——基于浙江省象山縣“村民說事”制度的研究

摘　要：浙江省象山縣圍繞經(jīng)濟發(fā)展、村莊建設(shè)、社會和諧穩(wěn)定、基層組織建設(shè)等內(nèi)容,歷經(jīng)十年多探索實踐,形成并逐步完善了一種組織發(fā)動群眾參與村級事務(wù)管理、決策與監(jiān)督的“村民說事”制度,探索出一個更有效的村級治理模式,為鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新提供可資借鑒的經(jīng)驗?！按迕裾f事”制度經(jīng)歷了分散式和探索式的自發(fā)構(gòu)建、系統(tǒng)化與集成化的制度優(yōu)化以及提升三個階段。本文從一個整合性的制度主義框架分析該制度形成和演變的內(nèi)在邏輯,在此基礎(chǔ)上探討了制度運行與維系的三個機制及其對制度轉(zhuǎn)型實踐的貢獻。

關(guān)鍵詞：村民說事；鄉(xiāng)村治理；制度演化；象山

緒論

近年來，農(nóng)村治理強化了對制度性的追求，期望運用制度優(yōu)勢應(yīng)對風險挑戰(zhàn)，實現(xiàn)國家與社會關(guān)系的良性互動。目前村級治理的制度化建設(shè)呈現(xiàn)出豐富的實踐樣態(tài)，再造了制度運行的環(huán)境與基礎(chǔ)，推進了鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。象山“村民說事”制度就是農(nóng)村治理改革中的典型經(jīng)驗，該制度以民主議事為主抓手，以“說、商、辦、評”為核心內(nèi)容，構(gòu)筑了村務(wù)管理、決策、治理、監(jiān)督的全閉環(huán)，創(chuàng)造性地走出了一條共商共信、共建共享的治村理事新路子。對該制度形成和維持的機制進行分析，可以了解制度化的基本邏輯和運作機理，明晰制度運行存在的問題與制度安排的最優(yōu)狀態(tài)，規(guī)避制度改革面臨的風險，回應(yīng)民主自治在基層深入發(fā)展的現(xiàn)實關(guān)切。

學術(shù)界也逐漸意識到這種以民主議事為形式的治理制度的價值，對其產(chǎn)生了興趣和討論。有學者關(guān)注“村民說事”制度的本身，闡述該制度的形成與發(fā)展過程，如何在多年實踐中實現(xiàn)了多向度的拓展；也有學者從鄉(xiāng)村協(xié)商民主的系統(tǒng)化再造角度去論述該制度的創(chuàng)新價值；還有部分學者將其當成個案，從不同視域去探討鄉(xiāng)村社會的治理機制創(chuàng)新。學術(shù)界對于“村民說事”制度的相關(guān)問題雖然已有一些研究積累，但對該制度所關(guān)聯(lián)的改革路徑、運行邏輯、制度集成、程序設(shè)計、技術(shù)運用等問題還缺乏系統(tǒng)性的研究。目前已有研究大多是對“村民說事”制度的描述，或是從合理性及有效性加以論證該制度的作用，或是以此為個案進行某個視角的剖析，呈現(xiàn)出碎片化和分散化的研究狀態(tài)，無法為實踐領(lǐng)域提供一般性的理論供給。

一、制度運行與演變：一個三重維度的分析框架

制度這一概念在現(xiàn)代社會科學的視野里就有經(jīng)濟學、政治學、社會學這三種學科意義上的不同解釋，這也被稱為制度研究中的“鐵三角”，制度這一概念可以基本理解為“一個社會的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范一點說，它們是一些人為設(shè)計的、型塑人們互動關(guān)系的約束”。事實上，有很多關(guān)于制度概念的理解只是停留在制度環(huán)境的層面，也就是將制度理解為一系列與政治、經(jīng)濟和文化有關(guān)的法律、法規(guī)和習俗。這種定義下的“制度環(huán)境”往往被認為是一系列的基礎(chǔ)規(guī)范（規(guī)則），具有相對穩(wěn)定性，這顯然是從宏觀的層面來解讀制度的內(nèi)涵。就治理制度來說，這是屬于更微觀層面的概念，可以基本認定是“制度”（制度環(huán)境）給定了“治理制度”的環(huán)境，兩者雖然都具有演化發(fā)展的起源，但是它們的衍生結(jié)果卻是截然不同的，在這一微觀層面的制度可以被抽象理解為治理機制，也就是說對“治理制度”的解讀可以圍繞機制來展開。從這個定義來說，制度的性質(zhì)會決定治理方式，治理則是制度的實踐，治理的目的就在于通過機制實現(xiàn)公序良俗。因此，分析治理制度也就是在分析治理的內(nèi)在邏輯和基本型構(gòu)，明確制度形成和運行的機制。

農(nóng)村社會秩序（規(guī)則）的重構(gòu)是傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)，其核心內(nèi)容就是如何建構(gòu)基層社會秩序的基礎(chǔ)性關(guān)系，也就是在“官治”與“民治”之間確立一種現(xiàn)代權(quán)力關(guān)系，這樣一種權(quán)力關(guān)系的重塑不僅涉及了正式結(jié)構(gòu)或非正式結(jié)構(gòu)的創(chuàng)建形態(tài)，也包括了制度化形式與非制度化的實現(xiàn)形式。事實上，在傳統(tǒng)至當今中國基層社會公共性關(guān)系中，“官治”與“民治”并非是對立的兩個系統(tǒng)，而是一種官民相互依存和互嵌性關(guān)系系統(tǒng)。目前的農(nóng)村治理轉(zhuǎn)型在謀求從“官治”走向“民治”漸進的增量改革過程中，會經(jīng)過“官民共治”的發(fā)展階段，這種治理轉(zhuǎn)型需要過渡性的制度安排，同時更需要進行綜合配套的制度建設(shè)。通過解讀制度的演變過程來理解某地區(qū)的治理結(jié)構(gòu)，有助于理解農(nóng)村社會的基本秩序、制度的運行方向以及改革所需要解決的主要命題，這也是本文的主要目的。

中國農(nóng)村治理制度的變遷可以從三個維度加以分析，維度的劃分基于分析的層次，分別為微觀、中觀和宏觀。在西方學術(shù)界，盡管新制度主義各流派的側(cè)重點有所差異，但隨著時間的發(fā)展，各流派的觀點已經(jīng)逐漸產(chǎn)生改變，不同流派的學者已經(jīng)意識到彼此之間開展溝通和交流的必要性，試圖解決各自的理論困境，雖然不可能整合出統(tǒng)一的制度理論，但是對相關(guān)概念的理解、變遷路徑的闡釋、原因的剖析逐漸出現(xiàn)了一些共性。單一的理論只有有限的解釋力，綜合各流派理論觀點，在微觀、中觀和宏觀這三重維度上建立一個綜合分析框架，分別從表層、中層、深層去深入分析制度變遷背后的路徑邏輯與方向選擇，才能更全面地理解治理模式的變遷軌跡。理性選擇制度主義強調(diào)個人，善于運用微觀的技術(shù)分析，而歷史制度主義則是一種中層意義上的綜合解釋，社會學制度主義則更擅長于對宏觀背景的深入探討，如果放寬這三種分析路徑各自的核心假設(shè)，就可以將其整合成一個綜合性的理論分析框架，并且歷史制度主義從其研究的視角、內(nèi)涵與趨向來說，是一個中層意義上的綜合分析框架，它能夠?qū)⑵渌麅蓚€流派所考察的變量納入自己的分析視野。具體來說，理性選擇制度主義遵循“成本—收益”的計算路徑，可以在微觀層面凸顯出個體在制度變遷中的影響與作用；歷史制度主義則強調(diào)權(quán)力的非對稱性，對于制度變遷的研究著眼于“競爭和博弈”的沖突路徑，力圖從中觀層面研究制度變遷與個人競爭行為間的相互關(guān)系；而對于重點關(guān)注“文化、觀念與認知”變遷路徑的社會學制度主義而言，從宏觀層面分析制度變遷面臨的制約因素———“環(huán)境與文化的相互作用”顯得尤為重要。因此，通過對這三種不同分析路徑的整合，可以構(gòu)成一個聯(lián)結(jié)微觀、中觀、宏觀的新制度主義初步分析框架，在三重維度上為制度的演化提供全面的分析，挖掘出制度變遷背后的有關(guān)規(guī)律和內(nèi)在邏輯。

二、“村民說事”制度形成演變的階段、路徑和邏輯

一項制度的成熟和定型需要經(jīng)歷一個長期不連續(xù)的、有意識的過程，解析制度的演變歷程有助于更好地理解該制度的構(gòu)成、功能與意義，以期找出規(guī)律性的東西用來科學地解決社會治理實踐中的問題。“村民說事”制度歷經(jīng)了十年的探索實踐，最終形成了以民主議事為主要形式，集科學決策、合力干事和效果評估于一體的基層民主治理模式。該制度作為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的有效樣本，已在寧波全市復(fù)制推廣，取得了顯著成效，積累許多的創(chuàng)新經(jīng)驗，具有很高的研究價值。

（一）“村民說事”制度的主要內(nèi)容

“村民說事”制度主要圍繞農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、村莊建設(shè)、基層組織建設(shè)和黨風廉政建設(shè)、社會和諧穩(wěn)定等內(nèi)容展開，該制度來源于基層實踐，本質(zhì)上是由一系列民主規(guī)則和程序組成的，村民、村干部、黨員團結(jié)合力，進行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的新型農(nóng)村治理機制。這一套制度體系包含了“村民說事、村務(wù)會商、民事村辦、村事民評”等一系列行之有效、務(wù)實管用的制度和方法，具體做法如下：

1. 村民說事。

立足農(nóng)村實際，因地制宜地采取各種形式來組織、引導(dǎo)和動員村民充分表達意見、訴求和想法。主要有以下三種做法：一是集中說。每月設(shè)立1-2個固定說事日，每村設(shè)立說事室來開展集中說事，并依托村干部坐班制度由坐班干部統(tǒng)一梳理收集村民意見。二是上門說。依托“黨員聯(lián)戶”制度，村級黨員干部主動上門聽取群眾訴求。三是現(xiàn)場說。根據(jù)群眾需求，黨員干部隨時趕赴田頭地角、村莊庭院、新區(qū)園區(qū)、街道商店及糾紛現(xiàn)場等一線進行說事議事。

2. 村務(wù)會商。

針對村民提出的事項，召開由村四套班子成員、說事村民和村民代表參加的村務(wù)聯(lián)席會議或議事會，同時邀請涉及相關(guān)工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)科室和站所，共同商討。具體涉及以下四種做法：一是民情會議。對一些簡單的問題當場進行答復(fù)解釋，對一些復(fù)雜的村民訴求，由村四套班子共同商議解決方案。二是決策會商。對農(nóng)村小微權(quán)力清單的日常管理類事項，由村四套班子集體討論決策；對重大決策類事項，經(jīng)村四套班子討論后，再按“五議兩公開”程序會商決定。三是財務(wù)會簽。通報資金使用情況，明確每筆收支日期、來源和用途等，由村四套班子進行聯(lián)合審簽。

3. 民事村辦。

依托縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村三級為民辦事綜合服務(wù)平臺，以專兼職民事代辦員隊伍為主體，及時回應(yīng)民主訴求，辦理群眾的“煩心事”。一是全程代辦。對農(nóng)村小微權(quán)力清單上的便民服務(wù)類事項及群眾生活瑣事、日常家事等，由民事代辦員全程代辦。二是領(lǐng)銜包辦。村級矛盾糾紛、應(yīng)急事件和涉及村莊發(fā)展的重點民事訴求，由村干部或聯(lián)系黨員包辦。三是組團聯(lián)辦。村級難以處理或處理不了的重大民事訴求，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）村干部組團聯(lián)辦，必要時由聯(lián)片領(lǐng)導(dǎo)或縣級有關(guān)部門聯(lián)動辦理。

4. 村事民評。

挑選威望高、素質(zhì)好、有公心的鄉(xiāng)賢人士組建村級“民間評價團”，對村干部進行民主評議，對重點工作實行效果評估，對存在問題督促整改。主要涉及以下評價流程：一是常態(tài)式評價。對村內(nèi)各類辦結(jié)事項，可由聯(lián)村干部、“民間評價團”或村民等提出，按照“一事一評”或“多事一評”方式開展評價。二是主題式評價。圍繞村內(nèi)重大事項、重點工程、中心工作、輿論焦點等，選擇1至2個專項工作開展評價，每年不少于1次。三是綜合式評價。年底結(jié)合“雙述雙評”活動，對全年度各項工作開展綜合性評價。

（二）“村民說事”制度形成演變的歷程與路徑

在一個開放、民主的治理體系中，做深入的制度分析除了要試圖理解制度的規(guī)則外，還需要研究制度的運行路徑（變遷路徑）及其特征，以便后續(xù)為理解和分析影響“村民說事”制度形成與維系的機制打下基礎(chǔ)。

“村民說事”制度大致經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：一是制度的初步探索階段（2009—2010年）。該制度最初是基層工作中一個創(chuàng)造性實踐，早在2009年4月，面對由征地補償、集中安置等重點項目造成的信訪矛盾問題，西周鎮(zhèn)率先在部分試點農(nóng)村開展由鎮(zhèn)村干部牽頭的“村民說事會”，搭建了一個村民與村干部的溝通協(xié)商機制，解決了許多矛盾糾紛。小小的說事會顯現(xiàn)出巨大威力，西周鎮(zhèn)黨委隨后就在全鎮(zhèn)進行推廣，當年全鎮(zhèn)信訪量下降53%，信訪案件同比下降21%，取得了較好的實踐成果。2010年3月，象山縣委系統(tǒng)總結(jié)了西周鎮(zhèn)、茅洋、泗洲頭、定塘等地的經(jīng)驗，將“說事會”的相關(guān)做法總結(jié)凝練，正式命名為“村民說事”制度，并在全縣490個村全面推廣。二是制度的系統(tǒng)化再造階段（2010—2014年）。早期單純地解決信訪問題的“村民說事會”發(fā)展遇到瓶頸，產(chǎn)生運行不夠規(guī)范、民主決策不夠到位、干群關(guān)系緊張等諸多問題。2014年象山縣吸取多個地區(qū)的經(jīng)驗教訓(xùn)，及時總結(jié)和提升，打造了村務(wù)管理、決策、治理和監(jiān)督的全閉環(huán)，將“村民說事”逐步發(fā)展成以“說”為基礎(chǔ)，“說、議、辦、評”四個環(huán)節(jié)并重的一套集民意收集、回應(yīng)、落實、反饋為一體的基層民主治理制度，極大提升了基層治理工作的規(guī)范化和制度化水平。此時，象山的經(jīng)驗和做法已得到國家層面的高度重視，時任浙江省委書記車俊予以肯定批示并來象山進行專題調(diào)研，中央農(nóng)辦、中央深改辦還專題刊發(fā)了象山經(jīng)驗。三是制度的集成化創(chuàng)新階段（2014年至今）。該階段制度的轉(zhuǎn)型注重系統(tǒng)集成，力圖把實踐過程中涌現(xiàn)出的各項創(chuàng)新舉措系統(tǒng)整合，形成集“說議辦評”四個環(huán)節(jié)，融自治法治德治于一體，組織發(fā)動群眾制度化參與村級事務(wù)管理、決策和監(jiān)督的村級治理制度體系。2017年起，“村民說事”制度在寧波全市鄉(xiāng)村得到全面推廣，同年根據(jù)“打造村民說事2.0版”要求，按照“黨建引領(lǐng)、三治結(jié)合”方向，逐步豐富“村民說事”制度的內(nèi)核，催生出三治融合的組織形式和工作機制，促進村、鎮(zhèn)、縣三級資源聯(lián)動，推進“一中心四平臺”、小微權(quán)力清單、“一村（社區(qū)）一法律顧問”、新鄉(xiāng)賢參事等改革舉措與“村民說事”有機融合，以期成長為三治融合的鄉(xiāng)村治理新體系（見圖1）。

“村民說事”制度的演化經(jīng)歷了一個漸進的連續(xù)性的過程，從單純?yōu)榱嘶廪r(nóng)村矛盾的分散式探索，逐步發(fā)展成一套“集民意疏導(dǎo)、科學決策、合力干事和效果評估為一體”的治理體系。制度的變遷先是進行創(chuàng)造性的生成，隨后過渡到系統(tǒng)化的改造，最后升華到集成化的創(chuàng)新，整個制度運行呈現(xiàn)出系統(tǒng)化、法治化、智能化、動態(tài)性、聯(lián)系性和整體性的特征。

（三）制度演變的邏輯

新制度主義理論的各個流派對于制度變遷的分析各有側(cè)重點，研究的視角與思路不盡相同，因此可以考慮構(gòu)建一個綜合理論分析框架來進行全面的分析，增強理論解釋力。據(jù)此，可以從微觀、中觀和宏觀的角度出發(fā)，提出以下5個理論假設(shè)，挖掘出其變遷背后的表層、中層及深層的思維與邏輯。

第一，宏觀層面。

形勢與政策的變化是變遷的關(guān)鍵性因素。歷史制度主義者主要考察舊制度、行動者和環(huán)境三個變量之間的關(guān)系，認為在制度斷裂的關(guān)鍵時期，制度的變遷將成為可能，正如上節(jié)所述，環(huán)境的變化如重大事件的發(fā)生，也會打破原有制度的均衡，促成新制度的產(chǎn)生。社會結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境會限定改革路徑的選擇范圍，進而影響制度的變遷，這一因素造成的影響更多地體現(xiàn)在“村民說事“發(fā)展的中后期。近年來，國內(nèi)外形勢正在發(fā)生深刻復(fù)雜的變化，農(nóng)村面臨著老齡化、空心化、貧富差距、人口流失、農(nóng)業(yè)資源短缺和生態(tài)環(huán)境脆弱等威脅，發(fā)展仍處于艱難的爬坡階段。零敲碎打的改革顯然難以化解目前的系統(tǒng)性矛盾，靈光一閃的創(chuàng)新不可能解決全局性問題，國家正在不斷通過政策改革，力圖讓各種治理機制發(fā)揮作用，以此來保障農(nóng)民的基本生活，提升農(nóng)民的生活質(zhì)量，例如“八八戰(zhàn)略”、“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”、“最多跑一次”改革的推進。為了更好地適應(yīng)當前的政策氛圍和形勢，全面提升治理效能，擁有行政管理權(quán)和大量資源的政府會主動牽頭進行制度改革，強化系統(tǒng)性思維和集成化改革，以期發(fā)揮出制度優(yōu)勢，持續(xù)增強發(fā)展的動力活力。

 圖1“村民說事”制度的2.0版本

 文化認同的合法性是變遷的決定性因素。社會學制度主義認為制度不僅僅只是正式的組織規(guī)范、決策與規(guī)則，當文化、認知、價值與觀念成為具有規(guī)范個人行為力量的社會普遍共識時也應(yīng)被歸為制度的范疇，因此，在解釋制度變遷時，這一理論流派給出的是一種文化路徑的解釋。即使在利益驅(qū)動下，某一制度實現(xiàn)了某種結(jié)構(gòu)化的制度形式，但其價值或者意義無法為所有社會群體所認可，這樣的變革依然是不完全的。因此，文化—認知因素奠定了制度的合法性基礎(chǔ)，這才是制度變遷成功并持續(xù)發(fā)揮作用的決定性因素。這一因素在“村民說事”制度中具體起了以下作用：

其一，“村民說事”制度歷經(jīng)了持續(xù)穩(wěn)健的長期實踐，逐漸形成了有事要商量、有事好商量、有事多商量的文化氛圍，基層協(xié)商民主的意識在基層支部落地開花，這一共同的價值觀念使得“村民說事”制度得到很好的理解與支持，促成了制度的平穩(wěn)運行。例如，自2010年以來，定塘鎮(zhèn)葉口山村“村事民評”、茅洋鄉(xiāng)李家弄村“村務(wù)會商”、泗洲頭鎮(zhèn)墩岙村“民事村辦”等經(jīng)驗做法相繼產(chǎn)生。其二，“村民說事”制度通過鄉(xiāng)村治理共商共信，構(gòu)建了黨群干群責任共同體、發(fā)展共同體和命運共同體，從而重塑起了村民對鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)土文化的歸屬感，這一集體歸屬感的塑造能反過來奠定該制度發(fā)展過程中的合法性基礎(chǔ)。其三，由于分戶承包和大量農(nóng)村勞動力外出流動等原因，村莊共同體逐步分化和渙散，“村民說事”提供了一種公開公正環(huán)境下村民直接參與村務(wù)治理的平臺，打造了村莊層面的人心共同體，重新凝聚起分化和渙散的村莊共同體，使得鄉(xiāng)村的政治秩序得到重構(gòu)。其四，“村民說事”制度是象山人民的首創(chuàng)，體現(xiàn)出象山百姓代代相傳的價值觀和整體生活方式，極大地喚回了人們的鄉(xiāng)土自信。沒有仁義理智的人本傳統(tǒng)，樂善好施關(guān)心公共事務(wù)的村民，就不會有“村民說事”制度的產(chǎn)生，這樣一種文化傳統(tǒng)和自信會反過來助推制度的優(yōu)化和整合。

第二，中觀層面。

權(quán)力的博弈與互動是變遷的動力機制。圍繞稀缺資源而展開競爭的各個利益集團之間的沖突構(gòu)成了政治過程的核心要素，這也是歷史制度主義的基本假設(shè)，即強調(diào)在制度產(chǎn)生和運作過程中權(quán)力的非對稱性。農(nóng)村社會情況較為復(fù)雜，多方之間的博弈和互動，對具體的政治產(chǎn)出產(chǎn)生影響，提供了制度演化“源源不絕“的動力。因此，可以用權(quán)力的博弈與互動來解釋制度自身的塑造問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬于國家權(quán)力的末梢，擁有行政管理權(quán)，而黨支部和村委會則是村民自治中同時存在的兩個村級治理的政治組織，分別擁有政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和村民自治權(quán)。在具體實踐過程中，黨支部、村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村民之間的關(guān)系是一種動態(tài)調(diào)整的約束關(guān)系，當它們之間的關(guān)系不協(xié)調(diào)時，制度的正常運行必受影響。

“村民說事”制度創(chuàng)立初期，農(nóng)村政治和經(jīng)濟形勢發(fā)生了深刻變化，農(nóng)民的村民權(quán)利意識覺醒，逐漸打破傳統(tǒng)的政治冷漠狀態(tài)，轉(zhuǎn)而積極與基層政府圍繞資源分配展開各種利益博弈，與基層政權(quán)之間產(chǎn)生了種種張力，雙方都已意識到應(yīng)通過制度的建設(shè)來規(guī)范社會沖突。及至“村民說事”制度發(fā)展到中后期階段，由于需求日益多樣化和復(fù)雜化，各個權(quán)力主體之間的沖突與博弈也進入了新的階段。村民在公共服務(wù)提供方面對基層政權(quán)和村治組織提出了更高要求，同時隨著改革的深入，基層政權(quán)的性質(zhì)與職能逐步轉(zhuǎn)變，治理時可依賴的權(quán)力資源減少，不再是處于絕對優(yōu)勢地位的治理主體，治理能力逐漸虛化。又由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村黨組織的權(quán)力與村民的自治權(quán)力之間沒有貫通性，在制度實際運行中產(chǎn)生了以下三類權(quán)力沖突：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織之間的功能沖突、村民自治組織的政務(wù)與村務(wù)的角色沖突、村黨組織與村民自治組織之間的權(quán)力沖突，導(dǎo)致群眾參與程度不高、民主決策不夠到位、社會組織的發(fā)育程度低、干群關(guān)系緊張、基層服務(wù)和政策落實不到位、運行機制不夠規(guī)范等新問題頻發(fā)。甚至，除了上述的公權(quán)力之外，鄉(xiāng)村的宗族權(quán)力為了維持自身的權(quán)威，也頻繁插手全村公共性事務(wù)，影響著鄉(xiāng)村秩序，鄉(xiāng)村關(guān)系的調(diào)整迫在眉睫。由此，為了有效化解社會治理中新的利益沖突，達成一種相對均衡和穩(wěn)定的合作秩序，制度變遷開始向著系統(tǒng)性、整體性、科學性、協(xié)同性的方向邁進。

第三，微觀層面。

有限理性個體的計算路徑是變遷的基礎(chǔ)。理性選擇制度主義采用計算的路徑（calculus approach）去分析制度變遷，行動者在有限理性下不斷追求最大化利益，他們基于各自的偏好而對制度做出不同的解讀，行動主體只要預(yù)期能夠獲得利益或避免損失，就會選擇遵循或改變甚至是創(chuàng)造新的制度。本質(zhì)上來說，制度是互動個體之間節(jié)約交易成本的一種設(shè)置?！按迕裾f事”制度的產(chǎn)生是基于相關(guān)行為者的自愿共識，即“有意識的設(shè)計”，新制度能有效地解決集體行動的困境，為行為者帶來合作的好處。因此，受新制度獲利機會的引誘，村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實現(xiàn)了制度的變遷。具體來說，自“十二五”以來，西周鎮(zhèn)逐漸邁入社會轉(zhuǎn)型階段，迎來發(fā)展的黃金期，城鎮(zhèn)建設(shè)重點項目紛紛落戶，但同時發(fā)展過程中也暴露出諸多問題，由于土地征用、農(nóng)村財務(wù)、集中安置、干部換屆管理等引起的矛盾層出不窮，且農(nóng)村社會階層分化日益明顯，利益訴求日漸多元化。由于村民相對分散且數(shù)量眾多，個體在農(nóng)村利益爭奪中處于弱勢地位，權(quán)益受到損害、表達渠道不足、維權(quán)路途艱難，大多數(shù)人對現(xiàn)行制度和領(lǐng)導(dǎo)組織的不滿日益增加卻無力改變現(xiàn)狀，以至于出現(xiàn)非理性的行為。為了減少自身損失，增強話語權(quán)和處事權(quán)，村民們需要一個能解決集體困境的新制度。對于政府層面來說，此時的基層黨組織相對軟弱渙散，且基層操作務(wù)實不夠高效便捷，存在運行機制不規(guī)范、重權(quán)輕責思維慣性、回應(yīng)效能低、服務(wù)不到位等諸多問題。面對村民日益高漲的舉報熱情，大幅增加的信訪量，村干部往往疲于應(yīng)對，正常工作的推進也因此受到拖累，治理的成本大幅度提升。因此，考慮到治理的成本與效益、晉升壓力、緩解干群關(guān)系，需要對制度進行重新設(shè)計。由此，基于村民和政府的需要，一個程序性、規(guī)范性的協(xié)商討論和利益博弈平臺被創(chuàng)造出來，“村民說事會”初具雛形。

行動者對制度的遵守是經(jīng)過計算認為符合自身利益的“結(jié)果性邏輯”，等到制度發(fā)展至中后期階段，由于情境的變化、行動者偏好的改變、信息不對稱、利益分配矛盾等，造成均衡狀態(tài)被打破，現(xiàn)有制度不能滿足行動者從交易中獲利的需要，個體將通過制度的創(chuàng)新來提高收益水平?！按迕裾f事”制度執(zhí)行過程中的問題如群眾參與度不足、管理的缺位越位問題、“兩委”矛盾凸顯、選舉“亂象”、村民代表會議難以召開、村務(wù)公開存在盲點、自治權(quán)與行政權(quán)沖突以及制度本身的缺陷如形式主義的制度和組織疊床架屋、監(jiān)管和問責機制不健全等，證明了單純解決上訪問題的說事平臺已不適應(yīng)當前的發(fā)展，并且隨著農(nóng)村改革的深入，新的利益群體例如投資者、農(nóng)民合作組織、社會團體、農(nóng)村精英階層、下鄉(xiāng)大學生等也加入了鄉(xiāng)村治理的舞臺，農(nóng)村社會的利益格局日益多元和復(fù)雜。單一的制度運行滿足不了不同利益群體的復(fù)雜需求，地方政府已經(jīng)意識到一個系統(tǒng)化、集成化、精細化的制度體系不可或缺。為了提高治理效率，夯實基層治理組織基礎(chǔ)，營造清廉的基層政治生態(tài)，推進縣域治理現(xiàn)代化的需要，政府成了制度改革的主力軍，以政府命令和法律形式去強勢引導(dǎo)和實行制度改革，堅持制度變革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，打造共商共治共享的縣域基層治理現(xiàn)代化改革的“象山樣本”。

個體在組織中的學習是變遷的重要性因素。以諾斯等人為代表的理性選擇制度主義在解釋制度變遷的時候，著重關(guān)注了個體單位的學習活動，專門指出了組織中的學習在制度變遷中發(fā)揮著重要作用。學習活動可以產(chǎn)生新制度的構(gòu)想，進而成為解釋制度變遷的起點。競爭壓力的存在將迫使組織持續(xù)不斷地在知識和技能方面進行投資、更新以求生存；這些知識和技能在被個人或組織習得后，將促使他們形成對機會和選擇的感知，進而產(chǎn)生新制度的構(gòu)想，并逐漸地改變原有制度。在“村民說事”制度的變遷期間，多方主體進行了學習活動去獲取“養(yǎng)分”，具體來說，一是模仿的學習，為了更好地優(yōu)化和提升“村民說事“制度，走鄉(xiāng)村善治之路。象山縣政府專門開展了關(guān)于“黨建引領(lǐng)打造‘美麗鄉(xiāng)村’升級版”的主題教育案例，從桐廬縣的有關(guān)做法中獲取經(jīng)驗，探索如何走出一條具有象山特色的綠色崛起和轉(zhuǎn)型跨越之路。同時象山還專門聯(lián)合省內(nèi)鄉(xiāng)村治理實踐中成效比較明顯的桐鄉(xiāng)、諸暨、武義等地，成立了鄉(xiāng)村治理聯(lián)盟，及時共享鄉(xiāng)村治理實踐的創(chuàng)新做法，推動互學互鑒、互動融合，極大地提升基層治理能力水平。二是加強理論研究的深度，為制度的變革提供理論指導(dǎo)。象山充分發(fā)揮清華大學中國農(nóng)村研究院實踐基地、人民大學鄉(xiāng)村治理研究中心教科研基地等作用，組建“兩院一盟”，成立鄉(xiāng)村治理研究院，并定期組織開展論壇和其它學術(shù)活動，切實提升村民說事的理論化水平。

三、“村民說事”制度運行與維系的三個機制

一項治理制度是由多個機制共同作用來形成與維系的，這不僅決定了制度的基本型構(gòu)，也直接影響了制度的績效變化。如果將機制理解為一套自然生成或人工設(shè)置的裝置合乎原理地依次發(fā)生作用的系統(tǒng)，那么“村民說事”制度變遷的背后就是多個機制在發(fā)揮作用，其中比較關(guān)鍵的三個機制可以描述為國家的統(tǒng)籌與扶持機制、自發(fā)性創(chuàng)新機制與農(nóng)村（社區(qū)）的配合機制。筆者認為這些機制背后的推動力來源于政府（公權(quán)力）與村民（民權(quán)）之間的張力，具體來說，在村級治理中黨支部、村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村民之間的關(guān)系是一種動態(tài)調(diào)整的約束關(guān)系，它們之間的關(guān)系變化會影響制度的正常運行和改革路徑。

國家的統(tǒng)籌與扶持機制。國家將對農(nóng)村治理的基本要求與期望貫穿到治理制度中，希望通過各項措施來實現(xiàn)國家的治理邏輯和意圖。統(tǒng)籌主要是指基本的政策環(huán)境和其他強制性的訴求，扶持是為了配合和推廣試點地區(qū)的改革舉措，這一機制更多地帶有強制性變遷的色彩。地方政府在前期的試點工作中通常處于觀望狀態(tài)，一旦制度運行有效且取得優(yōu)異成效，會加大力度投入力量去維護該制度的運行與推廣，如果制度的發(fā)展呈現(xiàn)僵滯狀態(tài)，政府則會利用自己的公權(quán)力和資源優(yōu)勢，進行大范圍的自上而下的改革，以期維護制度的良好發(fā)展。就“村民說事”制度而言，為了化解信訪矛盾、推進項目建設(shè)，象山政府在制度形成的前期主要起到牽頭和扶持作用。制度執(zhí)行初有成效，地方政府也隨之意識到了該制度的重要性，主動加強對試點工作的指導(dǎo)和政策支持。及至發(fā)展的中后期，由于國內(nèi)外經(jīng)濟、政治形勢的轉(zhuǎn)變、政策的導(dǎo)向和農(nóng)村治理的多重難題，象山政府為了破解困局，開啟鄉(xiāng)村治理新格局，以政府命令和法律形式來強勢引導(dǎo)和實行改革，全面提升治理成效。在整合鄉(xiāng)村優(yōu)勢資源的基礎(chǔ)上，主動牽頭進行系統(tǒng)化、集成化、精細化的改革，通過打造“村民說事”制度的2.0、3.0版本，推動制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，增強發(fā)展的動力與活力。

自發(fā)性創(chuàng)新機制。這一機制發(fā)揮作用的來源是行為主體的自發(fā)創(chuàng)新能力。在村級治理中，為了有效地解決集體行動的困境，帶來合作的好處，出于村民、現(xiàn)代鄉(xiāng)賢及其組織等相關(guān)行為者的自愿共識，行動者們會有意識地主動尋求制度的“自主設(shè)計”。就地方政府和基層組織來說，基層操作實務(wù)不夠高效便捷，存在重權(quán)輕責思維慣性、回應(yīng)效能低、服務(wù)不到位等諸多問題，基層治理陷“高成本陷阱”，需要發(fā)展靈活有效的治理舉措來降低行政成本和基層組織壓力。由此，基于多方行為主體的需要，“村民說事會”這個協(xié)商議事平臺被創(chuàng)造出來。隨著制度的發(fā)展，新的運行問題與現(xiàn)行制度中的薄弱環(huán)節(jié)逐漸暴露，阻礙了制度的良好運行。與此同時，新的利益群體如投資者、農(nóng)民合作組織、社會團體、農(nóng)村精英階層、下鄉(xiāng)大學生等加入了農(nóng)村治理舞臺，這些新利益群體在社區(qū)治理和建設(shè)中發(fā)揮出各具特點的功能與價值，也在公共服務(wù)提供方面對基層政權(quán)和村治組織提出了更高要求。顯然單一的制度滿足不了不同利益群體的復(fù)雜需求，為了打破制度運行的僵滯狀態(tài)，行為主體們互相合作，謀求制度的改革來滿足自己的需求。

農(nóng)村（社區(qū)）的配合機制。這一機制發(fā)揮作用的前提是國家為了更好地傳達治理意圖，減少不必要的行政成本和資源浪費，對農(nóng)村（社區(qū)）不進行過于嚴密的組織管理，留給其一些自行處理的空間。村民、社會組織、鄉(xiāng)賢等行為主體，對于宏觀形勢的變化，應(yīng)對能力相對較弱，出于自身利益的需要，會主動地與政府配合，或是自行維持現(xiàn)有制度運行，或是積極參與制度的改革?！按迕裾f事”制度有效提供了訴求表達的新渠道，群眾的參與熱情高漲，越來越多的農(nóng)民“從信訪轉(zhuǎn)向信法”，數(shù)據(jù)顯示僅2018年全縣鎮(zhèn)村三級商議解決村民說事類事件就有8963件，開展“主題說事”3000余次，參與村民4萬余人次、新鄉(xiāng)賢1200余人次，而且同年象山全縣化解各類矛盾糾紛800余起，全縣農(nóng)村信訪量下降28%。這一套制度化的公共參與途徑，凝練和培育了村民的民主意識，增進了村民的政治認同，也提升了鄉(xiāng)村治理的民主化程度。

結(jié)語

農(nóng)村治理制度運行的背后是國家的統(tǒng)籌與扶持機制、自發(fā)性創(chuàng)新機制與農(nóng)村（社區(qū)）的配合機制，這三種機制并存，決定了制度的運行方向、基本特征以及改革所需要解決的主要問題。就“村民說事”制度的演變過程而言，在制度形成的前期，相較于國家的統(tǒng)籌與扶持機制，自發(fā)性創(chuàng)新機制發(fā)揮的作用顯著，而在制度發(fā)展的中后期，國家的統(tǒng)籌與扶持機制更為強勢地起到引導(dǎo)作用。由于基層治理的自主空間存在，雖然農(nóng)村（社區(qū)）配合機制的作用比較弱隱，但是貫穿于制度變遷的全過程，幫助制度的改革平穩(wěn)過渡，起到穩(wěn)定和支撐作用?！按迕裾f事”證明了制度變遷要想取得較好的成效，三種機制缺一不可，需要長期互相配合，以便順利地進行綜合配套的制度建設(shè)，而且在自發(fā)性創(chuàng)新機制與國家的統(tǒng)籌與扶持機制的運用過程中需要把握好尺度，不然容易走入改革創(chuàng)新的誤區(qū)。

事實上，這些機制是所有社區(qū)關(guān)系和規(guī)則的體現(xiàn)，機制背后的推動力主要來源于公權(quán)力（官治）與民權(quán)（民治）之間的張力，本質(zhì)上是行為主體間為了資源博弈而產(chǎn)生的張力，進而影響制度的發(fā)展狀態(tài)與內(nèi)在機理?；鶎狱h組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、村民、鄉(xiāng)賢、社會組織等行為主體之間的關(guān)系是一種動態(tài)調(diào)整的約束關(guān)系，就象山案例而言，村民等行為主體的權(quán)利意識覺醒，逐漸打破傳統(tǒng)的政治冷漠狀態(tài)，轉(zhuǎn)而積極與地區(qū)政府和基層組織圍繞資源分配展開各種利益博弈，與基層政權(quán)之間產(chǎn)生了種種張力，從而影響了制度的形成與運行。象山這一案例也證明了只有一種良性的動態(tài)調(diào)整的權(quán)力關(guān)系才有助于建構(gòu)良好的基層社會秩序，保持制度的生命力，實現(xiàn)政黨、國家與社會之間的良性互動。

在“村民說事”制度發(fā)展的中后期，政府的理性設(shè)計顯然較好地引導(dǎo)了制度的有序發(fā)展，通過改革措施的配套銜接形成了有序運轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)村治理體系：一是橫向上將“村規(guī)民約”、“小微權(quán)利”、“平安象山”、“信用象山”等涉及政治、經(jīng)濟、社會、文化不同領(lǐng)域的制度進行有效銜接和相互支撐，共同構(gòu)成這一民主協(xié)商平臺的基石。二是縱向上實現(xiàn)不同行政層級（政策制度執(zhí)行機關(guān)）之間的有序聯(lián)結(jié)，完善“村民說事”流程圖和相關(guān)機構(gòu)規(guī)章制度，各職能部門各司其職，實現(xiàn)標準化操作、規(guī)范化運行。三是平面上實現(xiàn)制度規(guī)劃、執(zhí)行和反饋機制之間的有機鏈接。在時間維度上做好問題識別、協(xié)商談?wù)?、?zhí)行產(chǎn)出、干部評議之間的前后相繼和反饋影響關(guān)系。這樣的經(jīng)驗也表明，制度改革存在系統(tǒng)配套的問題，到了依靠系統(tǒng)集成來破題的時候了。在村級治理中，制度化創(chuàng)新的可能性路徑在于改革要注重制度的系統(tǒng)配套問題，實現(xiàn)制度體系的有機整合，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢。

（作者郎友興系浙江大學公共管理學院教授，博士生導(dǎo)師；萬莼系浙江大學公共管理學院博士研究生；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《浙江社會科學》2022年第3期，第69-76+158頁）

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