——以廈門市湖里區(qū)禾山鎮(zhèn)后埔村為例

1999年11月29日至12月5日，筆者作為中日合作的“中國(guó)村民自治案例研究”課題組成員，參加了對(duì)福建省廈門市湖里區(qū)禾山鎮(zhèn)后埔村為期一個(gè)星期的調(diào)查（期間還參觀了杏林區(qū)鐘山村）。選擇后埔村作為調(diào)查對(duì)象的一個(gè)重要原因是該村在村民自治方面走在全國(guó)前列，并具有較高的國(guó)際知名度。美國(guó)卡特研究中心和日本的一些重要新聞媒體如《讀賣新聞》等都曾對(duì)該村的村級(jí)選舉及村民自治作過實(shí)地研究或現(xiàn)場(chǎng)采訪報(bào)道，因而具有較高的可信性。課題組先后訪談了廈門市民政局、湖里區(qū)民政局的有關(guān)官員，并在沒有當(dāng)?shù)卣賳T在場(chǎng)的情況下與后埔村村干部、村民代表分別進(jìn)行了兩場(chǎng)座談，同時(shí)在當(dāng)?shù)毓賳T協(xié)助下獲得了當(dāng)?shù)仃P(guān)于村級(jí)選舉和村民自治的許多有價(jià)值的文獻(xiàn)資料。本文就是以這些座談、訪談筆記和文獻(xiàn)資料為基礎(chǔ)寫成的。本文的基本觀點(diǎn)是實(shí)行村民自治是改革開放后中國(guó)農(nóng)村的一項(xiàng)重大的制度創(chuàng)新，它的成功實(shí)施離不開相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)和政治及倫理基礎(chǔ)，村民自治的發(fā)展表明中國(guó)農(nóng)村社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)和方式發(fā)生了重大變化，同時(shí)進(jìn)一步解決村民自治中存在的問題是走向善治的必由之路。

一．村民自治的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)

后埔村有五個(gè)自然村，10個(gè)村民小組，3，456口人，98年村生產(chǎn)總值為3．5億元人民幣，村財(cái)政收入為800萬(wàn)元。該村所在的湖里區(qū)成立于1987年，但后埔村村民自治的歷史從1984年就開始了。湖里區(qū)迄今已進(jìn)行過4次村民委員會(huì)換屆選舉，在村民自治和換屆選舉方面進(jìn)行了不少制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，積累了一些很好的經(jīng)驗(yàn)。吉林省梨樹縣領(lǐng)導(dǎo)在90年代初進(jìn)行“海選”以前就曾來湖里區(qū)進(jìn)行過參觀取經(jīng)。湖里區(qū)被民政部評(píng)為“全國(guó)村民自治模范區(qū)”，外國(guó)領(lǐng)事、專家學(xué)者、新聞?dòng)浾呖疾旌笠捕冀o予很高評(píng)價(jià)。

中國(guó)農(nóng)村實(shí)行村民自治到底有沒有經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)呢？作者認(rèn)為，改革開放后的中國(guó)農(nóng)村具備了實(shí)行村民自治的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)，這主要表現(xiàn)在廣大農(nóng)村居民擁有了經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，同村范圍內(nèi)居民經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位大體上平等，村內(nèi)公共事務(wù)的處理和村民有著極大的利害相關(guān)性，村民和村干部以及村民彼此之間知根知底信息基本對(duì)稱。這種經(jīng)濟(jì)自主權(quán)、地位平等性、利害相關(guān)性、信息對(duì)稱性構(gòu)成了村民自治的堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)。下面我們具體加以分析。

（1）經(jīng)濟(jì)自主權(quán)。

在我們與村民代表的座談中，有一黃姓村民指出，改革開放前后實(shí)質(zhì)上的變化是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的變化。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)村居民缺乏經(jīng)濟(jì)自主權(quán)。他們?cè)谌嗣窆纭a(chǎn)大隊(duì)—生產(chǎn)小隊(duì)的集體經(jīng)濟(jì)組織中，農(nóng)民接受上級(jí)的行政命令和統(tǒng)一安排來從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。農(nóng)民受戶籍制度約束，流動(dòng)性很低，外出就業(yè)機(jī)會(huì)很少。改革開放后，經(jīng)濟(jì)管理體制發(fā)生重大變化，村民小組不再指揮生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制使農(nóng)民獲得了經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，外出就業(yè)機(jī)會(huì)也增多了。[1]這種經(jīng)濟(jì)自主權(quán)包括三個(gè)方面，一個(gè)是農(nóng)村居民可以自由支配自己的勞動(dòng)力，另一個(gè)是農(nóng)民可以以家庭為單位自主地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)決策，第三個(gè)是農(nóng)民在一定意義上獲得了對(duì)所承包的土地等生產(chǎn)資料的自由處置權(quán)。農(nóng)民變成了獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體，在作為經(jīng)濟(jì)組織的家庭中可以自主決策和自由選擇，并且擁有土地等生產(chǎn)資料的自由處置權(quán)，這為農(nóng)民在村級(jí)范圍內(nèi)進(jìn)行自我管理奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（2）地位平等性。

新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨通過領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行土地改革，在農(nóng)村消滅了地主階級(jí)，實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”。但隨后在農(nóng)村實(shí)行的“一大二公”政策，割斷了農(nóng)民和土地的聯(lián)系，農(nóng)村耕地成為集體所有集體經(jīng)營(yíng)的財(cái)產(chǎn)。1978年后農(nóng)村實(shí)行的經(jīng)濟(jì)改革政策，使農(nóng)民以家庭為單位重新獲得了土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，更重要的是承包土地的分配以人口為基礎(chǔ)體現(xiàn)了平等的原則。以承包土地的平均分配為基礎(chǔ)，在同村范圍內(nèi)，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)地位大體上平等。盡管近些年來農(nóng)民中間收入差距有所拉大，但由于承包土地不能買賣，所以在土地的實(shí)際占有上同村范圍內(nèi)農(nóng)村居民的地位仍是平等的。這就使得村民自治不同于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村自治，后者是建立在鄉(xiāng)紳或豪門大戶與普通農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位極不平等的基礎(chǔ)上的，因而傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村自治毫無民主可言。中國(guó)不存在在一些發(fā)展中國(guó)家廣泛存在的大莊園土地所有制，因而推行村民自治的阻力要小得多。中國(guó)在消滅大土地所有制后的一段時(shí)間里受極左思想影響，曾對(duì)已失去私有土地的地主富農(nóng)實(shí)行歧視性的政策，由此導(dǎo)致他們的社會(huì)地位低于其它農(nóng)村居民。改革開放后，國(guó)家給過去的地主富農(nóng)進(jìn)行了摘帽平反工作，他們及其子女獲得了和其它農(nóng)村居民完全平等的社會(huì)地位。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位的平等性，為村民普遍參與村務(wù)管理實(shí)行村民自治提供了保證。

（3）利害相關(guān)性。

村務(wù)管理與村民的切身利益有著密切的關(guān)系，這是實(shí)行村民自治的強(qiáng)大動(dòng)力。村務(wù)管理包括兩個(gè)方面，一個(gè)是從農(nóng)民那里提取資源，并在農(nóng)村貫徹國(guó)家各項(xiàng)政策等。提取資源包括三提五統(tǒng)等，以及各種不盡合法的集資攤派等。貫徹國(guó)家政策中最重要的是實(shí)行計(jì)劃生育政策。另一個(gè)是向農(nóng)民提供各種公共服務(wù)和公益事業(yè)，這就牽扯到村級(jí)財(cái)政的開支情況。在集體經(jīng)濟(jì)薄弱的地方，村級(jí)財(cái)政主要依靠直接從農(nóng)民那里提取各種資源來維持運(yùn)轉(zhuǎn)。這樣，提取資源的數(shù)量和方式就和農(nóng)民的切身利益有著直接的關(guān)系。在不少農(nóng)村，許多村民出于對(duì)村干部提取資源的數(shù)量和方式以及隨后的使用方式強(qiáng)烈不滿，而四處上訪要求實(shí)行村民自治。在集體經(jīng)濟(jì)力量比較強(qiáng)大的地方，村級(jí)財(cái)政較少依靠從農(nóng)民那里提取資源來維持，但是村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)主要依靠的是村民集體所有的土地或其它生產(chǎn)資料，因此對(duì)村集體收入如何使用的問題，每個(gè)村民作為所有者都有著直接的利害關(guān)系。以后埔村為例，后埔村財(cái)政收入主要來自出租廠房和出租房屋收取的費(fèi)用，而出租廠房和住房的地皮是集體所有的土地，村民關(guān)心集體所有土地的收入如何支配乃是情理之中的事情。能否用好村財(cái)政收入，是后埔村每一個(gè)村民都十分關(guān)心的事情，這也是他們積極參與村民自治的重要?jiǎng)右颉?

正是有了這種利害相關(guān)性，廣大農(nóng)村居民才積極參與村民自治的實(shí)踐，這是村民自治得以不斷發(fā)展壯大的重要原因。而為憲法所肯定的另外一種群眾自治組織城市居民委員會(huì)之所以遲遲發(fā)展不起來，就是因?yàn)榫用裎瘑T會(huì)和所在地區(qū)居民之間缺乏這種利害相關(guān)性。在單位體制仍然發(fā)揮重要作用的地方，工作單位替代居民委員會(huì)在提取資源和提供公益服務(wù)方面發(fā)揮著主要作用。隨著住房體制改革而在近年來自發(fā)興起的業(yè)主委員會(huì)，作為已購(gòu)置房屋產(chǎn)權(quán)的業(yè)主的代表，在與物業(yè)公司談判中發(fā)揮著重要的作用。業(yè)主委員會(huì)盡管目前尚沒有獲得合法地位，但由于利害相關(guān)性的作用而必將具有強(qiáng)大的生命力。

（4）信息對(duì)稱性。

實(shí)行社區(qū)自治的一個(gè)重要前提是社區(qū)居民彼此之間相互了解，換言之，社區(qū)居民所擁有的信息是對(duì)稱的。只有在信息對(duì)稱的條件下，社區(qū)居民才能有效地參與社區(qū)事務(wù)的管理。這就對(duì)社區(qū)的規(guī)模，人口的多少和流動(dòng)性等都提出了很高的要求。社區(qū)規(guī)模過大，人口過多，人員流動(dòng)過于頻繁等都不利于社區(qū)自治的實(shí)行。行政村作為中國(guó)農(nóng)村社區(qū)的基本單位，能夠滿足社區(qū)自治對(duì)信息對(duì)稱性的要求。中國(guó)的行政村一般擁有1千或數(shù)千名村民，這些村民長(zhǎng)期生活在一起，相互之間來往比較頻繁，因而彼此之間知根知底。以后埔村為例，該村有5個(gè)自然村，10個(gè)村民小組，3，456口人，由于祖祖輩輩生活在一起，村民彼此之間都比較熟悉。該村村委會(huì)主任葉建力在當(dāng)選村委會(huì)主任之前，曾經(jīng)當(dāng)過10多年的村干部，其為人如何和工作表現(xiàn)怎樣，村民都十分清楚。正是在信息對(duì)稱的條件下，村委會(huì)的換屆選舉才能保證把品行優(yōu)良、能力突出的人選上村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)崗位，而不是僅僅憑選舉時(shí)候選人所作的不一定能兌現(xiàn)的承諾來決定投票給誰(shuí)。

這一點(diǎn)也與城市社區(qū)實(shí)行群眾自治所遭遇到的困難形成對(duì)比。在城市社區(qū)中，人口密度非常高，一個(gè)街道的居民往往達(dá)到上萬(wàn)人甚至數(shù)萬(wàn)人，居民平時(shí)來往很少，互相之間缺乏了解。因此在試行居民委員會(huì)選舉產(chǎn)生的城市，居民們對(duì)于居民委員會(huì)的人選，除了從選舉宣傳材料上了解的一點(diǎn)情況外，基本上毫無所知。這種信息的不對(duì)稱，使得城市社區(qū)群眾自治的效果大打折扣。

二．村民自治的政治和文化價(jià)值基礎(chǔ)

盡管改革開放后中國(guó)農(nóng)村普遍具備了實(shí)行村民自治的上述經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件，但是村民自治在各個(gè)地區(qū)的發(fā)展卻很不平衡，實(shí)施結(jié)果也有好有壞，其中的原因究竟是什幺呢？從我們對(duì)后埔村等農(nóng)村的調(diào)查研究中，筆者發(fā)現(xiàn)，村民自治的成功實(shí)施還需要具備一定的政治和價(jià)值基礎(chǔ)。村民自治的政治基礎(chǔ)在于，中央政府、地方政府和農(nóng)村居民都能認(rèn)識(shí)到村民自治給自己帶來的好處從而共同來推動(dòng)村民自治事業(yè)的發(fā)展。村民自治的文化價(jià)值基礎(chǔ)在于，農(nóng)村居民擺脫臣民文化和宗族文化的影響，形成一種現(xiàn)代公民文化；地方政府官員擺脫封建專制和家長(zhǎng)制思想影響，改變傳統(tǒng)工作方法，接受民主治理的新觀念。

（一）村民自治的政治基礎(chǔ)

實(shí)行村民自治是一項(xiàng)重大的制度創(chuàng)新，這項(xiàng)制度創(chuàng)新涉及到中央政府、地方政府和農(nóng)村居民三方。我們不妨把實(shí)行村民自治看作是由上述三方共同參加的一場(chǎng)政治博弈。從博弈論的角度來看，只有博弈三方共同選擇支持村民自治的策略，村民自治才能得到成功的實(shí)施。而要使三方均選擇支持村民自治的策略，就必須使三方都能從這項(xiàng)制度安排中獲得比其它制度安排更大的收益。

首先，從農(nóng)村居民的角度來看，實(shí)行村民自治他們的收益最大。假如村干部仍由上級(jí)政府任命，村級(jí)組織和上級(jí)政府仍是簡(jiǎn)單的命令與服從的關(guān)系，村民利益受到的損害是多方面的。損害之一是，村民的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)會(huì)得而復(fù)失。如果上級(jí)政府能夠通過簡(jiǎn)單地行政命令的方法來領(lǐng)導(dǎo)村級(jí)組織，那幺這種領(lǐng)導(dǎo)將很容易地從行政領(lǐng)域不受制約地?cái)U(kuò)展到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，用強(qiáng)迫命令的辦法來干預(yù)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)決策的做法也就很難避免了。其結(jié)果是，農(nóng)村實(shí)行經(jīng)濟(jì)改革后農(nóng)民所獲得的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)將可能再次失去。損害之二是，村民維護(hù)自己正當(dāng)權(quán)益的成本增大。在村民成為獨(dú)立的利益主體后，他們維護(hù)自己正當(dāng)權(quán)益的意識(shí)隨之出現(xiàn)。但在任命制下，當(dāng)村干部侵害村民的正當(dāng)權(quán)益時(shí)，村民只有通過逐級(jí)上告的方式以求得問題的解決，這樣做費(fèi)時(shí)費(fèi)力又費(fèi)錢，成本很高，而且不一定能扳倒侵害村民權(quán)益的干部。在上告無望的情況下，有些村民不惜鋌而走險(xiǎn)，采取過激的方式來對(duì)付村干部。有的村干部則對(duì)四處告狀的村民進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)。這些都加劇了農(nóng)村地區(qū)的干群矛盾。實(shí)行村民自治后，村民可以通過選舉的方式產(chǎn)生村干部，村級(jí)組織和上級(jí)政府的關(guān)系也發(fā)生了重要改變，村民可以通過村民代表會(huì)議等多種形式參與村務(wù)管理。這樣農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)得到了保證，他們也有了防止村干部侵害自己正當(dāng)權(quán)益的制度化手段。同時(shí)，實(shí)行自由的、競(jìng)爭(zhēng)性的選舉也迫使現(xiàn)任村干部為村民們辦更多的實(shí)事和好事，這樣村民們將從中收到實(shí)惠。在后埔村，就連村民小組長(zhǎng)為了競(jìng)選連任也要為本組村民辦實(shí)事，例如一組小組長(zhǎng)當(dāng)選后兌現(xiàn)競(jìng)選承諾，申請(qǐng)了一個(gè)變壓室，開發(fā)了四塊空地，蓋了一處店鋪出租兩年就收回了成本，本組村民得到了實(shí)惠。正如座談中一位村民代表所說，實(shí)行競(jìng)選有利于能人當(dāng)選并增強(qiáng)了村干部的責(zé)任感，因而受到農(nóng)民的擁護(hù)。[2]

其次，中央政府，在一定程度上包括省級(jí)政府，也是村民自治的直接受益者。實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制后，原來政社合一的管理體制開始解體，這時(shí)中央政府面臨著重建村級(jí)政府和實(shí)行村民自治的兩種選擇。在原來的生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)小隊(duì)解體后，重建村級(jí)政政府困難重重，而且維持村級(jí)政府運(yùn)轉(zhuǎn)及支付專職工作人員的工資也是一筆巨大的開支，成本不菲。重建村級(jí)政府還有可能損害農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，其道理上面已經(jīng)言明。同時(shí)，在任命制下的村級(jí)政府必然會(huì)產(chǎn)生只對(duì)上負(fù)責(zé)的傾向，這樣將加劇農(nóng)村矛盾，而當(dāng)?shù)胤秸鸺?jí)上繳矛盾時(shí)，中央政府將疲于應(yīng)付無暇他顧。實(shí)行群眾自治則可以避免上述弊端。因此，當(dāng)80年代初少數(shù)地方出現(xiàn)村民委員會(huì)這一群眾性自治組織形式時(shí)，最高領(lǐng)導(dǎo)層的有識(shí)之士通過立法的形式將它合法化并固定下來。隨著村民自治實(shí)踐的發(fā)展，最高領(lǐng)導(dǎo)層日益認(rèn)識(shí)到它的益處，中央政府支持村民自治的力度也在不斷加大。

最后，一些地方政府在認(rèn)識(shí)到村民自治為自身帶來的益處后，經(jīng)過利弊權(quán)衡選擇了積極推行村民自治的政策。當(dāng)中央政府和農(nóng)村居民都選擇支持村民自治的策略時(shí)，地方政府特別是縣級(jí)政府作何選擇就顯得尤為重要了。坦率地說，實(shí)行村民自治后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)的關(guān)系發(fā)生了變化，他們不再是命令與服從的上下級(jí)關(guān)系，這無疑增加了在農(nóng)村貫徹國(guó)家法律政策的難度。同時(shí)，實(shí)行村民自治也使村黨支部書記的權(quán)威受到一定的挑戰(zhàn)。因?yàn)榇逦瘯?huì)主任是村民直接選舉產(chǎn)生的，具有一定的群眾基礎(chǔ)，書記則是上級(jí)任命產(chǎn)生的，當(dāng)他們發(fā)生矛盾時(shí)往往難以處理好二者關(guān)系。在一些地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村黨支部書記對(duì)實(shí)行村民自治有抵觸情緒也就不難理解了。在這種情況下，縣級(jí)政府對(duì)村民自治采取何種態(tài)度和政策就成為村民自治能否在本地區(qū)成功實(shí)施的關(guān)鍵因素。如果縣級(jí)政府站在一些有抵觸情緒的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村支部書記一邊，那幺該地區(qū)的村民自治就會(huì)停滯不前。許多地方在村民自治方面長(zhǎng)期進(jìn)展緩慢其原因主要就在這里。如果縣級(jí)政府認(rèn)識(shí)到實(shí)行村民自治對(duì)地方政府帶來的益處，教育鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村黨組織轉(zhuǎn)變觀念，改進(jìn)工作方法，消除抵觸情緒，該地區(qū)的村民自治就會(huì)得到長(zhǎng)足發(fā)展。

那幺，實(shí)行村民自治對(duì)地方政府到底有沒有益處呢？通過長(zhǎng)期對(duì)村民自治進(jìn)行案例研究，筆者發(fā)現(xiàn)實(shí)行村民自治對(duì)各級(jí)地方政府及村黨組織有三大益處。

第一，便利了在農(nóng)村地區(qū)貫徹執(zhí)行國(guó)家方針政策。國(guó)家的方針政策要在農(nóng)村地區(qū)得到貫徹執(zhí)行，首先要得到農(nóng)民的理解和支持，而這單靠強(qiáng)迫命令的方法是無法做到的，政策執(zhí)行者辦事不公也是行不通的。實(shí)行村民自治后，村民代表成為聯(lián)系村民和上級(jí)政府的橋梁和紐帶，鎮(zhèn)政府和村黨組織作好村民代表的工作，使他們理解和支持國(guó)家的有關(guān)方針政策后，再通過他們?nèi)プ鲎约核?lián)系的村民的工作，效果要比簡(jiǎn)單的宣傳動(dòng)員要好得多。在村民自治制度下，村干部執(zhí)行國(guó)家的方針政策如計(jì)劃生育政策、宅基地政策等是否公平公正都處在村民代表和村民的監(jiān)督之下，競(jìng)選連任的壓力也會(huì)促使村干部秉公辦事。在一些成功實(shí)施村民自治制度的地方，長(zhǎng)期困擾農(nóng)村的一些老大難問題得到了比較好的解決。除了后埔村外，1996年我們?cè)诤幽鲜⌒旅苁忻状遴l(xiāng)方山村的調(diào)查也證實(shí)了這一點(diǎn)。方山村從1994年實(shí)行村民代表會(huì)議制度以來，原來的老大難問題現(xiàn)在也比較容易解決了。計(jì)劃生育現(xiàn)在比較好推行，自1995年以來該村沒有出現(xiàn)過一例違反計(jì)劃生育政策的事件。宅基地審批通過村民代表會(huì)議也解決了。提留款的繳納時(shí)間也從原來的一個(gè)月縮短到1996年的三天時(shí)間。[3]

第二，融洽了農(nóng)村的干群關(guān)系。一些農(nóng)村干群關(guān)系高度緊張，這已經(jīng)成為影響農(nóng)村地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要因素。如何化解干群矛盾，成為作好農(nóng)村工作的頭等大事。正如長(zhǎng)期從事基層政權(quán)工作的李學(xué)舉所指出的那樣，造成干群關(guān)系緊張的主要原因在于，“廣大農(nóng)民的自主意識(shí)和民主意識(shí)大大增強(qiáng)，而一些基層干部卻習(xí)慣于老一套的思想作風(fēng)和工作作風(fēng)，工作方法簡(jiǎn)單粗暴，有的甚至以權(quán)謀私，違法亂紀(jì)”。[4]他進(jìn)而指出，解決這些問題的治本之策在于實(shí)行村民自治，即村干部村民選，村中大事村民定，日常事務(wù)村民代表管，才能有效化解農(nóng)村干群矛盾。村財(cái)務(wù)公開和接受村民監(jiān)督，也有利于消除村民對(duì)村干部的猜疑。許多村干部在實(shí)行財(cái)務(wù)公開后，重新贏得村民的信任，他們對(duì)此的總結(jié)是：“給群眾一個(gè)明白，還干部一個(gè)清白”。后埔村的例子有力地證明了村民自治在融洽干群關(guān)系上所起的重要作用。我們從當(dāng)?shù)匦旁L部門了解到，該村得益于村民自治，至今沒有出現(xiàn)一起針對(duì)村干部的上訪事件，村里的干群關(guān)系比較融洽。

第三，促進(jìn)了公益事業(yè)的發(fā)展。如果村干部只是簡(jiǎn)單地做一些“催糧催款，刮宮流產(chǎn)”的工作，而沒有通過興辦公益事業(yè)為村民做一些好事實(shí)事，很難真正得到村民的支持。村干部要想興辦公益事業(yè)，就要從農(nóng)民處征集款項(xiàng)或抽調(diào)村組集體企業(yè)的利潤(rùn)，所辦公益事業(yè)成本效益比是否合理，這些都關(guān)系到農(nóng)民的切身利益。在沒有實(shí)行村民自治的一些農(nóng)村，村干部想為村民辦一些好事實(shí)事卻得不到村民的支持，因?yàn)榇迕駪岩伤麄冎皇乔闪⒚繛樽约簲垮X。相反，在村財(cái)務(wù)公開，村民代表會(huì)議充分討論的情況下，村干部舉辦公益事業(yè)再要求村民出錢出力或從村財(cái)政支出很容易得到村民的合作，從而促進(jìn)了公益事業(yè)的發(fā)展。例如在后埔村，實(shí)行村民自治后，該村的公益事業(yè)有了很大發(fā)展。例如該村依靠村財(cái)政收入，興辦了三所學(xué)校招聘了42名教師，為參軍者每人每年補(bǔ)助8000元錢，醫(yī)療保險(xiǎn)的覆蓋率已達(dá)40%，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的投保率達(dá)100%，村中道路也在改造之中。

如果地方政府領(lǐng)導(dǎo)人能夠認(rèn)識(shí)到實(shí)行村民自治的上述好處，消除各方面的顧慮和擔(dān)心，積極推行村民自治，該地區(qū)的村民自治工作就能獲得長(zhǎng)足的發(fā)展。湖里區(qū)就是一個(gè)很好的例子。湖里區(qū)的村民自治之所以能走在全國(guó)前列，首先應(yīng)歸功于區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)充分認(rèn)識(shí)到推行村民自治對(duì)地方政府開展工作的益處，因而把教育各級(jí)干部轉(zhuǎn)變觀念積極支持村民自治的實(shí)施當(dāng)作頭等大事來抓。他們分析后認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部和村民對(duì)實(shí)行村民自治都有各自的擔(dān)心和顧慮。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擔(dān)心村干部由村民選舉產(chǎn)生后工作上會(huì)不服從上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，村干部擔(dān)心自己的工作難以開展，村民擔(dān)心民主選舉流于形式最后還是上級(jí)說了算。湖里區(qū)通過村民自治的實(shí)踐來消除各方面的擔(dān)心和顧慮。他們通過進(jìn)行建立村委會(huì)民主選舉制度前后村干部素質(zhì)、村委會(huì)“兩個(gè)文明”建設(shè)情況對(duì)比，消除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部的疑慮，同時(shí)促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)變行政領(lǐng)導(dǎo)為工作指導(dǎo)，促進(jìn)各項(xiàng)工作順利開展。他們還通過放手讓村民選舉產(chǎn)生自己滿意的帶頭人消除了村民的擔(dān)心。[5]正是由于湖里區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)大力推行村民自治，該區(qū)的村民自治工作才能在全國(guó)保持領(lǐng)先地位。

總之，實(shí)行村民自治的政治基礎(chǔ)在于中央政府、地方政府和農(nóng)村居民均支持村民自治制度，這三方的支持缺一不可。在目前，由于中央政府支持村民自治的態(tài)度十分明確，農(nóng)村居民要求實(shí)行村民自治的呼聲非常強(qiáng)烈，各級(jí)地方政府特別是縣級(jí)政府是否真心支持和積極推行村民自治，已經(jīng)成為村民自治制度能否得到推廣和完善的關(guān)鍵因素。

（二）村民自治的文化價(jià)值基礎(chǔ)

村民自治的成功實(shí)施還需要一定的文化價(jià)值基礎(chǔ)。從村民的角度來看，如何建立一種與基層民主和村民自治相適應(yīng)的現(xiàn)代公民文化是保證村民自治順利實(shí)施的重要因素。中國(guó)農(nóng)民長(zhǎng)期受臣民文化影響，容易服從權(quán)威，缺乏基層民主的傳統(tǒng)。傳統(tǒng)的宗族文化對(duì)農(nóng)民的思想觀念也有一定的影響。這些都是實(shí)行村民自治的不利因素。但是另一方面，中國(guó)農(nóng)村實(shí)行的市場(chǎng)化取向的經(jīng)濟(jì)改革，深刻地改變著中國(guó)農(nóng)村的政治文化。家庭承包責(zé)任制的實(shí)行使農(nóng)民成為獨(dú)立自主的經(jīng)濟(jì)主體和利益主體，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化和農(nóng)副產(chǎn)品的商品化減少了農(nóng)民對(duì)政府的依賴，外出就業(yè)機(jī)會(huì)的增多開闊了農(nóng)村青年的眼界并促使他們接受許多新思想新觀念。正是在這種大的社會(huì)背景下，農(nóng)村居民特別是農(nóng)村青年的自主意識(shí)，參與意識(shí)，權(quán)利意識(shí)都大大增強(qiáng)了。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域自我管理的成功增強(qiáng)了他們對(duì)村務(wù)實(shí)行自我管理的信心。當(dāng)然，中國(guó)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展非常不平衡，相應(yīng)地，不同地區(qū)村民思想觀念變化的速度也不一樣。在一些比較偏遠(yuǎn)落后的地區(qū)，農(nóng)村居民仍習(xí)慣于上級(jí)任命村干部的做法而不思改變。而在另外一些地區(qū)宗族勢(shì)力強(qiáng)大，農(nóng)民受宗族文化的影響而在民主選舉中出了偏差。但是總的來說，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的現(xiàn)代公民文化正在中國(guó)農(nóng)民中迅速形成，從而為村民自治打下了良好的基礎(chǔ)。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部的角度來看，如何建立一種民主治理的新文化無疑是一項(xiàng)艱巨的挑戰(zhàn)。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部通過自上而下垂直領(lǐng)導(dǎo)的體制和行政命令的方法在農(nóng)村地區(qū)貫徹國(guó)家的方針政策和布置各項(xiàng)工作，與此相適應(yīng)而形成了一套行政文化。同時(shí)，中國(guó)有著幾千年封建社會(huì)的歷史，封建專制和家長(zhǎng)制的思想無形中會(huì)對(duì)一些村干部的行為方式產(chǎn)生影響。而實(shí)行村民自治，要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)變思想觀念，改變工作方法，從政府統(tǒng)治走向民主治理。這首先意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部不再是上下級(jí)行政隸屬關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要尊重村民委員會(huì)在自治范圍內(nèi)作出的決定，村委會(huì)也要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作指導(dǎo)并忠實(shí)執(zhí)行國(guó)家的各項(xiàng)方針政策。它也意味著村民委員會(huì)和村民的關(guān)系不同于傳統(tǒng)的村級(jí)組織和村民的關(guān)系，村民真正成為農(nóng)村政治生活的主人，村民委員會(huì)只是接受村民委托管理村務(wù)，同時(shí)他們還要接受村民及其代表的監(jiān)督，村干部不是“家長(zhǎng)”，更不是“族長(zhǎng)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部能否調(diào)整自身定位，適應(yīng)新角色的要求，成為村民自治能否得到真正實(shí)施而不是流于形式的一個(gè)極為重要的因素。

在村民自治的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)已經(jīng)具備的條件下，如何打好上述政治基礎(chǔ)和文化價(jià)值基礎(chǔ)成為推進(jìn)村民自治的關(guān)鍵因素。湖里區(qū)作為廈門市經(jīng)濟(jì)特區(qū)的一部分，在這方面作了大量的工作，從而在推行村民自治方面處于全國(guó)領(lǐng)先地位。

三、村民自治的歷史演變與治理結(jié)構(gòu)和方式的變革

鄉(xiāng)村自治的歷史傳統(tǒng)在中國(guó)十分久遠(yuǎn)，自秦始皇以來，中央集權(quán)的封建專制國(guó)家的行政體系僅至于縣一級(jí)，縣以下的地方政治保持著很大的自主性。告老還鄉(xiāng)的朝廷官員，沒有官職的秀才舉人，及地方豪門大戶，把持著鄉(xiāng)村事務(wù)的管理權(quán)?？婆e制和對(duì)儒家文化的尊奉成為協(xié)調(diào)地方自治和政府行政的主要手段。歷朝歷代，在中央集權(quán)和地方自治之間總保持著高度緊張的關(guān)系，這是因?yàn)橹醒爰瘷?quán)依靠的是小塊土地所有制和自耕農(nóng)，地方自治則以靠兼并土地維系的大土地所有制和上述所謂“鄉(xiāng)紳”和豪門大戶為基礎(chǔ)。朝廷反對(duì)土地兼并的斗爭(zhēng)和農(nóng)民的反抗，使中國(guó)古代地方自治具有極大的不穩(wěn)定性。

廢除科舉制后，鄉(xiāng)紳素質(zhì)大幅度下降，土豪劣紳把持鄉(xiāng)村事務(wù)情況屢見不鮮。民國(guó)時(shí)期，國(guó)民黨政府努力將行政權(quán)力觸角伸到鄉(xiāng)村，建立了所謂的區(qū)公所和村公所，但在土地占有高度不均的情況下，區(qū)公所和村公所往往成為地方上地主惡霸欺壓貧困農(nóng)民的工具。

新中國(guó)成立后，消滅了土地私有制和地主階級(jí)，農(nóng)民階級(jí)和工人階級(jí)一道成為國(guó)家的主人。但隨后實(shí)行的“一大二公”做法，以及政社合一的管理體制，限制了農(nóng)民在農(nóng)村行使當(dāng)家作主的權(quán)利。只是到了改革開放以后，擯棄了“一大二公”的做法和政社合一的管理體制，農(nóng)民才重新獲得了行使當(dāng)家做主權(quán)利的機(jī)會(huì)，村民自治隨之獲得逐步發(fā)展。

（一）村民自治發(fā)展的幾個(gè)階段

改革開放后村民自治的發(fā)展可以劃分為以下三個(gè)階段：（1）第一階段：80年代初到1987年11月《村民委員會(huì)組織法》（試行）通過之前；（2）第二階段：1987年底《村民委員會(huì)組織法》（試行）通過之后到1998年10月《村民委員會(huì)組織法》正式頒布實(shí)行之前；（3）1998年11月《村民委員會(huì)組織法》正式頒布之后。

第一階段：從80年代初到1987年底村民自治制度確立時(shí)期。70年代末在農(nóng)村開始實(shí)行的經(jīng)濟(jì)改革，使農(nóng)民以家庭為單位獲得了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，傳統(tǒng)的政社合一的管理體制瀕于解體，生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)小隊(duì)等農(nóng)村基層組織陷入癱瘓狀態(tài)，農(nóng)村開始出現(xiàn)權(quán)力真空。1980年在廣西壯族自治區(qū)的宜山縣等地最早出現(xiàn)了由群眾自發(fā)選舉產(chǎn)生村民委員會(huì)這種群眾自治組織形式，隨后為不少地區(qū)的農(nóng)民所效法。在人民公社改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府后，對(duì)于建立村級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)還是實(shí)行群眾性自治的問題，最高領(lǐng)導(dǎo)層內(nèi)部的意見并不統(tǒng)一。由于時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)的彭真同志的堅(jiān)持和做了大量的工作，1982年通過的《中華人民共和國(guó)憲法》正式確認(rèn)了村民委員會(huì)這種群眾自治自治的合法性，并奠定了在城鄉(xiāng)分別實(shí)行村民自治和居民自治的法律基礎(chǔ)。但對(duì)于究竟應(yīng)該如何實(shí)行村民自治，憲法不可能作出詳盡的、具體的規(guī)定。各地在實(shí)行村民自治方面都在進(jìn)行著自己的探索，具體做法也很不統(tǒng)一。后埔村在1984年10月開始實(shí)行村民自治，村民們自己投票選舉產(chǎn)生了以蘇祖澤為主任的村民委員會(huì)，該屆村委會(huì)共有7人組成，任期三年。1987年10月，蘇祖澤再次競(jìng)選連任后埔村村委會(huì)主任。這個(gè)階段的特點(diǎn)是，中國(guó)農(nóng)民自己發(fā)明了民主選舉產(chǎn)生村民委員會(huì)這種群眾性自治組織形式，隨后得到中央政府的認(rèn)可從而獲得了合法性，但各級(jí)地方政府的認(rèn)識(shí)并不統(tǒng)一，因而各地進(jìn)展差別很大發(fā)展很不平衡。這一時(shí)期的村民自治實(shí)踐僅局限于少數(shù)農(nóng)村地區(qū)。1987年成立的湖里區(qū)認(rèn)準(zhǔn)了實(shí)行村民自治代表著中國(guó)農(nóng)村政治的發(fā)展方向，積極推進(jìn)該區(qū)村民自治工作，后埔村也從中受益非淺。

第二階段：1987年11月到1998年11月村民自治制度規(guī)范化發(fā)展時(shí)期。1987年11月，在總結(jié)一些地方實(shí)行村民自治的具體做法和經(jīng)驗(yàn)后，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》，并規(guī)定該法自1988年6月1日起生效。該法明確了村民委員會(huì)的產(chǎn)生辦法、組成、任務(wù)及其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民會(huì)議的關(guān)系等重大自治事項(xiàng)，在將村民自治納入法制化、規(guī)范化的道路上邁出了重要的步伐。隨后，不少省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)該法進(jìn)一步制訂了具體實(shí)施細(xì)則。福建省人大常委會(huì)制訂了“福建省村民委員會(huì)選舉辦法”，在推進(jìn)村委會(huì)自由的和競(jìng)爭(zhēng)性的選舉方面走在了全國(guó)的前列。該省將村民委員會(huì)的選舉分為由村民公開提名候選人、通過帶有競(jìng)爭(zhēng)性選舉性質(zhì)的預(yù)選來確定正式候選人、正式投票選舉等三大階段，并對(duì)選舉程序和辦法做了進(jìn)一步的規(guī)范。其中最重要的改進(jìn)是改變了原來在小范圍內(nèi)醞釀協(xié)商確定候選人的做法，組織由村民代表和企事業(yè)單位、群團(tuán)組織代表參加的預(yù)選大會(huì)并由候選人發(fā)表競(jìng)選演說的辦法來選舉產(chǎn)生正式候選人。這11年間，在推廣村民委員會(huì)選舉方面取得了重大進(jìn)展。到1997年，全國(guó)已有60%的農(nóng)村通過選舉的方式產(chǎn)生了自己的村民委員會(huì)，有25個(gè)省制訂了實(shí)施村民委員會(huì)組織法的具體細(xì)則。[6]此外，村民代表會(huì)議（各地稱呼不一，有的地方叫村民代表議事會(huì)，村民代表大會(huì)等）也在90年代初出現(xiàn)并在監(jiān)督村委會(huì)工作和議決村中重大事務(wù)方面開始發(fā)揮重要作用。這是因?yàn)榇迕袢藬?shù)眾多，村民大會(huì)難以召集，即使召開效果也不好，而且無法保證定期召開。作為替代辦法，一些農(nóng)村發(fā)明了村民代表會(huì)議這種形式，它通過選舉產(chǎn)生具有較好的代表性，同時(shí)人數(shù)少便于召集開會(huì)，因而取得了較好的效果。它一經(jīng)發(fā)明就受到廣大農(nóng)民的歡迎，他們親切地稱它為“小人大”，90年代以來許多農(nóng)村紛紛成立了村民代表會(huì)議。村民代表會(huì)議的議事規(guī)則也日益規(guī)范化。后埔村從1991年開始實(shí)行村民代表大會(huì)制度，村民代表大會(huì)每季度召開一次，它在聽取村委會(huì)工作報(bào)告、監(jiān)督村財(cái)政支出、制訂和實(shí)施村規(guī)民約等方面都發(fā)揮了很好的作用。總之，這一階段的特點(diǎn)是，村民自治開始走上制度化的軌道，同時(shí)村民自治的內(nèi)容得到進(jìn)一步豐富和發(fā)展，具體表現(xiàn)為村民委員會(huì)選舉更加民主，村民代表會(huì)議應(yīng)運(yùn)而生并在保證民主決策、民主管理、民主監(jiān)督方面發(fā)揮了重要的作用。這一時(shí)期村民自治開始在更多的農(nóng)村地區(qū)得到實(shí)行。

第三階段：1998年11月以后村民自治制度進(jìn)一步推廣和完善的時(shí)期。1998年11月初全國(guó)人大常委會(huì)通過了正式的《村民委員會(huì)組織法》并于頒布之日起生效。該法與試行法相比，條款從21條增加到30條，內(nèi)容更加充實(shí)。它在總結(jié)過去十年來各地村民自治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將村民自治的內(nèi)容概括為“四個(gè)民主”即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等。村民代表會(huì)議獲得了正式的法律地位，該法對(duì)村務(wù)公開也提出了更為明確的要求。同時(shí)，該法還首次明確了村黨組織支持和保障村民實(shí)行自治的作用，規(guī)定黨組織在村級(jí)組織中所處的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。該法進(jìn)一步明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)是工作指導(dǎo)和接受指導(dǎo)的關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)與服從的上下級(jí)關(guān)系，并規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得干預(yù)村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。[7]由于理順了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨組織和村民委員會(huì)的關(guān)系，來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村黨組織的抵觸情緒和阻力大為減少?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》的正式頒行后，各級(jí)地方政府的思想逐漸統(tǒng)一到大力支持和積極推進(jìn)村民自治上來，村民自治在中國(guó)農(nóng)村全面推行的新時(shí)期已經(jīng)到來。

（二）鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)和治理方式的變革

經(jīng)過近20年村民自治的實(shí)踐，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的治理結(jié)構(gòu)和治理方式均發(fā)生了一系列重大變化。

1．鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的變革：

它主要表現(xiàn)在以下方面：村民通過民主選舉正在成為村級(jí)民主治理的主體；以村民委員會(huì)為代表的群眾性自治組織在村務(wù)管理中發(fā)揮著越來越重要的作用；村民自治組織、各種經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村民間組織開始形成一種各自獨(dú)立又分工協(xié)作的關(guān)系。

首先，村民通過民主選舉正在成為村級(jí)民主治理的主體。村干部通過民主選舉的方式產(chǎn)生這在中國(guó)歷史上還是第一次，因而是當(dāng)代中國(guó)走向民主化的一個(gè)重大政治轉(zhuǎn)折。新中國(guó)成立后，村干部由上級(jí)政府任命產(chǎn)生的方式，限制了農(nóng)民當(dāng)家作主權(quán)利的行使。改革開放后，農(nóng)民獲得了通過直接選舉產(chǎn)生村民委員會(huì)的權(quán)利，由此推動(dòng)了村民自治事業(yè)的發(fā)展。在二十年的村民自治實(shí)踐中，農(nóng)村民主選舉制度取得了許多重大突破。一個(gè)突破是，村民公開提名候選人的做法逐步取代了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指派候選人的做法（俗稱“指選”、“派選”等）。即使在那些仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)指派候選人的地方，這種做法已經(jīng)失去法律依據(jù)，同時(shí)遇到農(nóng)民的強(qiáng)烈抵制。在農(nóng)民上告的情況下，這種做法往往會(huì)被上級(jí)政府糾正過來。后埔村及其所在的湖里區(qū)很早就實(shí)現(xiàn)了由村民公開提名候選人的要求。另一個(gè)突破是，在小范圍內(nèi)醞釀協(xié)商產(chǎn)生正式候選人的做法正在被自由的、競(jìng)爭(zhēng)性選舉的辦法所取代。具體做法上各地不盡相同。湖里區(qū)的做法是引入預(yù)選程序，在預(yù)選階段通過自由的、競(jìng)爭(zhēng)性選舉的辦法由村民代表選出正式候選人，隨后再進(jìn)行正式的直接選舉。吉林省梨樹縣的做法是，由村民公開提名產(chǎn)生候選人，然后通過自由的、競(jìng)爭(zhēng)性的直接選舉辦法選出村民委員會(huì)。后一種辦法被稱為“海選”，由于簡(jiǎn)單、直接和快速，而更受農(nóng)民群眾的歡迎。最后一個(gè)突破是，村民小組長(zhǎng)、村民代表由推選產(chǎn)生變?yōu)檫x舉產(chǎn)生。盡管村民委員會(huì)組織法規(guī)定村民小組長(zhǎng)和村民代表通過推選方式產(chǎn)生，但是由于村民間為此競(jìng)爭(zhēng)激烈，因此在許多地方村民小組長(zhǎng)和村民代表都已通過村民小組內(nèi)部直接選舉的辦法產(chǎn)生。后埔村就是這方面的一個(gè)例子，該村的村民小組長(zhǎng)和村民代表都是通過競(jìng)選的方式產(chǎn)生的，不少村民小組長(zhǎng)還取得了競(jìng)選連任的成功。

其次，村民自治組織在村務(wù)管理中的作用越來越重要。如前所述，新的《村民委員會(huì)組織法》理順了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)的關(guān)系。它規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)在開展工作上是指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系，并明確指出村民自治組織有教育村民遵守國(guó)家法律規(guī)定的義務(wù)，這些規(guī)定為國(guó)家法律政策在農(nóng)村的貫徹執(zhí)行奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)該法明確禁止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)法律明列的村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，它為村民自治提供了法律保證。新的《村民委員會(huì)組織法》也理順了村黨組織、村民委員會(huì)、村民會(huì)議或由其授權(quán)的村民代表會(huì)議的關(guān)系。該法在明確村黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位的同時(shí)，詳細(xì)列舉了必須經(jīng)村民會(huì)議或由其授權(quán)的村民代表會(huì)議討論決定后方可辦理的重大事項(xiàng)。這樣由村黨組織和村民委員會(huì)作出的重大決策需要得到村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的批準(zhǔn)方可執(zhí)行，其法律效果是加強(qiáng)了村民委員會(huì)和村民代表會(huì)議等村民自治組織在村務(wù)管理中的作用。在實(shí)踐中，一些村子摸索出了由村黨支部和村委會(huì)聯(lián)席會(huì)議作出決策，然后交由村民代表會(huì)議討論決定，討論通過后再交由村委會(huì)具體執(zhí)行的民主決策程序。河南省新密市米村鄉(xiāng)方山村的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。該村的決策程序是這樣的：在研究決定重大問題時(shí)，先召開黨員會(huì)，在黨內(nèi)拿出一個(gè)初步意見，然后由支委會(huì)和村委會(huì)研究制訂出具體方案來，隨后由村委會(huì)將這一方案拿到村民代表會(huì)議上討論，討論通過后再交由村委會(huì)實(shí)施。[8]這種決策程序在保證黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，加強(qiáng)了村民自治組織在村務(wù)管理中的作用。

最后，村民自治組織、各種經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村民間組織開始形成一種各自獨(dú)立又分工協(xié)作的關(guān)系。新舊兩個(gè)《村民委員會(huì)組織法》都明確規(guī)定，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民家庭的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，前者負(fù)責(zé)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，后者從事各種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，相互獨(dú)立并有明確的分工。它們的協(xié)作表現(xiàn)在村民委員會(huì)舉辦公益事業(yè)等所需資金由本村各種經(jīng)濟(jì)組織處籌集資金，而對(duì)于事關(guān)經(jīng)濟(jì)組織切身利益的重大事項(xiàng)決策則須經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論通過后方可實(shí)施。在各種經(jīng)濟(jì)組織實(shí)力日益壯大的情況下，農(nóng)村各種非營(yíng)利性民間組織也發(fā)展起來，并在農(nóng)村社會(huì)生活中發(fā)揮著重要作用。這些民間組織多種多樣，如老人會(huì)，各種體育協(xié)會(huì)，文藝協(xié)會(huì)，科普協(xié)會(huì)等。農(nóng)村民間組織許多未到民政部門登記，所以具體數(shù)量很難統(tǒng)計(jì)，保守的估計(jì)應(yīng)當(dāng)在上百萬(wàn)個(gè)以上。這些民間組織在豐富村民業(yè)余文體生活，協(xié)助村民委員會(huì)舉辦公益事業(yè)等方面發(fā)揮了積極的作用。以后埔村為例，該村成立有計(jì)劃生育協(xié)會(huì)、老人協(xié)會(huì)、腰鼓隊(duì)、舞龍隊(duì)、籃球隊(duì)、健美操隊(duì)等民間社團(tuán)，并組織或參加各種農(nóng)民運(yùn)動(dòng)會(huì)等。這些民間組織接受村黨支部領(lǐng)導(dǎo)，并接受村財(cái)政資助，協(xié)助村民自治組織開展各種活動(dòng)。[9]

2．鄉(xiāng)村治理方式的變革

它主要表現(xiàn)在這樣幾個(gè)方面：村民參與村務(wù)決策的深度和廣度都在提高；村民通過制訂和遵守村規(guī)民約而日益習(xí)慣于自我管理、自我教育、自我服務(wù)；村務(wù)公開群眾監(jiān)督的程度逐步提高。

第一，村民參與村務(wù)決策的深度和廣度都在提高。村務(wù)決策的民主性依賴于村民的廣泛參與，而村民自治制度為村民參與提供了制度化的手段。村民委員會(huì)由村民直接選舉產(chǎn)生并可遵照一定程序加以罷免的法律規(guī)定，使村民直接參與村民委員會(huì)的人事決策，同時(shí)為村民委員會(huì)的工作建立起責(zé)任制約束。村民會(huì)議或村民代表會(huì)議審議村中重大事項(xiàng)的法律規(guī)定，使村民可以直接參加重大事項(xiàng)的討論或選派代表參與討論并作出決定，從而為村民行使自己的民主權(quán)利維護(hù)自身利益提供了重要渠道。新的《村民委員會(huì)組織法》明列了應(yīng)當(dāng)由村民會(huì)議或由它授權(quán)的村民代表會(huì)議討論決定的八個(gè)重大事項(xiàng)，這比起試行法是一個(gè)重要進(jìn)步。它表明村民參與村務(wù)決策的深度和廣度都有了很大提高。不少農(nóng)村在運(yùn)用這一法律推動(dòng)村民參與方面取得了重大進(jìn)展。以后埔村為例，該村村民已參加過5次村民委員會(huì)的直接選舉（及相應(yīng)的村民小組長(zhǎng)和村民代表選舉），2000年6月將參加第6次村民委員會(huì)換屆選舉。該村的村民代表會(huì)議由40名代表組成，每季度召開一次會(huì)議，聽取和審議村委會(huì)的工作報(bào)告、財(cái)務(wù)報(bào)告，評(píng)議村委會(huì)成員，糾正村委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定等。[10]

第二，村民通過制訂和實(shí)施村民自治章程、村規(guī)民約等方式而日益習(xí)慣于自我管理、自我教育、自我服務(wù)。由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議通過集體討論制訂和實(shí)施村民自治章程和村規(guī)民約，是村民們進(jìn)行自我管理的一種重要形式，同時(shí)它也是村民們自我教育的一個(gè)重要過程。通過這種民主管理的形式他們的要求也獲得了滿足，因而是村民的一種自我服務(wù)。新舊兩部《村民委員會(huì)組織法》都有制訂村規(guī)民約進(jìn)行自我管理的內(nèi)容。許多農(nóng)村按照村民自治規(guī)范化的要求制訂了村民自治章程和村規(guī)民約并依此對(duì)村務(wù)進(jìn)行民主管理。以后埔村為例，該村在1995年11月21日三屆四次村民代表會(huì)議上通過了《村民自治章程》和《村規(guī)民約》，以后又根據(jù)形勢(shì)發(fā)展和客觀要求作了一些修改和補(bǔ)充。該村《村民自治章程》共五章，章程就村民會(huì)議和村民代表會(huì)議、村民委員會(huì)、村民小組等村民自治組織的組成、職權(quán)和運(yùn)作方式等都作出了明晰的規(guī)定，同時(shí)明確了村干部和村民各自的權(quán)利和義務(wù)，該章程還在第四章專門就村務(wù)民主管理作出了具體規(guī)定。該村的村規(guī)民約共有十三項(xiàng)，內(nèi)容涉及集體經(jīng)濟(jì)管理、土地使用、社會(huì)治安、環(huán)境衛(wèi)生、家庭文明建設(shè)等諸多方面。后埔村將《村民自治章程》和《村規(guī)民約》編印成冊(cè)，發(fā)到每家每戶手中，同時(shí)大力宣傳作到家喻戶曉。后埔村實(shí)行村務(wù)民主管理收到了很好的成效，該村多次被評(píng)為福建省“明星村”，并在1995年度開展的“爭(zhēng)創(chuàng)全國(guó)先進(jìn)村”活動(dòng)中獲得金獎(jiǎng)。

第三，村務(wù)公開群眾監(jiān)督的程度逐步提高。1988年開始試行的《村民委員會(huì)組織法》對(duì)村務(wù)公開的要求只有一句話，1998年正式實(shí)行的《村民委員會(huì)組織法》則在第22條中詳細(xì)列舉了村務(wù)公開的事項(xiàng)和對(duì)不定期公布或公布不實(shí)的處理辦法，新法在增加村務(wù)管理的公開性和透明度方面邁出了一大步。應(yīng)當(dāng)指出的是，新的村委會(huì)組織法是在吸收十年來各地實(shí)行村務(wù)公開的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上制訂的，同時(shí)它必將進(jìn)一步推動(dòng)村務(wù)公開工作的開展。后埔村在1995年通過的《村民自治章程》中，對(duì)村務(wù)公開制度作出了專門的規(guī)定。該村村務(wù)公開的形式是設(shè)立村務(wù)公布欄和村民意見箱。村務(wù)公布欄公開的內(nèi)容包括村財(cái)務(wù)收支情況、土地賠償款的使用和分配情況、村辦企業(yè)的項(xiàng)目或工程投標(biāo)、經(jīng)濟(jì)承包合同、計(jì)劃生育指標(biāo)、宅基地分配、干部補(bǔ)貼情況等。村民意見箱收集村民對(duì)村干部和村務(wù)工作的意見和建議。村民代表會(huì)議指定專人負(fù)責(zé)管理村民意見箱，并定期在村支委會(huì)和村委會(huì)（俗稱“兩委會(huì)”）上宣讀，必要時(shí)在村民代表會(huì)議上宣讀。村兩委會(huì)要將意見處理情況在村民代表會(huì)議上宣讀。村務(wù)公開便利了群眾監(jiān)督，消除了村民的無端猜疑，有助于發(fā)現(xiàn)違法行為，因而受到村民、村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的歡迎。后埔村自實(shí)行村務(wù)公開制度以來，沒有發(fā)生過一起群眾上訪狀告村干部的事件，不少村干部多次連選連任。

總之，過去20年來村民自治的產(chǎn)生和發(fā)展標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村地區(qū)正在從政府管理走向以村民自治為特征的民主治理。

四、村民自治的未來發(fā)展：走向民主治理之路

如前所述，經(jīng)過近20年的努力，村民自治在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)普及率不斷上升，村民自治的內(nèi)容得到進(jìn)一步的豐富和發(fā)展，村民自治的規(guī)范化程度有了很大的提高。在看到這些成就的同時(shí)，我們也要看到，村民自治在實(shí)踐過程中仍存在一些問題。村民自治在實(shí)施過程中存在的問題主要有，一些地方政府對(duì)推行村民自治仍有抵觸情緒從而影響了村民自治的推廣和普及；一些農(nóng)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力缺乏來自村民的監(jiān)督和制約從而影響了村民自治的實(shí)際效果；一些農(nóng)村宗派勢(shì)力強(qiáng)大從而操縱著村民自治組織的活動(dòng)；一些地方村干部和村民素質(zhì)較低從而影響村民民主權(quán)利的行使。只有解決了這些問題，村民自治才能進(jìn)一步健康發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)民主治理的水平才會(huì)不斷提高。

問題之一是，一些地方政府缺乏推行村民自治的積極性。迄今為止，仍有一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)人習(xí)慣于用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的老辦法來管理農(nóng)村事務(wù)，而未能認(rèn)識(shí)到實(shí)行村民自治符合地方政府自身的利益，因而對(duì)推行村民自治采取消極抵制的態(tài)度。在這些地方，村干部要幺仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任命產(chǎn)生，要幺通過“上級(jí)做主”的“內(nèi)定”選舉、“指選”、“派選”來產(chǎn)生村干部。村民委員會(huì)直接聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，缺乏處理村民自治范圍內(nèi)事項(xiàng)的自主權(quán)。

問題之二是，一些農(nóng)村黨支部書記權(quán)力過大凌駕于村民自治組織之上。這些村黨支部書記片面解釋村民委員會(huì)組織法，將村務(wù)決策權(quán)集中于村黨支部手中，架空村民委員會(huì)和村民代表會(huì)議等群眾性自治組織。由于支部書記不是村民選舉產(chǎn)生，村民及村民自治組織難以對(duì)支部書記進(jìn)行有效的監(jiān)督。個(gè)別農(nóng)村的黨支部書記甚至成為本村的“土皇帝”或“莊主”，天津大邱莊的禹作敏就是典型的例子。

問題之三是，一些農(nóng)村宗族勢(shì)力甚至惡勢(shì)力通過操縱選舉而掌握了村民自治組織的大權(quán)。在宗族勢(shì)力強(qiáng)大的一些農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民受狹隘的宗族觀念影響，將本宗族代表選進(jìn)村委會(huì)，宗族勢(shì)力掌權(quán)激化了不同宗族派系之間的利益矛盾和沖突，降低了民主選舉和民主管理的質(zhì)量。還有一些農(nóng)村的黑社會(huì)惡勢(shì)力對(duì)村民進(jìn)行威脅利誘使自己的代表人物通過選舉掌握了村委會(huì)大權(quán)，欺壓百姓魚肉鄉(xiāng)里。

問題之四是，一些村干部和村民素質(zhì)低下從而影響了公民民主權(quán)利的行使。《村民委員會(huì)組織法》為村民行使民主權(quán)利提供了法律依據(jù)，同時(shí)對(duì)村民自治規(guī)范化作出了具體的規(guī)定。但是在一些經(jīng)濟(jì)文化比較落后的地區(qū)，村干部和村民素質(zhì)較低，對(duì)這一法律所知甚少。村干部違反法律規(guī)定侵犯公民民主權(quán)利的事件時(shí)有發(fā)生，一些村民對(duì)此要幺逆來順受，要幺以自己的違法行為來對(duì)抗村干部的違法行為，這些都妨礙著村民自治制度的實(shí)施。

福建省廈門市湖里區(qū)在解決這些問題的過程中，摸索出一套行之有效的辦法，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。在發(fā)揮地方政府積極性方面，他們的做法和經(jīng)驗(yàn)是自上而下逐級(jí)宣傳實(shí)行村民自治的好處，促使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)變觀念，改進(jìn)工作方法，大力支持和積極推進(jìn)村民自治。特別值得一提的是，湖里區(qū)委區(qū)政府在消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村支部對(duì)村民自治的顧慮和擔(dān)心方面作了大量工作，發(fā)揮了關(guān)鍵作用。同時(shí)，他們廢除了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提名村委會(huì)候選人的做法，實(shí)行村民公開提名候選人的做法，廢除了在小范圍內(nèi)醞釀協(xié)商產(chǎn)生候選人的做法，實(shí)行自由的、競(jìng)爭(zhēng)性的預(yù)選等。在協(xié)調(diào)村黨組織和村民自治組織關(guān)系方面，他們堅(jiān)持由村“兩委會(huì)”聯(lián)合作出決策，并在村民代表會(huì)議討論通過后再交由村民委員會(huì)實(shí)施的決策程序，從而有效限制了村支部書記的權(quán)力。針對(duì)宗族勢(shì)力甚至惡勢(shì)力操縱選舉的現(xiàn)象，他們采取發(fā)現(xiàn)一起查處一起的辦法，杜絕依靠賄賂或威脅手段當(dāng)選的現(xiàn)象。針對(duì)一些村干部和村民素質(zhì)較低的現(xiàn)象，他們狠抓普法教育和掃盲教育，使《村民委員會(huì)組織法》深入人心，并切實(shí)保障村民民主權(quán)利的行使。他們的這些做法在促進(jìn)本區(qū)村民自治走在全國(guó)前列方面發(fā)揮了重要作用，具有一定的推廣價(jià)值。

當(dāng)然，除了福建湖里區(qū)外，全國(guó)還有很多縣市在村民自治的某一方面走在全國(guó)前列，他們的經(jīng)驗(yàn)同樣值得重視。例如，吉林省梨樹縣在“海選”方面就在全國(guó)處于領(lǐng)先地位；安徽省風(fēng)陽(yáng)縣則首先創(chuàng)造出“兩票制”選舉村支委會(huì)的經(jīng)驗(yàn)（其具體做法是先由群眾投票選出合格黨員，再由黨員投票從合格黨員中選出支委會(huì)一班人）。這些先進(jìn)典型同樣值得認(rèn)真研究，并適時(shí)加以推廣。

過去20年村民自治的發(fā)展過程揭示了中國(guó)走向民主治理之路的特點(diǎn)。首先，村民自治的發(fā)展是一個(gè)漸進(jìn)的和逐步推廣的過程。村民自治的內(nèi)容是在實(shí)踐過程中得以不斷豐富和發(fā)展的。在試行《村民委員會(huì)組織法》時(shí)，村民自治僅局限于民主選舉，10年后正式實(shí)行《村民委員會(huì)組織法》時(shí)村民自治已發(fā)展為四個(gè)民主即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。這種制度變遷是一個(gè)漸進(jìn)的、累積的過程。村民自治的實(shí)踐起先是在個(gè)別農(nóng)村進(jìn)行的，當(dāng)它們的實(shí)踐效果得到證明后，其做法和經(jīng)驗(yàn)開始得到更多農(nóng)村地區(qū)的效仿，由點(diǎn)到片再到面逐步推廣開來。這種先試點(diǎn)后推廣的做法，降低了制度“試錯(cuò)”和學(xué)習(xí)的成本，成為中國(guó)政治和經(jīng)濟(jì)體制改革的一條成功經(jīng)驗(yàn)。其次，村民自治的發(fā)展是一個(gè)在法制化軌道上運(yùn)行的過程。中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人汲取了文化大革命時(shí)期實(shí)行“大民主”的慘痛教訓(xùn)，在推進(jìn)基層民主時(shí)把它嚴(yán)格納入法制的軌道之中。在村民委員會(huì)這種群眾性自治組織出現(xiàn)后不久，1982年憲法就賦予它以應(yīng)有的法律地位。1987年制訂的《村民委員會(huì)組織法（試行）》和1998年制訂的正式的《村民委員會(huì)組織法（試行）》，都是在總結(jié)各地村民自治成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上將它們行之有效的做法用法律形式固定下來。這兩部法律和各地隨后制訂的實(shí)施細(xì)則在促進(jìn)村民自治的規(guī)范化方面發(fā)揮了重要作用。中國(guó)村民自治的經(jīng)驗(yàn)表明在制度建設(shè)過程中民主和法治可以相互促進(jìn)。最后，村民自治的發(fā)展有賴于中央政府、地方政府和廣大農(nóng)村居民的共同推動(dòng)。作為村民自治直接受益者的農(nóng)村居民是實(shí)行村民自治的主要推動(dòng)力量。中央政府為村民自治提供了合法性并推動(dòng)著村民自治走向規(guī)范化。村民自治能否得到成功實(shí)施最終取決于地方政府能否認(rèn)識(shí)到它對(duì)地方政府的益處從而積極推動(dòng)本地區(qū)的村民自治。這說明成功的制度創(chuàng)新需要得到利害相關(guān)各方的共同支持。

從制度變遷的路徑依賴觀點(diǎn)來看，中國(guó)村民自治的未來發(fā)展將會(huì)繼續(xù)遵照上述特點(diǎn)沿著這條民主治理的道路前進(jìn)。村級(jí)民主選舉將進(jìn)一步得到普及和推廣，村民委員會(huì)和村民代表會(huì)議等村民自治組織在民主決策、民主管理、民主監(jiān)督方面作用將得到進(jìn)一步加強(qiáng)，村民自治的規(guī)范化程度將會(huì)進(jìn)一步提高。盡管中國(guó)走向民主治理之路仍將是漫長(zhǎng)的，但村民自治已經(jīng)開啟了民主治理的進(jìn)程。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中央編譯局網(wǎng)站

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