基層政權(quán)建設(shè)是整個(gè)社會(huì)有序運(yùn)行的根基，歷代統(tǒng)治者都視縣以下政權(quán)建設(shè)為大事，從秦漢的鄉(xiāng)里制到清代的保甲制，都有一套細(xì)致的管理體系。

曾經(jīng)的制度很?chē)?yán)密

清世祖入關(guān)后就頒布了編制牌甲的命令。據(jù)《清史稿》記載，州縣城鄉(xiāng)每10戶(hù)立一牌長(zhǎng)，每10牌立一甲長(zhǎng)，每10甲立一保長(zhǎng)。每戶(hù)發(fā)給印牌，上面寫(xiě)著姓名丁口，“出則注所往，入則稽所來(lái)”，就連寺觀也一律頒給，“以稽僧道之出入”。客店都有一個(gè)登記簿，上面“書(shū)寓客姓名行李，以便稽察”。如果違反有關(guān)規(guī)定，將受到處罰?！洞笄鍟?huì)典事例》記載：“自城市達(dá)于村鄉(xiāng)，使相董率遵約法，察奸宄，勸媺行，善則相共，罪則相及，以保安息之政?！?/span>

根據(jù)這樣的組織形式，自牌頭到保長(zhǎng)形成了三級(jí)組織體系，這一套制度如果嚴(yán)格執(zhí)行，不僅可以把全部農(nóng)戶(hù)的基本情況掌握得一清二楚，把每一個(gè)村邑、家庭和社會(huì)成員都毫無(wú)遺漏地納入基層管理體系中，而且對(duì)其中所有個(gè)體的一切行動(dòng)都能及時(shí)掌握。除行政管理職能，保甲制度還承擔(dān)了征收賦稅、教化鄉(xiāng)民、調(diào)解糾紛、救治災(zāi)荒、維持治安的功能，成為清政府穩(wěn)定統(tǒng)治的根基。

但清中期以后保甲制度不斷衰退。開(kāi)始是由戶(hù)籍制度改革引起的，清初規(guī)定每3年編審戶(hù)籍一次，后來(lái)改為5年。編審戶(hù)籍是保甲制度發(fā)揮作用的一種重要體現(xiàn)形式，編審頻次的減弱意味著保甲制度作用的削弱。接著，康熙五十二（1713）規(guī)定新增人丁永不加賦，雍正初年更規(guī)定攤丁入畝，人頭稅逐漸被取消。編審戶(hù)籍最重要的作用是收稅的依據(jù)，人頭稅取消后編審戶(hù)籍也就沒(méi)有那么重要了。乾隆三十七年（1772）朝廷干脆頒布詔令，停止了每5年編審一次戶(hù)籍的制度。

財(cái)政困境削弱了基層政權(quán)

如果說(shuō)戶(hù)籍制度改革和賦稅征收體制變化削弱了以保甲制度為代表的基層政權(quán)系統(tǒng)建設(shè)，那么嘉慶、道光時(shí)期日益嚴(yán)峻的財(cái)政形勢(shì)又使這些基層政權(quán)被進(jìn)一步削弱。

在財(cái)政普遍困難的情況下，服務(wù)于保甲組織的“基層公務(wù)員”實(shí)際待遇得不到提高，失去吸引力。保長(zhǎng)、甲長(zhǎng)、牌頭一般由當(dāng)?shù)孛癖姽e，報(bào)縣官點(diǎn)充，這些人員雖不領(lǐng)官俸，但所需紙張牌冊(cè)費(fèi)用——也就是辦公經(jīng)費(fèi)可以靠捐辦、攤派籌集。根據(jù)多年形成的“陋規(guī)”，除辦公所需經(jīng)費(fèi)外相關(guān)人員的補(bǔ)貼也會(huì)從中列支，“正稅”之外的“亂收費(fèi)”是解決基層組織建設(shè)所需費(fèi)用的途徑。

這種制度人為地造成了混亂，讓人既“敢腐”也“能腐”。在廣東做過(guò)知縣的劉衡在《州縣須知》中寫(xiě)道：“良由地方官疲于案牘，不能不假手書(shū)差，而一切工科飯食夫馬之貲，不無(wú)費(fèi)用，大約書(shū)役取給于約保，約保搆之甲長(zhǎng)，甲長(zhǎng)索之牌頭，牌頭則斂之花戶(hù)，層層索費(fèi)，在在需錢(qián)，而清冊(cè)門(mén)牌任意填寫(xiě)，以致村多漏戶(hù)，戶(hù)有漏丁，徒費(fèi)民財(cái)，竟成廢紙，此外省辦理不善之由。”

這段話說(shuō)得很透徹：讓干事又不給錢(qián)，只能自己去籌，既然如此，下面怎么籌上面就不能管得那么細(xì)了，為取好處戶(hù)籍清冊(cè)可以任意填寫(xiě)，匯集到上面的那些“報(bào)表”自然成了“廢紙”。在這種制度下，基層人員實(shí)際收入的多寡取決于攤派的多少，而能夠攤派的數(shù)量與“正稅”征收情況掛鉤。當(dāng)財(cái)政相對(duì)寬松時(shí)，“正稅”征收的壓力相對(duì)不大，可攤派的空間較大；當(dāng)財(cái)政緊張時(shí)，收“正稅”都很困難，攤派自然更難，影響到基層人員的實(shí)際收入。

鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后清朝的財(cái)政狀況徹底惡化，朝廷既要支付龐大的行政費(fèi)用，又要支付巨額戰(zhàn)爭(zhēng)賠款，為了籌錢(qián)各種辦法都用上了，還開(kāi)展了一次大規(guī)模的“清積欠”運(yùn)動(dòng)，即以強(qiáng)力手段清收歷年百姓所欠的稅款。地方上只能強(qiáng)征硬收，實(shí)在收不上來(lái)的，有些官員竟然打起了當(dāng)鋪的主意，強(qiáng)行向當(dāng)鋪“借款”以充賦稅，心軟的官員則裝病告假，或者干脆棄官，在這種情況下再向百姓搞攤派，真是難上加難。

保甲制度是維系基層政權(quán)穩(wěn)定的基石，朝廷卻并沒(méi)有為此支付相應(yīng)的成本，而是要下面自己想辦法，一方面縱容了“亂收費(fèi)”，最終加重了百姓的負(fù)擔(dān)，另一方面當(dāng)“亂收費(fèi)”越來(lái)越困難時(shí)，愿意當(dāng)保長(zhǎng)、甲長(zhǎng)的人也就越來(lái)越少了。

宗族和幫會(huì)勢(shì)力崛起

類(lèi)似清積欠這樣的差事都是吃力不討好的事，皇帝施壓大臣，大臣施壓給地方，地方官員層層施壓。但他們只是動(dòng)動(dòng)嘴、動(dòng)動(dòng)筆，真正跑到一家一戶(hù)去落實(shí)的還是這些保長(zhǎng)、甲長(zhǎng)。要錢(qián)是得罪人的事，鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親，低頭不見(jiàn)抬頭見(jiàn)，不到萬(wàn)不得已，這種沒(méi)有多少好處的事自然誰(shuí)都不愿意去干。劉衡在《州縣須知》里還說(shuō)，這些基層人員“徒滋科派之煩，是以該處紳士齊民視保甲為畏途”。

基層政權(quán)的薄弱為宗族、幫會(huì)勢(shì)力的崛起制造了機(jī)會(huì)。歷代均推崇以禮治國(guó)，宗族在地方半自治的功能多被官方認(rèn)可。清代的一些地方，在實(shí)行保甲制的同時(shí)還并行有族正制，成為輔助地方政權(quán)、維持地方秩序的民間組織。與官方的保甲制不同，族正制與官府的經(jīng)濟(jì)體系關(guān)聯(lián)不大，也不需要官府的財(cái)政支持，當(dāng)保甲制日漸式微時(shí)，宗族勢(shì)力正好趁機(jī)壯大。據(jù)《道光朝實(shí)錄》的記載，道光十年（1830）御史周作揖啟奏，稱(chēng)江西“通省皆聚族而居，每省有族長(zhǎng)、紳士，凡遇族姓大小事件，均聽(tīng)族長(zhǎng)、紳士判斷。一姓中之賢否，族長(zhǎng)知之甚悉”。這件事引起了道光皇帝的警覺(jué)，命江西巡撫吳光悅調(diào)查。

宗族勢(shì)力的壯大與官府基層組織的削弱是相伴而生的，所以會(huì)引起統(tǒng)治者的不安，但既然基層政權(quán)面臨的現(xiàn)實(shí)困境無(wú)法改變，宗族勢(shì)力的進(jìn)一步發(fā)展也就不可阻擋。不過(guò)，這還不是統(tǒng)治者最擔(dān)心的，相對(duì)于宗族勢(shì)力，幫會(huì)趁機(jī)崛起才是真正的大患。

從經(jīng)濟(jì)的角度看，幫會(huì)的出現(xiàn)和壯大與經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的變化不無(wú)關(guān)系。人如果被完全束縛在土地上，幫會(huì)也就失去了發(fā)展的土壤。開(kāi)始因?yàn)樯虡I(yè)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)由單純的縱向聯(lián)系向橫向聯(lián)系擴(kuò)展，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)流通的需要，人們以地域或行業(yè)為紐帶形成了很多組織，即各地區(qū)、各行業(yè)的商幫。隨后，農(nóng)村土地兼并日益嚴(yán)重，大量失地農(nóng)民成為流民，為了生存他們逐漸結(jié)成了幫會(huì)。

商幫、幫會(huì)是基層政權(quán)的瓦解力量。商幫與宗族勢(shì)力類(lèi)似，尋求的是與官府的合作而不是對(duì)抗。而幫會(huì)不同，它們對(duì)政權(quán)有天生的敵視，也不計(jì)較自身行為是否合法。嘉慶、道光時(shí)期是幫會(huì)空前繁榮的階段，出現(xiàn)了天地會(huì)、哥老會(huì)兩大幫會(huì)系統(tǒng)。天地會(huì)主要活動(dòng)在福建、兩廣以及湖南、江西、云南等地，哥老會(huì)興起于四川，后向全國(guó)漫延。第一次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后南方各省的許多乞丐、盜竊幫伙，都逐漸被天地會(huì)和哥老會(huì)所控制和同化。

農(nóng)民起義不再低調(diào)

天地會(huì)是當(dāng)時(shí)影響最大的幫會(huì)，其起源有多種說(shuō)法，至今尚無(wú)定論，但各種說(shuō)法都認(rèn)為在清朝初年這個(gè)秘密組織就已經(jīng)形成了，且?guī)в袕?qiáng)烈的政治目的，“反清復(fù)明”是它的主要口號(hào)之一。乾隆五十一年（1786）的臺(tái)灣林爽文起義、道光二十七年（1847）雷再浩領(lǐng)導(dǎo)的“棒棒會(huì)”起義、道光二十九（1849）天地會(huì)成員李沅發(fā)在湖南領(lǐng)導(dǎo)“把子會(huì)”起義，都屬于這一類(lèi)的幫會(huì)起義，聲勢(shì)十分浩大。這幾場(chǎng)起義雖然都失敗了，但為幾年后爆發(fā)的太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)奠定了基礎(chǔ)。

洪秀全、馮云山等創(chuàng)立拜上帝教，基本教義來(lái)自基督教。洪秀全自稱(chēng)是上帝的第二個(gè)兒子、耶穌的弟弟，稱(chēng)楊秀清為上帝的第三個(gè)兒子，揉合西方基督教義和中國(guó)傳統(tǒng)儒家思想，勸導(dǎo)世人拜上帝、學(xué)正人、懲富濟(jì)貧，實(shí)現(xiàn)公正太平的社會(huì)理想，對(duì)于當(dāng)時(shí)正深受苦難的下層人民而言，這些說(shuō)法無(wú)疑具有很大的誘惑力。

道光二十九年（1849）前后廣西遭遇災(zāi)荒，本來(lái)已民不聊生，各地官府又在強(qiáng)行清積欠，社會(huì)矛盾驟增，在基層有著廣泛影響的天地會(huì)紛紛舉事。次年7月，洪秀全、馮云山下達(dá)命令，要求各地拜上帝會(huì)成員變賣(mài)田產(chǎn)到廣西桂平的金田鎮(zhèn)集中，在此創(chuàng)建團(tuán)營(yíng)、加強(qiáng)操練、籌集錢(qián)糧、準(zhǔn)備起事，來(lái)此會(huì)集的男女老少竟多達(dá)2萬(wàn)人，隨后在此宣布起義。

太平軍起事的經(jīng)過(guò)與歷史上的農(nóng)民起義有很多不同，除了獨(dú)特的思想基礎(chǔ)和理論體系，其組織發(fā)動(dòng)過(guò)程也很多特點(diǎn)。他們先進(jìn)行了數(shù)年的發(fā)動(dòng)和醞釀，深耕基層，廣泛吸收農(nóng)民、苦工參加組織，打下深厚基礎(chǔ)，決定起事后一下子有2萬(wàn)多人向一個(gè)村莊集結(jié)，動(dòng)靜很大。以往農(nóng)民起義多是秘密籌劃、突然一擊，行事前因泄密而導(dǎo)致功虧一簣的不在少數(shù)。東漢末年有數(shù)十萬(wàn)徒眾參與的太平道起義，就是因?yàn)榕淹礁婷芏墒苤卮髶p失的。

拜上帝會(huì)行事如此高調(diào)，根本沒(méi)有把地方官府放在眼里，而事實(shí)上州、縣官府也真的拿他們沒(méi)辦法。金田起義前清軍總兵周鳳歧帶兵前來(lái)鎮(zhèn)壓，被拜上帝教會(huì)眾擊退，斃敵300余名，殺死副將1名。從這些跡象看，清政府這一時(shí)期的基層政權(quán)體系已經(jīng)完全失效了。

作者為文史作家

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)