——基于“三位一體”綜合農(nóng)協(xié)視角

    近些年來，中央一號文件持續(xù)聚焦三農(nóng)無疑表明了“三農(nóng)問題”的極端重要性。如何發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)？何種手段有效治理鄉(xiāng)村？如何縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，使農(nóng)民致富？成為了學界的研究熱點。近期土地制度改革呼聲日盛。土地作為農(nóng)村重要的存量資源，它的開發(fā)及利用成為了今后土改成功與否的關(guān)鍵。具體而言，農(nóng)地歸誰所有和怎么利用是農(nóng)村經(jīng)濟行為的發(fā)展起點。對農(nóng)地歸誰所有做的理論探索可以看作是第一階段的、終極意義上的思考，而對農(nóng)地怎么利用所做的研究可以看作是效率意義上的、功利主義的探究。歸誰所有沒解決好，第二階段的、怎么利用的問題始終面臨著激勵不經(jīng)濟的風險，容易造成機會主義盛行。

　　從經(jīng)濟邏輯來看：農(nóng)地抵押(權(quán))→擔保物權(quán)→→[1放權(quán)，2還權(quán)]→→[1承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、抵押權(quán)……等權(quán)利束，2完整的所有權(quán)(含抵押權(quán))]。所以土地制度不管怎么改革，農(nóng)地抵押都是不可避免的問題。目前國內(nèi)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的抵押現(xiàn)象引人注目，這個問題的關(guān)鍵在于農(nóng)地抵押的風險及預防機制。不難發(fā)現(xiàn)，“三位一體”農(nóng)協(xié)(“三位一體”農(nóng)協(xié)源于2006年浙江省瑞安市積極探索與實踐新型農(nóng)村合作經(jīng)濟體系建設(shè)之路，瑞安市構(gòu)建融合農(nóng)民專業(yè)合作社、供銷合作社、信用合作社“三位一體”的綜合農(nóng)協(xié)，形成了以合作銀行、供銷聯(lián)社和農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合在一起并且農(nóng)戶參與其中的合作體系。習近平總書記(時任浙江省委書記)認為綜合農(nóng)協(xié)“三位一體”的發(fā)展思路邁出了探索市場經(jīng)濟條件下的農(nóng)村新型合作化道路的新步伐。)是一個行之有效的控制農(nóng)地抵押風險的平臺。

　　一、農(nóng)地抵押的現(xiàn)有模式

　　目前對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款及相關(guān)問題的研究已經(jīng)取得一定成果。史衛(wèi)民(2010)通過對國外農(nóng)地抵押貸款模式的考察，①以及梳理總結(jié)我國農(nóng)地抵押貸款的四種模式后，給出了完善立法及組織機構(gòu)等建議。[1]賈洪文等(2012)做了類似工作，得出我國農(nóng)民以農(nóng)地抵押權(quán)獲得的貸款只能由類似國外土地銀行的職能機構(gòu)來提供，而不能由商業(yè)銀行來提供。且認為，我國構(gòu)建以農(nóng)地使用權(quán)抵押貸款的農(nóng)地金融模式，需要政府的大力支持和引導，以農(nóng)民為投資主體，形成自上而下的發(fā)展思路。[2]于麗紅等(2013)通過對部分農(nóng)村金融機構(gòu)的實踐調(diào)查，分析了農(nóng)村金融機構(gòu)對開展土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的意愿，得出法律法規(guī)的限制是阻礙農(nóng)村金融機構(gòu)開展農(nóng)地抵押貸款業(yè)務的主要因素。[3]蘭慶高等(2013)通過對遼寧省法庫縣305名基層農(nóng)村信貸員調(diào)查數(shù)據(jù)的實證分析認為，由于農(nóng)村土地生存保障功能很強、權(quán)利贖回難度大等原因使得金融機構(gòu)篩選和監(jiān)督農(nóng)戶變得更加困難，對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款意愿產(chǎn)生了負面影響，并進一步提出明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)、建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)價值評估制度等建議。[4]張龍耀等(2011)通過理論模型研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)和抵押制度改革不一定能夠提高農(nóng)戶信貸可獲得性，只有那些經(jīng)營項目盈利能力較高和擁有足夠非農(nóng)收入的農(nóng)戶能夠獲得信貸條件改進，農(nóng)地抵押不應亦不能成為解決農(nóng)民貸款難的必由之路。[5]金媛等(2012)也持相似觀點，通過對江蘇省經(jīng)濟發(fā)展水平有差異的10個縣市598個農(nóng)戶樣本為觀測對象，經(jīng)過基本的經(jīng)濟邏輯推演，認為農(nóng)地抵押產(chǎn)權(quán)改革并不必然促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)，農(nóng)地流入方意愿小于流出方意愿造成供求不匹配是農(nóng)地流轉(zhuǎn)難以達成的重要原因；農(nóng)業(yè)經(jīng)營項目的盈利空間的大小對農(nóng)戶土地流入決策有重要影響。[6]曾慶芬等(2013)認為我國農(nóng)村融資難的深層體制成因是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，從而審視農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押績效應納入二元結(jié)構(gòu)視角。受制于抵押信貸技術(shù)在城鄉(xiāng)之間使用的差異，短期內(nèi)我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押的信貸供給績效將很有限，只能讓部分地區(qū)和群體受益。[7]左平良等(2012)認為我國農(nóng)地抵押存在多元法理基礎(chǔ)。不僅現(xiàn)行物權(quán)法的內(nèi)在邏輯暗含了農(nóng)地抵押的法理可行性，而且從農(nóng)民的社會保障法律義務、農(nóng)民金融權(quán)利發(fā)展的意義，以及農(nóng)地抵押的利益性質(zhì)等方面來看，農(nóng)地抵押也存在法理基礎(chǔ)。農(nóng)地抵押的法理正當性，還要求國家僅在公益目的范圍以及農(nóng)地抵押市場調(diào)節(jié)失靈的情況下才能去干預農(nóng)地抵押關(guān)系。[8]

　　目前看來，農(nóng)地抵押有四種發(fā)展模式，每種模式都有其內(nèi)在的的優(yōu)勢與劣勢(見表1)，從這些案例的實踐中可以發(fā)現(xiàn)他們各自的經(jīng)驗與操作的問題，從這些成功或失敗的案例中取長補短，有益于探索實現(xiàn)農(nóng)地抵押的新形式。

　　上述探索表明，農(nóng)地抵押的研究不能只是停留在制約因素和破解對策上。這種制度的成功與否在于其現(xiàn)實的生命力和內(nèi)在的發(fā)展力。

　　在我國，農(nóng)地抵押不具有法律層面上的合法性。但是，從政策層面上講，農(nóng)地抵押又是允許的。既然農(nóng)地抵押勢在必行，其風險預防機制的建立是農(nóng)地抵押的前提條件?！叭灰惑w”綜合農(nóng)協(xié)平臺，使農(nóng)地抵押有所依歸，農(nóng)地抵押風險可在“三位一體”農(nóng)協(xié)內(nèi)部化解。不僅如此，農(nóng)地抵押制度在“三位一體”農(nóng)協(xié)框架下獲得生命力，“三位一體”農(nóng)協(xié)也因農(nóng)地抵押制度的實行獲得發(fā)展。

　　二、農(nóng)地抵押風險與預防機制

　　(一)農(nóng)地抵押風險

　　任何制度的施行總是需要一定成本的。經(jīng)過成本-收益分析后，制度才能被決定施行與否。因而農(nóng)地抵押制度的施行需要經(jīng)過一定的研究論證。理論與實踐又總是有差距的。所以成本-收益分析只能提供一個關(guān)于風險大小的結(jié)論。當期的收益遠遠大于成本時，我們說這項制度是可行的。風險與收益并不總是反比出現(xiàn)的。譬如，農(nóng)地抵押制度是有風險的，經(jīng)過一定的制度設(shè)計，這種風險是可控的，而收益卻是整個經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變和提升，因而農(nóng)地抵押制度是值得予以施行的。這里要說明的是，并不是說因為農(nóng)地抵押制度的預期收益是巨大的，所以得出其制度施行風險也是巨大的。農(nóng)地抵押制度的施行風險總是對一定主體來說的。具體而言(見表2)，有政府風險，金融機構(gòu)風險，農(nóng)戶風險等。

　　有些風險是特別要注意的：糧食安全風險主要依據(jù)的是土地抵押流轉(zhuǎn)后，趨利性的農(nóng)企傾向于附加值高的觀光農(nóng)業(yè)等，而資本下鄉(xiāng)帶來的則是潛在的耕地流入。政府失靈是指政府的活動或干預措施缺乏效率。農(nóng)地抵押自然進行，農(nóng)協(xié)獨立運營，而直接負責地方經(jīng)濟的政府其決策不可避免地對兩者進行干預/引導。社會治理風險意指政府作為秩序提供者，在農(nóng)地抵押中面臨農(nóng)戶失地風險引致的治理風險。

　　1.政府的風險

　　(1)中央政府的風險

　　我國中央政府為國務院。對其來說，職權(quán)與責任為領(lǐng)導和管理全國的經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設(shè)，但由于地域廣大，情況差異巨大，所以其行為偏好是保守的。對于農(nóng)地抵押制度——這一制度如何穩(wěn)妥地嵌入既有的制度體系，是個不小的挑戰(zhàn)。既然制度的嵌入是有風險的，這一統(tǒng)領(lǐng)全國經(jīng)濟工作的機構(gòu)自然是傾向?qū)r(nóng)地抵押的擱置、延后。另一重要的事實——城鄉(xiāng)差異巨大——又決定了國務院必須有所作為。而且，因為城鄉(xiāng)二元的結(jié)構(gòu)體制導致了經(jīng)濟工作開展的低效，經(jīng)濟發(fā)展遭遇瓶頸，所以國務院對農(nóng)地抵押制度是折中的，或者是穩(wěn)健的——開展試點。也就是說，中央政府的風險在于農(nóng)地抵押具體實行的風險。[9]其政策缺口已經(jīng)打開，依照制度施行的路徑依賴，必將有更多的地區(qū)乃至全面推廣施行農(nóng)地抵押制度，因而中央政府規(guī)避掉了(政治)風險。其要面對的是國務院內(nèi)部職能部門是否適應市場經(jīng)濟的要求進行了相應的職能轉(zhuǎn)換。因為彼時面對的是農(nóng)地抵押制度受益群體的對話要求。

　　(2)地方政府的風險

　　我國是單一制國家，實行下級服從上級，地方服從中央的民主集中制原則。決定了中央政府必須對農(nóng)地抵押制度從政策層面給予相應的認可與支持，所以被準予試點的地方政府，是擁有一定的特權(quán)的，即與現(xiàn)行法律不相適應的基礎(chǔ)上，積極探索地方的經(jīng)濟問題解決之策。在體制機制等進行大轉(zhuǎn)軌的時期，這種法律擱置的情勢也許是無奈之舉。這就要求中央人民政府具有相當?shù)恼瓶啬芰?。這種內(nèi)在的要求，加劇了中央政府集權(quán)的取向。因而，地方人民政府的風險在于農(nóng)地抵押制度自身生長、發(fā)展運行的良好與否。當一地方由于各種利益主體行為指向零和博弈或者囚徒困境時，農(nóng)地抵押制度會因此而運行不能。由于現(xiàn)行的政策傾向是加大地方政府對農(nóng)地抵押制度(地方金融制度創(chuàng)新)的責任，所以高效率的行政機關(guān)會及時抽身，導致農(nóng)地抵押制度遇到挫折時，問題的解決偏向陷入困境。這時的“清算”由于政策沒有法律穩(wěn)定，地方政府依法抗辯是不可能的。所以地方政府需要的是法律法規(guī)的保障，其風險在于其責任的規(guī)定。而責任的規(guī)定必定要施予其可靠的權(quán)力。相較于政策解釋上的上級政府優(yōu)勢，法律法規(guī)的保障是地方政府愿意持續(xù)推進農(nóng)地抵押制度的關(guān)鍵。

　　2.金融機構(gòu)的風險

　　由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)和抵押制度改革不一定能夠提高農(nóng)戶信貸可獲得性，考慮到農(nóng)戶的風險類型和收入結(jié)構(gòu)(包括農(nóng)業(yè)收入和非農(nóng)收入)，只有那些有高非農(nóng)收入的低風險農(nóng)戶才會愿意申請農(nóng)地抵押貸款。我國金融機構(gòu)，按地位和功能可分為四大類：第一類，中央銀行，即中國人民銀行。第二類，銀行。包括政策性銀行、商業(yè)銀行，村鎮(zhèn)銀行。第三類，非銀行金融機構(gòu)。主要包括國有及股份制的保險公司，城市信用合作社，證券公司(投資銀行)，財務公司等。第四類，在境內(nèi)開辦的外資、僑資、中外合資金融機構(gòu)。本文主要指的是第二類和第三類，即銀行和非銀行金融機構(gòu)。這類金融機構(gòu)在農(nóng)地抵押制度施行的制度環(huán)境下，由于其實行自主經(jīng)營、自負盈虧、獨立核算，因而風險主要為市場風險、信用風險和操作風險。市場風險是市場主體天然的伴侶，所以農(nóng)地抵押制度的施行為其業(yè)務拓展了市場也內(nèi)含著帶來相應風險。操作風險類似。信用風險是指合同的一方不履行義務的可能性。由于所有的合約都存在違約的可能性，所以本來信用風險并不能成其為可以討論的風險。但農(nóng)地抵押制度下，合同標的(物)的特殊性，其主要風險在于違約時賠償?shù)臐M足性。農(nóng)地承載著錯位的社會保障功能，[10]致使農(nóng)地抵押制度在現(xiàn)實生活中的遲遲不能推廣。在土地用途管制原則的基本制度下，土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育的完善與否直接決定了金融機構(gòu)對農(nóng)地處置的效率。因此金融機構(gòu)面臨的風險主要是，農(nóng)地轉(zhuǎn)讓市場的成熟與否。

　　3.農(nóng)戶的風險

　　農(nóng)戶是農(nóng)地的占有者，使用者，收益者，處分者。前提是農(nóng)戶享有完整的農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)。農(nóng)戶作為一般經(jīng)濟人的理性，農(nóng)戶在農(nóng)地抵押制度施行的政策框架下，面臨著主要來自兩方面的風險：一是自然方面不可抗力導致的欠收；另一是金融機構(gòu)由于破產(chǎn)等導致信貸獲得的不能。農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性決定了不管施行何種制度，農(nóng)戶都面臨著風險，關(guān)鍵在于風險分擔機制的設(shè)計和構(gòu)建。簡而言之，農(nóng)戶的風險是亙古的，而農(nóng)地抵押為其發(fā)展提供了一種可能。由于農(nóng)戶在抵押談判中處于劣勢地位，容易采取一定的觀望態(tài)度來隱形的抵制抵押行為的發(fā)生，這也是一種客觀上的農(nóng)戶風險，阻礙農(nóng)地抵押契約的發(fā)生。

　　(二)預防機制——基于“三位一體”農(nóng)協(xié)平臺

　　農(nóng)地抵押制度的施行展現(xiàn)了一種對農(nóng)民“賦權(quán)增益的可能性”。而風險是開展任何一種事業(yè)都面臨的困擾?！叭灰惑w”綜合農(nóng)協(xié)建構(gòu)了合作銀行、供銷聯(lián)社和農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合在一起的多中心公共行動體系。它既是三類合作組織的“三位一體”，也是三重合作功能的“三位一體”——由農(nóng)民專業(yè)合作社解決農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)問題，由供銷合作社解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的市場問題，由農(nóng)村合作銀行解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的資金問題。[11]任一組織的成立目的大都不外乎成本的降低或利益的滿足。比如企業(yè)作為社會生產(chǎn)組織，是為了尋求交易成本的極小，減少出于自愿公平協(xié)商等的市場買賣程序。那么“三位一體”大農(nóng)協(xié)是怎樣性質(zhì)的組織呢？是獨立的企業(yè)法人么？那么其組織權(quán)力是否具有企業(yè)那樣集中的權(quán)力呢？怎樣運作？(見圖1)。

　　圖1 農(nóng)地抵押制度風險化解程式圖

　　上圖直觀體現(xiàn)“風險-中介-化解”程式?！敖?jīng)由”綜合農(nóng)協(xié)的三大重要部門來應對農(nóng)地抵押制度主要的潛在風險。供銷社的市場化改革、去政府化，是一種克服政府失靈的嘗試，以期具有更好市場靈敏度。農(nóng)地抵押對農(nóng)戶具有信貸配給問題?！敖?jīng)由”農(nóng)協(xié)的專業(yè)合作社能更好地獲得資金。當然，農(nóng)地抵押制度施行后，處置的便捷提升了農(nóng)戶的資信。這兩條途徑是互為補充關(guān)系。且整體增強了信貸獲得能力。農(nóng)戶風險在農(nóng)協(xié)體系基本能獲得一攬子解決，前提是農(nóng)協(xié)堅持貫徹“合作”原則。

　　斯密發(fā)現(xiàn)的社會專業(yè)分工，表明分工是一種歷史的、經(jīng)驗的產(chǎn)物。后人出于術(shù)業(yè)有專攻的社會經(jīng)驗集成，分工-合作便表示為一種有意識的活動。農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)村信用合作社以及供銷合作社等便是合作目的和組織目標各異的產(chǎn)物。合作何以可能？三社合作何以可能？[12]“三位一體”農(nóng)協(xié)只有作為一個互利合作組織，才能持久地進行下去。農(nóng)協(xié)各社只有光明正大地出于自利的動機和合作的誠信才能良好地運行下去。即只有“三位一體”大農(nóng)協(xié)充分地獨立自主，需要政府卻不依靠政府，政府這一公權(quán)力著力維護社會公平正義，才能保障鄉(xiāng)村社會的善治與文明。

　　1.實現(xiàn)供銷社的顯功能與隱功能

　　因為農(nóng)地抵押帶來的準所有權(quán)猜想，導致的中央政府(意識形態(tài))風險，由試點的推行規(guī)避掉了；而地方政府的法律風險也因為農(nóng)地制度法律體系的建立與完善而減小，所以農(nóng)地抵押制度運行對政府而言的風險僅在于其作為一項制度運行的良好與否。③同市場經(jīng)濟體制下其他所有制度一樣。重點是討論怎么處理好政府在農(nóng)地抵押制度框架下的行為邊界。

　　供銷社作為政府參與最為深入的合作社，其事實上享受著政府公共權(quán)力的便利，也承受著改革的壓力，是大農(nóng)協(xié)里最需要穩(wěn)妥處理好政府-市場關(guān)系的組織單位。因為農(nóng)地抵押制度推行的整體演進方向是土地流轉(zhuǎn)的集中，因而供銷社的交易對象是減少的，假若沒有其他市場主體的參與，農(nóng)戶的交易轉(zhuǎn)移的受限，那么有復歸統(tǒng)購統(tǒng)銷的可能。更根本的是，供銷社的全稱是供銷合作社，其靈魂是“合作”，是一種農(nóng)戶/社員的自發(fā)行為，這種社會組織體的演進是否需要政府的參與是值得思考的。例如美國的農(nóng)民合作經(jīng)濟組織內(nèi)部完全按照企業(yè)化方式運行，政府的支持表現(xiàn)為立法和資金支持，并沒有特別的行政性公共機構(gòu)管理合作社。這是其一。其二，采用“風險—中介—化解”的程式分析農(nóng)地抵押風險怎么在農(nóng)協(xié)內(nèi)部消解。關(guān)鍵之處在于仔細把握好“經(jīng)由”。這里完整表述為“XX風險經(jīng)由YY中介得以解決ZZ問題”。風險是研究預估，真正切實了解到是“中介”這一環(huán)。農(nóng)地抵押制度得以持續(xù)健康存續(xù)，藉由農(nóng)協(xié)良性運轉(zhuǎn)來體現(xiàn)。

　　回溯農(nóng)地抵押制度的設(shè)立初衷，是解決農(nóng)用資金匱乏，盤活農(nóng)村生產(chǎn)要素，緊接著面臨的是失地農(nóng)民增多帶來的社會治理風險。農(nóng)地抵押析出農(nóng)村剩余勞動力，農(nóng)村剩余勞動力的流向，在城鎮(zhèn)化進程加快的現(xiàn)階段，更多地是進城務工，同時有部分毫無疑問地進入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的社會化服務性行業(yè)。供銷社參與農(nóng)地抵押行為當中，最主要的角色即為前期的市場對接以及后期的服務保證。村民在農(nóng)地抵押后，供銷社利用自身的市場渠道，為土地接受方提供信用良好的承包者或承包企業(yè)，使得種植大戶有地可用，閑散的土地資本得到規(guī)?；吓c經(jīng)營，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟的合作式、規(guī)模式發(fā)展。而將土地抵押出去的農(nóng)戶在得到抵押款的同時，供銷社可以給予一定的信息幫助，為其資金找到一個良好的投資發(fā)展項目，這也是對抵押款實行后續(xù)監(jiān)督的一個保障。在后期時，對于那些不愿意將抵押款用在投資或者二次創(chuàng)業(yè)上的農(nóng)戶，供銷社應發(fā)揮其市場對接優(yōu)勢，為其尋求適宜的務工崗位或者提供相關(guān)的務工咨詢服務，達到服務“三農(nóng)”的目的?？偨Y(jié)來說，證明自身價值——流通、連接市場——的“顯功能”外，供銷合作社提供了新的就業(yè)機會——這一“隱功能”，其可以很好的發(fā)揮信息中介的作用(見圖2)。

　　2.成立專項金融對接部門

　　“三位一體”農(nóng)協(xié)作為促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的農(nóng)村經(jīng)濟治理公共服務平臺，為形成“農(nóng)村信用社(商業(yè)銀行)—農(nóng)協(xié)—農(nóng)戶”的資金借貸模式，必須發(fā)展“三位一體”農(nóng)協(xié)擔保體系，滿足農(nóng)戶生產(chǎn)發(fā)展需求。農(nóng)協(xié)為社團法人，而“三位一體”內(nèi)農(nóng)協(xié)設(shè)定了一種中介實體，因而農(nóng)協(xié)與信用合作社究竟是何種關(guān)系和對接的運行模式是什么，是一個值得深究的問題。[13]農(nóng)村信用合作社在農(nóng)地抵押制度施行的政策框架下如何應對農(nóng)地抵押風險？一般農(nóng)戶由于農(nóng)地抵押的推行，增大了信貸獲得的可能性。而農(nóng)戶組成的農(nóng)民專業(yè)合作社較一般農(nóng)戶資信更優(yōu)。因為農(nóng)地初始抵押權(quán)人以金融機構(gòu)為主，或者信用合作社或者銀行，所以對于債權(quán)人來說，其風險的化解在于抵押品的取得與可處置。這也是本文研究農(nóng)地抵押新形式是否可實行的前提條件。

　　圖2 供銷社功能圖

　　信用社的社員由于也是專業(yè)合作社的成員，所以在農(nóng)地抵押制度下，農(nóng)戶“經(jīng)由”農(nóng)協(xié)在信用社取得資金，按期還款則相安無事，如若經(jīng)營失敗，不能按時足額歸還借款，那么農(nóng)地抵押的實現(xiàn)或者權(quán)利人就是信用社。而信用合作社是農(nóng)協(xié)下的一個重要部門，因而信用合作社所占有的農(nóng)地成為同為農(nóng)協(xié)下專業(yè)合作社經(jīng)營、耕種的潛在來源。也就是說，農(nóng)地抵押經(jīng)由信用社(農(nóng)協(xié))，堅持了農(nóng)地農(nóng)用的原則。此外，信用社的出租(處置的方式之一)，為農(nóng)民專業(yè)合作社的規(guī)模經(jīng)營提供了更加現(xiàn)實和便捷的條件。

　　信用社作為農(nóng)地抵押行為中的一個環(huán)節(jié)，可以大大節(jié)約農(nóng)民自己在市場抵押中的風險與成本，同時這也是信用社完成“三農(nóng)”任務的一個重要環(huán)節(jié)。針對農(nóng)戶抵押地域分散、規(guī)模較小以及時間難以集中的特點，以任務繁多的信用社整體來承擔這項任務顯然是不可能的，低效率的，必須建立一個靈活高效的部門來承擔這樣的職能，農(nóng)協(xié)中的信用社可以專門成立農(nóng)地抵押資金放貸機構(gòu)，專門對接農(nóng)戶農(nóng)地抵押后抵押款的取得。同時這個部門也可以通過信用社的渠道更好地與其他商業(yè)抵押公司或者商業(yè)銀行取得聯(lián)系，為農(nóng)民提供多方的抵押渠道，尊重農(nóng)民的選擇自由權(quán)。并且獲得的抵押土地也可以進行農(nóng)耕放貸，為愿意進行規(guī)模性承包的土地進行貸款支持，充分激活農(nóng)村的金融市場。最終形成“農(nóng)戶參與合作社——合作社成為農(nóng)戶代言人——信用社與合作社實行談判對接——在合作社談判前提下，信用社針對農(nóng)戶進行農(nóng)地抵押”的這樣一個循環(huán)農(nóng)地抵押系統(tǒng)，這個系統(tǒng)是在“三位一體”綜合農(nóng)協(xié)這樣一個大框架下運行的，農(nóng)協(xié)穿插在每個環(huán)節(jié)當中(見圖3)。

　　圖3 信用社功能圖

　　3.發(fā)揮專業(yè)合作社技術(shù)載體作用

　　農(nóng)民專業(yè)合作社是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上，同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟組織。農(nóng)民專業(yè)合作社的技術(shù)取得的邊際成本隨農(nóng)戶/社員人數(shù)的增多而迅速降低。而農(nóng)地抵押的演進趨勢是土地流轉(zhuǎn)的集中，進而形成一定規(guī)模經(jīng)營。所以這里要解釋的是，因為農(nóng)地抵押制度帶來的土地集中的可能，因而地區(qū)農(nóng)戶數(shù)是減少趨勢的，所以農(nóng)民專業(yè)合作社的關(guān)聯(lián)土地是在更大范圍內(nèi)展開的。[14]也即農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站的所需數(shù)量是減少的，服務對象是減少的，而對象的技術(shù)獲得質(zhì)量是提高的。并且經(jīng)營規(guī)模的擴大，導致技術(shù)的推廣成本整體相對減少，并且在技術(shù)的利用深度方面獲得加強。農(nóng)戶應對自然災害的能力增強，因而，農(nóng)地抵押有降低農(nóng)戶經(jīng)營風險的可能。

　　農(nóng)地抵押的可持續(xù)實現(xiàn)，關(guān)鍵在于經(jīng)營規(guī)模性抵押土地的農(nóng)戶是否能給予抵押者或者中介人一定的經(jīng)營安全感。既經(jīng)營土地人的經(jīng)營活動是否具有未來的可持續(xù)性，能否提供一個穩(wěn)定的經(jīng)營計劃，使得抵押土地的農(nóng)民以及中介人認為抵押出去的土地可以實現(xiàn)經(jīng)濟收益，最直觀的保證就是種植農(nóng)戶必須具有一定的經(jīng)營名氣，或者可以提供一些證明經(jīng)營可盈利的保證，再或者說可以提供其他的資本抵押，以穩(wěn)定“民心”——抵押人與中介人的安全感。為此，耕作與經(jīng)營技術(shù)的提高成為了經(jīng)營安全的必要保證，專業(yè)合作社作為發(fā)展合作經(jīng)濟的技術(shù)支撐，可以為種植大戶提供專業(yè)的技術(shù)支持。可以通過開展技術(shù)小組下鄉(xiāng)，有償或無償技術(shù)服務等來提高農(nóng)戶的技術(shù)水平。

　　在此，“雙重”點對點技術(shù)服務是保證抵押實現(xiàn)的前提，通過農(nóng)協(xié)牽線，尋找適合的專業(yè)技術(shù)人員以及管理技術(shù)人員兩種人員，通過與每一個種植大戶的點對點服務，來實現(xiàn)“雙重”的技術(shù)服務對接，并且由于規(guī)模的擴大導致種植者的減少，這也是實現(xiàn)這種模式的前提條件。雙渠道的技術(shù)人員支撐指的是從技術(shù)以及管理層面的救助，即技術(shù)人員幫扶種植企業(yè)與種植大戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)提高，而管理技術(shù)人員重在幫助他們管理各自的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，為他們再生產(chǎn)、銷售等方面出謀劃策。這種“雙重”技術(shù)服務具體而言，即在經(jīng)營前期，農(nóng)協(xié)選取最優(yōu)的技術(shù)人員與管理人員，將其提供給種植主體，以幫助其前期發(fā)展。但是由于前期種植戶很難支付起技術(shù)人員的聘用費用，在此可以由農(nóng)協(xié)進行前期的技術(shù)補助，當種植企業(yè)開始盈利時再由企業(yè)或者種植大戶自行承擔技術(shù)人員的聘用，這時的農(nóng)協(xié)就只用起一個牽線的作用，成為技術(shù)服務的橋梁(見圖4)。

　　圖4 農(nóng)協(xié)“雙重”服務流程圖

　　三、政策建議

　　“三位一體”綜合農(nóng)協(xié)是一種具有強大生命力的新生事物，是農(nóng)地抵押施行風險被化解的有效機制。農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)村信用合作社以及農(nóng)村供銷合作社等發(fā)軔自底層群眾，是社會自組織發(fā)育的成果。根據(jù)組織變革理論，農(nóng)地抵押制度嵌入既有的市場經(jīng)濟制度，需要完善“三位一體”綜合農(nóng)協(xié)發(fā)展的制度以及組織架構(gòu)，以便預防農(nóng)地抵押風險的出現(xiàn)。

　　(一)確立“三位一體”農(nóng)協(xié)的法律地位

　　作為農(nóng)地抵押風險的預防機制，大農(nóng)協(xié)自身的安全與否直接決定了農(nóng)地抵押風險的可控程度。大農(nóng)協(xié)的社員大部分主要是農(nóng)民，因而信息不對稱引發(fā)的信息獲取成本是傾向于低的。而政府推行或者政府介入等引發(fā)的協(xié)商成本是耗損財政的。所以，大農(nóng)協(xié)需要的(主要)不是政府的財政支持，而是制度地位的尊重，是從法律層面的確認。在主體性確認這一前提條件上，不給予應有的法律確認，會導致農(nóng)地抵押制度的系統(tǒng)性風險。具體而言，擴大“三位一體”農(nóng)協(xié)的試點性開放，將農(nóng)協(xié)的法律確認交由地方政府，中央政府僅僅把握農(nóng)協(xié)試點的審批工作，具體農(nóng)協(xié)定位的問題由地方政府根據(jù)實際情況而定。權(quán)利下放，將農(nóng)協(xié)的法律義務由基層政府乃至村委管理，上層政府依法行使監(jiān)督職能。

　　(二)加速推進供銷社市場化改革

　　預防機制自身也面臨著健康運行的問題，辨認出“三位一體”大農(nóng)協(xié)的薄弱環(huán)節(jié)顯得尤為重要。對于組織運行的架構(gòu)問題，不管是政府的三權(quán)分立，還是股份企業(yè)的三會制度，要求的都是權(quán)力的均衡和制衡。由于農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)村信用合作社在社會主義市場經(jīng)濟體制改革的進程中，市場化程度較高，所以與政府最近的供銷社成了需要及時改革的“落后分子”。供銷社改革雖然在近些年取得了一些可喜的成績，但是其改革步伐遠遠落后于農(nóng)村的現(xiàn)代化進程，使得供銷社淪落成為一種吃老本的政府組織，很難與最新的市場資源相匹配。為此，應在供銷社中建立一定市場開拓部門，專門代表農(nóng)民去與市場中的主體進行談判，提升農(nóng)民的主體地位。此外，在發(fā)展過程中可以對一些有前途但是正在起步的產(chǎn)業(yè)提供一定的市場信息乃至資金的支持，并后續(xù)簽訂合同，保證其發(fā)展起來時反哺供銷社，使得供銷社能更好的為農(nóng)地抵押進行服務。

　　(三)區(qū)分鄉(xiāng)村治理“公”“私”關(guān)系

　　大農(nóng)協(xié)的體制機制下，農(nóng)戶社員是最具穩(wěn)定性的治理主體。而各種財產(chǎn)關(guān)系顯然就是需要認真對待的治理客體。由于農(nóng)地抵押是土地承包經(jīng)營權(quán)(或者所有權(quán))的權(quán)利派生，所以在農(nóng)協(xié)架構(gòu)下，主要處理的是農(nóng)戶—農(nóng)協(xié)、農(nóng)戶—專業(yè)合作社、農(nóng)戶—信用合作社、農(nóng)戶—供銷合作社、農(nóng)協(xié)—專業(yè)合作社、農(nóng)協(xié)—信用合作社、農(nóng)協(xié)—供銷合作社的主體間關(guān)系。簡言之，就是個人與組織、組織與組織的權(quán)利義務關(guān)系。農(nóng)地抵押關(guān)系本質(zhì)上屬于一種私人之間的利益關(guān)系，因而主要應由市場去調(diào)節(jié)，農(nóng)地抵押規(guī)范主要應是任意性規(guī)范而不是強行性規(guī)范。[15]國家介入農(nóng)地抵押關(guān)系的唯一理由是這種農(nóng)地抵押關(guān)系已經(jīng)涉及社會公共利益。而這一介入的具體方式，既可以是國土資源部下職能部門的行政處罰，也可以是檢察院的公訴。

　　(四)保證抵押土地的進出自由

　　在保證農(nóng)地抵押風險的同時，還必須保證農(nóng)戶抵押土地的自由權(quán)。不能為實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟而強制農(nóng)民進行農(nóng)地抵押；農(nóng)民土地抵押必須尊重接受土地方的權(quán)利，不僅僅實現(xiàn)單方的抵押意愿；承包土地方只要在農(nóng)業(yè)種植范圍內(nèi)的種植行為，必須得到充分的尊重。自由并不代表是任意的行為，當土地抵押后，一切應該按照抵押合同條款進行，不能使農(nóng)民在行使絕對自由權(quán)的時候損害到種植戶的利益。因此，在抵押條款中，應嚴格簽訂時間限制，杜絕時間界定不明確而造成雙方利益的損害。

    中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國井岡山干部學院學報》2014年第4期

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