在我國，縣級地方政府機構(gòu)編制是地方機構(gòu)編制管理的重點，是鞏固黨的執(zhí)政地位和基層政權(quán)建設(shè)的一項基礎(chǔ)性工作。它不僅關(guān)系到地方政府改革目標能否實現(xiàn)，而且關(guān)系到政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革的成敗。因此，加大對縣級地方政府機構(gòu)編制管理的研究和監(jiān)管意義重大。

一、目前縣域級機構(gòu)編制管理存在的主要問題

近年來，各級政府先后出臺多項有關(guān)機構(gòu)編制管理的制度法規(guī)，為地方機構(gòu)編制管理工作指明了方向，使地方機構(gòu)編制管理逐步走上制度化、規(guī)范化的軌道。但機構(gòu)編制管理法定化要求與立法滯后的矛盾仍十分突出，特別是縣一級政府行政編制總數(shù)“凍結(jié)”狀態(tài)與縣域經(jīng)濟社會快速發(fā)展的矛盾越來越成為影響機構(gòu)編制有效管理和制約地方經(jīng)濟社會發(fā)展的重要因素。

1、機構(gòu)編制管理嚴重脫離實際。由于缺乏科學的動態(tài)調(diào)整機制，導致縣級機構(gòu)編制存在諸多問題。一是在機構(gòu)設(shè)置上，無法根據(jù)實際情況進行有效調(diào)節(jié)，容易出現(xiàn)橫向攀比的現(xiàn)象，如某些縣市區(qū)往往比照其他縣市區(qū)成立的某個機構(gòu)要求成立相應的機構(gòu)，而忽略縣域之間的差異性；二是在領(lǐng)導職數(shù)、編制核定上同樣存在相互攀比的問題。而上級編辦在處理該類事項時缺乏否定依據(jù)，長此以往，造成機構(gòu)數(shù)越來越多，領(lǐng)導職數(shù)越來越多，人員編制數(shù)不斷膨脹，機構(gòu)編制管理脫離實際，同時，給地方財政造成的壓力也越來越大。

2、上級業(yè)務部門干擾不斷增多。雖然中央和地方各級政府三令五申，嚴禁上級業(yè)務部門干預下級政府機構(gòu)編制工作，但由于立法的缺失給機構(gòu)編制管理留下了較大的人治空間，機構(gòu)設(shè)置，編制核定，沒有一個明晰的界限，最后確定往往是經(jīng)過一番討價還價的博弈之后相互妥協(xié)的結(jié)果。由此帶來的一個典型的現(xiàn)象就是上級業(yè)務部門對基層機構(gòu)編制的干預。比如有些上級部門為了延伸部門權(quán)力，極力要求“上下對口”、“上下一般粗”，有的部門甚至把機構(gòu)設(shè)置作為業(yè)務達標、評先評優(yōu)、項目審批、下?lián)苜Y金等前提條件。縣級政府及部門迫于目標任務完成、評先評優(yōu)和爭取項目資金的壓力，有時不管其機構(gòu)設(shè)置是否合理，只能按照上級部門的要求成立機構(gòu)，爭取到資金和項目再說。如此造成機構(gòu)設(shè)置隨意性較大，缺乏科學的論證，進一步造成機構(gòu)臃腫。

3、人員機構(gòu)編制管理趨向僵化。近年來，由于從中央層級開始限制行政編制增長，且編制在區(qū)域之間調(diào)整的難度系數(shù)較大，造成現(xiàn)行縣級機構(gòu)編制總數(shù)，特別是行政編制總數(shù)都是在上世紀80年代審批和核定的，幾十年來只作過微小的調(diào)整（主要涉及政法專項編制的微小調(diào)整）。而這三十年是中國經(jīng)濟社會飛速發(fā)展的30年，特別是縣級經(jīng)濟社會已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，而各地編制卻未根據(jù)經(jīng)濟社會的變革相應調(diào)整，造成許多地方機構(gòu)編制與實際情況嚴重不符。同時，編制的一成不變，造成核定的編制“終身制”，動彈不得。但隨著時代變遷和職能變化，一些區(qū)域工作量在不斷增加，原核定的編制數(shù)已無法滿足工作的需要，但由于限制數(shù)的限制，無法補充新鮮血液，造成編制管理僵化，人員交流困難。

4、人才引進困難重重。隨著縣域經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，各行各業(yè)對高層次人才的需求越來越大，一方面要求更多的機關(guān)事業(yè)崗位用來引進發(fā)展經(jīng)濟和社會事業(yè)所需的高層次人才，另一方面迫于人員膨脹財政吃緊的壓力，要實行嚴格的控編制度，機關(guān)事業(yè)單位基本處于滿編滿員狀態(tài)，且不少人員年齡偏大，知識業(yè)務水平偏低，結(jié)構(gòu)不合理，難以適應發(fā)展需要，引進人才面臨編制和財政供養(yǎng)雙重制約，造成老化的人員減不了，急需的人才進不來，縣域經(jīng)濟發(fā)展的壓力在一定程度上表現(xiàn)為控編管理與人才引進的矛盾，機構(gòu)編制部門處于兩難境地。

二、產(chǎn)生上述問題的主要原因

機構(gòu)編制中上述問題的存在，其成因比較復雜，既有歷史原因，也有體制原因，既有利益因素的影響，又有不適當?shù)母深A所形成。總的來說，以下幾個方面是主要原因：

1、機構(gòu)編制法制化水平相對落后。機構(gòu)編制立法是機構(gòu)編制管理依法行政的前提，也是解決當前機構(gòu)編制管理中存在問題的關(guān)鍵。在我國，目前機構(gòu)編制管理上采用的是機構(gòu)編制委員會制度，它的權(quán)威性相對較低。一些機構(gòu)編制管理行為發(fā)生的依據(jù)是上級的決定或領(lǐng)導的要求，而不是法律；這就給部分單位增設(shè)機構(gòu)和編制提供了空子可轉(zhuǎn)，也為上級部門干預下級事務提供了借口。而上級機構(gòu)編制管理部門因為缺乏相應處理的法律依據(jù)，進而變成了各領(lǐng)導之間的“權(quán)衡”結(jié)果。

2、機構(gòu)編制科學化管理基礎(chǔ)研究相對落后。目前，國內(nèi)對機構(gòu)編制管理的調(diào)查研究較少，各地編辦提出的問題較多，提供解決的辦法較少。為數(shù)不多的研究也都主要集中在宏觀層面體制機制研究上，缺乏解決實際問題的調(diào)查研究。而縣一級作為機構(gòu)編制管理的“神經(jīng)末梢”，它負責將機構(gòu)編制管理政策落實到每一個“細胞”，對機構(gòu)編制管理體系的形成起著支撐作用。因此，縣一級機構(gòu)編制管理應該作為機構(gòu)編制管理研究的重點領(lǐng)域。目前，國內(nèi)對縣一級機構(gòu)編制管理的調(diào)查研究極為匱乏，而現(xiàn)有機構(gòu)編制管理法規(guī)制度過于宏觀，且不系統(tǒng)、不“接地氣”，導致機構(gòu)編制管理無法達到上級要求。

3、機構(gòu)編制科學化管理觀念相對落后。在缺乏切實可行的機構(gòu)編制管理法律條件下，人的編制觀念對機構(gòu)編制管理起著重要的作用。其一是領(lǐng)導干部機構(gòu)編制觀念，有的部門和少數(shù)領(lǐng)導對機構(gòu)編制的法規(guī)不了解，機構(gòu)編制觀念不強，缺乏行政成本意識，在機構(gòu)設(shè)置、人員配備特別是領(lǐng)導干部配備上喜歡干擾下級部門。其二是基層機構(gòu)編制部門工作人員的觀念。一些基層機構(gòu)編制部門對機構(gòu)編制工作的嚴肅性、重要性認識不夠，不能堅持原則，排除干擾，容易妥協(xié)于上級部門和領(lǐng)導的意見。

三、關(guān)于縣域機構(gòu)編制動態(tài)管理的有關(guān)建議

隨著社會的不斷發(fā)展，政府所處的生態(tài)環(huán)境在不斷的發(fā)生變化，其職能也在不斷變革。而在一個完整的政府構(gòu)架中，職能、機構(gòu)和編制是緊密聯(lián)系、相互依存的。職能是機構(gòu)設(shè)置的依據(jù)，機構(gòu)是職能的載體，而人員編制則是機構(gòu)運轉(zhuǎn)和職能實現(xiàn)的保證。政府職能的正常履行要靠機構(gòu)的科學設(shè)置，而機構(gòu)功能的有效發(fā)揮則需要適當規(guī)模與結(jié)構(gòu)的人員編制做保證。只有正確處理政府職能轉(zhuǎn)變與機構(gòu)編制的關(guān)系，將政府職能的轉(zhuǎn)變成果體現(xiàn)在政府機構(gòu)設(shè)置和人員安排上，科學配置職能、合理設(shè)置機構(gòu)、及時調(diào)整編制，才能更好地完善政府運行機制，創(chuàng)新工作方式，提高行政能力，最終實現(xiàn)政府績效。因此，建立有效的機構(gòu)編制動態(tài)調(diào)整機制，不僅有利于提高機構(gòu)編制的使用效率，而且還利于政府職能的有效轉(zhuǎn)變和地方經(jīng)濟社會的發(fā)展。

1、建立機構(gòu)編制科學測算機制。在我國，機構(gòu)和編制是政府構(gòu)架的基礎(chǔ)，它涉及社會的方方面面。由于缺乏科學有效的機構(gòu)編制測算體系，機構(gòu)編制管理部門無法科學有效快速的根據(jù)各縣市區(qū)的實際情況測算出所需的機構(gòu)和編制數(shù)，機構(gòu)和編制的調(diào)整也變成一項系統(tǒng)龐雜的“工程”。目前，全國大部分縣市區(qū)的機構(gòu)編制在上世紀80年代根據(jù)中央有關(guān)要求進行核定后便從未進行重新核定。在新成立的縣市區(qū)里也只能依照以往經(jīng)驗和周邊縣市區(qū)的設(shè)置情況進行機構(gòu)設(shè)置和編制核定。而這30年正是我國經(jīng)濟社會飛速發(fā)展的30年，通過建立科學有效的測算體系和動態(tài)調(diào)整機制十分必要。根據(jù)安徽省楊興紅等人的研究結(jié)果表明：影響地方政府機構(gòu)編制動態(tài)調(diào)整的因素主要有政府職能配置、人口、面積、國內(nèi)生產(chǎn)總值、財政收入等，同時政府職能、政府管理幅度和組織架構(gòu)、民間非政府組織發(fā)育狀況、政府公務員素質(zhì)等因素也在一定程度上影響地方政府機構(gòu)編制動態(tài)調(diào)整。因此，根據(jù)相關(guān)研究，從中篩選出影響縣域行政編制總數(shù)的因素并在此基礎(chǔ)上建立切實可行動態(tài)調(diào)整模型，最終實現(xiàn)縣域行政編制總數(shù)的動態(tài)調(diào)整。

2、構(gòu)建機構(gòu)編制動態(tài)調(diào)整制度。編制分配不能一成不變和固守原有的人員編制結(jié)構(gòu)，而應建立常態(tài)化的動態(tài)調(diào)整機制。作為主管黨政機關(guān)、事業(yè)單位機構(gòu)編制工作的業(yè)務部門，特別是機構(gòu)編制的監(jiān)督檢查部門，應該把監(jiān)督檢查的重心轉(zhuǎn)移到對各縣市區(qū)機構(gòu)編制合理配置的方向上去。根據(jù)一定期限內(nèi)（建議是3-5年）根據(jù)各縣市區(qū)工作任務、經(jīng)濟社會發(fā)展狀況、人口總數(shù)、戰(zhàn)略地位、未來發(fā)展定位等因素進行檢查評估，及時掌握情況，并將其作為機構(gòu)編制調(diào)整的重要依據(jù)。按照適當增減、整合優(yōu)化的原則，及時對各縣市區(qū)行政編制總數(shù)進行調(diào)整。對經(jīng)濟社會發(fā)展速度加快、服務人口增長較多的縣市區(qū)適當增加行政編制總數(shù)，對發(fā)展速度較緩，服務人口增長較少甚至人口較少的縣市區(qū)適時調(diào)減行政編制總數(shù)。通過此種調(diào)節(jié)機制，最大限度調(diào)動各縣市區(qū)的工作效能，同時也不斷提高機構(gòu)編制的使用效率。

3、完善實名制管理制度。自2011年全省實施機構(gòu)編制實名制管理以來，全省各地機構(gòu)編制管理進一步規(guī)范，管理效率進一步提高。機構(gòu)編制管理部門應該加大機構(gòu)編制實名制管理的力度，進一步完善機構(gòu)編制實名制管理系統(tǒng)，并將其作為“監(jiān)測”縣域機構(gòu)編制的有效工具。通過對各縣市區(qū)機構(gòu)編制實名制系統(tǒng)的不斷完善，逐步實現(xiàn)機構(gòu)編制的動態(tài)監(jiān)測。同時機構(gòu)機構(gòu)編制動態(tài)監(jiān)測與組織、人事、財政部門的網(wǎng)絡互通和信息共享，為機構(gòu)編制動態(tài)調(diào)整提供及時有效的信息。

（作者系湖北省宜昌市猇亭區(qū)委編辦副主任）

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