悄悄查看選票上的名字，而后監(jiān)督選票入箱。這種方式極大地干擾了選舉的流程，使得選民無法充分表達(dá)自己的意愿，進(jìn)而阻礙村民自治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[3]。以上這些違背了選舉自由原則，即選舉過程應(yīng)當(dāng)是自由的、不受強(qiáng)迫或操縱的過程，選民可以根據(jù)其利益或偏好自由選擇任何候選人[4]。

2.村委會(huì)選舉之后監(jiān)督機(jī)制的缺失

第一，事先監(jiān)督機(jī)制的失效。所謂事先監(jiān)督，即在村委會(huì)選舉過程中或者選舉結(jié)果公布生效前對(duì)選舉情況和結(jié)果進(jìn)行的一種監(jiān)視、督促及管理行為。我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》所設(shè)計(jì)的事先監(jiān)督制度主要來自村民選舉委員會(huì)的監(jiān)督，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)及鎮(zhèn)政府監(jiān)督（以下簡(jiǎn)稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督），以及村民監(jiān)督等。但是，事實(shí)上這些制度對(duì)村委會(huì)選舉的規(guī)范和監(jiān)督都起不到應(yīng)有的作用，有時(shí)甚至起到了反作用。首先，《村民委員會(huì)組織法》沒有明確授權(quán)村民選舉委員會(huì)有選舉監(jiān)督權(quán)，而是規(guī)定：“對(duì)以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報(bào)選舉票數(shù)等不正當(dāng)手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會(huì)選舉的行為，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)和人民政府或者縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報(bào)，由鄉(xiāng)級(jí)或者縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理?！边@已經(jīng)是事后的舉報(bào)監(jiān)督。其次，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級(jí)政府恰恰是干涉村民自治、妨礙村民行使權(quán)利的主要侵害主體，由其負(fù)責(zé)調(diào)查和處理，有時(shí)不僅無法起到上級(jí)監(jiān)督作用，反而給予某些基層官員干涉的機(jī)會(huì)。最后，監(jiān)督程序不明。村民有舉報(bào)權(quán)，但舉報(bào)之后是否必然啟動(dòng)調(diào)查程序，如何進(jìn)行調(diào)查和作出處理決定，程序機(jī)制都未明確。

第二，事后監(jiān)督機(jī)制的不足。事后監(jiān)督機(jī)制主要是指在村委會(huì)成員出現(xiàn)不稱職、違法亂紀(jì)行為之后對(duì)其進(jìn)行的罷免。修訂后的2010年《村民委員會(huì)組織法》第十六條規(guī)定，本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民或者三分之一以上的村民代表聯(lián)名，可以提出罷免村民委員會(huì)成員的要求，但是罷免申請(qǐng)只能向村委會(huì)提出，且由村委會(huì)召集村民會(huì)議行使罷免權(quán)。如此，罷免召集權(quán)無疑又集中到村委會(huì)手中。罷免機(jī)制缺乏可行性和具體可操作性，以至于直接導(dǎo)致了“罷免難”局面的出現(xiàn)。此外，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不正常干預(yù)，有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)亂罷免的現(xiàn)象。另一方面，由于鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間存在著剪不斷的利益鏈條，故而出于對(duì)既得利益的保護(hù)，上級(jí)政府不希望利益鏈條被破壞，勢(shì)必層層阻撓村民對(duì)村委會(huì)干部行使罷免權(quán)；其次，上級(jí)政府希望可以對(duì)村委會(huì)有更深的控制，亦不希望村民行使太多的權(quán)利[5]。據(jù)此，事后監(jiān)督機(jī)制變成了一紙空文，而村民們也只能通過反復(fù)上訪、乃至于非法上訪來達(dá)到對(duì)村委會(huì)成員罷免的目的，這就造成了大量的上訪現(xiàn)象，影響了社會(huì)和諧。

二、地方自治下村委會(huì)制度的重新定位

發(fā)展和健全社會(huì)主義民主政治是我國(guó)改革的重要目標(biāo)和方向?？梢哉f，我國(guó)的民主起步于基層群眾自治，包括城市社區(qū)自治和農(nóng)村村民自治。托克維爾認(rèn)為，美國(guó)的民主的民情扎根于歷史上形成的新英格蘭鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治制度。他把鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的傳統(tǒng)看成是人民主權(quán)和美國(guó)人在實(shí)踐中確立的公民自由原則的根源[6]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治是地方自治的基本單位，每位鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民直接參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)的管理，“自己的事情自己管”。托克維爾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治評(píng)述道：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)議之于自由，猶如小學(xué)之于授課，鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)議將自由帶給人民，教導(dǎo)人民安享自由和學(xué)會(huì)自由為他們服務(wù)?！钡胤阶灾蜗旅恳患?jí)政府（省、市、縣、鎮(zhèn)）官員都通過民主選舉產(chǎn)生，當(dāng)選官員只對(duì)選民負(fù)責(zé)，而非聽命于上級(jí)[7]。由于中國(guó)的農(nóng)村人口多，規(guī)模大，再加上自然村的不斷整合，一般的行政村的人口早已達(dá)到甚至超過了托克維爾描述的當(dāng)時(shí)美國(guó)新英格蘭地區(qū)一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)3000人的規(guī)模。有學(xué)者認(rèn)為，地方政府的組織和地方事務(wù)的管理由地方人民和地方政府自己決定，不由中央政府規(guī)定，稱為地方自治[8]。筆者認(rèn)為，我國(guó)的村民自治符合農(nóng)村地方自治的界定，與美國(guó)早期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治是有可比性的，是一種有中國(guó)特色的地方自治形式。

1.村委會(huì)是特殊的地方自治組織

當(dāng)前中國(guó)仍然是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村人口占全國(guó)人口一半左右。妥善解決農(nóng)民問題對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民主政治建設(shè)和法治化進(jìn)程具有決定性的意義。而農(nóng)民問題的核心是農(nóng)民權(quán)利問題，即包括經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會(huì)權(quán)利及民主政治權(quán)利等在內(nèi)的權(quán)利集合。只有切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)利，才能實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)和建成社會(huì)主義新農(nóng)村。因此，必須調(diào)動(dòng)農(nóng)民的自主積極性，這就需要通過有效途徑發(fā)揮農(nóng)村地方自治的作用。我們認(rèn)為，中國(guó)的村民委員會(huì)是一種特殊的地方自治組織，與各國(guó)地方自治制度相比，既有共性，也有自身獨(dú)特性。

第一，村委會(huì)是一種地方自治組織。

村民委員會(huì)，簡(jiǎn)稱村委會(huì)，是農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的基層群眾性自治組織。何為自治？自治與他治相對(duì)應(yīng)，是指?jìng)€(gè)人或團(tuán)體能夠獨(dú)立自主地管理自身事物。馬克斯·韋伯認(rèn)為：“自治意味著不像他治那樣，由外人制訂團(tuán)體的章程，而是由團(tuán)體的成員按其本質(zhì)制訂章程（而且不管它是如何進(jìn)行的）。自主意味著，領(lǐng)導(dǎo)人和團(tuán)體的行政班子依照?qǐng)F(tuán)體自己的制度任命，而不像不自主的團(tuán)體由外人任命的那樣（不管任命是如何進(jìn)行的）”[9]。而我國(guó)現(xiàn)行憲法第111條規(guī)定：“居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由選舉產(chǎn)生”。我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》第2條規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。可見村委會(huì)作為一種自治形式，體現(xiàn)出了自治的內(nèi)涵，也正因?yàn)槿绱耍r(nóng)民民主選舉村委會(huì)成員及村干部的權(quán)利保障才顯得尤為重要。

第二，村委會(huì)這一自治組織具有特殊性。

當(dāng)前中國(guó)主要有三種地方自治形式，民族區(qū)域自治、特別行政區(qū)自治和基層群眾自治，三種自治形式在不同程度上對(duì)于我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中起著重要作用。區(qū)別于民族區(qū)域自治與特別行政區(qū)自治，基層群眾自治具有其自身特點(diǎn)，而作為其中的一種主要表現(xiàn)形式和載體，村委會(huì)更具有其特殊性。

地方自治基層群眾自治的本質(zhì)差別在于權(quán)力與權(quán)利的來源不同。民族區(qū)域自治是指各少數(shù)民族在其聚居地實(shí)行有限自治，特別行政區(qū)自治則是特別行政區(qū)在其管轄范圍內(nèi)享有高度自治權(quán)，此兩者都為在國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由中央授予一部分權(quán)力，組成一級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)履行國(guó)家職能的地方自治形式，是中央集權(quán)與地方分權(quán)的產(chǎn)物。而基層群眾自治是群眾通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)，其本質(zhì)是該社區(qū)居民群眾讓渡一部分權(quán)利，組成自治機(jī)構(gòu)，代表群眾進(jìn)行自我管理與服務(wù)。因此，村民自治既有地方自治的

特征，亦有人民團(tuán)體自治的特點(diǎn)?；鶎尤罕娮灾卧谵r(nóng)村的主要表現(xiàn)形式即為村委會(huì)組織與管理。實(shí)踐證明，實(shí)行村民自治，堅(jiān)持村級(jí)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，有利于充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾生產(chǎn)積極性，有利于農(nóng)村民主政治建設(shè)、有利于緩和社會(huì)矛盾和進(jìn)行社會(huì)管理，從而促進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展與和諧穩(wěn)定。

2.村委會(huì)選舉的目的是有效實(shí)現(xiàn)村民自治

村民自治是廣大農(nóng)民直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項(xiàng)基層群眾自治制度。簡(jiǎn)而言之，是村民自己選舉管理者，組成村委會(huì)。村委會(huì)的自治權(quán)來源于農(nóng)村居民的選舉行為，切實(shí)保障農(nóng)民選舉自由是有效實(shí)現(xiàn)村民自治的保障。如果沒有村民的選舉權(quán)利和自由，則村民自治便成了無源之水、無本之木，因此農(nóng)民的選舉權(quán)就顯得特別重要。

依照地方自治的一般理論，我國(guó)的村民委員會(huì)選舉的目的就是要有效實(shí)現(xiàn)村民自治。村委會(huì)由村民選出，受村民監(jiān)督，對(duì)村民負(fù)責(zé)，村委會(huì)的一切決定和實(shí)踐應(yīng)當(dāng)以村民的利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。只有當(dāng)村委會(huì)真正來源于民眾，真正代表村民的利益，反映村民的呼聲，成為為村民謀幸福的組織機(jī)構(gòu)，才能實(shí)現(xiàn)村民的有效自治，從而真正發(fā)揮基層群眾自治制度的作用。

而我國(guó)村民委員會(huì)選舉中之所以會(huì)存在本文所述的種種問題，主要一個(gè)原因就是村委會(huì)不享有真正意義上的自治權(quán)，其選舉過程往往存在諸多不規(guī)范現(xiàn)象，其權(quán)力來源的合法性存在問題。其中，村民選舉權(quán)的行使經(jīng)常流于形式，并非以尊重村民民主權(quán)利為根本出發(fā)點(diǎn)，更難以有效實(shí)現(xiàn)村民自治的核心目標(biāo)。

3.地方自治理論對(duì)村委會(huì)選舉的民主要求

地方自治源于西方，其理論依據(jù)為在中央集權(quán)下的地方分權(quán)理論，地方在統(tǒng)一的中央政府領(lǐng)導(dǎo)下，享有高度自治權(quán)，管理本地方的事務(wù)，服務(wù)本地方的人民。與聯(lián)邦制不同之處在于，單一制地方自治之下的地方并無主權(quán)，其地方自治權(quán)來自于中央立法的授予，中央亦可根據(jù)情況進(jìn)一步授權(quán)地方，或從地方收回授權(quán)。

將地方自治理論應(yīng)用于村民自治中，同樣也體現(xiàn)了村民自治既具有基層民主性質(zhì)，又要接受中央政府和上級(jí)政府的合法監(jiān)督。一方面村民自己選舉村委會(huì)成員，而非由上級(jí)政府任命；另一方面要在一定的法律與公權(quán)力管理范圍內(nèi)的有序地進(jìn)行民主選舉。因此村委會(huì)選舉需要在基層民主自治與中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之間尋找一個(gè)平衡點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)合法理性的村民自治。因此，筆者認(rèn)為，針對(duì)當(dāng)前村委會(huì)選舉存在的一些問題，地方自治理論對(duì)村委會(huì)選舉提出如下幾點(diǎn)民主要求：第一，大力發(fā)展現(xiàn)代化生產(chǎn)力，提高農(nóng)村生活水平，改變農(nóng)村社會(huì)傳統(tǒng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)和人際關(guān)系；第二，加強(qiáng)村民法制觀念建設(shè)，提高民主權(quán)利意識(shí)和技能；第三，尊重村民民主選舉的自由，減少公權(quán)力對(duì)民主選舉的限制和干預(yù)，使村民自治從官方主導(dǎo)型自治轉(zhuǎn)變?yōu)槿罕娮园l(fā)型自治；第四，加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)選舉的法律監(jiān)督，從而減少杜絕不正當(dāng)選舉行為，真正實(shí)現(xiàn)村民的選舉自由，使村委會(huì)真正成為全體村民利益的代言人。

三、日本與韓國(guó)地方自治制度的借鑒

1.日本與韓國(guó)地方自治團(tuán)體的選舉制度安排

同為東亞地區(qū)國(guó)家的日本和韓國(guó)，在立法中都有關(guān)于地方自治及自治團(tuán)體的規(guī)定。這些成功的制度經(jīng)驗(yàn)，以及東方儒家文化和東亞農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的相似性，使得它們的理論和實(shí)踐對(duì)于正在探索和完善村民自治制度的我國(guó)具有重要的借鑒意義。

在日本，地方自治由“居民自治”與“團(tuán)體自治”兩大要素組成。其中“居民自治”是指居民實(shí)施自治之意，即：居民自己考慮地域之事，用自己的手實(shí)施自治，稱之為“政治性自治”；“團(tuán)體自治”是指由獨(dú)立于國(guó)家的地域團(tuán)體實(shí)施自治之意，即地方公共團(tuán)體基于自主性、自立性的自我判斷與責(zé)任，根據(jù)地域?qū)嵡橥菩行姓?，稱之為“法律性自治”。在日本現(xiàn)行地方自治制度下，都道府縣和市町村的行政首長(zhǎng)和議會(huì)議員均由居民直接選舉產(chǎn)生。每個(gè)成年國(guó)民（20歲以上，在本地?fù)碛泄潭ㄗ∷⒕幼?個(gè)月以上；被判刑者、禁治產(chǎn)者等除外）都有參加選舉的權(quán)利[10]。居民通過地方公共團(tuán)體首長(zhǎng)和議會(huì)等代表機(jī)關(guān)，間接參與地方公共團(tuán)體行政的運(yùn)營(yíng)。通過居民投票制度、居民直接請(qǐng)求、居民監(jiān)督請(qǐng)求、居民訴訟直接參與地方公共團(tuán)體行政的運(yùn)營(yíng)。自二十世紀(jì)九十年代以來，日本又積極推進(jìn)地方分權(quán)，制定了《地方分權(quán)推進(jìn)法》、《地方分權(quán)推進(jìn)計(jì)劃》和《地方分權(quán)一覽法》，并修改了《關(guān)于市、町、村合并特例的法律》和《地方自治法》，進(jìn)一步推進(jìn)地方自治的健全和發(fā)展[11]。

韓國(guó)以憲法和地方自治法為準(zhǔn)繩，實(shí)行地方自治制度以及以團(tuán)體自治和居民自治相結(jié)合的自治模式。根據(jù)地方自治法確立的地方自治團(tuán)體三要素即區(qū)域、居民和自治權(quán)，韓國(guó)的地方自治按區(qū)域劃分出不同級(jí)別的自治團(tuán)體，并由該區(qū)域內(nèi)的居民實(shí)施選舉等自治權(quán)[12]；而自治權(quán)則包括自治地方居民的自治權(quán)、自治團(tuán)體的自治事務(wù)、自治團(tuán)體首長(zhǎng)職權(quán)、地方議會(huì)權(quán)能。韓國(guó)地方選舉是和總統(tǒng)選舉（“大選”）、國(guó)會(huì)議員選舉相提并論的三大選舉活動(dòng)之一[13]。韓國(guó)地方自治法第13條規(guī)定自治地方的居民依法選舉地方自治團(tuán)體的行政長(zhǎng)官和地方議會(huì)議員。地方自治法第31條規(guī)定，地方議會(huì)議員通過居民的普通、平等、直接、秘密選舉而產(chǎn)生。地方議會(huì)和執(zhí)行機(jī)關(guān)處于對(duì)等關(guān)系，相互制約與制衡[14]。

2.日本與韓國(guó)對(duì)地方自治團(tuán)體的監(jiān)督機(jī)制

（1） 通過確立地方自治法賦予居民監(jiān)督制約的權(quán)利

通過地方自治法賦予自治地方的居民以廣泛的、直接的、多渠道的參與自治的權(quán)利，能夠以一個(gè)單一公民的身份介入自治地方的行政和立法事務(wù)，使自治地方的公民成為自治地方的主人，真正成為行使自治權(quán)的主體。其中，韓國(guó)的做法值得我們借鑒與思考。例如韓國(guó)依據(jù)地方自治法的民主主義原則和居民參與原則，使得自治地方的居民享有廣泛的自治權(quán)利用以監(jiān)督地方自治團(tuán)體的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和地方議會(huì)及其工作，例如選舉方面的權(quán)利。主要包括：①居民投票權(quán)。地方自治法第13條之2第1款規(guī)定對(duì)于給予居民課以過度的負(fù)擔(dān)或造成重大影響的地方自治團(tuán)體的主要決定事項(xiàng)，地方自治團(tuán)體之長(zhǎng)可以實(shí)施居民投票。②條例的制定及改廢請(qǐng)求權(quán)。地方自治法第13條之3規(guī)定居民可以向該地方自治團(tuán)體之長(zhǎng)請(qǐng)求條例的制定及改廢。③監(jiān)察請(qǐng)求權(quán)。地方自治法第13條之4規(guī)定地方自治團(tuán)體的19歲以上的居民，認(rèn)為對(duì)該地方自治團(tuán)體及其長(zhǎng)的權(quán)限所屬的事務(wù)的處理違反法令或顯著危害公共利益時(shí)，可以以該地方自治團(tuán)體的條例所規(guī)定的19歲以上的居民聯(lián)名向主管部長(zhǎng)官提起監(jiān)察請(qǐng)求。④居民訴訟權(quán)。韓國(guó)地方自治法于2005年1月首次規(guī)定了居民訴訟（第13條之5以及第13條之7），該居民訴訟制度是以美國(guó)的納稅人訴訟和日本的居民訴訟為模型而引入的。⑤居民傳喚權(quán)。居民有傳喚該地方自治團(tuán)體之長(zhǎng)及地方議會(huì)議員的權(quán)利。（韓國(guó)地方自治法第13條之8第1款）[15]。

（2）加強(qiáng)地方自治團(tuán)體的信息公開

信息公開即地方自治團(tuán)體通過各種方式公開其有利于公民實(shí)現(xiàn)其權(quán)利的信息資源。日本的信息公開首先是從地方開始的，這也是日本從歐美國(guó)家引進(jìn)的制度。在地方自治體中，首先是山形縣金山町1982年施行《公文書公開條例》以及1982年的《公文公開條例》[16]。日本的信息公開制度是由地方政府發(fā)展起來的，地方信息公開條例規(guī)定的主要程序有：公開請(qǐng)求的提出、公開請(qǐng)求申請(qǐng)書的內(nèi)容、公文書的開示方法、公開的決定及通知、有關(guān)期限、案件的移送、手續(xù)費(fèi)等等。其目的是為了擴(kuò)大居民對(duì)地方政治的參與創(chuàng)造條件，即更好地實(shí)行居民自治。通過對(duì)選舉信息的公開，公民對(duì)參加選舉者、選舉流程、選舉是否公正透明有了較好的了解，有利于公民權(quán)利意識(shí)的提高。

3.日本地方自治團(tuán)體中居民權(quán)利的法律救濟(jì)

住民訴訟是公民維護(hù)其地方公共利益的最后手段，日本的住民訴訟制度是在1948年修改地方自治法時(shí)參考美國(guó)的“納稅人訴訟”建立起來的住民參政制度。在實(shí)踐中，該制度不僅僅適用于地方公共團(tuán)體的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)上，還被擴(kuò)大到其他領(lǐng)域。因此，對(duì)于選舉中出現(xiàn)的不正當(dāng)現(xiàn)象，住民可以以此為武器對(duì)抗。住民訴訟制度與所謂的個(gè)人權(quán)利救濟(jì)制度不同，即使本人的權(quán)利、利益沒有受到侵害，也可以提出訴訟，適用于各地方公共團(tuán)體，即非國(guó)家中央政府機(jī)關(guān)的作為地方自治體的都道府縣和市町村以及東京都的23個(gè)區(qū)[17]。

在日本，與居民訴訟制度相配套的是居民監(jiān)察請(qǐng)求制度。在選舉中，居民認(rèn)為地方公共團(tuán)體選舉事務(wù)負(fù)責(zé)人及參加選舉者有違法或不當(dāng)?shù)男袨椋缲?cái)產(chǎn)方面的取得、管理、處分，合同的締結(jié)和履行，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)行為如債務(wù)或其他義務(wù)的負(fù)擔(dān)等不正當(dāng)行為時(shí)，有權(quán)向地方公共團(tuán)體的執(zhí)行機(jī)構(gòu)———監(jiān)察委員會(huì)提出監(jiān)察請(qǐng)求并附加證明材料，請(qǐng)求采取必要措施防止違法、不當(dāng)行為的發(fā)生，恢復(fù)地方公共團(tuán)體利益受損前的原狀。對(duì)于居民提出的監(jiān)察請(qǐng)求，當(dāng)行政監(jiān)察沒有達(dá)到居民滿意的結(jié)果時(shí)，住民可以請(qǐng)求住民訴訟的司法救濟(jì)。此外，住民監(jiān)察請(qǐng)求在費(fèi)用方面是免費(fèi)的，且可以一人單獨(dú)行使請(qǐng)求權(quán)[18]。

韓國(guó)設(shè)立了類似的居民訴訟制度，其地方自治法于2005年規(guī)定了居民訴訟權(quán)。韓國(guó)的居民訴訟制度是以美國(guó)的納稅人訴訟和日本的居民訴訟為參考對(duì)象而引入的。這里不再贅述。

四、以地方自治理論規(guī)范與監(jiān)督村委會(huì)選舉

1.借鑒國(guó)外地方自治團(tuán)體的運(yùn)行結(jié)構(gòu)

本文的主旨是討論對(duì)村委會(huì)選舉的法律規(guī)制。然而在當(dāng)前的村民自治制度下，首先要明確選舉所產(chǎn)生的村民自治組織是否符合基層民主的本意，這就需要對(duì)村委會(huì)制度本身的結(jié)構(gòu)進(jìn)行反思，在借鑒國(guó)外地方自治團(tuán)體的運(yùn)行結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上加以改進(jìn)。

（1）國(guó)外地方自治團(tuán)體的運(yùn)行結(jié)構(gòu)。日本和韓國(guó)的立法中，都有關(guān)于自治團(tuán)體的規(guī)定。其中地方自治團(tuán)體的運(yùn)行結(jié)構(gòu)主要包括議會(huì)和政府兩方面。兩者都是通過居民的普通、平等、直接、秘密選舉而產(chǎn)生，都對(duì)居民負(fù)責(zé)，并且通過制度的設(shè)計(jì)，使兩者在運(yùn)行上得以制約和平衡。

（2）對(duì)團(tuán)體自治運(yùn)行結(jié)構(gòu)的借鑒?，F(xiàn)階段我國(guó)村民自治的運(yùn)行結(jié)構(gòu)中，村委會(huì)、村民會(huì)議、村民代表會(huì)議并存。法律規(guī)定，村委會(huì)對(duì)后兩者負(fù)責(zé)，而實(shí)際生活中，后兩者的召集都需要前者的同意，所以出現(xiàn)了召集難的局面，權(quán)力之間的制約和平衡變得不可能。有鑒于此，筆者認(rèn)為，參考國(guó)外自治團(tuán)體運(yùn)行結(jié)構(gòu)，設(shè)立村民會(huì)議、村民代表會(huì)議和村委會(huì)。其中，村民會(huì)議是議事機(jī)關(guān)，代表會(huì)議是村民會(huì)議的常設(shè)機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)日常議事，村委會(huì)是執(zhí)行機(jī)關(guān)。具體闡述如下：①產(chǎn)生途徑。村委會(huì)和村民代表會(huì)議組成人員均通過選舉途徑由村民直接選出，并各自對(duì)村民負(fù)責(zé)。其中，村委會(huì)實(shí)行主任負(fù)責(zé)制。主任擁有召集村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的權(quán)限，但必須明確規(guī)定，村民會(huì)議一年要召開一次，而村民代表會(huì)議則應(yīng)該在一年中舉行四次例會(huì)，此外，均屬臨時(shí)會(huì)議。而村民代表會(huì)議的權(quán)限則是賦予其整個(gè)團(tuán)體的，其中，代表長(zhǎng)是村民代表會(huì)議的唯一代表，與村委會(huì)主任有同樣重要的地位，亦負(fù)責(zé)對(duì)村委會(huì)和村民代表會(huì)議的召集。②制度運(yùn)行。村委會(huì)主任想做的事，需先提出方案，制定預(yù)算書，然后經(jīng)村民會(huì)議討論，通過后執(zhí)行；同時(shí)，村民會(huì)議有權(quán)彈劾村委會(huì)主任，但不信任議決只有在三分之二以上代表出席，四分之三以上代表贊成的情況下，才可做出[19]。

2.完善村委會(huì)選舉的程序規(guī)范

（1）規(guī)范候選人的競(jìng)選行為。第一，規(guī)范治村演說。通過制定相關(guān)法律規(guī)定，候選人必須發(fā)表治村演說，且明確記錄在案，進(jìn)而規(guī)范其競(jìng)選行為。第二，完善對(duì)不正當(dāng)競(jìng)選行為的認(rèn)定。筆者認(rèn)為，為進(jìn)一步遏制不正當(dāng)競(jìng)選行為，必須通過法律上的明文規(guī)定，來界定何為不正當(dāng)競(jìng)選行為，并對(duì)之規(guī)定相應(yīng)的懲罰措施。如此，方能在競(jìng)選的過程中達(dá)到合法[20]。

（2）確立選舉過程中的監(jiān)督主體。目前在村委會(huì)選舉中充當(dāng)“監(jiān)督”角色的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由于兩者間存在著千絲萬縷的利益關(guān)系，故極容易導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借“監(jiān)督”之名行“干涉”之舉。故筆者認(rèn)為，可以由縣級(jí)人民代表大會(huì)在換屆選舉前成立村委會(huì)選舉監(jiān)督小組，同時(shí)吸納各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表、媒體工作者、民政等部門工作人員作為觀察員，由其專門負(fù)責(zé)監(jiān)督村委會(huì)選舉工作，進(jìn)而有效防止不正當(dāng)競(jìng)選的發(fā)生[21]。在這個(gè)過程中，既要發(fā)揮上級(jí)和外界的監(jiān)督作用，又要避免過度干預(yù)和不當(dāng)干涉。

（3） 完善對(duì)村委會(huì)成員的罷免程序。新修訂的《村民委員會(huì)組織法》將“罷免”規(guī)定在第三章“村民委員會(huì)的選舉”中，表明罷免是選舉之后的一種責(zé)任追究機(jī)制，兩者是相輔相成的。只有落實(shí)有效的罷免機(jī)制，才能充分規(guī)范和監(jiān)督村委會(huì)的選舉。該法規(guī)定，本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民聯(lián)名或三分之一以上的村民代表聯(lián)名就可以向村委會(huì)提出罷免要求，由村委會(huì)召集村民會(huì)議，進(jìn)行審議。筆者認(rèn)為，在此規(guī)定的基礎(chǔ)上，應(yīng)該將村民會(huì)議的召集權(quán)交給村民代表長(zhǎng)，同時(shí)賦予村委會(huì)主任以召集權(quán)。如此，便可以解決召集權(quán)由村委會(huì)獨(dú)攬，以及其借故拖延召集或不召集現(xiàn)象的出現(xiàn)，進(jìn)而便于村民自治的展開。

3.健全村委會(huì)選舉的監(jiān)督機(jī)制

（1）來自上級(jí)政府的監(jiān)督。法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及縣政府等機(jī)關(guān)在必要時(shí)應(yīng)該給予村委會(huì)充分的監(jiān)督。筆者認(rèn)為，上級(jí)政府的監(jiān)督，既要保證選舉過程的公平、公正，也要關(guān)注村委會(huì)在村民自治中的行為，對(duì)于村民舉報(bào)和反映的村委會(huì)的違法、不當(dāng)行為，要及時(shí)予以解決。此外，要進(jìn)一步堅(jiān)持鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)視察制度，堅(jiān)持對(duì)全鄉(xiāng)鎮(zhèn)各村的村委會(huì)選舉進(jìn)行視察，并將視察結(jié)果公開，作為監(jiān)村委會(huì)選舉的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

（2）來自村民和村民代表會(huì)議的監(jiān)督。修訂后的《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民委員會(huì)實(shí)行村務(wù)公開制度，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布相關(guān)事項(xiàng)，接受村民的監(jiān)督。同時(shí)，亦規(guī)定村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)村民民主理財(cái)，監(jiān)督村務(wù)公開等制度的落實(shí)。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)通過健全村民代表會(huì)議的制度建設(shè)，將監(jiān)督村委會(huì)選舉的主要職能交由村民代表會(huì)議，并加強(qiáng)其監(jiān)督權(quán)限，不僅可以將選舉情況向村民公布，還可以及時(shí)選舉中發(fā)生的違法、不當(dāng)行為向上級(jí)政府報(bào)告。

4.建立司法救濟(jì)途徑：構(gòu)建我國(guó)的居民訴訟制度

建立我國(guó)村民自治和村委會(huì)選舉的司法救濟(jì)機(jī)制是極為必要的。作為最后一道保障，當(dāng)村民通過之前的合法途徑仍認(rèn)為其訴求未得到合理解決，其合法權(quán)益得不到有效維護(hù)時(shí)，司法途徑顯得十分必要，不可或缺。因此，應(yīng)當(dāng)引入外部的司法監(jiān)督，為村民提供法律救濟(jì)途徑。筆者認(rèn)為，可能通過借鑒日本住民訴訟制度，進(jìn)而構(gòu)建我國(guó)的居民（村民）訴訟制度。日本和韓國(guó)都建立了自己的居民訴訟（又稱住民訴訟）制度。在日本，所謂住民訴訟，是指住民對(duì)地方自治體的財(cái)會(huì)上的違法行為(公共資金的支出，財(cái)產(chǎn)的取得、管理或處分，契約的締結(jié)與履行等)或懈怠事實(shí)(對(duì)公共資金的課賦征收及對(duì)公共財(cái)產(chǎn)的管理等)，提出要求改進(jìn)與糾正的訴訟。住民訴訟采取監(jiān)察請(qǐng)求前置主義，即能夠提起訴訟的主體必須是提出過住民監(jiān)察請(qǐng)求的人[22]。

綜上所述，通過借鑒日本的住民訴訟制度，構(gòu)建我國(guó)村民自治之下的居民訴訟制度，是一個(gè)可行的路徑。修改后的我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》亦規(guī)定，村民委員會(huì)或者村民委員會(huì)成員作出的決定侵害村民合法權(quán)益的，受侵害的村民可以申請(qǐng)人民法院予以撤銷，責(zé)任人依法承擔(dān)法律責(zé)任。但是，其所規(guī)定的也只是撤銷權(quán)的行使，并且將主體限定在受侵害的村民這一范圍之內(nèi)。筆者認(rèn)為，關(guān)于我國(guó)村委會(huì)選舉的法律規(guī)范，可以建立村民訴訟制度。即在法律中詳細(xì)規(guī)定，如果村民認(rèn)為村委會(huì)組成人員有違法或不當(dāng)?shù)墓钪С?，?cái)產(chǎn)方面的取得、管理、處分，合同的締結(jié)和履行，以及財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)行為如債務(wù)或其他義務(wù)的負(fù)擔(dān)等不正當(dāng)行為時(shí)，有權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出監(jiān)察請(qǐng)求；當(dāng)行政監(jiān)察沒有達(dá)到村民滿意的結(jié)果時(shí)，或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府未在法定期限內(nèi)作出答復(fù)，村民可以向所在地基層人民法院提起訴訟。這里我們認(rèn)為，村民訴訟必須經(jīng)過村民監(jiān)察請(qǐng)求這一程序，而非從一開始就提起村民訴訟。這樣就形成了監(jiān)察前置，訴訟在后，既保證了上級(jí)政府的監(jiān)督權(quán)，又保障了村民的訴訟權(quán)利。

注釋：略

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《江蘇社會(huì)科學(xué)》

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