摘要：縣域是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主戰(zhàn)場?？h域城鄉(xiāng)融合發(fā)展與鄉(xiāng)村振興之間存在著立體式、復合性的多層邏輯關(guān)系?；诳h域的城鄉(xiāng)融合發(fā)展是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興基本路徑的總體判斷。以縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興，需要整體籌劃城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展，牢牢把握協(xié)同推進新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興這一戰(zhàn)略主線。本文梳理了縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理論演進和政策脈絡，厘清了縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展與鄉(xiāng)村振興的邏輯關(guān)系，并在剖析縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略舉措的基礎(chǔ)上，提出城鄉(xiāng)協(xié)同視角下實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：縣域；城鄉(xiāng)融合發(fā)展；鄉(xiāng)村振興；新型城鎮(zhèn)化

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是國家現(xiàn)代化的重要標志，是一項事關(guān)全局、影響深遠的重大任務。習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動?！痹谥袊蓚鹘y(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型和推進農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國轉(zhuǎn)變過程中，始終伴隨著工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的演變與政策調(diào)整。其中，政策調(diào)整的核心是如何看待農(nóng)民發(fā)展問題。經(jīng)過幾代人的持續(xù)奮斗，中國歷史性地消除了絕對貧困，小康社會全面建成，社會主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。但長期以來實行的城市偏向的發(fā)展戰(zhàn)略、市民偏向的分配制度、重工業(yè)偏向的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，導致城市發(fā)展速度遠超農(nóng)村。在現(xiàn)代化進程中持續(xù)的重大歷史性結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型下，鄉(xiāng)村系統(tǒng)的人、地、業(yè)、村尚未找到重構(gòu)和匹配的最佳方式，從而出現(xiàn)了功能失衡和活力喪失。隨著中國特色社會主義進入新時代，從全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的中心任務看，推動高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵約束是城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡和農(nóng)村發(fā)展的不充分。黨中央從統(tǒng)籌中華民族偉大復興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局的高度，作出全面推進鄉(xiāng)村振興的重大決策部署，重新審視和把握工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，并提出建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，為鄉(xiāng)村振興提供制度保障。振興鄉(xiāng)村需要立足鄉(xiāng)村，但不能就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村，必須把城市和鄉(xiāng)村作為一個整體統(tǒng)籌謀劃、一體設計、一并推進，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。當前，中國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的歷史趨勢不可逆轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)村振興在全國層面已經(jīng)全面推開。在新發(fā)展格局下，通過重塑工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，繼續(xù)強化以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點，發(fā)揮縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的引領(lǐng)和牽引作用，成為新時代推進鄉(xiāng)村全面振興的關(guān)鍵所在。

一、縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理論與政策演進脈絡

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是城鄉(xiāng)發(fā)展理論的重要構(gòu)成，而縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展又是城鄉(xiāng)發(fā)展理論的進一步聚焦。由于中國鄉(xiāng)村人口眾多且幅員遼闊，推進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有特殊的理論意義，也能反映出中國特色的政策實踐創(chuàng)新。

（一）縣域、城鄉(xiāng)關(guān)系與城鄉(xiāng)融合發(fā)展相關(guān)理論研究演進

縣域是中國分布最廣泛的、相對獨立的行政地域單元，是國民經(jīng)濟、社會發(fā)展的基本承載，也是促進城鄉(xiāng)融合、實現(xiàn)共同富裕的重要連接點?？h域是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的最佳結(jié)合點。黃振華從地域邊界、產(chǎn)業(yè)構(gòu)成和人口結(jié)構(gòu)等方面對縣域與縣城的概念進行了區(qū)分，認為縣城強調(diào)“點”的聚集，而縣域更突出“面”的覆蓋，并且縣域相較于縣城而言具有更強的包容性和整體性。吳重慶認為，立足縣域資源促進生產(chǎn)要素在縣域城鄉(xiāng)間流動與整合，是實現(xiàn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和縣域鄉(xiāng)村振興的重要途徑。馮丹萌等認為，縣域發(fā)展在構(gòu)建新發(fā)展格局、推動脫貧地區(qū)接續(xù)實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化方面承擔著越來越重要的作用。同時，縣域作為工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、國家與社會的關(guān)鍵節(jié)點，在推動城鄉(xiāng)發(fā)展、帶動鄉(xiāng)村振興中處于獨特地位，并具有特殊價值。

城鄉(xiāng)關(guān)系主要是指城市與鄉(xiāng)村在分工基礎(chǔ)上形成的相互依賴、相互影響、相互作用的多重關(guān)系。關(guān)于城鄉(xiāng)關(guān)系及其發(fā)展是學界研究的重要內(nèi)容，也產(chǎn)生了豐富的理論成果，比如霍華德的田園城市理論、劉易斯的二元結(jié)構(gòu)理論等。19世紀中期，馬克思和恩格斯批判地吸收了空想社會主義關(guān)于城鄉(xiāng)關(guān)系的觀點，形成了從分離到融合的馬克思主義城鄉(xiāng)關(guān)系理論。新中國成立以來，中國先后經(jīng)歷了城鄉(xiāng)分割與二元對立、城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)型與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展及城鄉(xiāng)融合發(fā)展等不同階段，而這也是對城鄉(xiāng)關(guān)系認知不斷深化的過程。城鄉(xiāng)之間不僅僅是要建立工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的交換關(guān)系，而且要建立與第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟聯(lián)系。這種聯(lián)系能夠帶動技術(shù)轉(zhuǎn)讓、人才交流、資金對流，拉動小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展，形成較為均衡的工農(nóng)業(yè)布局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)相互支持、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮。有學者認為，制度是解構(gòu)工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系生成及演化規(guī)律的關(guān)鍵，構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系的重點在于通過制度及體制機制的漸進式變革，逐步打開“城門”、開放農(nóng)村。從以工促農(nóng)到工農(nóng)互促的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變是當前新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系區(qū)別于傳統(tǒng)工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的一大特征，也應從村莊發(fā)展的角度重新理解新型城鎮(zhèn)化。崔紅志等則認為，“城市農(nóng)業(yè)”作為聯(lián)通城鄉(xiāng)、融通要素的重要產(chǎn)業(yè)，是構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系的重要選項。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念的提出既是對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展理念的繼承，也是新時代推進鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求。城鄉(xiāng)融合是在將城市與農(nóng)村視為一個有機整體的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)城鄉(xiāng)間經(jīng)濟互動、社會交流、空間銜接等方面的深度交互，同時保留城鄉(xiāng)各自的特色。讓城市的資本、技術(shù)、人才、信息自覺自愿自由流入鄉(xiāng)村，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口放心進城定居，“工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮”的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系就能更有效地建立起來?？h域可以滿足城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本條件，成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本載體和空間單元。立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，要強化縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊在推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的關(guān)鍵節(jié)點作用，發(fā)揮縣域在中國式現(xiàn)代化進程中的重要支撐作用。

（二）縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策演進

縣域在行政上、經(jīng)濟上有其突出的特點和功能，因而在聯(lián)動城鄉(xiāng)發(fā)展上也有獨特的作用和意義。早在1981年全國農(nóng)村工作會議上就曾提出縣級綜合改革的重要性，強調(diào)縣級領(lǐng)導干部要適應形勢、更新觀念，以商品經(jīng)濟的觀點總攬農(nóng)村經(jīng)濟工作的全局，不能只當“農(nóng)業(yè)書記”“糧食縣長”。從20世紀80年代起，安徽、四川、山東等省份選擇若干不同類型的縣開展綜合性改革，通過實行“三大包干”，提升縣一級的自主權(quán)和發(fā)展活力，打破城鄉(xiāng)分離的行政壁壘，使分散的被隔絕的生產(chǎn)要素組合成現(xiàn)實的生產(chǎn)力。這一時期，縣域綜合改革以地方探索為主，政策文件也多出自省級政府。比如，1987年7月山東省印發(fā)了《關(guān)于強化縣級管理的試行意見》，主要從八個方面擴大縣級政府對人財物的管理權(quán)限，嘗試通過強化縣級管理進一步深化農(nóng)村改革。

進入21世紀，隨著中國整體發(fā)展進程的加快，縣域越來越受到關(guān)注。尤其是進入新時代以來，中央從促進縣域經(jīng)濟發(fā)展、縣域商業(yè)體系建設、縣城城鎮(zhèn)化等方面作出部署，強調(diào)加快推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

黨的十六大提出“發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，壯大縣域經(jīng)濟”，黨的十六屆三中全會進一步強調(diào)“要大力發(fā)展縣域經(jīng)濟”。2017年，國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于縣域創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的若干意見》，支持縣域開展以科技創(chuàng)新為核心的全面創(chuàng)新，將實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略作為打造發(fā)展新引擎、培育發(fā)展新動能的重要舉措。2019年，《中共中央 國務院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》發(fā)布，將協(xié)調(diào)推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略作為實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要抓手。2020年，習近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上指出：“要把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點，推進空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設施等縣域統(tǒng)籌，把城鄉(xiāng)關(guān)系擺布好處理好，一體設計、一并推進?！边@從戰(zhàn)略層面指明了推進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展與鄉(xiāng)村振興的目標和方向。2021年中央一號文件提出“加快縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，并將其作為全面推進鄉(xiāng)村振興的重要舉措。2021年施行的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》將“城鄉(xiāng)融合”作為主要章節(jié)之一，并在第五十條專門提出“加快縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，為各級各部門推進相關(guān)工作提供了堅實的法律保障。2022年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳先后印發(fā)《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》和《鄉(xiāng)村建設行動實施方案》，進一步明確縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展與鄉(xiāng)村振興的目標要求、重點任務和基本路徑。邁向全面建成社會主義現(xiàn)代化強國新征程，在把握基本國情農(nóng)情和城鄉(xiāng)演變規(guī)律的基礎(chǔ)上，以縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展重構(gòu)鄉(xiāng)村系統(tǒng)，進而全面推進鄉(xiāng)村振興，是一項重大而緊迫的任務。

二、縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展與鄉(xiāng)村振興的邏輯關(guān)聯(lián)

縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展與鄉(xiāng)村振興并非兩個并列的概念，也不是簡單的包含與被包含、手段與目標的關(guān)系，而是呈現(xiàn)立體式、復合性的多層邏輯關(guān)系。

（一）縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展與鄉(xiāng)村振興的理論邏輯

城鄉(xiāng)關(guān)系是人類社會的一種基本關(guān)系。根據(jù)相關(guān)經(jīng)典理論，城鄉(xiāng)關(guān)系可以分為鄉(xiāng)育城市、城鄉(xiāng)分離和城鄉(xiāng)融合三個階段，其演變背后蘊含著生產(chǎn)分工的理論邏輯。農(nóng)村生產(chǎn)要素通過向城市流動形成集聚，能夠提高生產(chǎn)分工規(guī)模和生產(chǎn)效率，但是過度的要素流失導致鄉(xiāng)村陷入衰敗。馬克思城鄉(xiāng)發(fā)展理論將城鄉(xiāng)作為一個整體，強調(diào)實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素順暢流動、產(chǎn)業(yè)聯(lián)系緊密、功能互補互促，而縣域作為城鄉(xiāng)之間的橋梁，可以為城鄉(xiāng)融合提供過渡和承載空間?？梢?，推進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有堅實的理論基礎(chǔ)，既遵循馬克思主義城鄉(xiāng)關(guān)系理論的基本觀點，又符合中國特色社會主義城鄉(xiāng)關(guān)系的演進趨勢，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要路徑和手段。

中國工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系已經(jīng)發(fā)生歷史性變化，實現(xiàn)了從分割對立、統(tǒng)籌發(fā)展到加速融合的轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)融合發(fā)展正呈現(xiàn)不可逆轉(zhuǎn)的歷史趨勢。但同時，農(nóng)村資源要素市場的封閉性、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局的非協(xié)調(diào)性、城鄉(xiāng)生產(chǎn)設施的非均衡性與城鄉(xiāng)民生保障的非共享性，仍在制約城鄉(xiāng)融合發(fā)展與鄉(xiāng)村振興的推進。從生產(chǎn)力維度看，縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要以城鄉(xiāng)要素自由流動、產(chǎn)業(yè)交叉融合、公共資源均衡配置為支撐，并應著眼于全域統(tǒng)籌城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村，立足縣域發(fā)展鄉(xiāng)村，為鄉(xiāng)村振興提供內(nèi)生動力。從生產(chǎn)關(guān)系維度看，縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展要求進一步深化改革，破除造成城鄉(xiāng)分割與對立的制度障礙，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系，為鄉(xiāng)村振興提供體制活力和制度保障。從空間布局看，鄉(xiāng)村振興是系統(tǒng)性工程，需要以特定地域空間為單位有序推進，而縣域發(fā)展具有以鄉(xiāng)村振興為導向的特殊屬性。

（二）縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展與鄉(xiāng)村振興的實踐邏輯

推進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，既是鄉(xiāng)村全面振興的內(nèi)在要求，也是走中國特色鄉(xiāng)村振興道路的現(xiàn)實路徑。黨的十八大以來，習近平總書記就做好“三農(nóng)”工作發(fā)表了一系列重要論述，為理解和把握縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展與鄉(xiāng)村振興的實踐邏輯提供了根本遵循。

第一，縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展是鄉(xiāng)村振興實現(xiàn)道路的進一步聚焦。在把握“三農(nóng)”工作歷史新方位的基礎(chǔ)上，黨中央提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并站在全局和戰(zhàn)略高度把握工農(nóng)和城鄉(xiāng)關(guān)系，迅速應對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中的鄉(xiāng)村發(fā)展問題。2017年，習近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上明確提出“走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路”，強調(diào)“重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路”。城鎮(zhèn)化的最終目標是實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，鄉(xiāng)村振興也必須在城鄉(xiāng)互補互促中實現(xiàn)。推進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是從帶動鄉(xiāng)村發(fā)展的維度上將重心放在縣域，以縣城為載體推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興。因此，縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路在縣域?qū)用娴木劢梗琼槕青l(xiāng)發(fā)展規(guī)律的戰(zhàn)略謀劃。推進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，進一步明確了政策實施路徑和規(guī)劃實施重點，也更有助于在推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展中實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

第二，縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展是鄉(xiāng)村振興基本原則的進一步強化。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須按照鄉(xiāng)村建設規(guī)律和鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律來組織和推進。2018年中央一號文件明確了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求，并將“堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展”作為推進鄉(xiāng)村振興的基本原則之一。習近平總書記在十九屆中央政治局第八次集體學習時指出，“我們一開始就沒有提城市化，而是城鎮(zhèn)化，目的就是促進城鄉(xiāng)融合。”立足中國國情農(nóng)情，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要正確處理長期目標與短期目標的關(guān)系，合理確定工作重點和階段性目標。推動縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，強化了實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興必須堅持的基本原則，落實了縣域內(nèi)整體部署城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的發(fā)展要求，明確了縣域內(nèi)配置基礎(chǔ)設施和公共服務等資源要素的可行邊界，符合縣域經(jīng)濟的發(fā)展實際，也意味著要更多地為縣一級賦權(quán)，提升縣域?qū)用娓母锏南到y(tǒng)性、協(xié)同性、整體性。

第三，縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展是鄉(xiāng)村振興基本路徑的進一步明確。城鄉(xiāng)融合發(fā)展強調(diào)城市和鄉(xiāng)村有差異、無差別，重點在于以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，提倡優(yōu)質(zhì)資源向鄉(xiāng)村流動，推動城市基礎(chǔ)設施向鄉(xiāng)村延伸、公共服務等向鄉(xiāng)村覆蓋。把縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展作為鄉(xiāng)村振興的基本路徑，意味著要將城鄉(xiāng)資源在縣域內(nèi)重新部署，統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設施一體發(fā)展和基本公共服務普惠共享。現(xiàn)階段，這種無差別主要指在縣域內(nèi)無差別，而應該允許不同縣域之間存在一定的發(fā)展差距。這種發(fā)展差距是一種基于實事求是認知的客觀存在，也是分區(qū)分級實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的客觀條件。因此，從中國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)和鄉(xiāng)村發(fā)展差異化的現(xiàn)實出發(fā)，推進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展更具有可行性和穩(wěn)定性。具體來看，推進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，核心是統(tǒng)籌協(xié)同推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略耦合銜接，促進這兩大戰(zhàn)略已經(jīng)部署的重大工程、重大行動、重大任務在縣域內(nèi)落地見效。

三、以縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略舉措

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是互惠一體、交叉互促的有機體。以縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興，不只是發(fā)展理念的更新，也不僅僅是政策轉(zhuǎn)型的表達，而是要有實實在在的戰(zhàn)略舉措?；诳h域的城鄉(xiāng)融合發(fā)展是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興基本路徑的總體判斷。以縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興，需要整體籌劃城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展，牢牢把握協(xié)同推進新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興這一戰(zhàn)略主線。

（一）以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃布局為前提

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略都涉及城鄉(xiāng)人口遷移、國土空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、基礎(chǔ)設施建設、公共服務供給、生態(tài)環(huán)境保護等縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的諸多領(lǐng)域。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，要堅持強弱項、補短板、抓重點的原則，實現(xiàn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量推進和以農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化為總目標的鄉(xiāng)村振興全方位實施。以縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興，要注重城鄉(xiāng)優(yōu)勢互補、協(xié)調(diào)發(fā)展，順應城鄉(xiāng)發(fā)展中的重大結(jié)構(gòu)性、趨勢性、轉(zhuǎn)折性變化，制定城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃和年度實施計劃，充分發(fā)揮規(guī)劃對縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的指導約束作用，形成科學合理的城鎮(zhèn)化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局。既要改變傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的單一布局，也要摒棄以鄉(xiāng)村為中心的發(fā)展理念。要綜合考慮城鄉(xiāng)演變規(guī)律、集聚特點和產(chǎn)業(yè)分布，按照主體功能定位，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等空間，強化城鄉(xiāng)一體設計，優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設施、公共服務設施等布局。只有堅持統(tǒng)籌城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展，促進二者雙向交流、聯(lián)動推進，以規(guī)劃引領(lǐng)城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)人才、資源和戰(zhàn)略的統(tǒng)一，才能走出一條中國特色的城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，構(gòu)建起“內(nèi)生為源、外生聯(lián)動”的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。

（二）以促進城鄉(xiāng)要素流動為關(guān)鍵

改革開放以來，中國要素市場培育取得了重要進展，土地、資本、勞動力、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素的市場配置能力顯著增強，但與商品和服務市場相比，要素市場化程度仍然相對滯后，特別是城鄉(xiāng)間要素流動的體制機制障礙仍然存在，土地供需錯配、城市人才入鄉(xiāng)不暢、數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)不清晰等問題突出，影響了市場對資源配置決定性作用的發(fā)揮，成為協(xié)同推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的突出短板。以縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興，要堅持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，全面提高城鄉(xiāng)間要素協(xié)同配置效率，進一步推動戶籍制度改革、土地要素市場化改革、利率市場化改革，以及技術(shù)、管理等要素市場化改革，實現(xiàn)由市場決定要素價格。分領(lǐng)域來看，要推動經(jīng)營性土地要素市場化配置，促進勞動力要素城鄉(xiāng)雙向暢通有序流動，提高直接融資比重，推動資本要素服務縣域商業(yè)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展技術(shù)、數(shù)據(jù)等新型要素市場?？偟膩砜?，以縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興，關(guān)鍵是破除“人、地、錢”等要素在城鄉(xiāng)自由流動的體制機制障礙，圍繞人口流動、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等歷史趨勢，協(xié)同推進城鄉(xiāng)聯(lián)動式要素改革，改變過去單一要素“單兵突進”的改革模式，發(fā)揮要素協(xié)同配置效應。

（三）以發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟為支撐

壯大縣域經(jīng)濟是促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、保障經(jīng)濟均衡發(fā)展的重大舉措。縣域作為融合城鄉(xiāng)于一體的綜合性經(jīng)濟單元，是國家推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的重要空間，也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵紐帶和重要載體。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，中國縣域常住人口達7.4億人，占全國人口總量的52%；截至2021年底，中國共有縣域1866個，占全國國土面積的90%左右，占全國GDP總量的比重為38.3%。以縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興，首要目標是守住保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給這個戰(zhàn)略底線，重視供給側(cè)與需求側(cè)兩個方面改革在保障糧食安全中的重要作用，建立多層次、精準化、分品種的糧食安全保障體系，提高糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品綜合生產(chǎn)能力。同時，推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，發(fā)展壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，支持返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)和在鄉(xiāng)農(nóng)民就地就近就業(yè)，拓展農(nóng)民增收空間。以縣域為基本單元推動城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，建設縣域商業(yè)體系，促進產(chǎn)業(yè)集聚，增強產(chǎn)業(yè)支撐能力，提振農(nóng)村消費，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟良性循環(huán)。

（四）以城鄉(xiāng)建設一體化為核心

城鄉(xiāng)建設既是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要任務，也是新型城鎮(zhèn)化建設的重要內(nèi)容。一方面，長期以來中國基礎(chǔ)設施建設的重心在城市，鄉(xiāng)村建設相對滯后，導致城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設施互聯(lián)互通程度較低，公共服務水平差距較大；另一方面，部分縣城仍然存在產(chǎn)業(yè)配套設施薄弱、公共服務設施標準低、市政公用設施覆蓋能力不夠等突出短板，綜合承載能力不強，難以發(fā)揮縣城的增長極和動力源作用。一些地區(qū)城鄉(xiāng)建設不協(xié)調(diào)、不同步，基礎(chǔ)設施和公共服務銜接配套程度較低，引領(lǐng)縣域經(jīng)濟發(fā)展能力不夠。以縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興，要做到城鄉(xiāng)建設一體化，以城市更新行動和鄉(xiāng)村建設行動為抓手，統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)和村莊建設規(guī)劃，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設規(guī)模和密度，推行大空間分散與小區(qū)域集中相結(jié)合的基礎(chǔ)設施布局，全方位改善城鄉(xiāng)公共服務和人居環(huán)境品質(zhì)，促進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)建設整體提升和均衡發(fā)展。

（五）以城鄉(xiāng)居民收入均衡化為目標

脫貧攻堅任務完成后，中國歷史性地解決了絕對貧困問題，進入通過高質(zhì)量發(fā)展促進城鄉(xiāng)居民收入均衡化和全體人民共同富裕的新階段。盡管城市居民之間及農(nóng)民之間在共同富裕之路上也有大量工作需要做，但共同富裕的難點和重點之一還在于縮小城鄉(xiāng)差距。促進城鄉(xiāng)居民收入均衡化，不是限制或干涉城鎮(zhèn)居民收入增長，從而人為拉平收入差距，而是要盡快提高城鄉(xiāng)低收入人口的收入，賦予低收入人口以同等方式享受經(jīng)濟發(fā)展成果的機會和權(quán)利，同時擴大中等收入群體，并規(guī)范財富積累機制。以縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興，核心在于通過城鄉(xiāng)聯(lián)動式發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈，健全城鄉(xiāng)流通網(wǎng)絡，盤活農(nóng)村資產(chǎn)并在縣域內(nèi)統(tǒng)籌配置，發(fā)展壯大新型集體經(jīng)濟，建立促進農(nóng)民收入持續(xù)增長的長效機制。

四、以縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興的路徑選擇

全面建成社會主義現(xiàn)代化強國，必須堅持用大歷史觀和大空間觀看待“三農(nóng)”問題，立足國情農(nóng)情特點、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)特性和鄉(xiāng)村地域特色，集聚更多資源、要素和力量，以縣域為空間尺度和政策發(fā)力點，創(chuàng)新探索以縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興的發(fā)展模式和實現(xiàn)路徑。

（一）加快縣城城鎮(zhèn)化建設，提升以城帶鄉(xiāng)能力

鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)在鄉(xiāng)村，但動力源和牽引力在城鎮(zhèn)。加快以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設，是在城鄉(xiāng)融合發(fā)展視域下實現(xiàn)以人為核心的城鎮(zhèn)化的具體表現(xiàn)，也是增強城鎮(zhèn)對鄉(xiāng)村輻射帶動能力的必然要求。加快縣城城鎮(zhèn)化建設，并不是簡單地引導農(nóng)村人口向縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)聚集、實現(xiàn)由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，而是通過縣城經(jīng)濟發(fā)展和質(zhì)量提升，引導城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)升級，推動農(nóng)業(yè)由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，促進村莊優(yōu)化布局，進而實現(xiàn)人口合理流動。因此，要加快補齊縣城短板弱項，強化中心鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)和特色小鎮(zhèn)建設，拓寬城鎮(zhèn)建設資金籌集渠道，盤活各類建設用地；推動縣域市政設施提擋升級，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共資源配置，提高城鎮(zhèn)居住、教育、醫(yī)療、文化、養(yǎng)老等公共服務能力；發(fā)揮城鎮(zhèn)在人口集聚、產(chǎn)業(yè)集中和綜合承載等方面的積極作用，促進農(nóng)民就地就近就業(yè)，吸引更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶縣城。同時，要聯(lián)動推進鄉(xiāng)村建設行動，深化城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治，強化基礎(chǔ)設施和社會事業(yè)縣域統(tǒng)籌，構(gòu)建縣鄉(xiāng)村功能銜接互補的新格局。

（二）發(fā)展縣域富民產(chǎn)業(yè)，帶動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

縣域富民產(chǎn)業(yè)主要是指依托縣域資源稟賦和特色優(yōu)勢，通過縱向延長產(chǎn)業(yè)鏈條、橫向拓展產(chǎn)業(yè)形態(tài)、交叉提升產(chǎn)業(yè)價值鏈，實現(xiàn)集聚化、專業(yè)化、集約化、標準化，進而在縣域內(nèi)形成內(nèi)涵豐富、類型多樣、功能多元的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系。縣域富民產(chǎn)業(yè)著眼于縣域，本質(zhì)在富民，主要特征是以農(nóng)民為主體，農(nóng)民充分參與價值創(chuàng)造或農(nóng)民分享產(chǎn)業(yè)鏈增值收益。發(fā)展縣域富民產(chǎn)業(yè)，要激活縣域產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢，注重產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化，引導社會資本發(fā)展經(jīng)濟效益高、就業(yè)容量大的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，形成縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊三個層級分工明確的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。要積極引導農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對接城市產(chǎn)品需求，按照市場需求的變化組織安排生產(chǎn)，引入先進生產(chǎn)要素和管理方式，培育家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，依靠新技術(shù)、新工藝和新產(chǎn)品，發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新型服務業(yè)，引領(lǐng)帶動農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

（三）完善縣域商業(yè)體系，暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)

構(gòu)建新發(fā)展格局的基礎(chǔ)在國內(nèi)大循環(huán)，而城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)是國內(nèi)大循環(huán)的重要方面。脫貧攻堅任務完成后，中國絕對貧困人口全部脫貧，實現(xiàn)全面建成小康社會，這也意味著農(nóng)村人口的消費能力和水平有了較大躍升，形成最有潛力的大規(guī)模市場。商務部數(shù)據(jù)顯示，2021年鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級消費市場占全國總體消費市場的38%。但當前，中國縣域經(jīng)濟運行還存在一些堵點難點，城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)不夠暢通，發(fā)展動能尚未實現(xiàn)完全轉(zhuǎn)換，商品流通體系現(xiàn)代化水平不高，農(nóng)林牧副漁比例關(guān)系存在一定的失調(diào)。從發(fā)展的角度看，縣域商業(yè)體系聯(lián)通供需、對接城鄉(xiāng)，既是縣域經(jīng)濟的重要構(gòu)成，也是鄉(xiāng)村振興的重要保障。以縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興，要以渠道下沉和產(chǎn)品上行為主線，提升農(nóng)產(chǎn)品預處理能力和精深加工能力；加強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料市場建設，健全縣域商業(yè)網(wǎng)絡體系，加快縣鄉(xiāng)村物流配送體系建設；促進縣域商業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、連鎖化發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)民增收與農(nóng)村消費提質(zhì)的良性循環(huán)。

（四）深化城鄉(xiāng)聯(lián)動式改革，促進鄉(xiāng)村開放式發(fā)展

當前，中國特色社會主義進入新時代，必須通過全面深化改革凝聚新共識、塑造新優(yōu)勢、激活新潛力。中國改革從農(nóng)村發(fā)端再推向城市并定型于制度，在經(jīng)濟社會各個領(lǐng)域取得了巨大成效。推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，關(guān)鍵要依靠改革激發(fā)內(nèi)生動力和活力，打破城鄉(xiāng)間利益固化的藩籬，推動各領(lǐng)域要素市場化配置改革舉措相互配合、相互促進，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度保障。以縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興，必須賦予縣級一定的改革自主權(quán)，深化城鄉(xiāng)聯(lián)動式改革，以改革的系統(tǒng)性激活城鄉(xiāng)發(fā)展?jié)撃?，以改革的整體性發(fā)揮城鄉(xiāng)綜合效應，以改革的協(xié)同性放大城鄉(xiāng)改革效果。要堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，充分利用“集體所有、農(nóng)戶承包、多元經(jīng)營”的彈性空間，塑造開放式農(nóng)村產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)村域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)片聯(lián)營管理，促進集體經(jīng)濟抱團發(fā)展和聯(lián)動式發(fā)展，創(chuàng)新集體所有制和集體經(jīng)濟的實現(xiàn)形式。要積極引入社會資本進入農(nóng)業(yè)，吸引各類人才下鄉(xiāng)入鄉(xiāng)，優(yōu)化縣鄉(xiāng)村三級聯(lián)動治理。加快建立集體經(jīng)濟組織人才引進機制，實現(xiàn)集體成員權(quán)在縣域內(nèi)可流動、能配置，促進成員權(quán)唯一性和股權(quán)多元性相結(jié)合，建立“有進有出”的集體成員管理體系。要充分發(fā)揮國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)、國家農(nóng)村改革試驗區(qū)、國家鄉(xiāng)村振興示范縣等試點地區(qū)的改革探路作用，支持基層創(chuàng)造和政策創(chuàng)新，為促進鄉(xiāng)村開放式發(fā)展積累經(jīng)驗。

(作者高強系南京林業(yè)大學經(jīng)濟管理學院教授，薛洲系南京林業(yè)大學經(jīng)濟管理學院博士后、助理研究員。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《經(jīng)濟縱橫》2022年第12期)

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