扶貧與脫貧工作的系統(tǒng)性意味著，單一手段和單一主體主導(dǎo)下的脫貧攻堅工作難以取得最終的勝利。尤其是當(dāng)我們把扶貧的目光聚焦于集中連片貧困區(qū)的時候，我們會發(fā)現(xiàn)，貧困的出現(xiàn)受區(qū)域自然環(huán)境等生態(tài)因素、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與行業(yè)結(jié)構(gòu)等非自然因素顯著地影響。從這個角度看，沒有區(qū)域間的合作，扶貧工作就不可能取得最大化的收益。

從國家政策層面看，東西協(xié)作是區(qū)域合作扶貧的重要手段。過往的實踐中，東西協(xié)作扶貧對于促進(jìn)區(qū)域合作，深化西部區(qū)域的改革開放，推進(jìn)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和貧困人口脫貧具有重要價值。但隨著扶貧工作的逐步深入，現(xiàn)有的局限于東西協(xié)作的扶貧工作對于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)還仍顯不足。在新時期的扶貧工作中，需要開展多形式的行政區(qū)域扶貧合作，如此才能夠為社會大扶貧格局的形成貢獻(xiàn)力量。2015年末的中央農(nóng)村扶貧開發(fā)工作會議確立了扶貧五大工程，而易地扶貧搬遷、生態(tài)補(bǔ)償扶貧和產(chǎn)業(yè)扶貧都需要加強(qiáng)行政區(qū)域間的合作，不然，這些扶貧工程的成效將大打折扣。

區(qū)域合作著力解決搬遷貧困戶的可持續(xù)生計

易地扶貧搬遷工作被視為是“十三五”時期扶貧五大工程之一。這項政策主要針對的是居住在深山、石山、高寒、荒漠化、地方病多發(fā)等生存環(huán)境差、不具備基本發(fā)展條件地區(qū)的貧困居民，但是從多地扶貧搬遷工作的實踐效果看，貧困人口搬遷后面臨著生計可持續(xù)的問題，有不少的搬遷人口在搬遷后還出現(xiàn)了返貧的情況。易地扶貧搬遷之所以會出現(xiàn)這樣的困境，主要是因為：貧困人口在搬遷之后，其距離自己耕地的距離更遠(yuǎn)，同時集中居住還會帶來生活成本的提高；多數(shù)搬遷貧困戶在搬遷后無法在新居住地獲得穩(wěn)定的收入，搬遷戶的就業(yè)與務(wù)工情況令人擔(dān)憂。事實上，小范圍內(nèi)的搬遷移民很難改善貧困戶所處的經(jīng)濟(jì)、政治與社會環(huán)境，因而環(huán)境對貧困戶脫貧的阻礙作用依然顯著。

正是在這個意義上，我們建議在易地扶貧搬遷工作中加強(qiáng)行政區(qū)域合作，比如在同一縣域內(nèi)，要盡量選擇經(jīng)濟(jì)實力強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為搬遷移民集中安置的首選，這樣貧困戶可以獲得更多的就業(yè)與務(wù)工機(jī)會。同時，行政區(qū)域政府間也可以協(xié)商形成跨區(qū)域搬遷移民扶貧機(jī)制。例如，一些務(wù)工者長期在東部沿海打工，他們認(rèn)為在家鄉(xiāng)集中安置居住沒有意義，這樣的情況中就可以鼓勵其在打工地購房落戶。但這也意味著需要打工地政府在經(jīng)適房、教育和住房等政策方面的支持，這樣就解決了現(xiàn)有搬遷格局中貧困戶生計難以持續(xù)的問題，同時還推動了農(nóng)民的市民化。

雷同的扶貧產(chǎn)業(yè)缺乏明顯收益 

產(chǎn)業(yè)扶貧是實現(xiàn)貧困人口增收的重要途徑，但是當(dāng)前農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)面臨著嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性問題，這突出地表現(xiàn)在扶貧產(chǎn)業(yè)雷同化和低水平重復(fù)等方面。如果相鄰縣域都發(fā)展同樣的扶貧產(chǎn)業(yè)，在缺乏區(qū)域協(xié)調(diào)的情況下，縣域之間就會形成相互競爭，最終的結(jié)果就是扶貧產(chǎn)業(yè)缺乏明顯收益，甚至還可能導(dǎo)致扶貧產(chǎn)業(yè)的負(fù)產(chǎn)出。

所以，在產(chǎn)業(yè)扶貧方面，我們同樣需要進(jìn)行強(qiáng)有力的區(qū)域合作。這種區(qū)域合作不僅有助于避免因同樣產(chǎn)業(yè)帶來的惡性競爭，同時還有助于在合作的基礎(chǔ)上提升產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品層次，進(jìn)而延伸產(chǎn)業(yè)鏈或是提升產(chǎn)品的附加值。

當(dāng)前，不少種類的農(nóng)產(chǎn)品都出現(xiàn)了顯著的區(qū)域或是階段性過剩，這意味著扶貧產(chǎn)業(yè)內(nèi)含系統(tǒng)性風(fēng)險，而加強(qiáng)行政區(qū)域間的合作是有效化解此類風(fēng)險的手段。產(chǎn)業(yè)扶貧缺乏計劃性和協(xié)作性的結(jié)果很可能是此消彼長或是“增產(chǎn)不增收”。因此，在產(chǎn)業(yè)扶貧的行政區(qū)域合作中，要避免扶貧產(chǎn)業(yè)項目的跟風(fēng)與盲從，還是應(yīng)該立足地方特色，形成具有地方獨(dú)特優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。在現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)扶貧格局中，只有市場需求依舊旺盛的產(chǎn)業(yè)可以無需顧忌農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭與替代，而多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品則必須考慮市場容量與消費(fèi)需求的問題。這樣的困境任由市場調(diào)節(jié)解決是不現(xiàn)實的，而行政區(qū)域間的合作則是必要且有益的。

 利用區(qū)域合作彌補(bǔ)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牟蛔?/strong>

生態(tài)補(bǔ)償扶貧工作的出現(xiàn)正是對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展區(qū)域差異的一個矯正和補(bǔ)充。通過大量的調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)，貧困人口的聚居區(qū)通常都是生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)和生態(tài)功能保護(hù)區(qū)，因自然生態(tài)環(huán)境和國家政策帶來的發(fā)展制約，使得貧困區(qū)域難以獲得相對寬松的工業(yè)發(fā)展環(huán)境，進(jìn)而縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對低下。為了更大區(qū)域內(nèi)的生態(tài)安全，不少貧困縣都只能在十分有限的空間內(nèi)進(jìn)行資源開發(fā)和工業(yè)建設(shè)，但是這種代價卻并不應(yīng)該為這些生態(tài)功能區(qū)獨(dú)自承擔(dān)，因而生態(tài)補(bǔ)償就成為對這類區(qū)域所做犧牲的補(bǔ)償。這類補(bǔ)償體現(xiàn)為水資源補(bǔ)償、林木生態(tài)補(bǔ)償?shù)取?/p>

生產(chǎn)補(bǔ)償扶貧要求加大對貧困地區(qū)的生態(tài)保護(hù)修復(fù)力度，加強(qiáng)對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，讓生態(tài)功能區(qū)的居民成為護(hù)林員等。這些措施仍集中于中央政府層面，無論是生態(tài)修復(fù)、財政轉(zhuǎn)移支付還是貧困戶的生態(tài)保護(hù)安置，其覆蓋范圍和幫扶層次都是有限的。例如，作為江河水源地，其為了保護(hù)水源不受污染必然要犧牲工業(yè)發(fā)展，而生態(tài)補(bǔ)償所得與工業(yè)發(fā)展成果之間存在很大差距。盡管，中央已經(jīng)明確表示，對貧困縣政府工作的考核已經(jīng)去經(jīng)濟(jì)中心，但地方財政收入的困窘仍會讓生態(tài)功能區(qū)的貧困縣有發(fā)展工業(yè)的沖動。在此背景下，行政區(qū)域間的合作能夠彌補(bǔ)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牟蛔恪?/p>

那么這方面的合作該如何進(jìn)行呢？其一，可以采用“飛地經(jīng)濟(jì)”的方式幫助貧困縣提升財政收入，即生態(tài)區(qū)貧困縣可以在非生態(tài)功能區(qū)縣域內(nèi)相對低價地租用土地，進(jìn)行工業(yè)園建設(shè)，以此獲得工業(yè)發(fā)展成果；其二，非生態(tài)功能區(qū)縣域政府可以對生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)資源、文化資源和其他資源進(jìn)行保護(hù)性開發(fā)，以推動貧困縣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時也從中獲得投資收益；第三，可以建立產(chǎn)銷協(xié)作關(guān)系，即非貧困縣對接消費(fèi)貧困縣的農(nóng)產(chǎn)品，通過消費(fèi)貧困區(qū)域的農(nóng)產(chǎn)品和服務(wù)，以增加貧困區(qū)域居民的收入。

在資源配置中，市場發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，但是通過市場去配置扶貧資源卻是片面的。無論是產(chǎn)業(yè)扶貧、生態(tài)補(bǔ)償扶貧還是易地扶貧搬遷，都面臨著自發(fā)市場或是市場失靈帶來的風(fēng)險，而行政區(qū)域間的合作則能夠相對有效地化解扶貧工作面臨的風(fēng)險與困境。加強(qiáng)行政區(qū)域間合作應(yīng)當(dāng)是下一步扶貧工作需要強(qiáng)化的重點(diǎn)。

作者系西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會發(fā)展學(xué)院講師

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