原題：政農(nóng)關(guān)系視角下扶貧合作組織名實分離的過程與邏輯——基于Y縣扶貧互助社的分析

【摘要】本文以Y縣為例，從政農(nóng)關(guān)系角度探討扶貧互助社“名實分離”的內(nèi)在邏輯。研究表明，壓力型體制下地方政府與農(nóng)民之間的利益存在較大張力，這是造成扶貧互助社“名實分離”的深層原因。受資金逐利本性驅(qū)動，扶貧互助社“名實分離”和資金安全問題的顯現(xiàn)具有一定必然性和合理性。在壓力型體制下，地方政府優(yōu)先從政治角度出發(fā)將“不出事”作為必須完成的“硬指標”，將扶貧互助社納入科層體系加以控制，在徹底規(guī)避資金安全問題和社會穩(wěn)定風險的同時，進一步強化了扶貧互助社的“名實分離”問題。

【關(guān)鍵詞】扶貧合作組織；名實分離；壓力型體制；政農(nóng)關(guān)系

一、引言

2006年5月，國務(wù)院扶貧辦和財政部聯(lián)合啟動貧困村互助資金試點：以財政扶貧資金為引導(dǎo)，由村民自愿按一定比例繳納互助金，在貧困村建立民有、民用、民管、民享、周轉(zhuǎn)使用、滾動發(fā)展的生產(chǎn)發(fā)展資金，以便緩解貧困地區(qū)脫貧致富面臨的資金缺乏問題。［1］至2013年底，全國28省共建立2.07萬個貧困村互助資金，覆蓋194.54萬人，資金規(guī)模達到49.63億元。［2］扶貧互助社是貧困村互助資金的組織載體，它屬于以扶貧為核心目標、以資金合作為主要內(nèi)容的農(nóng)民合作組織，是一種特殊的合作金融組織。相關(guān)研究指出，扶貧互助社的制度設(shè)計體現(xiàn)了合作型反貧困理念，有助于實現(xiàn)政府扶貧供給與貧困戶需求的有效銜接，降低政府扶貧資源向貧困社區(qū)傳遞過程中的交易成本，進而通過農(nóng)戶間的互助合作提高扶貧效率和貧困瞄準度。［3］

然而，經(jīng)過近十年的實踐發(fā)展，扶貧互助社普遍出現(xiàn)了“名實分離”（偏離扶貧目標、偏離合作方向）問題，呈現(xiàn)出與制度設(shè)計初衷漸行漸遠的趨勢。這個問題引起了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注和討論，其中聚焦于制度環(huán)境尤其是政府與扶貧互助社關(guān)系的研究取得了頗有解釋力的研究成果。例如，黃承偉等認為，政府與扶貧互助社的權(quán)利邊界不清晰、不合理，可能導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)利被剝奪、資金安全與風險控制難度加大等問題；［4］陸漢文等基于河南、安徽試點調(diào)查指出，政府偏重于保障資金安全，忽視對農(nóng)民的賦權(quán)，是導(dǎo)致扶貧互助社難以充分發(fā)揮其功能的重要原因；［5］寧夏等對河北和云南4個扶貧互助社的調(diào)查表明，政府未能引導(dǎo)扶貧互助社強化針對貧困戶的政策和特殊措施（如配股、贈股等），無形中提高了貧困戶入社的門檻。［6］細致梳理可以發(fā)現(xiàn)，這些研究注意到政府行為對扶貧互助社的巨大影響，找到了扶貧互助社“名實分離”的重要直接原因。但不足之處在于，這些研究將政府視作外生變量，沒有進一步揭示出政府的行為邏輯，因而無法闡明扶貧互助社“名實分離”的具體過程和深層邏輯，難以解釋政府何以會促使自身主導(dǎo)設(shè)計的扶貧合作組織發(fā)生背離其初衷的蛻變。鑒于此，本文以Y縣扶貧互助社為案例，以政（政府）農(nóng)（農(nóng)民）關(guān)系為切入點，試圖從“政府”中細分出地方政府，通過分析壓力型體制下地方政府與扶貧互助社的互動過程及行為規(guī)律揭示出扶貧合作組織“名實分離”的過程與邏輯【若無特殊說明，本文所用資料均來源于2012年5月10日—25日和2014年8月14日—29日對Y縣的實地調(diào)研】

二、Y縣扶貧互助社的“名實分離”過程

Y縣是全國開展扶貧互助社試點最早的縣之一，下轄56個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有108萬人。截至2014年9月，Y縣共建立64個扶貧互助社，其中41個先是按照全國統(tǒng)一設(shè)計由入社農(nóng)民自我管理，后由縣扶貧移民局調(diào)整為由其下屬事業(yè)單位扶貧互助指導(dǎo)監(jiān)督中心（以下簡稱“監(jiān)管中心”）實施受托管理（托管），清晰反映出政農(nóng)關(guān)系視角下扶貧互助社“名實分離”的困境，對于認識全國范圍內(nèi)扶貧互助社的發(fā)展及揭示農(nóng)村治理問題具有典型意義。本文主要依據(jù)這41個扶貧互助社的調(diào)查資料進行分析。

（一）自我管理階段“名實分離”和資金安全問題初現(xiàn)端倪

自2006年啟動試點至2012年實施托管這段時期，Y縣扶貧互助社處于政府指導(dǎo)監(jiān)管下的自我管理階段，其具體特征包括：政府就運行規(guī)則提出總體要求并進行外部監(jiān)管；具體負責日常運行事務(wù)的扶貧互助社管理人員由社員民主選舉產(chǎn)生（村兩委干部不得兼任管理人員）；互助資金量化為股份，限定每戶至多入兩股，頒發(fā)股權(quán)證，設(shè)置保護窮人利益的配股和贈股；貸款按照商業(yè)化機制操作，借款利息略高于當?shù)匦庞蒙缳J款利率，以形成對富人的“擠出效應(yīng)”；有嚴格的再貸規(guī)定和小組聯(lián)保約束；入社退社自由。試點取得了良好效果，呈現(xiàn)出較大活力，成為在全國頗具影響的典型模式。

2007年，Y縣成立監(jiān)管中心,具體負責扶貧互助社的指導(dǎo)與監(jiān)管工作。其為全額撥款事業(yè)單位，隸屬縣扶貧移民局，代表政府與扶貧互助社打交道,主要通過不定期檢查、月度財務(wù)報表等方式監(jiān)測扶貧互助社運行情況，對扶貧互助社具體運行事宜不予干預(yù)。

這一階段，扶貧互助社“名實分離”問題和資金安全風險已經(jīng)開始露出端倪：資金主要被富裕農(nóng)戶控制利用，疏離貧困人口；窮人參與弱化，偏離互助合作方向；大額資金被少數(shù)人用于少數(shù)項目投資，安全風險增加。［7］

在這樣的背景下，Y縣扶貧移民局2012年開始實施托管制度，扶貧互助社與監(jiān)管中心的關(guān)系隨之發(fā)生重大變化。

（二）托管制度實施與“名實分離”問題的凸顯

1.托管制度實施的組織基礎(chǔ)：政農(nóng)關(guān)系的科層化

Y縣托管制度的組織基礎(chǔ)是縣、鄉(xiāng)、村三級縱向管理體系（“縣監(jiān)管中心-鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理站-村扶貧互助社”）：監(jiān)管中心負責全縣扶貧互助社的日常管理和監(jiān)督，并代理各個扶貧互助社的會計業(yè)務(wù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理站負責本轄區(qū)扶貧互助社日常監(jiān)管工作；村扶貧互助社負責具體業(yè)務(wù)，村支書擔任監(jiān)事。與三級管理體系相配套的制度安排有：工資績效考核制、定期報賬獎懲制、崗位責任制和“三金”專戶管理制。

首先是工資績效考核制。監(jiān)管中心將扶貧互助社管理人員工資分為基本工資和效益工資兩部分，基本工作總額每月按照當月利息收入的25%領(lǐng)取，效益工資每半年領(lǐng)取一次，原則上按照每月利息收入的5%計付。若不良借貸達到一定比例，則扣減效益工資。

其次是定期報賬獎懲制。扶貧互助社管理人員每月按時向監(jiān)管中心報賬。若無法按時報賬，就對扶貧互助社管理人員進行罰款，罰款金額為每次每人100元。扶貧互助社將每月收取的利息提交給監(jiān)管中心專戶儲存，分社核算管理。

再次是崗位責任制。扶貧互助社主任繳納1000元、報賬員繳納800元崗位風險金。所有管理人員向扶貧互助社繳納不低于借款總額2%的入社資金，其入社憑證交由監(jiān)管中心代為保管，以備承擔資金借貸風險損失。

最后是“三金”專戶管理制。監(jiān)管中心設(shè)立專戶，統(tǒng)一管理扶貧互助社的“三金”（公積金、公益金、借款風險金），用于調(diào)控全縣扶貧互助社的退社取現(xiàn)風險，確保資金安全與農(nóng)村社會穩(wěn)定。

由此，監(jiān)管中心實現(xiàn)了對扶貧互助社的有效控制，雙方關(guān)系呈現(xiàn)出科層化的特征。

2.政農(nóng)關(guān)系的科層化對扶貧互助社“名實分離”的影響

委托管理的實質(zhì)是監(jiān)管中心將扶貧互助社納入科層化管理體系，通過全面行政控制提高資金的安全性，降低金融風險，以確保農(nóng)村社會穩(wěn)定。這種科層化管理在客觀上加劇了扶貧互助社的“名實分離”問題。

從互助合作看，推動農(nóng)民開展互助合作的關(guān)鍵在于向農(nóng)民賦權(quán)，培育其互助合作能力。托管后，監(jiān)管中心偏重于保障資金安全和防范退社取現(xiàn)風險，利用行政力量對扶貧互助社的運行干涉或規(guī)定過多。例如，為了調(diào)劑資金余缺，防范退社取現(xiàn)風險，督促管理人員按月收取利息，要求扶貧互助社將利息收入按月提交至縣級專戶存儲。盡管該舉措能夠有效降低資金運行風險，并通過實現(xiàn)資金在不同互助社之間流動而有可能提高資金使用效率,但排除了扶貧互助社管理者和社員對利息收入的控制權(quán)。在這種情況下，扶貧互助社管理人員猜測監(jiān)管中心利用專戶資金開展經(jīng)營活動，工作積極性、主動性受到較大影響。

與此同時，由于扶貧互助社管理人員有押金抵扣在監(jiān)管中心，他們更關(guān)心的是影響到經(jīng)濟利益的資金安全與利息收入，對發(fā)揮扶貧互助社互助合作功能缺乏興趣。同樣，社員因為參與機會減少乃至喪失，對扶貧互助社也日趨冷漠。資金管理權(quán)上移后，扶貧互助社不再經(jīng)常開展集中小組活動，只在年底分紅時開一次社員大會。久而久之，社員也就將扶貧互助社視為類似農(nóng)村信用社的金融機構(gòu)，沒有興趣關(guān)心扶貧互助社的具體運行情況，認為保障資金安全是管理人員和政府的事情。

從貧困瞄準看，監(jiān)管中心對防范風險的特別關(guān)注與扶貧互助社管理人員對自身利益的追求交織在一起，致使41個扶貧互助社在實際運行中普遍出現(xiàn)了不利于扶貧目標的一些蛻變，包括：取消針對貧困戶的配股和贈股措施，導(dǎo)致貧困戶覆蓋面下降；收回社員股權(quán)證且放開入股資金上限，導(dǎo)致富戶增加入股資金并“俘獲”互助資金；要求扶貧互助社管理人員上交上崗風險金并根據(jù)貸款回收質(zhì)量確定管理人員薪酬待遇，致使管理人員在審查貸款客戶時親富疏貧傾向愈發(fā)明顯；等等。監(jiān)管中心甚至默許僅有幾個富裕戶入股而組建的個別“虛假”扶貧互助社繼續(xù)運行，僅僅因為這樣的扶貧互助社社員還款能力強，且發(fā)生退社取現(xiàn)的概率比其他扶貧互助社要低。

三、扶貧互助社“名實分離”的制度邏輯：壓力型體制下政農(nóng)關(guān)系之悖論

榮敬本在1997年的縣鄉(xiāng)政體改革考察報告中提出“壓力型體制”概念：“一級政治組織（縣、鄉(xiāng)）為了實現(xiàn)經(jīng)濟趕超，完成上級下達的各種指標而采取數(shù)量化任務(wù)分配方式和物質(zhì)化的評價指標體系。根據(jù)指標的完成情況進行經(jīng)濟、政治方面的獎懲。任務(wù)和指標評價方式往往是‘一票否決制’，一旦某項任務(wù)和指標沒有完成就視其全年成績?yōu)榱愣艿綉吞帯！薄案骷壵际窃谶@種評價壓力下運行的。［8］申恒勝等進一步將這種壓力細分為行政壓力和政治壓力，并指出政治壓力經(jīng)常與“一票否決”處罰相聯(lián)系，是地方政府官員真正的壓力來源。地方政府完不成政治任務(wù)，將面臨嚴厲的政治問責，相關(guān)人員及直接領(lǐng)導(dǎo)會受到懲處，甚至可能斷送政治前途。［9］歐博文等認為，干部責任制誘發(fā)了選擇性政策執(zhí)行，具體表現(xiàn)為地方政府官員只注重與政治前途相關(guān)的可量化的考核指標，忽視那些盡管受到民眾歡迎但不易量化的指標或考核范圍外的指標。他們將上級政府的考核指標區(qū)分為“硬指標”和“軟指標”，甚至將那些與“一票否決”密切相關(guān)的“硬指標”再進一步細分出“硬”、“軟”程度不同的部分，只關(guān)注“硬指標”中的“硬條條”。由此，諸如“走群眾路線”、民主工作作風以及尊重農(nóng)民自治權(quán)利等許多受歡迎的政策常常因難以量化而無法有效落實，甚至被扭曲執(zhí)行。［10］

壓力型體制下地方政府的行為特征為深入認識扶貧互助社“名實分離”的深層邏輯提供了重要線索。

（一）上級政府的考核內(nèi)容與方式

壓力型體制下，上級政府如何考核縣級政府，直接影響著縣級政府與鄉(xiāng)村社會的互動方式。近幾年來，中央政府對扶貧開發(fā)工作的考核方式（激勵機制）進一步規(guī)范化、指標化。根據(jù)國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組2012年印發(fā)執(zhí)行的《扶貧開發(fā)工作考核辦法（試行）》，扶貧開發(fā)工作考核的作用：一是評定本年度扶貧開發(fā)工作中的效果，并評定等級；二是為扶貧部門獎懲以及下年度財政專項扶貧資金分配提供依據(jù)；三是作為考核領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)。

具體到上級對縣級扶貧部門扶貧互助社相關(guān)的考核，主要方式有計算機管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)監(jiān)測和實地抽查兩條途徑。數(shù)據(jù)監(jiān)測屬于常規(guī)途徑，統(tǒng)計指標主要包括借款發(fā)放率、還款率、逾期率以及各類借款分布情況等。實地檢查屬于非常規(guī)途徑，考察的指標相對較多。以2011年國務(wù)院扶貧辦組織開展的一次全國扶貧互助社跨省檢查為例，主要包括縣域扶貧互助社的整體情況和具體扶貧互助社的具體情況，設(shè)計有縣級、村級信息統(tǒng)計表，其中村級統(tǒng)計表涉及扶貧互助社基本信息、宣傳發(fā)動、基本規(guī)定、制度建設(shè)、資金運行、財務(wù)狀況、財務(wù)管理、檔案管理以及監(jiān)測等各方面情況。

（二）扶貧互助社的自主蛻變與潛在風險

在自我管理階段，地方政府對扶貧互助社這個新鮮事物的管理缺乏經(jīng)驗，因而以簡單貫徹執(zhí)行中央政策為主。由此，在中央政策的原則性框架中，扶貧互助社呈現(xiàn)出較強的自主性嬗變的特征，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是精英控制導(dǎo)致蛻變。例如，為爭取互助資金，新繁村村干部2010年在很多當事人不知情的情況下，編造了一份假入社人員名單，但實際上只有幾個富裕戶入社。財政資金下?lián)艿椒鲐毣ブ绾?，被這些富裕戶用于投資磚窯廠。二是農(nóng)戶生計方式社會化導(dǎo)致蛻變。在城市化、工業(yè)化背景下，Y縣農(nóng)戶分化為純農(nóng)戶、兼業(yè)農(nóng)戶和脫農(nóng)戶等不同生計方式，純農(nóng)戶和中低收入兼業(yè)農(nóng)戶的生計方式中內(nèi)在包含著疏離扶貧互助資金貸款的行動取向。為了維持生存與發(fā)展，扶貧互助社必然出現(xiàn)將互助資金借貸給資源稟賦較好的脫農(nóng)戶的傾向。［11］在此情況下，扶貧互助社中往往會出現(xiàn)“壘大戶”、“跨村放貸”等包含較大潛在風險的現(xiàn)象。

盡管導(dǎo)致扶貧互助社自主蛻變的具體原因不同，但其內(nèi)在動力和機制實際上是相通的，即源自資金在市場經(jīng)濟環(huán)境中的逐利本性，并且這種逐利性同時也伴隨著高風險性。

（三）潛在資金安全問題與壓力約束下政農(nóng)關(guān)系之悖論

雖然《扶貧開發(fā)工作考核辦法（試行）》主要列舉的是操作層面的行政指標，但政治壓力的重要性是不言而喻的。由于自我管理階段扶貧互助社包含的資金安全問題，有可能引起群體性事件，進而有可能導(dǎo)致地方政府被追究政治責任。Y縣扶貧部門一旦意識到這一點，馬上就會感受到巨大的政治壓力。這種壓力與“一票否決”相聯(lián)系，對基層政府官員的政績乃至政治生涯具有致命性影響，遠遠超過了《扶貧開發(fā)工作考核辦法（試行）》所列行政指標帶來的壓力。

可見，地方政府真正害怕的是與扶貧互助社自主發(fā)展實踐中顯露出的資金安全問題相聯(lián)系的社會穩(wěn)定風險。規(guī)避這種風險，確保不出現(xiàn)“農(nóng)民鬧事”的情形，是地方政府必須完成的“硬指標”。這也就是托管制度的來由。

在意識到扶貧互助社帶來的政治壓力后，監(jiān)管中心對扶貧互助社的監(jiān)管主要集中在兩方面：一是全力保障“硬指標”，即將資金安全作為重中之重，確保不發(fā)生群體性事件，確保農(nóng)村社會“不出事”，這是底線和政治高壓線；二是放寬“軟指標”或不易測量的指標的執(zhí)行空間，流于從形式上滿足這類考核指標的要求，哪怕其結(jié)果是偏離了中央政策設(shè)計的初衷。到了托管階段，監(jiān)管中心進一步強化了以“不出事”這個政治目標為重點的制度設(shè)計，通過政農(nóng)關(guān)系的科層化為托管制度的實施提供組織保障，其結(jié)果是扶貧互助社與貧困農(nóng)民漸行漸遠，“名實分離”問題更顯昭彰。

四、簡要結(jié)論

毋庸置疑，壓力型體制有其合理的一面。它有助于克服行政系統(tǒng)的慵懶、散漫狀態(tài)，保障中央政令暢通。［12］改革開放以來，壓力型體制下的晉升錦標賽機制在激勵地方政權(quán)推動經(jīng)濟發(fā)展、促進私營經(jīng)濟壯大等方面都發(fā)揮了特別重要的作用。［13］但是，壓力型體制也帶來了地方政府與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系問題。地方政府往往優(yōu)先從政治角度出發(fā)對政策加以選擇性執(zhí)行，把“不出事”作為必須確保的“生存”指標，把扶貧惠農(nóng)作為在“生存”前提下盡量爭取的“發(fā)展”指標，這就容易導(dǎo)致農(nóng)民需求得不到有效回應(yīng)甚至利益受損等現(xiàn)象的發(fā)生。受資金逐利本性的驅(qū)動，扶貧互助社自我管理階段的蛻變具有一定的必然性和合理性，其結(jié)果是“名實分離”和資金安全問題的初步顯現(xiàn)。在壓力型體制下，地方政府關(guān)注資金安全問題及與之相關(guān)的社會穩(wěn)定風險甚于關(guān)注“名實分離”問題，進而采取行政手段對扶貧互助社實施全面控制，實現(xiàn)了對資金安全問題的“完美解決”，同時也導(dǎo)致扶貧互助社“名實分離”問題的明顯加劇。對于地方政府來說，這個代價無關(guān)緊要，因而是值得的。對于中央政府指導(dǎo)開展的扶貧互助社試點來說，這個代價卻是致命的。公共政策在具體實施和執(zhí)行過程中“走樣”的奧秘于此可見一斑。

對于涉及農(nóng)民特別是貧困農(nóng)民切身利益的扶貧互助社而言，將地方政府的行為置于壓力型體制下進行監(jiān)督和規(guī)范無疑是必要的。問題的關(guān)鍵在于如何保障這種壓力實現(xiàn)初衷，迫使地方政府在農(nóng)村真正將農(nóng)民（特別是貧困農(nóng)民）的利益作為其執(zhí)政行動的優(yōu)先目標，減少“目標—手段”的偏差。很顯然，解決這個問題的根本措施在于使地方政府的利益與農(nóng)民（特別是貧困農(nóng)民）的利益實現(xiàn)一致。由此出發(fā)，在壓力型體制下，推動扶貧互助社以致整個扶貧開發(fā)工作、農(nóng)村工作良性發(fā)展的突破點在于，改革地方政府經(jīng)濟社會發(fā)展實績的考核辦法，建立更能夠反映農(nóng)民特別是貧困農(nóng)民利益的考評體系。這是中國現(xiàn)行公共管理體制改革的一項大課題。

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基金項目:國家社會科學(xué)基金項目“社會企業(yè)與貧困村互助資金運作模式創(chuàng)新研究”（11BSH054）、中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)經(jīng)費項目“我國連片特困地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧機制與模式研究”（CCNU12C02006）的階段性成果。

作者簡介：陸漢文（1971-），華中師范大學(xué)減貧與發(fā)展研究院教授、社會學(xué)院博士生導(dǎo)師，主要從事減貧與農(nóng)村發(fā)展研究；岳要鵬，華中師范大學(xué)社會學(xué)院2012級博士研究生。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《國家行政學(xué)院學(xué)報》2015年04期

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