自20世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)基層政權(quán)組織建設(shè)的現(xiàn)代化主要集中于行政理性化和政治民主化這兩大目標(biāo)之上。無(wú)論是在“國(guó)家政權(quán)建設(shè)”的關(guān)懷下，還是在“現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)”的視野中，基層政權(quán)組織建設(shè)的理論探索與改革實(shí)踐幾乎均是圍繞著這兩個(gè)目標(biāo)展開的。從行政理性化這一目標(biāo)看，基層政權(quán)組織的歷次改革與重構(gòu)相當(dāng)清楚地顯示了一條“官僚化”之路，國(guó)家官僚機(jī)構(gòu)比任何時(shí)代都更加深入鄉(xiāng)村社會(huì)。政治民主化這一目標(biāo)則體現(xiàn)于20世紀(jì)末村民自治制度的推行與實(shí)施。然而，如果用基層政權(quán)組織的實(shí)踐及其治理績(jī)效來(lái)反觀其行政理性化和政治民主化的理想之路，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)歷史似乎處于某種循環(huán)，基層政權(quán)組織也似乎進(jìn)入某種“鎖定”狀態(tài)①，雖然形式上日益凸顯出現(xiàn)代官僚制組織和民主政治的特性，但其權(quán)力運(yùn)作規(guī)則和治理績(jī)效并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化。也正因此，當(dāng)杜贊奇用“國(guó)家政權(quán)的內(nèi)卷化”②來(lái)形容20世紀(jì)初的基層政權(quán)組織實(shí)踐的困境時(shí)③，賀雪峰則用“鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化”概括了21世紀(jì)初的基層政權(quán)組織的實(shí)踐及其治理困境④。歷經(jīng)百年的中國(guó)基層政權(quán)組織是如何在其理想之路與現(xiàn)實(shí)困境中艱難跋涉的？又緣何難以擺脫歷史的循環(huán)？本文將圍繞這兩個(gè)問題對(duì)基層政權(quán)組織的變革歷程與現(xiàn)實(shí)困境進(jìn)行系統(tǒng)地梳理與解讀。

一、從“國(guó)家政權(quán)內(nèi)卷化”到人民公社制度

按照學(xué)界的說法，清末的“新政”開啟了中國(guó)基層政權(quán)“現(xiàn)代化”建設(shè)的歷程。在1908年清政府頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》中，對(duì)“城”、“鎮(zhèn)”、“鄉(xiāng)”作了較為清晰的劃分，反映出國(guó)家機(jī)構(gòu)開始向縣以下延伸，直至村莊⑤。此后，雖然鄉(xiāng)村兩級(jí)組織的名稱和設(shè)置被不斷更換，但國(guó)家政權(quán)所確認(rèn)的政府與鄉(xiāng)村社會(huì)之間的聯(lián)系人已不再是傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳，而是一些以獲取政府薪金的公職人員，他們被賦予完成上級(jí)政令、征收賦稅、向村莊攤派款項(xiàng)，并向上級(jí)提交賦稅的權(quán)力與責(zé)任。通過設(shè)置正式機(jī)構(gòu)和公職人員，國(guó)家試圖打破傳統(tǒng)地方自治結(jié)構(gòu)，也即杜贊奇所說的“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”，建立與鄉(xiāng)村社會(huì)的直接聯(lián)系。蒂利和杜贊奇等人將國(guó)家政權(quán)的這種延伸以及對(duì)下層控制的鞏固稱之為“國(guó)家政權(quán)建設(shè)”，具體表現(xiàn)為政權(quán)的官僚化和合理化，國(guó)家權(quán)力的滲透性及其汲取財(cái)政資源，整合新生權(quán)力結(jié)構(gòu)的功能和過程⑥。

然而，并非所有的國(guó)家政權(quán)都能成功地將傳統(tǒng)色彩的地方政權(quán)建設(shè)成為現(xiàn)代性的國(guó)家政權(quán)。在國(guó)家權(quán)力擴(kuò)張和建設(shè)的過程中，國(guó)家政權(quán)需解決一個(gè)核心問題：如何成功地控制其代理人（也即杜贊奇所說的經(jīng)紀(jì)人或經(jīng)紀(jì)體制），以實(shí)現(xiàn)國(guó)家汲取財(cái)政資源，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政權(quán)現(xiàn)代化之目標(biāo)。顯然，當(dāng)傳統(tǒng)地方權(quán)力結(jié)構(gòu)控制著財(cái)源及信息而反對(duì)和阻礙任何變化時(shí)，地方政權(quán)便難以向現(xiàn)代化政權(quán)轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)上半葉的中國(guó)國(guó)家政權(quán)建設(shè)則是一個(gè)失敗的例子，被杜贊奇稱為國(guó)家政權(quán)“內(nèi)卷化”，即國(guó)家政權(quán)未能成功地控制其代理人，舊有的經(jīng)紀(jì)體制不是趨于滅亡，而是趨于自我膨脹，國(guó)家只得依靠那些自利性極強(qiáng)且無(wú)法控制的非正式機(jī)構(gòu)或非正式力量來(lái)擴(kuò)大其行政職能，最后導(dǎo)致國(guó)家政權(quán)的正式機(jī)構(gòu)與非正式機(jī)構(gòu)同步增長(zhǎng)，進(jìn)而無(wú)法實(shí)現(xiàn)新增機(jī)構(gòu)的效益及其服務(wù)國(guó)家的功能，國(guó)家機(jī)構(gòu)表現(xiàn)為既無(wú)效率又無(wú)能力⑦。

國(guó)家政權(quán)的內(nèi)卷化的實(shí)質(zhì)是國(guó)家政權(quán)建設(shè)的失敗，具體表現(xiàn)為國(guó)家政權(quán)制度的理性化、官僚化的失敗。也就是說，在國(guó)家機(jī)構(gòu)下沉、國(guó)家權(quán)力擴(kuò)張的過程中，由于國(guó)家未能克服經(jīng)紀(jì)體制對(duì)新生官僚機(jī)構(gòu)的腐蝕與瓦解，無(wú)力建立有效的官僚機(jī)構(gòu)來(lái)吸納或取締舊有的經(jīng)紀(jì)體制。在蒂利看來(lái)，國(guó)家創(chuàng)設(shè)一系列制度網(wǎng)絡(luò)和行政機(jī)構(gòu)以取代分散的、多中心的、割據(jù)性的經(jīng)紀(jì)人體制，從而實(shí)現(xiàn)建立與社會(huì)各階層的直接聯(lián)系，使間接統(tǒng)治進(jìn)入直接且專業(yè)化的官僚制統(tǒng)治是國(guó)家政權(quán)建設(shè)的核心內(nèi)容。杜贊奇也認(rèn)為，經(jīng)紀(jì)體制是世襲官僚政權(quán)向合理化官僚政權(quán)轉(zhuǎn)化的一個(gè)必經(jīng)階段。他引用伊曼紐爾的研究分析到，歐洲專制政權(quán)的完全官僚化經(jīng)歷了兩個(gè)階段。第一個(gè)階段稱為“初步官僚化積累”，是指國(guó)家在征稅過程中盡管存在贏利型經(jīng)紀(jì)，汲取了部分國(guó)家財(cái)政資源，但財(cái)政收入的大幅度增加使得國(guó)家政權(quán)能夠建立起強(qiáng)大的軍隊(duì)和官僚體系。在這一階段，雖然經(jīng)紀(jì)體制有其自利性一面，但總體上對(duì)國(guó)家積累政權(quán)現(xiàn)代化所需的財(cái)政資源仍有貢獻(xiàn)。完全官僚化的第二階段是指國(guó)家不僅能夠徹底擊毀封建結(jié)構(gòu)，而且能夠摧毀阻礙國(guó)家進(jìn)一步官僚化的經(jīng)紀(jì)體制，將經(jīng)紀(jì)階層完全官僚化，從而將其代理人納入法治化、制度化的監(jiān)控之中，實(shí)現(xiàn)官僚組織的理性主義運(yùn)作。

1949年以后，革命瓦解了強(qiáng)大的、與國(guó)家爭(zhēng)奪資源的地方勢(shì)力，成功地鏟除了經(jīng)紀(jì)體制，擺脫了國(guó)家內(nèi)卷化的困境。此后，國(guó)家通過政治教育、政治運(yùn)動(dòng)加強(qiáng)了對(duì)于其代理人的控制，并建立了集經(jīng)營(yíng)和勞作一體化的人民公社制度。無(wú)論是人民公社制度的有意設(shè)計(jì)還是其制度實(shí)施的意外后果，人民公社制度確實(shí)使國(guó)家成功實(shí)現(xiàn)了汲取財(cái)政資源和控制鄉(xiāng)村社會(huì)的兩大主要目標(biāo)。正如一些學(xué)者所言，通過公社、大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)這一黨政合一的人民公社制度，國(guó)家權(quán)力史無(wú)前例地延伸到了每一家農(nóng)戶，農(nóng)民與國(guó)家建立了從未有過的緊密聯(lián)系⑧。

然而，正如張靜所言，國(guó)家政權(quán)建設(shè)并非只涉及權(quán)力的擴(kuò)張，還涉及權(quán)力本身的性質(zhì)問題，也正因此，并非所有的權(quán)力下沉行為都可以稱得上是制度化和官僚化意義上的國(guó)家政權(quán)建設(shè)⑨。根據(jù)邁克爾?曼對(duì)國(guó)家權(quán)力性質(zhì)的二分法理論，國(guó)家權(quán)力可以分為國(guó)家的“強(qiáng)制性權(quán)力”和國(guó)家的“基礎(chǔ)性權(quán)力”。國(guó)家強(qiáng)制性權(quán)力是指不需要與市民社會(huì)群體作例行公事式的協(xié)商而單獨(dú)采取的一系列權(quán)力運(yùn)作，它是一種國(guó)家精英凌駕于市民社會(huì)之上的權(quán)力；而國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力是指“一個(gè)中央集權(quán)國(guó)家的制度能力，這種制度性能力則旨在貫穿其地域，以及邏輯上貫徹其命令，是一種‘貫穿’社會(huì)的‘權(quán)力’”。邁克爾?曼對(duì)國(guó)家權(quán)力性質(zhì)的厘清有助于我們從國(guó)家政權(quán)建設(shè)中區(qū)分出國(guó)家“增強(qiáng)”或“擴(kuò)張”什么樣的權(quán)力⑩。

顯然，從邁克爾·曼的國(guó)家權(quán)力性質(zhì)看，以人民公社制度為載體的權(quán)力滲透只是“強(qiáng)制性權(quán)力”的滲透與擴(kuò)張，而非以“基礎(chǔ)性權(quán)力”為基礎(chǔ)的合理化官僚制度的建立。也就是說，人民公社制度只是擴(kuò)大了國(guó)家的強(qiáng)制性權(quán)力，國(guó)家據(jù)此可以不受任何力量的制約全面干預(yù)社會(huì)，并有效地解決了代理人的控制問題。也正是從這一意義上講，人民公社時(shí)期的國(guó)家被認(rèn)為是個(gè)“全能主義國(guó)家”（11），此時(shí)的社會(huì)則被稱為“總體性社會(huì)”（12）。但另一方面，國(guó)家的基礎(chǔ)性權(quán)力仍然十分弱小，滲透到鄉(xiāng)村社會(huì)的人民公社組織并沒有進(jìn)行有效的制度化、常規(guī)化地運(yùn)轉(zhuǎn)，一個(gè)制度化、理性化的官僚體制式的國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施并沒有建立。也正因此，隨著意識(shí)形態(tài)約束的喪失以及人民公社體制的解體，國(guó)家政權(quán)的官僚化建設(shè)再一次陷入了內(nèi)卷化困境之中。

二、從“鄉(xiāng)政村治”到重陷“內(nèi)卷化”

20世紀(jì)70年代末，國(guó)家開始了與發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和擴(kuò)大基層民主政治相適應(yīng)的現(xiàn)代農(nóng)村基層政權(quán)組織管理體制的探索，對(duì)人民公社制度進(jìn)行逐步改革，最終形成張厚安所說的“鄉(xiāng)政村治”模式（13）。具體而言，“鄉(xiāng)政”指的是鄉(xiāng)一級(jí)政權(quán)（包括鎮(zhèn)政權(quán)），是國(guó)家依法設(shè)在農(nóng)村最基層一級(jí)的政權(quán)組織；“村治”指的是村民委員會(huì)，是農(nóng)村基層的群眾性自治組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村民委員會(huì)的結(jié)合，形成了人民公社瓦解后農(nóng)村基層的一種新的政治格局或治理模式。

與人民公社制度不同，作為一種新的理想結(jié)構(gòu)，“鄉(xiāng)政村治”所蘊(yùn)涵的治理過程是，處于國(guó)家機(jī)關(guān)金字塔末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，行使行政職能，但不直接插手基層社會(huì)事務(wù)，體現(xiàn)其行政性和集權(quán)性；村民委員會(huì)以村規(guī)民約、民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督為后盾，對(duì)村莊行使自治權(quán)，進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)，體現(xiàn)高度的自治性和民主性。如此，分別代表國(guó)家、社會(huì)的兩種組織力量相互博弈與整合，消解官民對(duì)峙，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，鞏固政權(quán)合法性基礎(chǔ)，尋求穩(wěn)定與發(fā)展的雙贏，進(jìn)而成功實(shí)現(xiàn)基層政權(quán)組織的行政理性化和政治民主化目標(biāo)（14）。

然而，進(jìn)入90年代中后期，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的加快，特別是以分稅制為目標(biāo)的財(cái)稅體制改革，以及以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超任務(wù)為主要內(nèi)容的“壓力型體制”的導(dǎo)入，“鄉(xiāng)政”與“村治”的力量配比出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)?；鶎诱?quán)組織非但沒有實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)政村治”框架下的博弈、整合和雙贏，反而由雙方的利益導(dǎo)向進(jìn)行了“合流”，形成了所謂的“鄉(xiāng)村利益共同體”。結(jié)果，國(guó)家政權(quán)建設(shè)幾乎重蹈了20世紀(jì)上半葉“內(nèi)卷化”的覆轍，即國(guó)家在從農(nóng)村社會(huì)抽取用于現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的資源時(shí)，仍然無(wú)法有效地控制其代理人，導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)膨脹、干群關(guān)系緊張、群體性事件頻發(fā)，而國(guó)家從農(nóng)村中獲取的資源只是略有增加。確切地說，20世紀(jì)末的國(guó)家政權(quán)建設(shè)再次陷入“內(nèi)卷化”的困境之中，基層政權(quán)重新扮演著“贏利型經(jīng)紀(jì)”的角色，成為“贏利型政權(quán)”。

國(guó)家政權(quán)重陷“內(nèi)卷化”的現(xiàn)實(shí)幾乎與“三農(nóng)問題”同步出現(xiàn)。面對(duì)再次出現(xiàn)的“贏利型經(jīng)紀(jì)”的角色和日益凸顯的三農(nóng)問題，學(xué)界和政策研究部門開始對(duì)“鄉(xiāng)政村治”的設(shè)想進(jìn)行反思，并因此推動(dòng)了新一輪關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的大討論。不同的學(xué)者懷著不同的關(guān)懷為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革開藥方、設(shè)方案、指方向，代表性的主張有“縣政、鄉(xiāng)派、村治”和“鄉(xiāng)政自治”，以及以行政化、法治化為改革方向的“加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能”的主張（15）。顯然，這些改革設(shè)想仍然圍繞政治民主化與行政理性化這兩大目標(biāo)。在隨后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革實(shí)踐中，以上一些政治民主化的改革設(shè)想被實(shí)踐，比如四川步云鄉(xiāng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選，深圳大鵬鎮(zhèn)的“三票制”鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉，山西卓里鎮(zhèn)的“兩票制”鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)選舉，以及湖北楊集鎮(zhèn)的海推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)等（16）。但具有普遍性的改革集中于行政官僚化和理性化這一目標(biāo)上，主要體現(xiàn)于在全國(guó)推行的以“減人、減事、減支”為主線的新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，其主要內(nèi)容是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政、事業(yè)機(jī)構(gòu)的合并與精簡(jiǎn)，以及編制精簡(jiǎn)和人員分流。

此次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革確實(shí)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員精減不少，但其“增加效能”的目標(biāo)不盡如人意，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總能以不變應(yīng)萬(wàn)變，頑固地延續(xù)著稅費(fèi)時(shí)代的運(yùn)作邏輯與運(yùn)行機(jī)制。正如趙樹凱所論述的那樣，基層政權(quán)似乎進(jìn)入了某種鎖定狀態(tài)，無(wú)論其功能、權(quán)力和權(quán)威，還是其運(yùn)行機(jī)制，都定型于一種特定的機(jī)理——公司化的功能定位、運(yùn)動(dòng)化的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制、碎片化的權(quán)威結(jié)構(gòu)，這種固定化的運(yùn)行機(jī)制只是不斷地重復(fù)再生、勉強(qiáng)維持，導(dǎo)致了政府機(jī)構(gòu)的功能障礙，難以出現(xiàn)真正的政治發(fā)展（17）。對(duì)于這種改革困境，有學(xué)者認(rèn)為，只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一種國(guó)家從農(nóng)村社會(huì)汲取資源的“工具”，就無(wú)法擺脫“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈；只有取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“賦斂”職能，它才有可能尋找到新生之路。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革，特別是農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的全面取消，因此被認(rèn)為是從根本上改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能、擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)卷化困境的新契機(jī)，“服務(wù)型政府”被設(shè)置為后稅費(fèi)時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與重構(gòu)的新的理想目標(biāo)（18）。

三、后稅費(fèi)時(shí)代的鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化

就國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系而言，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消的確重塑了國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系，特別是隨著各項(xiàng)惠農(nóng)政策均以一卡通的方式直接打入農(nóng)民的賬戶，國(guó)家再次獲得了農(nóng)民的高度信任與認(rèn)同。此外，根據(jù)民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司對(duì)2005-2007年全國(guó)村委會(huì)選舉工作進(jìn)展的調(diào)查，中國(guó)的村委會(huì)選舉也隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消已走向“常態(tài)化”，進(jìn)入“平穩(wěn)期”；選舉模式也正經(jīng)歷從“有候選人選舉”到“無(wú)候選人選舉”的變革，選舉過程更重程序（19）。一些學(xué)者對(duì)村莊選舉演變歷程的考察也證實(shí)了這種“制度變遷”，即村莊選舉自2006年已從之前的“政府操縱干涉”走向了“程序公正的道路”（20）。

然而，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消在重塑國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系和村莊選舉的同時(shí)，基層政權(quán)組織與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系卻因此變得越來(lái)越遠(yuǎn)，符合程序的村莊選舉也未能帶來(lái)有效的村民自治，基層政權(quán)組織不僅未成為預(yù)想中的服務(wù)型政權(quán)，反而成為鄉(xiāng)村社會(huì)之上的“懸浮型政權(quán)”（21）。這是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消雖然切斷了基層政權(quán)組織從農(nóng)民手中汲取資源的渠道，但只是改變了基層政權(quán)組織獲取資源的渠道，并未改變其汲取型和贏利型的角色特性。基層政權(quán)組織由之前的向農(nóng)村汲取稅費(fèi)轉(zhuǎn)為現(xiàn)在的“爭(zhēng)資跑項(xiàng)”、“土地開發(fā)”以及以“放水養(yǎng)魚”的方式征收更多的計(jì)劃生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)（22）。只是，與稅費(fèi)時(shí)代的各類附加費(fèi)、攤派等形成農(nóng)民負(fù)擔(dān)的汲取方式不同，套取國(guó)家項(xiàng)目資金、土地開發(fā)和計(jì)劃生育罰款等汲取資源的方式，從表面上看更具正當(dāng)性與合理性，其中的贏利型角色也因此更為隱秘。

基層政權(quán)組織的贏利型角色并未因農(nóng)業(yè)稅取消而轉(zhuǎn)變，一是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然缺乏制度化的財(cái)政來(lái)源；二是壓力型體制并未因農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消而消失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然需要應(yīng)對(duì)諸如招商引資、綜合治理、新農(nóng)村建設(shè)等“一票否決”目標(biāo)任務(wù)。在財(cái)政資源匱乏和多維目標(biāo)的條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏回應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理需求的主動(dòng)性與能力，只能援引各類非正式的權(quán)力技術(shù)，來(lái)完成自上而下的壓力性任務(wù)，以及應(yīng)對(duì)一些危及社會(huì)穩(wěn)定的突發(fā)性事件，成為只能維持現(xiàn)狀和控制底線秩序的“維控型”政權(quán)。具體而言，由于稅改沒有觸動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)作的結(jié)構(gòu)，后稅費(fèi)時(shí)代的基層政權(quán)一方面缺乏有效的治理能力，無(wú)力為鄉(xiāng)村社會(huì)提供其所需的公共服務(wù)，只能維持現(xiàn)狀；另一方面，壓力型體制能驅(qū)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取“策略主義”的邏輯，調(diào)動(dòng)一切正式和非正式的力量與技術(shù)手段，來(lái)應(yīng)對(duì)一些危及社會(huì)穩(wěn)定的突發(fā)性事件（23）。

顯然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“維控型”政權(quán)的特性表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫離了鄉(xiāng)村社會(huì)的日常治理，只是以“不出事邏輯”（24），以及“出了問題才治理”的“事件性治理”邏輯來(lái)回應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理需求（25）。一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫離鄉(xiāng)村日常治理秩序時(shí)，一些非正式的力量就會(huì)主導(dǎo)鄉(xiāng)村秩序。比如，最近關(guān)于鄉(xiāng)村“混混”的研究表明，鄉(xiāng)村“混混”并沒有因農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消而退出鄉(xiāng)村治理的舞臺(tái)，反而隨著國(guó)家資源大規(guī)模輸入鄉(xiāng)村，獲得了快速發(fā)展的營(yíng)養(yǎng)，而逐步成長(zhǎng)為地方性勢(shì)力，且因?yàn)檫@種地方勢(shì)力脫離與一般農(nóng)戶的接觸，他們?cè)谵r(nóng)民心目中的形象大為改善（26）。確切地說，取消農(nóng)業(yè)稅后，隨著退耕還林、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、通村公路、以獎(jiǎng)代補(bǔ)項(xiàng)目、安全飲水工程等大量國(guó)家資源的下鄉(xiāng)，為鄉(xiāng)村“混混”提供了獲取巨大資源的空間與條件。鄉(xiāng)村“混混”搖身一變，以工程承包人的身份來(lái)承接各類自上而下轉(zhuǎn)移支付的資源。此外，農(nóng)村公共資源如水庫(kù)、荒山、林地、河道、公共交易場(chǎng)所，鮮活農(nóng)產(chǎn)品的收購(gòu)等公共資源的承包權(quán)，大多數(shù)被這些在1980年代好勇斗狠時(shí)期積攢下“威望”的“混混”撈到手上，一下子變成了鄉(xiāng)村社會(huì)中體面的有錢人。成為鄉(xiāng)村社會(huì)主流人物的鄉(xiāng)村“混混”甚至通過程序化的村莊選舉合法化地進(jìn)入基層治理的正式結(jié)構(gòu)中，從而使得鄉(xiāng)村治理機(jī)制出現(xiàn)了一個(gè)新生的結(jié)構(gòu)性力量，即基層政權(quán)組織與鄉(xiāng)村“混混”的結(jié)盟與相互利用。這一個(gè)結(jié)構(gòu)性力量可以吞噬所有自上而下的資源，可能導(dǎo)致無(wú)論多少資源輸入農(nóng)村，都無(wú)法轉(zhuǎn)化為農(nóng)村有效的公共治理資源，從而使鄉(xiāng)村治理無(wú)法得到改善，基層政權(quán)組織的合法性不斷流失，最終導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理陷入“內(nèi)卷化”的困境（27）。

如果說國(guó)家政權(quán)內(nèi)卷化發(fā)生于國(guó)家自下而上地從鄉(xiāng)村社會(huì)汲取資源的過程中，那么鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化則發(fā)生于國(guó)家自上而下地往鄉(xiāng)村社會(huì)輸入資源的過程中。國(guó)家政權(quán)內(nèi)卷化的結(jié)果國(guó)家機(jī)構(gòu)的“無(wú)發(fā)展增長(zhǎng)”，而鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化的結(jié)果則是公共資源的“無(wú)發(fā)展增長(zhǎng)”，即不斷增長(zhǎng)的公共資源并未有效地發(fā)展和提升鄉(xiāng)村治理效能，而是流入基層政權(quán)組織和非正式力量所結(jié)成的利益共同體中。雖然國(guó)家政權(quán)內(nèi)卷化與鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化的發(fā)生機(jī)制是不一樣的，但無(wú)論是國(guó)家政權(quán)的內(nèi)卷化還是鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化均與汲取公共資源的非正式力量有關(guān)。只不過稅費(fèi)時(shí)代的國(guó)家政權(quán)內(nèi)卷化表現(xiàn)為基層政權(quán)依靠貪污中飽的非正式力量從每家農(nóng)戶的生產(chǎn)剩余中汲取資源；農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后的鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化則表現(xiàn)為基層政權(quán)組織脫離鄉(xiāng)村治理，與地方勢(shì)力結(jié)盟為分利集團(tuán)，從國(guó)家自上而下的轉(zhuǎn)移支付資源中獲利，而不是從每一戶農(nóng)民那里撈取好處。

由此可見，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消雖然消除了基層政權(quán)組織和非正式力量的“斂賦”職能，但沒有消除基層政權(quán)組織與非正式力量合謀汲取公共資源的內(nèi)在機(jī)制，鄉(xiāng)村治理也就難以擺脫其內(nèi)卷化的命運(yùn)。

四、結(jié)語(yǔ)

回顧基層政權(quán)組織的建設(shè)歷程，“內(nèi)卷化”似乎成為國(guó)家基層政權(quán)建設(shè)在追求行政理性化和政治民主化這一理想目標(biāo)過程中無(wú)法擺脫的“魔咒”。這一魔咒不得不促使我們?nèi)シ此贾暗挠嘘P(guān)基層政權(quán)建設(shè)的內(nèi)容。顯然，無(wú)論是集中于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、分流人員的機(jī)構(gòu)改革上，還是以廢除農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的方式直接切斷基層政權(quán)組織向農(nóng)民“作惡”的紐帶，均未能實(shí)現(xiàn)改革所設(shè)計(jì)的預(yù)期目標(biāo)。從基層政權(quán)和鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化的背景看，基層政權(quán)組織的運(yùn)行機(jī)制及其運(yùn)作結(jié)構(gòu)是導(dǎo)致其難以擺脫內(nèi)卷化困境的主要因素。首先，制度化的財(cái)政資源缺乏塑造了基層政權(quán)組織在執(zhí)行政策中的贏利性角色。在財(cái)政資源困乏的現(xiàn)實(shí)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的自我規(guī)劃和動(dòng)力機(jī)制，而尋求財(cái)政資源成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的首要目標(biāo)。因此，國(guó)家政權(quán)建設(shè)必須健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政制度，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織提供足夠的財(cái)政資源。正如韋伯所言，充足的財(cái)政資源和公共財(cái)政制度是建立理性化制度化官僚體系的基礎(chǔ)（28）。

其次，現(xiàn)行的壓力型體制只有自上而下的執(zhí)行機(jī)制而缺乏自下而上的信息反饋機(jī)制，各類不切實(shí)際的指標(biāo)、任務(wù)和政策由此而生。因此，國(guó)家政權(quán)建設(shè)應(yīng)當(dāng)將“單軌”運(yùn)行的壓力型體制轉(zhuǎn)化為自上而下與自下而上相結(jié)合的“雙軌”運(yùn)行機(jī)制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)既有執(zhí)行國(guó)家政策的壓力，保證國(guó)家政策的“一統(tǒng)性”又具備自主與靈活的反饋機(jī)制，使政策切合實(shí)際，實(shí)現(xiàn)政策的靈活性與有效性（29）。

最后，村民自治制度不能僅僅只停留于民主選舉這一目標(biāo)上，還必須將民主管理、民主決策和民主監(jiān)督落到實(shí)處。因?yàn)樽詮拇迕褡灾螌?shí)施以來(lái)，多數(shù)人認(rèn)為村民自治只要把選舉程序做好了，村民自然會(huì)選出他們心中的當(dāng)家人，實(shí)現(xiàn)真正意義上的村民自治。但鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化表明，如果僅僅只有選舉而無(wú)其他制約機(jī)構(gòu)，仍然無(wú)法防止公共資源被侵占，無(wú)法滿足鄉(xiāng)村社會(huì)的治理需求，更難以實(shí)現(xiàn)和諧的鄉(xiāng)村秩序。更為重要的是，一些非正式的地方勢(shì)力往往能利用選舉成為主導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的主體力量，進(jìn)而重構(gòu)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，這會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理愈加難以跳出“內(nèi)卷化”怪圈。

注釋：

①趙樹凱：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化》，商務(wù)印書館2010年版，第11頁(yè)。

②美國(guó)人類學(xué)家戈登維澤最早提出了“內(nèi)卷化”這一概念，主要是指某類文化模式達(dá)到了某種最終的形態(tài)以后，難以穩(wěn)定下來(lái)，也無(wú)法轉(zhuǎn)換為新的形態(tài)，而是不斷地是在其內(nèi)部變得復(fù)雜化。后來(lái)格爾茨和黃宗智用“農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化”來(lái)描述農(nóng)業(yè)的“無(wú)發(fā)展的增長(zhǎng)”狀況。

③[美]杜贊奇《文化、權(quán)力與國(guó)家——1900-1942年的華北農(nóng)村》，王福明譯，江蘇人民出版社2003年版，第50頁(yè)。

④賀雪峰：《論鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化》，載《開放時(shí)代》2011年第2期。

⑤《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，轉(zhuǎn)引自徐秀麗編：《中國(guó)近代鄉(xiāng)村自治法規(guī)選編》，中華書局2004年版，第3頁(yè)。

⑥[美]查爾斯·蒂利：《強(qiáng)制、資本和歐洲國(guó)家（公元990-1992年）》，魏洪鐘譯，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2007年版；杜贊奇，同上，第10頁(yè)。

⑦杜贊奇，同上，第10頁(yè)。

⑧王立勝：《人民公社化運(yùn)動(dòng)與中國(guó)農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)再造》，載《中共黨史研究》2007年第3期。

⑨張靜：《基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問題》（增訂本），上海人民出版社2007年版。

⑩[英]邁克爾·曼：《社會(huì)權(quán)力的來(lái)源》（第一卷），劉北成、李少軍譯，上海人民出版社2002年版。

（11）鄒讜《二十世紀(jì)中國(guó)政治——從宏觀歷史與微觀行動(dòng)角度看》，牛津大學(xué)出版社（香港）1994年版。

（12）孫立平：《斷裂——20世紀(jì)90年代以來(lái)的中國(guó)社會(huì)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版。

（13）張厚安：《中國(guó)特色的農(nóng)村政治——“鄉(xiāng)政村治”的模式》，臺(tái)北桂冠圖書股份有限公司1998年版，第3頁(yè)。

（14）陳云松：《鄉(xiāng)政村治的總體分析》，載《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社科版）2004年第4期。

（15）李昌平、董磊明主編：《稅費(fèi)改革背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制研究》，湖北人民出版社2004年版。

（16）吳理財(cái)：《中國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨政負(fù)責(zé)人選舉制度創(chuàng)新及改革設(shè)想》，載《當(dāng)代中國(guó)研究》2003年第4期。

（17）趙樹凱：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化》，商務(wù)印書館2010年版，第11頁(yè)。

（18）吳理財(cái)：《改革與重建——中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度研究》，高等教育出版社2010年版，第63頁(yè)。

（19）吳兢《中國(guó)村官選舉走向“常態(tài)化”》，載《山西農(nóng)業(yè)（村委主任）》2008年第2期。

（20）周雪光：《一葉知秋：從一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村莊選舉看中國(guó)社會(huì)的制度變遷》，載《社會(huì)》2009年第3期。

（21）周飛舟：《從汲取型政權(quán)到‘懸浮型’政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，載《社會(huì)學(xué)研究》2006年第3期。

（22）歐陽(yáng)靜：《資源匱乏、多維目標(biāo)條件下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)作》，載《改革》2011年第4期。

（23）歐陽(yáng)靜《策略主義——桔鎮(zhèn)運(yùn)作的邏輯》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2011年版，第234頁(yè)。

（24）賀雪峰、劉岳：《基層治理中的“不出事邏輯”》，載《學(xué)術(shù)研究》2010年第6期。

（25）歐陽(yáng)靜：《“做作業(yè)”和事件性治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“綜合治理”邏輯》，載《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2010年第12期。

（26）陳柏峰《鄉(xiāng)村江湖——兩湖平原的“混混”研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2010年版。

（27）賀雪峰《論鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化》，載《開放時(shí)代》2011年第2期。

（28）[德]馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》（下卷），林榮遠(yuǎn)譯，商務(wù)印書館1997年版，第248-324頁(yè)。

（29）歐陽(yáng)靜：《壓力型體制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的策略主義邏輯》，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2011年第3期。

作者簡(jiǎn)介：歐陽(yáng)靜，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公管學(xué)院講師,研究領(lǐng)域:政治社會(huì)學(xué)、政府管理、基層治理,著有《策略主義——桔鎮(zhèn)運(yùn)作的邏輯》等。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《中國(guó)法律評(píng)論》2015年01期

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)