導(dǎo)讀：“三農(nóng)”問題的破解關(guān)鍵在農(nóng)業(yè)，圍繞農(nóng)業(yè)將農(nóng)村產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)，對(duì)于全面建成小康社會(huì)的如期實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要。習(xí)近平“三農(nóng)”思想中流露出更多的市場(chǎng)導(dǎo)向和創(chuàng)新思維。
黨的十八屆三中全會(huì)在全國(guó)人民的期盼中順利閉幕了，全方位、系統(tǒng)性焦距經(jīng)濟(jì)體制改革的公報(bào)讓人為之振奮，它的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)意義絕不亞于1978年的黨十一屆三中全會(huì)的公報(bào)精神。這是因?yàn)?，中?guó)當(dāng)前正處在轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，許多棘手性問題的解決必須通過深化改革才能解決，而現(xiàn)階段的中國(guó)改革與初期的改革又不一樣，難度非常之大，廣大民眾深知這一點(diǎn)，因此對(duì)其更寄予期望。
黨的十八屆三中全會(huì)的公報(bào)精神沒有讓廣大民眾失望，它不僅系統(tǒng)全面，而且有許多新的亮點(diǎn)和突破。“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”這一提法，改變了以前的“市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用”的提法，這表明建立中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革方向不僅沒有變，而且更明確，更堅(jiān)定了。
一、習(xí)近平“市場(chǎng)決定論”的涵義與關(guān)鍵
要讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，意味著我國(guó)政府與市場(chǎng)目前的關(guān)系要做出重大的調(diào)整。調(diào)整將涉及政府體制、政府職能的轉(zhuǎn)換，按照我國(guó)政府目前的強(qiáng)勢(shì)狀態(tài)看，這一調(diào)整將削弱政府的不少功能，這些功能將被市場(chǎng)所替代，毫無疑問，這會(huì)觸及政府部門的相關(guān)權(quán)利與利益格局及其調(diào)整，這將是一場(chǎng)拿自己開刀的革命，也是習(xí)近平經(jīng)濟(jì)思想最直觀的體現(xiàn)。
習(xí)近平曾經(jīng)在浙江就已經(jīng)提到，在解決三農(nóng)問題的關(guān)鍵時(shí)期，就“三農(nóng)”論“三農(nóng)”已經(jīng)難以從根本上解決“三農(nóng)”問題。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展思路，首先考慮的就是發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，構(gòu)建統(tǒng)一的城鄉(xiāng)發(fā)展要素市場(chǎng)體系，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。我國(guó)目前的情況是產(chǎn)品的市場(chǎng)化程度較高，盡管存在扭曲現(xiàn)象，而土地、勞動(dòng)力、資本這些基本生產(chǎn)要素的市場(chǎng)化程度很不盡人如意，是既滯后又扭曲，其原因既與政府過度干預(yù)市場(chǎng)有關(guān)，又與不同微觀主體的權(quán)益不平等有關(guān)，尤其是與廣大農(nóng)民的權(quán)益缺失有關(guān)。
因此，“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程”，“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，不僅關(guān)系到農(nóng)村勞動(dòng)力這一生產(chǎn)要素能否自由流動(dòng)，其價(jià)格能否充分實(shí)現(xiàn)，而且也關(guān)系到農(nóng)民的土地權(quán)益、房產(chǎn)權(quán)益、金融權(quán)利能否得到充分實(shí)現(xiàn)。土地、勞動(dòng)力、資本這些基本生產(chǎn)要素的市場(chǎng)化的重要性在于，它不僅是建構(gòu)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系不可或缺的組成部分，而且也是讓農(nóng)民獲得更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利、經(jīng)營(yíng)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素合理配置，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化的必由之路。
二、習(xí)近平“產(chǎn)權(quán)制度保護(hù)”的思想
無論是建立城鄉(xiāng)要素的平等交換機(jī)制，還是推進(jìn)生產(chǎn)要素的市場(chǎng)化進(jìn)程，核心是要實(shí)現(xiàn)要素主體的權(quán)利平等，而要實(shí)現(xiàn)要素主體的權(quán)利平等，就必須深化資源與要素的產(chǎn)權(quán)制度改革，目標(biāo)是建立主體明晰、賦權(quán)充分、治權(quán)有效、配置優(yōu)化的產(chǎn)權(quán)制度。
發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用的關(guān)鍵是產(chǎn)權(quán)制度的建構(gòu)。產(chǎn)權(quán)是一種權(quán)利束，具有可分解性。產(chǎn)權(quán)不僅僅指財(cái)產(chǎn)性的權(quán)利，還包括其他非財(cái)產(chǎn)性的權(quán)利。實(shí)踐中，產(chǎn)權(quán)制度可從兩個(gè)視角進(jìn)行考察，一是從賦權(quán)結(jié)構(gòu)與治權(quán)結(jié)構(gòu)的角度；二是從生存權(quán)益與發(fā)展權(quán)益的角度。完整的產(chǎn)權(quán)，既需要賦予，更需要保護(hù)。產(chǎn)權(quán)的賦予是賦權(quán)范疇，就是產(chǎn)權(quán)界定，從法學(xué)角度講就是產(chǎn)權(quán)的立法，用法律來賦權(quán)。產(chǎn)權(quán)的保護(hù)是治權(quán)范疇，或者說是產(chǎn)權(quán)的維護(hù)。一種產(chǎn)權(quán)如果僅體現(xiàn)在賦權(quán)上，而沒有一定的治權(quán)結(jié)構(gòu)相匹配，這種產(chǎn)權(quán)仍然是不完整的，或者說，這種產(chǎn)權(quán)即使是明晰的，也不一定能得到實(shí)現(xiàn)。從產(chǎn)權(quán)的賦權(quán)結(jié)構(gòu)看，大體要涉及政治權(quán)益、經(jīng)濟(jì)權(quán)益、社會(huì)權(quán)益、財(cái)產(chǎn)權(quán)益這些方面。法律是一種能夠兼容賦權(quán)和治權(quán)的制度，立法是賦權(quán)，執(zhí)法是治權(quán)。法律、法規(guī)、法制中的“律”“規(guī)”“制”都具有“治”的含義。此外，政策、仲裁、交易這些范疇，同樣既有賦權(quán)含義，又有治權(quán)功能。
就我國(guó)農(nóng)民而言，其權(quán)益一方面是賦權(quán)不足，另一方面是治權(quán)滯后。也就是說，我國(guó)農(nóng)民的權(quán)益，從賦權(quán)角度，或者說從產(chǎn)權(quán)界定的角度來看，仍然是不充分的。以農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)為例，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性至今還沒有被賦予，使得農(nóng)民的土地難以作為抵押物。又如，農(nóng)民的宅基地及其住房，至今沒能真正成為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，不能直接進(jìn)入市場(chǎng)交易。這表明，對(duì)農(nóng)民的土地賦權(quán)仍然是不足的，由于賦權(quán)不充分，產(chǎn)權(quán)就不完整，進(jìn)而缺乏交易性和變現(xiàn)性。產(chǎn)權(quán)的交易性既可以看成是賦權(quán)的結(jié)果，又可以看成是治權(quán)的一個(gè)方面。對(duì)于治權(quán)問題，就是產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，也就是維權(quán)問題，實(shí)質(zhì)上就是治權(quán)結(jié)構(gòu)問題。在我國(guó)，它是明顯滯后于賦權(quán)進(jìn)程的，治權(quán)結(jié)構(gòu)的滯后性直接導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益得不到有效保護(hù)，經(jīng)常受到侵害。比如，國(guó)家在法律、政策上都規(guī)定了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利，盡管不很完整，但在法律或政策層面上講，應(yīng)該是明確的。但是為何農(nóng)民的土地權(quán)益經(jīng)常受到侵害?很大程度上是治權(quán)上的問題，是治權(quán)滯后問題。
從生存權(quán)益與發(fā)展權(quán)益的角度看，生存權(quán)是一種最為基礎(chǔ)的權(quán)利，是維持人類基本生存所必須的一種權(quán)益。比如，勞動(dòng)者就業(yè)的權(quán)益，最低收入的保障權(quán)益，基本的醫(yī)療保障權(quán)益，基本的養(yǎng)老權(quán)益，基本的教育權(quán)益等等，這些都應(yīng)該是生存權(quán)，是每個(gè)公民必需擁有的權(quán)益。生存權(quán)不是一層不變的，隨著人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，這種公民的生存權(quán)益也會(huì)發(fā)生變化。與改革以前我國(guó)居民溫飽都沒解決的時(shí)候相比，很顯然，現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民的生存權(quán)益要求就要高些，范圍也會(huì)更廣些?？傮w上看，這種人類生存所必需的權(quán)益會(huì)越來越提高。第二種權(quán)益是發(fā)展權(quán)，它是生存權(quán)以外的其它權(quán)益。以農(nóng)民土地權(quán)益為例，無論是土地流轉(zhuǎn)的權(quán)益，還是征地價(jià)格與土地出讓價(jià)格間的價(jià)格差，都包含著發(fā)展權(quán)益，而不僅僅是生存權(quán)益。現(xiàn)實(shí)中，我們給農(nóng)民的土地補(bǔ)償，往往不充分，有的就是給他最基本的生存性補(bǔ)償，而沒有充分體現(xiàn)他的發(fā)展權(quán)益。在這一問題上存在爭(zhēng)論，就是這種發(fā)展權(quán)到底歸誰?農(nóng)民是不是應(yīng)該擁有或者擁有多少的發(fā)展權(quán)益?總體看來，我國(guó)農(nóng)民的生存權(quán)益是在不斷完善，但仍然不充分，并且不時(shí)會(huì)受到這樣那樣的侵害。就我國(guó)農(nóng)民的發(fā)展權(quán)益而言，則體現(xiàn)的更不充分，而這又與農(nóng)民的基本權(quán)益不足有關(guān)，這也是我國(guó)目前城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)不公正事件頻頻發(fā)生的制度成因，即權(quán)益結(jié)構(gòu)的失衡。
生存權(quán)是每個(gè)公民必須擁有的權(quán)利，因此，它應(yīng)該是一種公共權(quán)，是公共產(chǎn)品，與公共產(chǎn)權(quán)的安排密切相關(guān)，這種權(quán)益應(yīng)該由國(guó)家(政府)來賦予，不宜通過市場(chǎng)的途徑來獲得。而發(fā)展權(quán)與私人產(chǎn)權(quán)相關(guān)，可以看成是私權(quán)，是一種私人產(chǎn)品。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，與發(fā)展權(quán)益密切相關(guān)的私人產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)該與這種權(quán)益的交易性，或者說與市場(chǎng)機(jī)制的完善有關(guān)。也就是說，發(fā)展權(quán)益的實(shí)現(xiàn)應(yīng)該與完善的市場(chǎng)機(jī)制聯(lián)系起來，否則，發(fā)展權(quán)益是難以實(shí)現(xiàn)的。這是私人產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)所決定的，如果發(fā)展權(quán)不能交易，那就不成其為私人產(chǎn)權(quán)。如果要能有效的交易，則必需建立和完善相應(yīng)的市場(chǎng)體系與機(jī)制。
三、在產(chǎn)權(quán)制度改革中改進(jìn)賦權(quán)與治權(quán)
改進(jìn)賦權(quán)就是要賦予農(nóng)民完整的權(quán)利，尤其是他們的公共權(quán)利。關(guān)于農(nóng)民的基本醫(yī)療、養(yǎng)老等社保權(quán)利，這幾年已有不少改善，但與城市居民相比，差距仍不小。還有農(nóng)民的基本教育權(quán)利，在法律上都明確了，也在不斷改善中，但仍存在這種權(quán)益在實(shí)踐中得不到很好保障的情況，并且區(qū)域間的差距較大。類似于這些權(quán)利，必需由國(guó)家賦予。當(dāng)然國(guó)家分中央政府和地方政府，但總體上應(yīng)主要由中央政府賦予為好。
關(guān)于財(cái)產(chǎn)權(quán)利，實(shí)際上是一種經(jīng)濟(jì)權(quán)利。如農(nóng)民的土地權(quán)益，房產(chǎn)權(quán)益等等，應(yīng)該進(jìn)一步賦予。農(nóng)民的土地物權(quán)屬性問題，應(yīng)盡快得到解決。在這一問題上，法學(xué)界與經(jīng)濟(jì)學(xué)界似乎有不同的看法。不少法學(xué)界人士認(rèn)為，既然農(nóng)村土地是承包經(jīng)營(yíng)的，那么這種權(quán)利就應(yīng)該屬于債權(quán)的性質(zhì)。但實(shí)際上，中國(guó)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)與一般的企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)在本質(zhì)上是不一樣的，農(nóng)民的土地承包權(quán)利是長(zhǎng)久擁有的，只要農(nóng)民不愿意放棄，他就可以擁有這樣的權(quán)利，并且，這種權(quán)利是可以再轉(zhuǎn)讓和流轉(zhuǎn)的，因此，其實(shí)質(zhì)上已具有物權(quán)的性質(zhì)。如果我國(guó)農(nóng)民的土地承包權(quán)不能夠物權(quán)化，土地就難以抵押，難以抵押的土地權(quán)利或產(chǎn)權(quán)毫無疑問是不完整的，其價(jià)值是打折扣的，或者是難以有效實(shí)現(xiàn)的。農(nóng)民的宅基地及其房產(chǎn)權(quán)益也是如此，依然存在賦權(quán)不足問題。為什么城里人花錢買的房子可以進(jìn)入市場(chǎng)交易，而農(nóng)民花錢投資的房產(chǎn)不能直接進(jìn)入市場(chǎng)交易?應(yīng)該結(jié)合對(duì)農(nóng)村宅基地制度的改革，賦予農(nóng)民房產(chǎn)直接進(jìn)入市場(chǎng)交易的權(quán)利。
還有一個(gè)很重要的權(quán)利就是市場(chǎng)權(quán)利。所謂市場(chǎng)權(quán)利，就是要有公平的市場(chǎng)進(jìn)入權(quán)，要有市場(chǎng)的處置權(quán)，或者說市場(chǎng)交易權(quán)。因?yàn)槿绻a(chǎn)權(quán)不能交易，或者說是很有限制的交易，這種產(chǎn)權(quán)就難有交換價(jià)值，就不能實(shí)現(xiàn)它的價(jià)值。對(duì)于農(nóng)民權(quán)益與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，也存在不同的看法。有些學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)分化現(xiàn)象、農(nóng)民收入低下以及社會(huì)矛盾激化，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，把社會(huì)分化和社會(huì)不公等現(xiàn)象歸咎于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而認(rèn)為有必要通過取代市場(chǎng)的途徑來解決這些問題。這種看法并不正確，存在很大片面性和危險(xiǎn)性。事實(shí)上，權(quán)益問題，無論是賦權(quán)，還是治權(quán)，都與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求不矛盾。我們現(xiàn)階段出現(xiàn)的種種社會(huì)問題和矛盾，恰恰是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要解決的問題，而不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身的問題。因?yàn)檎嬲暾?、成熟的市?chǎng)經(jīng)濟(jì)，它的一個(gè)基本前提，就是微觀主體的權(quán)利平等性和公平性，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的最本質(zhì)要求。而我們?cè)诎l(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程中，恰恰沒有注重解決好這一問題，沒有及時(shí)消除城鄉(xiāng)二元社會(huì)權(quán)利結(jié)構(gòu)，這就違反了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律，導(dǎo)致了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體地位的不平等和權(quán)利不平等，進(jìn)而導(dǎo)致要素價(jià)格的扭曲，資源配置的失衡，收入分配的不公，社會(huì)矛盾的激化。從這個(gè)意義上講，解決好農(nóng)民權(quán)益的賦權(quán)與治權(quán)問題，維護(hù)社會(huì)公平與公正，恰恰是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)要求。建立完善的治權(quán)結(jié)構(gòu)，就是要建立完善的民眾權(quán)益保障體系。就治權(quán)體系來看，一種是外生的治權(quán)體系，可以稱之為“他治”體系。國(guó)家的法律與憲法體系、仲裁體系以及市場(chǎng)交易體系等，都可以看成是外生的治權(quán)體系。另一種是內(nèi)生的治權(quán)體系。因?yàn)槿魏螜?quán)益的保障不僅要靠外在的治權(quán)體系，而且還要依靠?jī)?nèi)生的治權(quán)體系。就農(nóng)民的權(quán)益保障來說，既需要依靠外生治權(quán)體系的不斷完善，也要依靠農(nóng)民自身的努力。我國(guó)農(nóng)民權(quán)益之所以經(jīng)常受到侵害，一方面固然與賦權(quán)不足有關(guān)，與外生治權(quán)體系不完善有關(guān)，但另一方面也與內(nèi)生的治權(quán)體系不完善有關(guān)，也就是與農(nóng)民自身有關(guān)，即與農(nóng)民權(quán)益的自我保護(hù)意識(shí)差，尤其是自組織化程度太低有關(guān)。事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)社會(huì)微觀主體的組織化也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求。同時(shí)，從農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)來講，也是不可缺少的。如果微觀主體像一盤散沙，缺乏組織化，不僅主體權(quán)益難以得到有效保護(hù)，而且市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也難以有效運(yùn)行。所以，在農(nóng)民權(quán)益保障問題上，我們既要加強(qiáng)與完善外生治權(quán)體系建設(shè)，又要重視加強(qiáng)內(nèi)生治權(quán)體系建設(shè)，也就是說，農(nóng)民必須建立起保護(hù)自身權(quán)益的組織。
權(quán)益的可交易性是治權(quán)結(jié)構(gòu)不可或缺的內(nèi)容。必須建立和完善私人產(chǎn)權(quán)(權(quán)益)的交易體系與機(jī)制。不僅私人產(chǎn)權(quán)(權(quán)益)要可交易化，而且在我國(guó)，由于不少公共權(quán)益和公共服務(wù)具有地方化供給的特性，因此，對(duì)于這樣的公共品，也應(yīng)該引入市場(chǎng)交易機(jī)制。就現(xiàn)階段農(nóng)民工的社保權(quán)益，農(nóng)村義務(wù)教育的權(quán)益，農(nóng)民的土地承包權(quán)和宅基地權(quán)而言，都應(yīng)該允許跨地區(qū)流動(dòng)和交易。這些權(quán)益有些是屬于發(fā)展權(quán)，有些則屬于生存權(quán)，但在農(nóng)村人口不斷流動(dòng)，城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)還沒有完全破解的情況下，就有必要引入交易機(jī)制，只有這樣，農(nóng)民才能真正獲得更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，城鄉(xiāng)要素的流動(dòng)才能更合理，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展才能更健康。
(作者系浙江大學(xué)求是特聘教授、浙江大學(xué)中國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究院院長(zhǎng))
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：人民論壇[國(guó)家治理]41期
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