推動(dòng)城鄉(xiāng)融合是新時(shí)代我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)入全新階段的重大戰(zhàn)略舉措，其根本任務(wù)要突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制約，構(gòu)建以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、城鄉(xiāng)一體的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。當(dāng)前，城鄉(xiāng)融合發(fā)展總體仍然面臨城鄉(xiāng)要素流動(dòng)不順暢、產(chǎn)業(yè)融合程度偏低、公共資源配置不合理等突出問(wèn)題，亟需全面深化改革推進(jìn)城鄉(xiāng)融合向縱深發(fā)展。

值得重視的是，當(dāng)前城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨的問(wèn)題和矛盾更集中地表現(xiàn)在縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展過(guò)程之中，縣域成為推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵主體。黨的二十大報(bào)告指出，要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。就四川現(xiàn)實(shí)看，由于地理?xiàng)l件多樣、農(nóng)村人口眾多、區(qū)域差異性強(qiáng)，更加需要探索以縣域?yàn)橹攸c(diǎn)推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)實(shí)路徑。

縣域是四川經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主力軍，是落實(shí)全省“四化同步、城鄉(xiāng)融合、五區(qū)共興”發(fā)展戰(zhàn)略的重要支撐，是全省城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵載體。然而，當(dāng)前我省縣域發(fā)展不充分問(wèn)題突出，縣域空間規(guī)模人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)規(guī)模均明顯低于全國(guó)平均水平，根據(jù)四川2022年的統(tǒng)計(jì)年鑒顯示（引用數(shù)據(jù)所說(shuō)的縣域包括縣和縣級(jí)市，不包括區(qū)）：全省縣域常住人口城鎮(zhèn)化率為44%，與全省58%的平均水平相比低14個(gè)百分點(diǎn)，其中有102個(gè)縣域城鎮(zhèn)化率低于50%，23個(gè)縣域城鎮(zhèn)化率低于30%，由此足見(jiàn)，四川城鄉(xiāng)融合發(fā)展不充分、不均衡問(wèn)題很大程度上是由整體較低的縣域發(fā)展水平所決定的?？h域城鄉(xiāng)融合推進(jìn)所面臨的一系列現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和阻礙，迫切需要在準(zhǔn)確把握縣域特征和發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，更具針對(duì)性地制定突破性對(duì)策。

提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，增強(qiáng)以城帶鄉(xiāng)能力

突出重點(diǎn)完善縣域內(nèi)產(chǎn)業(yè)體系，提升縣城綜合服務(wù)能力，增強(qiáng)以城帶鄉(xiāng)能力。一是培育縣域內(nèi)富民產(chǎn)業(yè)。結(jié)合各地縣域優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，延伸加工鏈條，升級(jí)“農(nóng)業(yè)+”多元新業(yè)態(tài)，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域暢聯(lián)互通，提升縣域產(chǎn)業(yè)集聚和就業(yè)吸納能力，將產(chǎn)業(yè)鏈主體留在縣域、價(jià)值鏈留給農(nóng)民。二是補(bǔ)齊縣城發(fā)展短板。精準(zhǔn)補(bǔ)齊縣城公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施等短板，強(qiáng)化縣城建設(shè)的資金、土地等保障，探索縣域內(nèi)存量低效建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)模式。三是完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口保障機(jī)制。保障進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，消除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)城鎮(zhèn)的隱性約束。全面落實(shí)“人地錢(qián)掛鉤”機(jī)制，完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化系統(tǒng)化配套政策。

打造城鄉(xiāng)融合多層級(jí)節(jié)點(diǎn)，構(gòu)建縣鄉(xiāng)村功能銜接互補(bǔ)新格局

打造“縣城-鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村”多層級(jí)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展節(jié)點(diǎn)，健全“縣-鄉(xiāng)-村”一體化發(fā)展體制機(jī)制。一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間分布。遵循農(nóng)村人口流動(dòng)趨勢(shì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，差異化推進(jìn)鄉(xiāng)村居民適度聚居和分區(qū)分類(lèi)布置居民點(diǎn)，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)資源規(guī)劃的數(shù)量、區(qū)位、規(guī)模合理配置。推廣涉及多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的片區(qū)規(guī)劃模式，鼓勵(lì)強(qiáng)村帶弱村共同編制規(guī)劃，避免高成本、不切實(shí)際的村莊規(guī)劃全覆蓋。二是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)銜接城鄉(xiāng)功能。實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三個(gè)中心”打造工程，推動(dòng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)、加工流通企業(yè)向鎮(zhèn)域集聚，增強(qiáng)聯(lián)農(nóng)帶鄉(xiāng)能力，打造區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心；完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育、養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)資源配置，打造區(qū)域服務(wù)中心；強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、依法行政和公共服務(wù)能力，打造區(qū)域治理中心。三是完善多村聯(lián)合發(fā)展模式。建立村域之間的開(kāi)放合作機(jī)制，支持成立多村聯(lián)合黨委，推廣多村集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)營(yíng)發(fā)展模式，鼓勵(lì)建立產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體等，強(qiáng)化鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多點(diǎn)支撐帶動(dòng)，催生城鄉(xiāng)融合發(fā)展新動(dòng)力。

完善城鄉(xiāng)要素雙向自由流動(dòng)機(jī)制，有序釋放鄉(xiāng)村發(fā)展活力

以集成深化農(nóng)村改革為核心，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向循環(huán)流動(dòng)。一是強(qiáng)化村集體城鄉(xiāng)要素對(duì)接載體功能。探索以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為主導(dǎo)，以規(guī)劃為手段，收儲(chǔ)和整合利用分散的集體建設(shè)用地、閑置宅基地等土地資源，有效匹配下鄉(xiāng)的資本、人才等要素，發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)和新型鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。二是強(qiáng)化金融資本服務(wù)鄉(xiāng)村振興。完善金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)的有效激勵(lì)機(jī)制，有序開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)及承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)等各類(lèi)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保融資。三是完善人才返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)激勵(lì)機(jī)制。完善返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人才的創(chuàng)業(yè)、醫(yī)療、住房、子女教育等扶持政策，增強(qiáng)高素質(zhì)農(nóng)民社保扶持政策的持續(xù)性，吸引電子商務(wù)、農(nóng)業(yè)技術(shù)等專(zhuān)業(yè)型人才以及各類(lèi)帶頭人才。創(chuàng)新人才“引育留用”的鏈條化模式，完善職業(yè)規(guī)劃指導(dǎo)體系，吸引青年人才返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)。

改善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生活質(zhì)量均衡等值

加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)改善力度，打造城鄉(xiāng)均衡等值的美好生活。一是推進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)村入戶(hù)。全面織密縣鄉(xiāng)路網(wǎng)，完善城鄉(xiāng)供水安全等基礎(chǔ)設(shè)施，有條件的地區(qū)探索城鄉(xiāng)燃?xì)?、供水、污水“一網(wǎng)通管”，加強(qiáng)鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打通農(nóng)村物流“最后一公里”，創(chuàng)新推廣社區(qū)參與式的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管護(hù)模式。二是一體化完善村級(jí)公共服務(wù)。鼓勵(lì)城市醫(yī)生、教師、技術(shù)、規(guī)劃師等人才下鄉(xiāng)服務(wù)，通過(guò)組建聯(lián)合體、托管、結(jié)對(duì)等方式，促進(jìn)城鄉(xiāng)醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、文體等公共服務(wù)普惠共享。三是優(yōu)化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)。加大農(nóng)田水利、智慧精準(zhǔn)灌溉等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性設(shè)施建設(shè)力度，深入實(shí)施土地宜機(jī)化整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，補(bǔ)齊冷鏈物流、加工倉(cāng)儲(chǔ)、農(nóng)產(chǎn)品電商等設(shè)施短板。結(jié)合人口老齡化趨勢(shì)，推進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老設(shè)施均衡布局，推廣低齡老人服務(wù)高齡老人的互助養(yǎng)老模式，推行政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)提供養(yǎng)老服務(wù)。

提升鄉(xiāng)村治理能力，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理格局現(xiàn)代化

基于鄉(xiāng)村治理對(duì)象、治理需求復(fù)雜化及基層治理難度不斷增大的現(xiàn)實(shí)，探索構(gòu)建新型城鄉(xiāng)社會(huì)治理體系，提升治理能力現(xiàn)代化水平。一是強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理要素保障。加大村（社區(qū)）運(yùn)行資金保障力度，強(qiáng)化基層干部隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)施村黨組織帶頭人隊(duì)伍優(yōu)化提升行動(dòng)，健全基層干部發(fā)展性和榮譽(yù)性激勵(lì)機(jī)制。強(qiáng)化減負(fù)提能，推動(dòng)村（社區(qū)）干部將精力轉(zhuǎn)移至產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、社會(huì)治理等主責(zé)主業(yè)上來(lái)。二是完善鄉(xiāng)村治理組織體系。以系統(tǒng)、科學(xué)、精準(zhǔn)的考評(píng)體系和發(fā)展性激勵(lì)機(jī)制為重要支撐，探索縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)以及社會(huì)公眾、社會(huì)組織等多元主體參與社會(huì)治理的新路徑，賦能和推動(dòng)多元主體共管共治。加強(qiáng)各類(lèi)自治組織規(guī)范化制度化建設(shè)，健全村級(jí)議事協(xié)商制度，有序孵化和引進(jìn)社會(huì)組織，強(qiáng)化農(nóng)民參與基層治理的內(nèi)生動(dòng)力。三是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理數(shù)字化。加強(qiáng)政策、資源、主體之間的協(xié)同和統(tǒng)籌，探索構(gòu)建“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化+服務(wù)平臺(tái)”的新的治理機(jī)制。

（作者郭曉鳴系四川省社會(huì)科學(xué)院原副院長(zhǎng)；高杰系農(nóng)村發(fā)展研究所研究員；張耀文單位系四川省社會(huì)科學(xué)院。中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《四川日?qǐng)?bào)》2023年11月13日）

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