編者按：我國經濟發(fā)展新常態(tài)下，小城鎮(zhèn)面臨新的發(fā)展機遇。一是農民收入提高帶來機遇，二是產業(yè)轉移和農民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)帶來機遇，三是高鐵、公路、橋梁、機場等重大基礎設施建成和完善帶來機遇，四是城市居民生活方式變化帶來機遇。陜西省委、省政府高度重視特色小城鎮(zhèn)建設工作，抓住小城鎮(zhèn)快速發(fā)展的機遇，2011年起在全省啟動了重點示范鎮(zhèn)和文化旅游名鎮(zhèn)建設，采取專項資金引導、土地指標支持、專業(yè)人才幫扶、目標責任考核等一系列措施，取得了明顯成效，示范引領全省小城鎮(zhèn)快速發(fā)展。重點示范鎮(zhèn)戶籍人口城鎮(zhèn)化率由建設之初的44.7％增加到2015年的56.0％，吸納進鎮(zhèn)人口51.3萬人。現將《陜西省特色小城鎮(zhèn)建設工作實踐》印發(fā)各地，供學習參考。
城鎮(zhèn)化是現代化的必由之路，陜西省委省政府把加快推進新型城鎮(zhèn)化作為推動科學發(fā)展、富民強省的重大戰(zhàn)略，提出了建好西安、做美城市、做強縣城、做大集鎮(zhèn)、做優(yōu)社區(qū)的總體思路，特別是把特色小城鎮(zhèn)建設作為推進新型城鎮(zhèn)化、促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要突破口，從2011年起，在全省啟動了重點示范鎮(zhèn)和文化旅游名鎮(zhèn)建設，經過5年的努力，初步探索出加快推進農村人口就近城鎮(zhèn)化，實現城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的新路子。
一、發(fā)展特色小城鎮(zhèn)的現實意義
長期以來，陜西城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，落后于全國步伐，特別是小城鎮(zhèn)規(guī)模較小設施落后、缺乏特色，是陜西縣域經濟社會發(fā)展的主要短板之一,是陜西追趕超越的重點所在，也是全面建設小康社會的重要舉措。
一加快新型城鎮(zhèn)化的有效路徑。新型城鎮(zhèn)化要求大中城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展。多年來，全省農業(yè)人口大量涌入城市，特別是大城市交通擁堵、空氣污染、房價高企和資源緊張，產生了一系列消極后果。按照陜西省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，到2020年，城鎮(zhèn)化率要達到62%，約770萬農民進城落戶，如此多的人口進入大城市，既會加重城市病，也給政府解決農民市民化、城鄉(xiāng)一體化帶來巨大的壓力。從2011年起，陜西啟動了特色小城鎮(zhèn)建設，目的是按照城鄉(xiāng)政策一致，規(guī)劃建設一體，公共服務均等，收入水平相當的原則，因地制宜，打造特色，建成富民宜居強鎮(zhèn)，成為農民進城落戶、創(chuàng)業(yè)的良好平臺，促進農民就地城鎮(zhèn)化，有效緩解城市的壓力，提高全省城鎮(zhèn)化率。
二搭建城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的基本平臺。加快城鎮(zhèn)化特別是特色小城鎮(zhèn)建設步伐，是破解城鄉(xiāng)二元結構的重要抓手，也是滿足群眾過上美好生化新期待的迫切需要。2010年，陜西省城鎮(zhèn)化率僅為46.5%，與發(fā)達地區(qū)相比還有較大差距，縣域城鎮(zhèn)化水平僅為34%，基礎設施滯后，承載能力不強，產業(yè)基礎薄弱，有特色產業(yè)的鎮(zhèn)不到20%，教育、醫(yī)療、文化等公共產品供給不足。不僅拖累工業(yè)化的進程，也阻礙了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，成為科學發(fā)展、富民強省的一個瓶頸制約。亟需通過建設一批基礎設施環(huán)境良好，社會化綜合服務體系健全，對產業(yè)和人口集聚具有強烈吸引、功能相對完備的小城鎮(zhèn)，為農民提供低成本的城鎮(zhèn)化選擇，加快縮小農民收入差距和生活質量差距，加快推進城鄉(xiāng)一體化。
三探索推動小城鎮(zhèn)建設的科學方法。近10年來，陜西小城鎮(zhèn)建設經歷了從全面鋪開到重點突破的發(fā)展歷程。2006年，全省開展千村百鎮(zhèn)整治建設工作，每年提升1000個村，100個鎮(zhèn)設施建設水平和村容村貌。2008年，啟動了關中百鎮(zhèn)和陜南陜北各50個鎮(zhèn)建設，省委、省政府給予每鎮(zhèn)100萬元的啟動資金。2009年，省委、省政府又做出107個重點鎮(zhèn)建設的部署。通過幾年的不懈努力，城鎮(zhèn)化有了一定推進，但各方面因素制約，小城鎮(zhèn)整體規(guī)模較小，經濟總量不足的局面未能得到根本改變，難以對縣域經濟社會發(fā)展形成有力支撐，需要突出重點，收緊拳頭，集中力量，按照建設農民幸福家園的模式與標準建設重點示范鎮(zhèn)，通過挖掘歷史文化資源，合理開發(fā)利用，帶動旅游產業(yè)，兩者相互補充，相得益彰，作為推進小城鎮(zhèn)建設的兩個抓手，為全省城鎮(zhèn)化建設探索新路、做出示范。
二、陜西特色小城鎮(zhèn)建設總體情況
陜西省委、省政府高度重視特色小城鎮(zhèn)建設工作，2011年3月，確定了31個重點示范鎮(zhèn)，采取專項資金引導、土地指標支持、專業(yè)人才幫扶、目標責任考核等一系列措施，目標是建設成為縣域副中心，成為農民進城落戶和創(chuàng)業(yè)的平臺，2013年7月又增加了4個沿渭鎮(zhèn)，總數達到35個。同時，為充分保護歷史遺存、傳承傳統(tǒng)文化，又確定了31個文化旅游名鎮(zhèn)街區(qū)，通過保護修復、打造特色、開發(fā)旅游、實現富民宜居，促進縣域經濟發(fā)展。幾年來，在省委、省政府的正確領導下，35個重點示范鎮(zhèn)和31個文化旅游名鎮(zhèn)建設取得了明顯成效，示范引領全省小城鎮(zhèn)快速發(fā)展。
一多措并舉，統(tǒng)籌推進特色小城鎮(zhèn)建設
一是資金引導，土地支持。省政府對省級重點示范鎮(zhèn)連續(xù)五年給予每鎮(zhèn)每年1000萬元的專項資金支持，并單列1000畝城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標。對于31個省級文化旅游名鎮(zhèn)，從2013年到2015年，省上分批次給予每鎮(zhèn)街區(qū)200畝城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標，省級財政給予每鎮(zhèn)每年500萬元專項資金支持。
二是科學規(guī)劃，突出特色。按照建設城市社區(qū)和農民幸福家園的標準，緊緊圍繞地域特色、產業(yè)特色和文化特色，組織編制了重點示范鎮(zhèn)的一鎮(zhèn)一模塊規(guī)劃。對于8個沿渭省級重點示范鎮(zhèn)，發(fā)揮渭河生態(tài)資源優(yōu)勢，做好規(guī)劃模塊設計、濱水景觀設計，打造特色各異的渭河景觀帶。對文化旅游名鎮(zhèn)街區(qū)，突出歷史文化、景觀資源特色，編制控制性詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃，分類指導歷史街區(qū)建設。
三是項目帶動，加快建設。堅持把項目帶動作為推進小城鎮(zhèn)建設的重要抓手，按照《陜西省重點示范鎮(zhèn)標準試行》，分別制定了35個重點示范鎮(zhèn)和31個文化旅游名鎮(zhèn)街區(qū)三年及五年建設目標，將建設任務落實到具體項目，建立項目庫，按照基礎設施和公共服務設施先行的原則合理安排建設時序，逐月開展項目督查，確保小城鎮(zhèn)建設項目快速推進。
四是創(chuàng)新體制，激發(fā)活力。35個重點示范鎮(zhèn)所在的縣區(qū)，通過下放部分經濟社會管理權限，成立公用事業(yè)管理辦公室，選派兩批技術干部掛職副鎮(zhèn)長，在8個沿渭鎮(zhèn)設立副縣級管委會，設立鎮(zhèn)級財政等措施，激發(fā)了重點示范鎮(zhèn)內生動力。
五是夯實責任，嚴格考核。省委省政府明確設區(qū)市人民政府對兩鎮(zhèn)建設總體負責，各縣區(qū)人民政府是建設融資責任主體，各鎮(zhèn)人民政府是實施責任主體。建立了月通報、季講評、半年觀摩、年終考核的工作推進機制，每年評出10個重點示范鎮(zhèn)和文化旅游名鎮(zhèn)建設先進鎮(zhèn)，年終給予每鎮(zhèn)100萬元獎勵，形成層層有責、上下聯(lián)動的積極的工作氛圍。
二多點突破，特色小城鎮(zhèn)建設成效初顯
五年來，緊緊圍繞經濟強鎮(zhèn)、人口大鎮(zhèn)、魅力小鎮(zhèn)的目標，省級各部門整合項目，捆綁資金，各級黨委、政府迅速行動，上下聯(lián)動，多點突破，合力推進，特色小城鎮(zhèn)發(fā)展迅速、實力增強、特色鮮明、示范帶動作用凸顯。
一是鎮(zhèn)域經濟快速發(fā)展。陜西省特色小城鎮(zhèn)結合實際發(fā)展特色產業(yè)，宜工則工、宜農則農、宜游則游，建成了一批具有縣域特色的產業(yè)聚集區(qū)、生態(tài)循環(huán)經濟區(qū)、城鎮(zhèn)化拓展新區(qū)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展示范區(qū)，促進了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的良性互動。重點示范鎮(zhèn)二三產業(yè)增加值占GDP比重由2011年的88.8%增加到2015年的95.0%，人均GDP 73226元；農民人均可支配收入由2011年建設之前的7064元上升到目前的11378元，高于全省平均水平30個百分點。
二是承載功能明顯提升。特色小城鎮(zhèn)建設依托生態(tài)優(yōu)勢，不斷拓展發(fā)展空間，老區(qū)環(huán)境整治和新區(qū)模塊化建設同步推進，綜合承載能力顯著提升。35個重點示范鎮(zhèn)完成投資479億元，鎮(zhèn)區(qū)面積累計擴大68.8平方公里，建成區(qū)綠化覆蓋率平均達到36.5%，人均道路面積平均達到17.2平方米，供水普及率平均達到92.8%，燃氣普及率平均達到48.5%，公廁密度達到平均每平方公里2.6個，建設垃圾處理嘗污水處理廠站55個，生活垃圾無害化處理率達到76.9%以上，污水處理率達到60.4%以上，學校、醫(yī)院、文體中心廣場等公共服務設施相繼投用，有效提升了公共服務水平。
三是城鎮(zhèn)人口加快集聚。重點示范鎮(zhèn)建設堅持集中城鎮(zhèn)化、就地城鎮(zhèn)化融合發(fā)展，有序推進農業(yè)轉移人口的市民化，促進在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口真正融入城鎮(zhèn)，成為真正的城鎮(zhèn)居民。各重點示范鎮(zhèn)以各類產業(yè)園區(qū)為載體，吸引更多的人進城落戶、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、置業(yè)，吸納進鎮(zhèn)人口51.3萬人。35個重點示范鎮(zhèn)鎮(zhèn)域常住人口平均值為5.1萬人，遠高于全省鎮(zhèn)域常住人口平均值1.4萬人。目前，35個重點示范鎮(zhèn)戶籍人口城鎮(zhèn)化率由建設之初的44.7%增加到2015年的56.0%，年均增長2.3個百分點，高于全省平均城鎮(zhèn)化率0.7個百分點。
四是旅游小鎮(zhèn)雛形顯現。文化旅游名鎮(zhèn)按照規(guī)劃引領、保護修復、完善功能、開發(fā)利用、突出特色、宜居富民的總體思路，著力構建名鎮(zhèn)傳統(tǒng)形態(tài)、傳承多元文態(tài)、打造宜居生態(tài)、豐富旅游業(yè)態(tài)。截至目前，31個文化旅游名鎮(zhèn)累計新建項目978個，完成投資81.9億元，建設步入快車道，旅游效應日益顯現，年均實現旅游人數1500萬人次，旅游收入50億元。
五是示范引領效果明顯。2013年，省政府為發(fā)揮財政資金的引導作用，變拉車為推車，省上跟蹤指導考核一批市級重點鎮(zhèn)，按照省級重點示范鎮(zhèn)的理念推進建設，年終評出8個成效顯著的鎮(zhèn)，采取以獎代補的方式一次性獎勵每鎮(zhèn)600畝土地增減掛鉤指標和600萬元。此項政策市縣反響強烈，紛紛搶抓機遇，制定措施，強力推進，各市共確定市級重點鎮(zhèn)119個，一大批市級重點鎮(zhèn)設施功能不斷完善，鎮(zhèn)區(qū)環(huán)境明顯提升，政策綜合效應明顯。
三陜西特色小城鎮(zhèn)建設幾個特點
一是一體化規(guī)劃，做到管控有力，突出特色。按照規(guī)劃建設一體的總體要求，提出將鎮(zhèn)區(qū)建設規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產業(yè)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃多規(guī)融合，實行鎮(zhèn)村一體化規(guī)劃。充分發(fā)揮一體化規(guī)劃的龍頭引導作用，強化規(guī)劃的嚴肅性、管控性，35個重點示范鎮(zhèn)利用省測繪局的航拍技術監(jiān)測重點示范鎮(zhèn)規(guī)劃工作。按照農民居住相對集中，公共服務設施配套完善的要求，運用城市建設的理念和方法，依托老鎮(zhèn)區(qū)，選擇集中連片用地，規(guī)劃建設功能分區(qū)合理、設施配套齊全、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的綜合服務新區(qū)模塊，明確了基本功能定位、產業(yè)支撐、用地布局、綜合交通體系等內容，明確制定了市政基礎設施、公共服務設施、各類住房項目等新區(qū)建設的模塊規(guī)劃和量化指標。新增加的沿渭河4個省級重點示范鎮(zhèn)做好規(guī)劃模塊設計、濱水景觀設計，打造特色各異的沿渭景觀帶。文化旅游名鎮(zhèn)深入挖掘和充分體現地域風貌特色和文化內涵，制定城鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃，細化到每一個街巷、每一棟建筑。
二是精細化建設，做到要求明確，有章可依。陜西省委、省政府依據相關規(guī)范，制定了詳細的建設標準，從基礎設施、公共服務設施、環(huán)境改造、住房建設等5個大類、29個分類嚴格規(guī)定了建設實施標準。按照基礎設施和公共服務設施先行的原則合理安排建設時序，逐月開展項目進展排名，確保小城鎮(zhèn)建設項目快速推進。對文化旅游名鎮(zhèn)建設，堅持進行分類推進，對文化旅游資源豐富、區(qū)位優(yōu)勢明顯的鎮(zhèn)，加大旅游開發(fā)投入，形成特色鮮明的旅游產業(yè)；對人口規(guī)模小，歷史文化遺存分散、交通不便的鎮(zhèn)，以保護修復為主。
三是特色化建設，做到文化傳承，風貌顯現。陜西是中國十三個封建王朝建都地，歷史文化資源十分豐富，2013年全省啟動了31個文化旅游名鎮(zhèn)建設后，各鎮(zhèn)搶抓機遇，迅速啟動了歷史遺存修復、綜合環(huán)境整治以及配套設施建設，按照修舊如舊的原則加快現代建筑改造，名鎮(zhèn)傳統(tǒng)街區(qū)風貌顯現。為了切實做到對文化傳承不留遺憾，全省遴選90余名專家開展一對一指導，深入挖掘歷史文化特色，逐步形成了紅色教育、宗教歷史、自然生態(tài)、邊塞風光等特色城鎮(zhèn)雛形。
四是系統(tǒng)化推進，做到產城融合，協(xié)調同步。重點示范鎮(zhèn)按照加快建設新區(qū)、改造提升老區(qū)、整合鎮(zhèn)域社區(qū)、發(fā)展產業(yè)園區(qū)的工作思路，四位一體，同步推進，著力提高鎮(zhèn)區(qū)基礎設施和公共服務設施水平，按照城市社區(qū)的模式創(chuàng)新管理，把為民服務、便民服務延伸到居住社區(qū)。按照一鎮(zhèn)一業(yè)、一鎮(zhèn)一品、一村一品的思路，把產業(yè)園區(qū)作為產業(yè)集群發(fā)展的主要載體，依托特色優(yōu)勢，明確產業(yè)定位，不斷打造和延長產業(yè)鏈。以農產品加工、能源轉化、文化旅游、現代物流等為重點，培育了一批市場前景看好的主導產業(yè)；引導重點項目和工業(yè)、教育及養(yǎng)老等項目向園區(qū)布局，大力發(fā)展第三產業(yè)，推進區(qū)域產業(yè)分工和協(xié)同發(fā)展，構建了工業(yè)、農業(yè)、現代服務業(yè)等各具形態(tài)的發(fā)展格局。
五是動態(tài)化管理，做到科學評價，有效激勵。為加快特色小城鎮(zhèn)建設，陜西實施項目化管理，將建設任務落實到具體項目，建立項目庫，按照基礎設施和公共服務設施先行的原則合理安排建設時序，制定目標責任考核措施，由省政府對各鎮(zhèn)的建設情況進行考核，逐月開展項目進展排名，實行動態(tài)化考核，形成比進度、爭排名、重效果的良性競爭氛圍和考核獎勵機制，推進特色小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)項目建設實施?？己瞬捎寐犎銏?、民主測評、實地查看等多種形式，對重點示范鎮(zhèn)建設實施月通報、季講評、半年觀摩、年終考核的工作推進機制，每月對各鎮(zhèn)工作情況進行匯總排名，充分運用考核結果，對考核成績靠前鎮(zhèn)的黨政主要負責人進行提拔使用。從2014年開始，各鎮(zhèn)1000萬元專項資金留下300萬元，實行以獎代補；從2015年起，省委省政府集中每鎮(zhèn)剩余的300萬元專項資金，對各鎮(zhèn)實施分層次獎勵，發(fā)揮財政資金的引導作用，推動爭先創(chuàng)優(yōu)、奮力趕超。
六是制度化創(chuàng)新，做到政策一致，服務均等。重點示范鎮(zhèn)提供優(yōu)質公共服務來吸引聚集群眾，使進城農民能夠享受與城市一樣的服務和生活。全面放開戶籍限制，已登記為城鎮(zhèn)常拽口的進鎮(zhèn)農民和申領居住證的流動人口，享受與當地城鎮(zhèn)居民同等的公共服務待遇。加快教育、醫(yī)療、社會保障、就業(yè)等相關配套制度改革，將進鎮(zhèn)農民工子女納入了義務教育經費保障范圍，免除學雜費。將進鎮(zhèn)群眾納入了城鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生服務體系，享有與城鎮(zhèn)居民平等的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務，新型農村合作醫(yī)療參合率達到98.9%，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險參保率達到97.3%。社會救助體系日趨完善，實現了應保盡保。建立公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務平臺275個，勞動力培訓人次較2011年建設之前增長91.8%以上，經過就業(yè)培訓實現就業(yè)人數增長57.7%，確保進鎮(zhèn)群眾進的來、穩(wěn)得注能致富。
三、下一步工作
十三五期間，我們將以人的城鎮(zhèn)化為核心，全面落實新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，以習近平總書記系列重要講話精神和對陜西工作的重要指示為指引，把特色小城鎮(zhèn)建設作為帶動全省小城鎮(zhèn)發(fā)展上水平的引導性工程，推動農民就近城鎮(zhèn)化的民生工程，全面建成小康社會的樣板工程。
一是強化示范特色。繼續(xù)按照集中力量、擇優(yōu)培育、突出重點、逐級推進的原則，抓好35個重點示范鎮(zhèn)和31個文化旅游名鎮(zhèn)建設，到2020年，將重點示范鎮(zhèn)打造成為縣域副中心，將文化旅游名鎮(zhèn)打造成為文化內涵厚重、建筑風貌鮮明、宜居宜游的特色小鎮(zhèn)，并著力打造一批市級特色小鎮(zhèn)，培育出5個左右鎮(zhèn)級市。
二是打造空間特色。充分發(fā)揮重點示范鎮(zhèn)、文化旅游名鎮(zhèn)示范引領作用，在全省打造兩大小城鎮(zhèn)集聚帶：渭河沿線小城鎮(zhèn)集聚帶、秦嶺北麓小城鎮(zhèn)集聚帶，以及十一個小城鎮(zhèn)集聚區(qū)：彬長能源基地小城鎮(zhèn)集聚區(qū)、銅川工業(yè)走廊小城鎮(zhèn)集聚區(qū)、帝王陵大遺址保護小城鎮(zhèn)集聚區(qū)等十一個小城鎮(zhèn)集聚區(qū)。
三是凸顯地域特色。針對關中、陜南、陜北三大地理單元自然特點，對三大區(qū)域小城鎮(zhèn)進行分類指導，構建鮮明地域特色小城鎮(zhèn)。在關中地區(qū)，主要依托關中城市群輻射帶動小城鎮(zhèn)建設，并加強歷史文化名鎮(zhèn)、名村保護和大遺址保護。陜北地區(qū)以產鎮(zhèn)融合謀求發(fā)展，依托陜北能源化工基地打造一批工業(yè)強鎮(zhèn)，并彰顯陜北小城鎮(zhèn)黃土文化、紅色文化特色。陜南地區(qū)小城鎮(zhèn)與陜南移民搬遷、保障性住房相結合，重點打造陜南古鎮(zhèn)旅游品牌，推進小城鎮(zhèn)全面發(fā)展。
四是營造文化特色。關中陜北、陜南三大地域文化差異顯著，應在小城鎮(zhèn)建設中體現。關中應凸顯古樸渾厚特點，體現漢唐建筑風貌，陜北應以黃土風情為主線，凸顯厚、曠、豪、淳文化特點，陜南應凸顯巴蜀、徽派等風貌特點，與山水空間相呼應。
五是夯實產業(yè)特點。具體包含農業(yè)生產基地型、工業(yè)發(fā)展帶動型、物流集散帶動型、移民搬遷聚集型等多種類型。
（住房城鄉(xiāng)建設部村鎮(zhèn)建設司推薦）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：住房和城鄉(xiāng)建設部網站
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