摘要:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的國家政權(quán)組織、共和國大廈的基石，如何處理工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、政府與市場、國家與社會、農(nóng)民與土地等多重關(guān)系,是現(xiàn)實(shí)焦點(diǎn)，也是現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的大背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，表現(xiàn)出權(quán)責(zé)不對等導(dǎo)致職能錯位、缺位、越位等問題。為解決上述問題，順利推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，回答好鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能如何定位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理如何轉(zhuǎn)型的問題，本文通過歷史和現(xiàn)實(shí)的考察，結(jié)合理論與實(shí)踐的研究，按照新時(shí)代中國特色社會主義“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的要求，探討通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能邊界要從屬地管理向職權(quán)管理轉(zhuǎn)變、公共產(chǎn)品供給要從政府目標(biāo)主導(dǎo)向農(nóng)民群眾最現(xiàn)實(shí)需求主導(dǎo)轉(zhuǎn)變、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制要從單一治理向多元治理轉(zhuǎn)變、考核導(dǎo)向要從注重工作過程向注重工作結(jié)果轉(zhuǎn)變、黨的基層組織建設(shè)要從注重領(lǐng)導(dǎo)群眾向同時(shí)注重發(fā)動群眾轉(zhuǎn)變等基本途徑，以期為推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出基本對策。

關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)村振興  鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理  現(xiàn)代轉(zhuǎn)型

一、引言

改革開放以來，位于國家行政層級體系終端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在社會快速轉(zhuǎn)型和體制機(jī)制變革的進(jìn)程中日益成為工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的交匯點(diǎn)。新時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無疑是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的前沿陣地，加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化就必然成為時(shí)代要求。2017年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》，明確提出要加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。作為國家治理根基與重心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理，無疑是國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分。

隨著三農(nóng)工作重心的歷史性轉(zhuǎn)移，中國社會進(jìn)入了全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的新發(fā)展階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的國家政權(quán)組織、共和國大廈的基石，是如何處理工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、政府與市場、國家與社會、農(nóng)民與土地等多重關(guān)系的現(xiàn)實(shí)焦點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力的強(qiáng)弱、治理效能的高低直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)能不能強(qiáng)、農(nóng)村能不能美、農(nóng)民能不能富的問題。而長期以來，受限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革滯后所積累的深層次體制機(jī)制弊端，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍存在權(quán)小能弱、權(quán)責(zé)不對等、職能錯位越位缺位等問題，嚴(yán)重阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的順利轉(zhuǎn)型，制約了鄉(xiāng)村振興的順利推進(jìn)。因此，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，必須破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理面臨的困境，加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

學(xué)界針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理問題已有不少研究，雖然他們的論述各不相同，但主要集中于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變等維度展開。部分學(xué)者從“治理下鄉(xiāng)”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革”、“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”、“撤鎮(zhèn)設(shè)市”、“農(nóng)村多元精英合作治理”等視角積極探討了鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與治理問題。有的學(xué)者則從轉(zhuǎn)變政府職能的角度，提出從制度體系、行動體系與價(jià)值體系等層面構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)型政府。還有學(xué)者認(rèn)為要通過“簡政放權(quán)、重心下移、協(xié)同治理、優(yōu)化理念”等方式完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理職能，進(jìn)而完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理職能轉(zhuǎn)型。但是，在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的大背景下，探索破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理困境之道，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型方面的研究有待進(jìn)一步深入。鑒于此，本文通過歷史和現(xiàn)實(shí)的考察，結(jié)合理論與實(shí)踐的研究，基于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興背景對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型問題進(jìn)行探討，以期為推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化探索有效途徑與提出基本對策。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與鄉(xiāng)村治理的歷史演進(jìn)

中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織從立廢變革到現(xiàn)存鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制形成的歷史淵源，本質(zhì)上是國家權(quán)力向鄉(xiāng)村社會不斷滲透的過程，這一過程也就是所謂“國家建設(shè)”過程中“政權(quán)下鄉(xiāng)”的產(chǎn)物。封建傳統(tǒng)中國社會是“皇權(quán)不下縣”，歷朝歷代以不同方式沿襲“縣政鄉(xiāng)治”，鄉(xiāng)村社會實(shí)行“官民共治”模式，主要由縣與底層百姓之間的中介或經(jīng)紀(jì)人鄉(xiāng)紳治理。直至近代中國新思潮的涌入和革命向鄉(xiāng)村社會延伸和推進(jìn)，“鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)”的治理格局逐漸被打破，鄉(xiāng)紳群體逐步分化、鄉(xiāng)紳勢力日漸瓦解，鄉(xiāng)紳治理也因受到?jīng)_擊而逐漸退出歷史舞臺，國家政權(quán)由此開啟“下鄉(xiāng)”之路。

1949年新中國成立后，實(shí)行以公有制為基礎(chǔ)的指令性計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，以及與之相配套的“全能主義”政治模式，使得社會結(jié)構(gòu)變成了一種 “總體性社會”^[1],在這種政治經(jīng)濟(jì)體制之下，國家權(quán)力和行政控制無遠(yuǎn)弗屆。國家政權(quán)在鄉(xiāng)村社會的滲透和控制隨著“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社體制的建立得以全部完成。然而，這種高度統(tǒng)一且總體上并不成功的制度安排，在其發(fā)揮著維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定、普及和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、改造農(nóng)民思想意識、保證國家工業(yè)化順利進(jìn)行等方面的制度功能的同時(shí)，因其治理績效的邊際貢獻(xiàn)不斷遞減而難以為繼，最終隨著改革開放政策的確立和推進(jìn)而退出。“政社合一”的人民公社在20世紀(jì)80年代興起的以“包干到戶”為突破口的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革中逐步解體，隨即展開的“政社分離”通過“社改鄉(xiāng)”建立了鄉(xiāng)級政權(quán)，并在《憲法》中確立了鄉(xiāng)級政權(quán)的法律地位。同時(shí)，《憲法》中關(guān)于設(shè)立農(nóng)村基層群眾性自治組織的制度安排，促使鄉(xiāng)、村的政與治分離，國家對鄉(xiāng)村社會的治理結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為政權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、民主自治在村的“鄉(xiāng)政村治”。

從1986年開始，以轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為目的的“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”改革，及以縣對鄉(xiāng)簡政放權(quán)為切入點(diǎn)和以理順縣鄉(xiāng)關(guān)系為落腳點(diǎn)的縣鄉(xiāng)綜合改革試點(diǎn)陸續(xù)在各地展開。這些體制機(jī)制改革結(jié)合“村民自治”制度的推行，對縣級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級組織及村民的關(guān)系變化產(chǎn)生了巨大影響。2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅及與之配套的權(quán)力上收、精簡機(jī)構(gòu)、裁撤人員等鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革^[2]，更是打破了“土地養(yǎng)農(nóng)民--農(nóng)民養(yǎng)政府”為主線索的鄉(xiāng)村治理體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間的互動也不再是“要錢、要糧、要命”。雖然稅費(fèi)改革使原來的從下往上“收錢收糧”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的從上往下“發(fā)錢發(fā)糧”，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“日子并沒有好轉(zhuǎn)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政權(quán)和人事權(quán)的“空殼化”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與農(nóng)民舊有關(guān)系脫離趨于漸行漸遠(yuǎn)而陷入“懸浮型”^[3]狀態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸變成縣級政府的“派出”機(jī)構(gòu)，縣級財(cái)政變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的“家長”。無錢又無權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，處在官僚科層組織、鄉(xiāng)村基層社會等多重關(guān)系中只能扮演“協(xié)調(diào)者”的角色。這一系列的重大變化，在基層治理過程中，形塑著現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制，也積蓄了亟需解決的矛盾和問題。在鄉(xiāng)村治理目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮I(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略^[4]這一重要?dú)v史性拐點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的轉(zhuǎn)型逐步開啟，構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為推進(jìn)農(nóng)村綜合改革的目標(biāo)和轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的方向，在理論和實(shí)踐中被明確下來。

伴隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和國家資源越來越多地向鄉(xiāng)村輸入，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大踏步向前，從而引起鄉(xiāng)村社會的治理結(jié)構(gòu)、治理生態(tài)發(fā)生轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理秩序不再是以往單一的熟人社會治理，逐步呈現(xiàn)出政府、市場、社會、個人等多元主體參與治理的共治格局。^[5]鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型的實(shí)踐探索在二十一世紀(jì)的第二個十年，尤其是黨的十八屆三中全會首次提出實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大命題和黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，迎來新的發(fā)展階段，顯現(xiàn)出不同于過去的新形態(tài)和新趨勢?？傮w而言，從“政社分開”建鄉(xiāng)，到“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”改革，到理順縣鄉(xiāng)關(guān)系，再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，最終沿著建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實(shí)踐探索行進(jìn)至以鄉(xiāng)村振興為價(jià)值導(dǎo)向推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化，這是我國自改革開放40多年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)變革的基本線路圖。從新中國成立初期到改革開放前的“政社合一”，到改革開放后的“鄉(xiāng)政村治”，再到黨的十八大以來的“多元共治”，體現(xiàn)的是新中國成立70多年來鄉(xiāng)村治理體制變革的不斷深化。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)困境

十九大報(bào)告要求建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，迫切需要在破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)上取得關(guān)鍵性突破。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的支撐點(diǎn)、連接城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的對接點(diǎn)，是如何處理工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。以農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展為原則把鄉(xiāng)村振興提高到了前所未有的國家戰(zhàn)略地位，越來越多的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策密集出臺，但在現(xiàn)實(shí)中不少政策未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期，根本原因就是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個關(guān)鍵層面出現(xiàn)了嚴(yán)重的“內(nèi)卷化”問題，導(dǎo)致出現(xiàn)農(nóng)民不滿意、基層不滿意，造成人人都累、上下都怨的現(xiàn)象，嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型和鄉(xiāng)村振興的順利推進(jìn)。

1.“干了不需干的事”導(dǎo)致職能錯位

現(xiàn)行體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位龐雜，可以用“上面千條線，下面一根針”來形容。上級政府的政策和工作需要下級政府來推進(jìn)和落實(shí)，處在最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不承擔(dān)著上級“條條與塊塊”通過“層層加碼”下傳的各項(xiàng)政策和工作任務(wù)及相關(guān)責(zé)任。尤其是鄉(xiāng)村財(cái)政權(quán)利上移后，隨著交通、信息日益發(fā)達(dá)，在所謂屬地管理的“原則”下，上級各個部門不僅能夠非常簡便地把自己的權(quán)力和自己的目標(biāo)、政績延伸至鄉(xiāng)村，而且自覺不自覺地把自身的責(zé)任沿著自上而下的“權(quán)力鏈條”和“層層傳導(dǎo)壓力”的行政體制“順路”轉(zhuǎn)給基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，就是所謂的“上面請客，下面買單”。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，每年都要源源不斷地接受上面層層下達(dá)的硬任務(wù)，幾乎無所不包，無所不管，無所不干，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成了無所不能的“萬能政府”。不管鄉(xiāng)鎮(zhèn)有沒有這個職能，都可以在縣政的名義下下達(dá)任務(wù)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)并進(jìn)行考核，導(dǎo)致出現(xiàn)“種了別人的田，荒了自己的地”的現(xiàn)象。根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在一些地方，沒有執(zhí)法權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻要協(xié)助完成緝毒禁毒任務(wù)，有的地方甚至下達(dá)明確的硬性指標(biāo)。本來沒有吸毒人員是好事，但不完成上交吸毒人員的規(guī)定指標(biāo)，就要被扣相關(guān)績效考核分，有吸毒人員卻成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效考核的“業(yè)績”。在這種情形下，上級各部門的目標(biāo)任務(wù)成為決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的“指揮棒”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成指標(biāo)任務(wù)，在很多情況下就無法顧及農(nóng)民的意愿。因?yàn)樘峁┼l(xiāng)村公共服務(wù)和公共產(chǎn)品決定權(quán)在上級部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有決定權(quán)，而農(nóng)民又缺乏對鄉(xiāng)村公共服務(wù)和公共產(chǎn)品表達(dá)意愿的制度性渠道，在現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常出現(xiàn)農(nóng)民最需要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法提供與鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供的卻不是農(nóng)民最需要的這樣一個供給結(jié)構(gòu)性矛盾，也就是有些是農(nóng)民所不需要的卻供大于求，有些是農(nóng)民所需要的卻供不應(yīng)求。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作目標(biāo)不少偏離農(nóng)民的意愿，更多地可能是為上級服務(wù)，結(jié)果是干了群眾不需要的事導(dǎo)致職能錯位。

2.“該干的事沒干好”導(dǎo)致服務(wù)缺位

處在國家政權(quán)最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，是落實(shí)上級政府各職能部門政策的“最后一公里”。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的新階段，“三農(nóng)”工作千頭萬緒，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)任重大。但目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然存在明顯的職能錯位現(xiàn)象，極大地制約著農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。從宏觀層面看，在農(nóng)業(yè)稅全面取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源汲取功能被阻斷，縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制變?yōu)椤按遑?cái)鄉(xiāng)管、鄉(xiāng)財(cái)縣管”，形成由資源吸納的“鄉(xiāng)村養(yǎng)縣”向財(cái)政反哺的“縣養(yǎng)鄉(xiāng)村”轉(zhuǎn)變的格局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)較弱，而且“權(quán)力上收”改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上不再掌握公共財(cái)政的決定權(quán)。在“體制性困局”^[6]之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能運(yùn)行中無法形成互相銜接、環(huán)環(huán)相扣的權(quán)力和責(zé)任體系，事實(shí)上削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務(wù)和疏通農(nóng)民群眾利益訴求的實(shí)質(zhì)性權(quán)能。^[7]面對全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重大任務(wù)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各種需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在自上而下的公共資源分配制度下逐漸失去了發(fā)揮自我職能的空間。從微觀層面看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村社會履行以人民為中心的新發(fā)展理念，最根本的是要為廣大農(nóng)民群眾服務(wù)、向廣大農(nóng)民群眾負(fù)責(zé)。因此，農(nóng)民群眾究竟在想什么、最需要什么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就最應(yīng)該做什么，而不是圍繞上級部門“一刀切”的量化指標(biāo)。比如這個村最緊急的事可能是興修水利，另外一個村最緊急的事可能是修路，不需要每個村都一樣，而且也做不到一樣。如果只對上負(fù)責(zé)，忽視農(nóng)民差異化需求，一旦官僚主義的意圖強(qiáng)加于鄉(xiāng)村基層之上，可能就會因?yàn)樾枰瓿刹环峡陀^實(shí)際難以完成的“一刀切”量化指標(biāo)而不得不“被動式”應(yīng)對，乃至“應(yīng)急式”突擊，從而滑向形式主義的泥潭，而為農(nóng)民服務(wù)就有可能淪為一句空話。盡管干部很累很辛苦，由于離開了農(nóng)民的是否需要與是否滿意的基本前提，干得越多，脫離農(nóng)民的需要與意愿就越多，也就必然費(fèi)力不討好。其負(fù)面效應(yīng)不僅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能對農(nóng)民現(xiàn)實(shí)公共需求的缺位，而且造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村社會中的公信力不斷下降。

3.“干了不該干的事”導(dǎo)致角色越位

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處在壓力型體制的最底層，其真正的功能在上級層層加碼的沉重責(zé)任和壓力之下逐漸弱化，但并不意味要取消下達(dá)必要的“規(guī)定動作”，問題的根源在于有的上級機(jī)關(guān)對鄉(xiāng)村社會的管理只有體量龐雜且細(xì)密的考核而沒有服務(wù)，而考核不僅是“最全事項(xiàng)、最高標(biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)要求、最快速度”的“頂格管理”，^[8]而且是脫離客觀實(shí)際“一刀切”量化指標(biāo)的官僚主義?！班l(xiāng)鎮(zhèn)政府就如一只筐，什么都可以往里裝”，數(shù)量龐大的“條塊”都將任務(wù)和目標(biāo)下達(dá)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)想方設(shè)法以靈活多變的“形式主義”“拼湊應(yīng)對”不合實(shí)際的“官僚主義”?；鶎诱{(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的地方部門給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)了農(nóng)村黨員違紀(jì)查處的任務(wù)，明確要求必須完成，也就是說不允許沒有違紀(jì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在。還有的地方給鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)了關(guān)于發(fā)展農(nóng)村新黨員的指標(biāo)任務(wù)，要求“多一個不行，少一個也不行”，而且對各個年齡段的結(jié)構(gòu)比例均作出明確規(guī)定，事實(shí)上違背了黨章關(guān)于發(fā)展黨員堅(jiān)持入黨自愿、個別吸收和“成熟一個發(fā)展一個”的原則。在“一手抓高指標(biāo)，一手抓烏紗帽”的壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的許多事務(wù)都是為了應(yīng)付上級所謂“多中心工作”的規(guī)定性目標(biāo)而導(dǎo)致職能嚴(yán)重越位。不少政績工程就是一哄而上、急于求成的“大躍進(jìn)”亂作為，尤其是一些地方政府在法律沒有授權(quán)的前提下，缺乏法律依據(jù)，說不行就不行，一紙令下“一刀切”一禁了之，“一刀切”一拆了之，這不僅只是公共權(quán)力的亂作為，更是對農(nóng)民的公民基本權(quán)利缺乏起碼的敬畏之心，是政府公共權(quán)力的異化。

四、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的必然要求

改革開放以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了中國工業(yè)、城市現(xiàn)代化的前期積累，置身于鄉(xiāng)村社會的尖銳矛盾之中維系著中國現(xiàn)代化的大局。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，是脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利后中國農(nóng)村社會發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)的又一次重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，必須按照新時(shí)代中國特色社會主義的戰(zhàn)略規(guī)劃，根據(jù)統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”總體布局，以及協(xié)調(diào)推進(jìn)全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的“四個全面”戰(zhàn)略布局的必然要求，加快現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

1.把強(qiáng)化政治建設(shè)作為根本要求。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：“旗幟鮮明講政治是我們黨作為馬克思主義政黨的根本要求”^[9]，并要求要善于從政治上把大局、看問題，善于從政治上謀劃、部署和推動工作。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須把堅(jiān)持黨管農(nóng)村工作作為加強(qiáng)鄉(xiāng)村政治建設(shè)的根本前提，把堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)貫穿于深入推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力能力現(xiàn)代化的全過程。處在國家行政層級體系末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是國家政權(quán)的基礎(chǔ)，直接面向鄉(xiāng)村基層社會和廣大農(nóng)民群眾，是黨群眾基礎(chǔ)的重要依托，發(fā)揮著黨和國家與鄉(xiāng)村社會連接點(diǎn)的關(guān)鍵作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層治理的引導(dǎo)核心和落實(shí)主體，應(yīng)該把黨和國家的基本思想與大政方針貫徹到鄉(xiāng)村基層社會治理的全過程，把黨歷來重視“三農(nóng)”工作的傳統(tǒng)、黨管農(nóng)村工作的原則貫穿到構(gòu)建現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系的全過程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理中，要履行好政治建設(shè)職能，發(fā)揮好戰(zhàn)斗堡壘作用，夯實(shí)好黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，以黨中央最新的指導(dǎo)思想及方針政策作為提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理效能的行動指南，把中國特色社會主義政治體系優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為重農(nóng)強(qiáng)農(nóng)、實(shí)施鄉(xiāng)村振興的行動優(yōu)勢，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

2.把著力經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為中心工作。“鄉(xiāng)村振興，關(guān)鍵是產(chǎn)業(yè)要振興?！?sup>[10]沒有產(chǎn)業(yè)振興，鄉(xiāng)村振興就缺乏內(nèi)在的動力和可持續(xù)發(fā)展的能力。而農(nóng)業(yè)是鄉(xiāng)村的本質(zhì)特征，鄉(xiāng)村最核心的產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)，保障糧食安全是鄉(xiāng)村振興的首要任務(wù)。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了由“長期短缺向總量平衡、豐年有余到階段性過剩的歷史變遷，呈現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品階段性、結(jié)構(gòu)性供需不對稱”的基本特征。^[11]推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，從根本上說就是要解決中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡鄉(xiāng)村發(fā)展不充分的突出問題，更好地滿足農(nóng)民日益增長的各種美好生活需要。隨著中國社會發(fā)展的重大變遷，生活需要從數(shù)量滿足已經(jīng)轉(zhuǎn)向質(zhì)量滿足，因而鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向也隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)職能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的基礎(chǔ)和支撐以及實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要保障，其重要性不言而喻，而鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平在一定程度上也反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的強(qiáng)弱。上接縣、下連村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行國家治理職能，應(yīng)與社會變遷的特定階段、國家政策的合理調(diào)整相適應(yīng)，在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程中，要按照黨中央關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的要求，深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，依托地區(qū)資源稟賦優(yōu)勢，把提升農(nóng)業(yè)質(zhì)量作為培育鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)動能的核心，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。通過新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，形成“以縣帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)帶村”的城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間土地、資本、勞動力、技術(shù)、信息等資源要素雙向流動和優(yōu)化配置，暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)，^[12]不斷增加農(nóng)民收入，不斷提高農(nóng)民生活水平，不斷縮小城鄉(xiāng)差距。

3.把推進(jìn)文化建設(shè)作為長久之策。習(xí)近平總書記明確提出，傳承發(fā)展提升農(nóng)耕文明，走鄉(xiāng)村文化興盛之路。^[13]全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，決不僅僅是傳統(tǒng)農(nóng)村社會“單純的農(nóng)業(yè)發(fā)展”、“單一的農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)功能”的定式思維，更為重要的是要著眼于鄉(xiāng)村文化這一內(nèi)生動力的維度，把鄉(xiāng)村傳承優(yōu)秀傳統(tǒng)文化功能作為鄉(xiāng)村振興之魂，去推動新時(shí)代鄉(xiāng)村振興的全面發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮文化建設(shè)職能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推進(jìn)中國特色社會主義制度和文化在基層社會落地生根、開花結(jié)果的關(guān)鍵一環(huán)，同時(shí)也是其自身制度建設(shè)作為鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)的重要組成部分，成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化新的發(fā)展階段推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革和農(nóng)村發(fā)展的源頭活水。進(jìn)入新發(fā)展階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推進(jìn)鄉(xiāng)村文化建設(shè)不僅體現(xiàn)在對“根”的尋求與繼承、對“傳統(tǒng)”的批判與發(fā)展、對現(xiàn)代化趨勢的把握與引領(lǐng)上，更體現(xiàn)在“中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路的制度文化在鄉(xiāng)村社會的建立和維護(hù)”^[14]。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興主要是回應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的時(shí)代之問，而城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，更突出表現(xiàn)在文化發(fā)展不平衡。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理基層一方，既有縮小城鄉(xiāng)物質(zhì)差別的責(zé)任，更有減小城鄉(xiāng)文化落差的使命，既要幫助農(nóng)民填滿口袋的票子，也要豐富農(nóng)民頭腦中的精神世界；要把鄉(xiāng)村文化振興這一鄉(xiāng)村振興的重要組成部分貫穿于鄉(xiāng)村振興的全過程，“堅(jiān)持以社會主義核心價(jià)值觀為引領(lǐng)，以傳承發(fā)展中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化為核心，以鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)為載體，培育鄉(xiāng)風(fēng)文明、良好家風(fēng)、淳樸民風(fēng)，推動鄉(xiāng)村文化振興”。^[15]

4.把加快社會建設(shè)作為主攻方向。城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡鄉(xiāng)村發(fā)展不充分的問題表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能方面，主要是鄉(xiāng)村社會管理滯后、城鄉(xiāng)管理分割和不平衡突出，其中“經(jīng)濟(jì)一腿長、社會一腿短”尤為明顯。進(jìn)入新發(fā)展階段的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)體制的變革、社會結(jié)構(gòu)的變動、利益格局的調(diào)整、思想觀念的變化等新情況、新挑戰(zhàn)，帶來鄉(xiāng)村社會階層分化與流動加速交織，利益多元與社會主體訴求多元疊加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理面臨政府“缺位”和市場 “失靈”的雙重挑戰(zhàn)，把鄉(xiāng)村社會建設(shè)擺到鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型進(jìn)程中更加重要的位置，對于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興顯得尤為緊迫。而現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理體制在諸多方面已經(jīng)不能完全適應(yīng)全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化的需要，尤其是社會主要矛盾變遷倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會管理職能變革。為了有效回應(yīng)這些新需要、新矛盾，十九大報(bào)告提出，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系；中辦、國辦下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》進(jìn)一步要求“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制”，從而明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)。社會建設(shè)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的重要內(nèi)容，需要在鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程中而進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，以共同富裕為方向，從發(fā)展鄉(xiāng)村社會事業(yè)、優(yōu)化鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)、完善鄉(xiāng)村社會服務(wù)功能、促進(jìn)鄉(xiāng)村社會組織發(fā)展等方面，全面建立健全的城鄉(xiāng)收入分配體系、鄉(xiāng)村服務(wù)體系、城鄉(xiāng)人居分布體系、鄉(xiāng)村社會保障體系，為廣大農(nóng)民推動更加廣泛和公正的城鄉(xiāng)社會權(quán)益共享，構(gòu)建多元主體共同參與、共同治理的鄉(xiāng)村社會發(fā)展新格局，從而切實(shí)發(fā)揮農(nóng)民主體作用，是未來一段時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會建設(shè)的主攻方向。

5.把突出生態(tài)建設(shè)作為戰(zhàn)略取向。習(xí)近平總書記指出：“建設(shè)生態(tài)文明，關(guān)系人民福祉，關(guān)乎民族未來。”^[16]在鄉(xiāng)村振興中，無疑要毫不動搖地堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山的新發(fā)展理念，以生態(tài)環(huán)境友好和資源永續(xù)利用為導(dǎo)向，推進(jìn)人與自然和諧共生的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，建設(shè)生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村。習(xí)近平總書記在參加十三屆全國人大一次會議山東代表團(tuán)審議時(shí)，就明確把“生態(tài)振興”列為鄉(xiāng)村振興的五大“振興”之一。^[17]可以說，保護(hù)好生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展鄉(xiāng)村生產(chǎn)力，建設(shè)好生態(tài)環(huán)境就是培養(yǎng)鄉(xiāng)村競爭力。2018年中央一號文件把堅(jiān)持人與自然和諧共生作為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要原則，并明確要求，良好生態(tài)環(huán)境是鄉(xiāng)村的最大優(yōu)勢和寶貴財(cái)富，生態(tài)宜居是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。^[18]因此，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，必須把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，不斷降低鄉(xiāng)村資源消耗強(qiáng)度，不斷提高鄉(xiāng)村資源利用效率，以最少的資源消耗獲取鄉(xiāng)村最大的經(jīng)濟(jì)和社會效益，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為生態(tài)文明建設(shè)前沿陣地的社會公共責(zé)任，確保鄉(xiāng)村的生態(tài)治理有效。需要強(qiáng)調(diào)的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的生態(tài)建設(shè)職能是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)之中，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與生態(tài)開發(fā)的動態(tài)均衡。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，生態(tài)文明建設(shè)作為鄉(xiāng)村社會一種持久的生產(chǎn)生活方式，既不是短暫的政治任務(wù)，也不是一般意義上的中心工作，而是推進(jìn)“鄉(xiāng)村-生態(tài)”協(xié)同振興驅(qū)動富民強(qiáng)鎮(zhèn)的基本進(jìn)路，是構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會互促互利循環(huán)共生體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。毫無疑問，卓有成效的鄉(xiāng)村生態(tài)治理是新時(shí)代推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。

五、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的基本途徑

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為連接國家與鄉(xiāng)村社會的橋梁，發(fā)揮著對上溝通信息、對下傳達(dá)政策、靈活分配資源和組織動員群眾的重要作用。隨著鄉(xiāng)村振興的全面推進(jìn)，國家與農(nóng)民、城市與鄉(xiāng)村的關(guān)系發(fā)生了全新的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)型迎來了新的契機(jī)，回答好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能如何定位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理如何現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的問題，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能加快向社會管理和公共服務(wù)回歸，是有效應(yīng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層治理實(shí)踐中面對的各種困境，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能邊界要從屬地管理向職權(quán)管理轉(zhuǎn)變

屬地管理是我國縱向政府間以地域來劃分權(quán)責(zé)的一種行政制度安排，但在治理實(shí)踐中，縣鄉(xiāng)職能邊界不清，縣級政府及其職能部門（如縣委辦、組織部、宣傳部、教育局、環(huán)保局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等）都有“權(quán)力”借“屬地管理”之名以各式各樣的“責(zé)任狀”把本該由自身負(fù)責(zé)的工作任務(wù)層層加碼向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，位于科層末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入“責(zé)任屬地、權(quán)力和資源不屬地”的權(quán)責(zé)不等、運(yùn)轉(zhuǎn)失衡的困境。如何破解現(xiàn)實(shí)難題，2016年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，明確劃分了中央和地方政府之間權(quán)責(zé)配置，為縣鄉(xiāng)的責(zé)權(quán)劃分指明了方向。2017年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》，要求省級政府結(jié)合實(shí)際確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力清單和責(zé)任清單。因此，不能把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原本沒有管理權(quán)限的事項(xiàng)任意攤派給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，不能把與基層簽訂責(zé)任狀變成上級部門推卸責(zé)任和實(shí)施懶政的途徑。黨的十九屆四中全會提出，要“堅(jiān)持和完善中國特色社會主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”。^[19]對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，關(guān)鍵是要糾正“屬地管理”的錯誤做法，以法定職責(zé)為依據(jù)，按照權(quán)責(zé)對等的原則，界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)任范圍，劃分縣級黨委、政府及其各部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)責(zé)，以維護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法定權(quán)力，切實(shí)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部減負(fù)減壓。

2.公共產(chǎn)品供給要從政府目標(biāo)主導(dǎo)向農(nóng)民群眾最現(xiàn)實(shí)需求主導(dǎo)轉(zhuǎn)變

農(nóng)村公共產(chǎn)品是廣大農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)保障，關(guān)乎農(nóng)民群眾日益增長的美好生活需要。隨著鄉(xiāng)村振興的全面推進(jìn)，農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求呈現(xiàn)動態(tài)變化趨勢。各級政府作為現(xiàn)階段我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主體，在進(jìn)行公共產(chǎn)品供給決策時(shí)，較少結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)民因不同地域經(jīng)濟(jì)水平、收入水平的差別以及個人身份不同而呈現(xiàn)需求個性化和多樣化的實(shí)際情況，更多以政府目標(biāo)為主導(dǎo)及領(lǐng)導(dǎo)者任期內(nèi)政績、個人利益所需來制定公共產(chǎn)品供給政策。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要充分尊重廣大農(nóng)民意愿，調(diào)動廣大農(nóng)民積極性、主動性、創(chuàng)造性，把廣大農(nóng)民對美好生活的向往化為推動鄉(xiāng)村振興的動力，把維護(hù)廣大農(nóng)民根本利益、促進(jìn)廣大農(nóng)民共同富裕作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。^[20]而在基層往往會出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府迫于上級追責(zé)壓力，為完成任務(wù)不顧農(nóng)民群眾實(shí)際需要用行政手段強(qiáng)行推進(jìn)公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)象，這就沒有與農(nóng)民最現(xiàn)實(shí)需要和最迫切需要相對接，脫離了農(nóng)民是否滿意的根本標(biāo)準(zhǔn)。這一現(xiàn)實(shí)問題就對全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的新時(shí)期提出新要求，需要把“以人民為中心”這一新發(fā)展理念，落實(shí)到保障和支持農(nóng)民通過鄉(xiāng)村自治機(jī)制在鄉(xiāng)村社會當(dāng)家作主上來，以農(nóng)民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的需求為導(dǎo)向，確保公共產(chǎn)品與公共服務(wù)交由農(nóng)民決定、服從農(nóng)民需要。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制要從單一治理向多元治理轉(zhuǎn)變

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制運(yùn)行中，由于“條塊分割”嚴(yán)重，“壓力型”考核演變成制度安排，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力體系被肢解，導(dǎo)致“權(quán)在上、責(zé)在下”，體制機(jī)制呈現(xiàn)出不完善、不全面、不系統(tǒng)的“碎片化”特征。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”、行政機(jī)構(gòu)、辦公人員一應(yīng)俱全，但其中既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)直屬站所，也有不隸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)、不對鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)的縣級派出機(jī)構(gòu)，造成實(shí)際上的人、財(cái)、物聽命于上級主管部門的垂直管理。黨的十九大報(bào)告提出，要“深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革”“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。^[21]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為直接面向人民群眾的國家政權(quán)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著一系列與人民群眾生產(chǎn)生活緊密相關(guān)的事務(wù)。因此，要改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)方式，要盡可能將治理重心和資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層下沉，以政策與機(jī)制配套作保障，構(gòu)建簡約高效系統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制，把堅(jiān)持以人民為中心貫穿于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化全過程，最大限度方便廣大農(nóng)民群眾、讓廣大農(nóng)民群眾滿意。從鄉(xiāng)村內(nèi)部與外部力量共同構(gòu)成鄉(xiāng)村社會治理中現(xiàn)存的客觀現(xiàn)實(shí)來看，村支兩委、合作社、宗族組織、外部社會組織、鄉(xiāng)村“能人”、新型經(jīng)濟(jì)組織等各有優(yōu)勢、各有所長，但由于缺乏有效的機(jī)制，無法實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)助力鄉(xiāng)村治理。十九大報(bào)告要求健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，那么，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型就迫切需要構(gòu)建共建共治共享的鄉(xiāng)村復(fù)合治理格局，形成以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)，村支兩委為基礎(chǔ)，農(nóng)民群眾為主體，合作社等社會組織和新型家庭農(nóng)場等經(jīng)濟(jì)組織為重要組成部分的鄉(xiāng)村多元治理體系，在制度上需要進(jìn)行系統(tǒng)化制度建構(gòu)。

4.考核導(dǎo)向要從注重工作過程向注重工作結(jié)果轉(zhuǎn)變

考核本質(zhì)上是工作目標(biāo)自上而下的分解與層層壓力傳導(dǎo)，旨在推動工作高效落實(shí)，確保政策在基層落地，保障農(nóng)民擁有實(shí)實(shí)在在的獲得感?？茖W(xué)完善的考核機(jī)制，不僅對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有效運(yùn)行具有重要作用，而且有利于激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作熱情和提升工作效率。但是，若存在考核項(xiàng)目太多、“責(zé)任狀”太濫、內(nèi)容太虛等問題，^[22]往往會因只注重工作過程而陷入“痕跡化”考核的形式主義。因此，考核不應(yīng)只停留在表面形式而不注重實(shí)效，特別是鄉(xiāng)村振興任重而道遠(yuǎn)，農(nóng)村工作依然是最艱巨最繁重，必須按照以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)為主要依據(jù)，結(jié)合不同地區(qū)和不同發(fā)展水平的不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際，設(shè)置科學(xué)化、差異化的考核目標(biāo)和考核評價(jià)體系；以工作結(jié)果為考核導(dǎo)向，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作實(shí)績“公開、公示、公議”等做法，把群眾滿意不滿意、工作結(jié)果怎么樣作為考核評價(jià)權(quán)重的關(guān)鍵部分，不斷優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政能力，提升整體的政府性能，以實(shí)實(shí)在在的實(shí)績響應(yīng)廣大群眾的各類需求，達(dá)到權(quán)為民、利為民的效果。

5.黨的基層組織建設(shè)要從注重領(lǐng)導(dǎo)群眾向同時(shí)注重發(fā)動群眾轉(zhuǎn)變

在“黨政體制”^[23]下，農(nóng)民與國家的關(guān)系不僅限于“國家—社會關(guān)系”，還有根植于中國社會主義政治、貫穿于群眾路線之中的“黨群關(guān)系”。黨群關(guān)系的顯著特點(diǎn)是具有社會動員與行政動員兩個層面的動員性和“為人民服務(wù)”的回應(yīng)性，^[24] 從根本上來說，就是“為了誰”和“依靠誰”的問題?；仡欬h的百年歷史，為了農(nóng)民、依靠農(nóng)民始終是中國革命和建設(shè)的基本問題，領(lǐng)導(dǎo)群眾尤其是發(fā)動群眾，成為黨不斷取得中國革命和現(xiàn)代化建設(shè)勝利的重要法寶。正如習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的：“鄉(xiāng)村振興不是坐享其成，等不來、也送不來，要靠廣大農(nóng)民奮斗。”^[25]在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層組織建設(shè)要把“為了農(nóng)民”放在第一位，牢牢牽住“依靠農(nóng)民”這一“牛鼻子”，把不斷提高發(fā)動農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興的能力和水平作為基層黨建的主線，使黨員干部與農(nóng)民群眾“同心”，振興舉措與農(nóng)民期盼“同向”，鄉(xiāng)村發(fā)展與農(nóng)民富?！巴小?，全面激發(fā)廣大農(nóng)民群眾的主體積極性，釋放農(nóng)村生產(chǎn)力中的人這個最具有決定性的力量和最活躍的因素，以不斷激活鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動力，讓億萬農(nóng)民群眾去創(chuàng)造真正屬于自己的生活，才能構(gòu)建農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、農(nóng)村高效能治理、農(nóng)民高品質(zhì)生活的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化新發(fā)展格局。

六、結(jié)語

最大多數(shù)人的利益是最緊要和最具有決定性的因素，是馬克思主義的基本觀點(diǎn)，更是黨的基本立場。習(xí)近平總書記在黨史學(xué)習(xí)教育動員大會上提出，歷史充分證明，江山就是人民，人民就是江山，人心向背關(guān)系黨的生死存亡。^[26]贏得人民信任，得到人民支持，黨就能夠克服任何困難，就能夠無往而不勝。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程中加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，必須全面貫徹“以人民為中心”的新發(fā)展理念，也就必然要求把制度變革與建構(gòu)落實(shí)到實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展與社會全面進(jìn)步上來，就必須毫不動搖地按照黨中央提出堅(jiān)持農(nóng)民主體地位這一政治要求，保障和支持廣大農(nóng)民群眾在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主，是“江山就是人民，人民就是江山”落實(shí)到國家政治生活和社會生活之中的最直接體現(xiàn)，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本質(zhì)上就是國家向鄉(xiāng)村社會提供的公共產(chǎn)品，這“一雙鞋子”要農(nóng)民來穿，合不合腳也只有農(nóng)民才最有發(fā)言權(quán)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中，如果農(nóng)民缺乏積極性而作為旁觀者，那么，就必然是政府體制內(nèi)的一個自我循環(huán)、自娛自樂的游戲。需要強(qiáng)調(diào)的是，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)是必須的，但加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)是為了實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)民群眾當(dāng)家做主，而非把某些官僚主義和形式主義的意圖強(qiáng)加于農(nóng)民群眾之上。當(dāng)官僚主義、形式主義的意圖與農(nóng)民群眾的意愿不一致時(shí)，是服從前者還是服從后者，標(biāo)志著是不是在真正貫徹以人民為中心的新發(fā)展理念。

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（作者陳文勝系湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院院長、博士生導(dǎo)師；汪義力系湖南師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2022（4））

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