——基于汝城縣等地的調(diào)研

摘要：經(jīng)濟新常態(tài)下，以行政區(qū)劃為單位的傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟理念來規(guī)劃今天的縣域發(fā)展，無疑難以實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展和創(chuàng)新發(fā)展。省社科院課題組基于對汝城等縣的實地調(diào)研認為，推進縣域區(qū)域一體化，以突破傳統(tǒng)的縣域行政區(qū)劃剛性束縛所造成區(qū)域市場體系割裂、縣域發(fā)展定位和分工模糊等瓶頸，是新常態(tài)下湖南縣域轉(zhuǎn)型發(fā)展的客觀要求和必然趨勢，是湖南“十三五”縣域發(fā)展的戰(zhàn)略取向。

十八屆三中全會明確提出要發(fā)揮市場機制的決定性作用，以行政區(qū)劃為單位的傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟理念來規(guī)劃今天的縣域發(fā)展，無疑難以實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展和創(chuàng)新發(fā)展。推進縣域區(qū)域一體化，以突破傳統(tǒng)的縣域行政區(qū)劃剛性束縛所造成區(qū)域市場體系割裂、縣域發(fā)展定位和分工模糊等瓶頸，是新常態(tài)下湖南縣域轉(zhuǎn)型發(fā)展的客觀要求和必然趨勢，是湖南“十三五”縣域發(fā)展的戰(zhàn)略取向。

一、區(qū)域一體化是縣域發(fā)展的戰(zhàn)略選擇

經(jīng)濟新常態(tài)下，湖南縣域發(fā)展面臨的環(huán)境條件發(fā)生了很大變化，經(jīng)濟增長所依賴的傳統(tǒng)行政手段、低成本優(yōu)勢逐步喪失，市場機制在資源要素配置中起決定性作用成為經(jīng)濟發(fā)展的核心動力。以加快資源要素的優(yōu)化配置為目標，推進縣域區(qū)域一體化發(fā)展，無疑是湖南縣域“十三五”發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。

1.區(qū)域一體化是縣域拓展發(fā)展空間的迫切需要。在過去多年的發(fā)展中，湖南多數(shù)縣域依賴低成本的資源要素和行政推動力，實現(xiàn)了經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，但縣域發(fā)展相對獨立封閉，同質(zhì)競爭導致資源浪費的弊端也日益凸顯。進入新常態(tài)后，縣域發(fā)展所依賴的傳統(tǒng)優(yōu)勢正在消失，封閉式發(fā)展模式難以持續(xù)，單個縣域的城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)、市場空間十分有限，迫切需要通過區(qū)域一體化來拓展發(fā)展空間。如汝城縣，地處湘粵贛三省交界處、東江湖流域上游，文化底蘊深厚，擁有“華南第一泉”的熱水溫泉和國內(nèi)罕見的暖水溫泉等優(yōu)勢資源，但長期的“自我發(fā)展”限制了發(fā)展空間，使獨特的區(qū)位優(yōu)勢和旅游資源優(yōu)勢未能有效發(fā)揮。

2.區(qū)域一體化是提升縣域核心競爭力的必然選擇。在城鎮(zhèn)化的快速推進和日益細分的市場體系中，任何縣域的區(qū)位優(yōu)勢和資源優(yōu)勢都是相對的，只有在更寬廣的區(qū)域中找準自己的產(chǎn)業(yè)與市場定位，整合資源實現(xiàn)差異發(fā)展和特色發(fā)展，才能真正形成自己的核心競爭力。湖南諸多縣域發(fā)展以自我為中心，市場流通半徑短，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，缺乏核心競爭力。如汝城縣，長期以來缺乏有競爭力的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，需要依靠優(yōu)勢旅游資源的開發(fā)來帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，迫切需要將位于三省邊際的區(qū)域優(yōu)勢和東江湖的旅游品牌優(yōu)勢進行有機融合，來拓展自身的旅游開發(fā)空間和提升整個區(qū)域的核心競爭力。

3.區(qū)域一體化是加快縣域資源要素優(yōu)化配置的客觀要求。新常態(tài)下縣域發(fā)展正面臨要素價格不斷攀升與資源環(huán)境約束日益強化的挑戰(zhàn)，推進縣域區(qū)域一體化，能夠加快資源要素跨縣域流動，在更大范圍內(nèi)進行資源要素的空間組合，節(jié)約交易成本，提高資源要素利用效率，促進區(qū)域內(nèi)專業(yè)化分工和社會化協(xié)作。如汝城縣，盡管區(qū)位獨特、旅游資源獨特，但受制于自身人才、資金、技術(shù)等要素的不足，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型緩慢，通過與周邊縣域、特別是環(huán)東江湖的區(qū)域一體化來促進要素的互補、共享與優(yōu)化配置，能夠從根本上解決縣域發(fā)展的要素約束問題。

二、湖南縣域區(qū)域一體化發(fā)展的著力點

縣域區(qū)域一體化是一個動態(tài)的復雜體系，找準著力點，需要突破行政體制、地域邊界對市場機制的制約，順應經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律。

1.推進信息資源網(wǎng)絡的共享融合。信息技術(shù)與網(wǎng)絡是消除空間障礙的有效手段，必須把信息一體化作為湖南縣域區(qū)域一體化的重要抓手。建設(shè)縣域間相互融合的信息網(wǎng)絡，打造區(qū)域協(xié)同發(fā)展信息溝通平臺、商貿(mào)合作網(wǎng)絡平臺，完善信息傳輸機制，推進政府、行業(yè)及公眾層面的信息資源融合共享，共同推進“互聯(lián)網(wǎng)＋”行動計劃，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。像汝城縣這樣的旅游資源大縣，尤其要推進與周邊縣域的信息共享，以“互聯(lián)網(wǎng)+”的營銷新模式，推動全域旅游開發(fā)與周邊縣域的合作對接。

2.推進交通等基礎(chǔ)設(shè)施的互通互聯(lián)。現(xiàn)代化的立體交通體系是區(qū)域一體化的基礎(chǔ)條件，必須打破縣域行政區(qū)劃界限。加強跨界交通基礎(chǔ)設(shè)施項目合作，推進各種運輸方式的有效銜接與協(xié)調(diào)發(fā)展，形成縣域間互聯(lián)互通的綜合交通網(wǎng)絡，推進基礎(chǔ)設(shè)施在區(qū)域內(nèi)的共建共享。如汝城縣這樣區(qū)位獨特的縣域，應加強與周邊縣域在交通、能源、水利、通信等領(lǐng)域的合作，構(gòu)建與周邊縣域及中心城市的便捷通道，為推動融入環(huán)東江湖區(qū)域發(fā)展、打造湘粵贛三省邊際的區(qū)域商貿(mào)物流中心和旅游目的地奠定基礎(chǔ)。

3.推進市場一體化體系建設(shè)。實現(xiàn)共同市場的共建共享是區(qū)域一體化的重要內(nèi)容，必須立足區(qū)域內(nèi)各縣域的共同需要，共同建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代區(qū)域市場體系，包括區(qū)域性的商貿(mào)物流市場、產(chǎn)權(quán)交易市場、資本市場、技術(shù)信息市場、勞動力市場、信用征信市場等，推進縣域間區(qū)域資源要素快速流動。同時，推進各縣域合作共建物流、信息、金融、技術(shù)、勞動力、會展等區(qū)域服務體系，實現(xiàn)以區(qū)域市場為主導的資源要素整合與優(yōu)化配置，形成區(qū)域共同繁榮的新格局。

4.推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)調(diào)互動。產(chǎn)業(yè)是區(qū)域合作的紐帶，推進區(qū)域一體化，重點是推動區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)整體聯(lián)動。一方面以縣域之間互補型的水平分工來加強產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，通過共同開發(fā)建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、引導企業(yè)合作、促進市場資源整合等方式，形成產(chǎn)業(yè)集群；另一方面，通過縣域間產(chǎn)業(yè)的垂直分工構(gòu)建共同的產(chǎn)業(yè)鏈條，結(jié)成經(jīng)濟共同體，以此構(gòu)建錯位分工、優(yōu)勢互補的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。如汝城縣應明確所在區(qū)域的產(chǎn)業(yè)分工，將自身的發(fā)展與整個區(qū)域發(fā)展予以全方位對接，尤其是要將溫泉旅游與東江湖的生態(tài)旅游全方位對接，實現(xiàn)區(qū)域旅游產(chǎn)業(yè)的一體化發(fā)展，推動整個區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略升級。

三、推進湖南縣域區(qū)域一體化的對策建議

湖南縣域區(qū)域一體化存在的關(guān)鍵問題，是行政體制阻礙了市場機制作用的有效發(fā)揮，需要省委、省政府在戰(zhàn)略層面加以審視，深化體制改革，構(gòu)建縣域科學的協(xié)同發(fā)展機制和制度框架。

1.加強對縣域區(qū)域一體化的規(guī)劃引導。推進縣域區(qū)域一體化需要摒棄長期以來形成的以行政區(qū)劃為界限的封閉發(fā)展模式，建立以區(qū)域資源優(yōu)化配置為著眼點，推動資源優(yōu)勢互補、地域相連、經(jīng)濟相融的縣域建立區(qū)域協(xié)作機制，明確各縣域的功能定位，優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟布局，形成有利于資源要素流動、優(yōu)勢互補的區(qū)域生產(chǎn)力架構(gòu)。建議省委、省政府將縣域區(qū)域一體化作為“十三五”縣域發(fā)展的重大戰(zhàn)略，在全省“十三五”規(guī)劃中進行謀劃布局，選擇環(huán)東江湖區(qū)域、大衡山區(qū)域、湘中腹地區(qū)域等一批有地域條件、歷史文化淵源、經(jīng)濟聯(lián)系的縣域開展區(qū)域一體化試點，推動諸如湘粵贛三省邊際區(qū)域的跨省際合作，加強協(xié)調(diào)和指導，形成適應新常態(tài)的縣域發(fā)展新格局。

2.推進以市場配置資源為取向的體制改革。構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)的市場競爭規(guī)則，是實現(xiàn)區(qū)域一體化的前提。建議省委、省政府將縣域區(qū)域一體化作為新型城鎮(zhèn)化、省直管縣經(jīng)濟體制改革的重要內(nèi)容，以市場化改革為取向，打破縣域行政區(qū)劃分割的桎梏，支持縣域間建立以區(qū)域協(xié)作為目標、多層級和多主體共同參與的制度框架，取消阻礙區(qū)域資源要素一體化流動的制度和政策規(guī)定，在加快簡政放權(quán)、完善縣域經(jīng)濟管理體制的基礎(chǔ)上，為縣域的開放、合作營造良好的市場環(huán)境。

3.完善對區(qū)域一體化的支持政策。為鼓勵縣域區(qū)域一體化合作，推動縣域的局部利益與區(qū)域的整體利益相統(tǒng)一，建議省委、省政府及相關(guān)部門加強對縣域區(qū)域一體化合作的政策支持，包括支持區(qū)域一體化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其加大對湘南、湘西邊際貧困縣域共享性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度；出臺鼓勵區(qū)域產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的政策，在園區(qū)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)投入上對縣域間的產(chǎn)業(yè)鏈合作進行傾斜；加大金融、市場、用地等政策優(yōu)惠力度，支持區(qū)域一體化合作的公共服務平臺建設(shè)和生產(chǎn)條件的改善等。

4.支持區(qū)域性中心縣城建設(shè)。縣域區(qū)域一體化需要有集聚與引領(lǐng)能力的縣域中心城市發(fā)揮支撐和帶動作用。建議省委、省政府支持汝城縣、衡山縣、新化縣等在相關(guān)區(qū)域中有資源和交通區(qū)位優(yōu)勢的縣域，加快建成區(qū)域性中心城市的縣城，通過提升資源要素整合能力與區(qū)域服務功能，使其成為具有集聚、輻射、帶動能力的區(qū)域中心和引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展的增長極，形成區(qū)域一體化合作的龍頭，為縣域的互動合作提供堅實的平臺和載體。

（作者陳文勝系湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院院長、博士生導師、中央農(nóng)辦鄉(xiāng)村振興專家委員、省委農(nóng)村工作領(lǐng)導小組“三農(nóng)”工作專家組組長；王文強系湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院特約研究員，湖南省社會科學院人力資源與改革發(fā)展研究所所長；陸福興系湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院教授；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《決策參考·湖南智庫成果專報》2015年第5期）

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