糧食安全事關(guān)國運民生。從世界范圍看，糧食消費已經(jīng)形成口糧、工業(yè)用糧、飼料用糧4:2:4的總體結(jié)構(gòu)，中國是一個有著14億張嘴需要吃飯的人口大國，糧食安全的首要任務(wù)是保障口糧安全。當(dāng)今時代，世界各國無不把口糧安全視為實現(xiàn)社會穩(wěn)定和國家發(fā)展的基本前提，每遇不確定性的重大突發(fā)事件，各國首先想到的是如何保證國民的吃飯問題。這次新冠肺炎疫情之初，為了穩(wěn)定國內(nèi)社會，一些糧食出口國迅速反應(yīng)，實施嚴(yán)格的糧食出口管控制度。

近年來，我國不斷強化糧食安全措施，糧食總產(chǎn)量已連續(xù)6年穩(wěn)定在1.3萬億斤水平以上，口糧更是多年產(chǎn)大于需。但這并不代表著我國的糧食安全問題已經(jīng)高枕無憂，高產(chǎn)出的代價是對耕地、水等資源的高消耗，糧食的持續(xù)增產(chǎn)增收壓力正在逐漸加大。即便是現(xiàn)在，我國每年進口糧食也超過1億噸。盡管其中以飼料用糧和工業(yè)用糧為主，但如果飼料用糧價格過高，養(yǎng)殖企業(yè)就會用口糧替代，出現(xiàn)人畜爭糧的現(xiàn)象。例如2020年以來玉米價格大漲，很多農(nóng)戶和養(yǎng)殖企業(yè)在飼料配方中采用小麥替代，導(dǎo)致小麥拍賣成交火爆，截至2021年5月，今年小麥拍賣成交已達2779萬噸，同比增長2245萬噸。還應(yīng)清醒地認(rèn)識到， 糧食安全是國家關(guān)心的事情，農(nóng)民只關(guān)心如何實現(xiàn)收益最大化，一旦種糧不賺錢，農(nóng)民就會選擇非農(nóng)或非糧。玉米的教訓(xùn)還歷歷在目，2015年時，玉米的臨儲庫存差不多相當(dāng)于一年的消費量，但價格下跌后，只用了幾年的時間，就從供過于求變成明顯的產(chǎn)不足需，市場價格大漲，引發(fā)世界廣泛關(guān)注。這種現(xiàn)象如在口糧領(lǐng)域發(fā)生，那就是天大的問題！一個世界第一人口大國，一旦自救不成，口糧靠國際市場調(diào)劑， 空間十分有限。比如國際市場大米貿(mào)易總量僅800多億斤，不足我國大米消費的三成，都買回來，也救不了我們，況且都被我們買光，我們就成了上百個需求國的公敵了。因此，我國應(yīng)把口糧從飼料糧、工業(yè)用糧中分離出來，制定穩(wěn)定可控的口糧安全政策，這樣既能減輕國家糧食安全的巨大壓力，又可滿足居民健康口糧的消費需求，還可緩解高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投資不足的問題，也方便管理，穩(wěn)定社會，不致因口糧造成恐慌。解決這一問題可從口糧農(nóng)業(yè)、口糧農(nóng)地、口糧農(nóng)民三個方面入手制定有關(guān)政策。

（一）發(fā)展“口糧農(nóng)業(yè)” 

飼料用糧和工業(yè)用糧重點解決人們的生活品質(zhì)問題，汽油貴，我們可以幾天不開小汽車，豬肉貴， 我們可以調(diào)整膳食多素少葷，而口糧滿足的是人們的基本生存和社會安定問題。一日三餐，人人需要， 缺一不可，這是鐵律。要保證口糧供給的絕對安全和持續(xù)穩(wěn)定，應(yīng)對口糧和非口糧進行政策上的區(qū)分：口糧由國家把控數(shù)量和質(zhì)量，實行統(tǒng)購統(tǒng)銷；飼料用糧和工業(yè)用糧交給市場，完全放開。國家應(yīng)出臺針對口糧的專項制度：頂層設(shè)計上， 由中央農(nóng)辦或農(nóng)業(yè)農(nóng)村部設(shè)置專門部門負(fù)責(zé)口糧的生產(chǎn)與購銷，從宏觀上把控國家口糧安全。但這種統(tǒng)購統(tǒng)銷不同于上世紀(jì)的統(tǒng)購統(tǒng)銷， 應(yīng)借鑒管仲鹽鐵專營的做法，放開生產(chǎn)端，發(fā)揮社會活力，管控住經(jīng)銷環(huán)節(jié)。生產(chǎn)管理上，建立起科學(xué)的口糧生產(chǎn)消費估算系統(tǒng)，相對精確地測算出每年口糧的產(chǎn)量、消費和損耗，根據(jù)測算結(jié)果發(fā)布宏觀生產(chǎn)指標(biāo)，并結(jié)合遙感衛(wèi)星和數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)精準(zhǔn)確定口糧生產(chǎn)地塊面積?？诩Z售價上，由政府根據(jù)國民經(jīng)濟情況、當(dāng)年生產(chǎn)情況、人民需求情況等綜合確定，既要確保農(nóng)民生產(chǎn)口糧有利可圖，又要保證普通市民消費不吃力、多樣化需求有保障。質(zhì)量保證上，充分發(fā)揮社會主義制度優(yōu)勢，由國家根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)大力推行有機種植，嚴(yán)控化肥農(nóng)藥使用量，嚴(yán)格把控成品口糧供給品質(zhì)，保安全、保健康。這也是實施健康中國戰(zhàn)略，防止病從口入的百年大計。

（二）建設(shè)“口糧農(nóng)地”

按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，到2020年底， 我國已經(jīng)建成了8 億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，但每畝1500元左右的建設(shè)費用，用于基礎(chǔ)設(shè)施投資尚且勉強， 土壤改良更無從談起，想要實現(xiàn)耕地設(shè)施和質(zhì)量的全面提升，一般每畝要花費6000—7000元甚至上萬元。我國擁有18億畝耕地，全部改造成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田所需財政資金總量太大，短期內(nèi)難以保障，低投入改造建不成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。因此， 不能眉毛胡子一把抓，必須集中資源保重點，優(yōu)先保障口糧生產(chǎn)用地建設(shè)。國內(nèi)的口糧主要是水稻和小麥，參考當(dāng)前水稻和小麥種植規(guī)模， 應(yīng)劃定8億畝左右的耕地集中建設(shè)， 專門用于生產(chǎn)口糧作物。這里的“專門”有兩層含義：既要保證這8 億畝耕地全部種植口糧，又要保證口糧全部集中于這8億畝耕地之中， 只有這樣才能真正做好宏觀統(tǒng)籌， 確保絕對安全。同時，在建設(shè)過程中要從基礎(chǔ)設(shè)施、土壤結(jié)構(gòu)、有機質(zhì)含量等多個方面制定科學(xué)合理的高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)指標(biāo)，并嚴(yán)格按照指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)進行驗收和動態(tài)跟蹤。還要開發(fā)好現(xiàn)代種業(yè)、做好科技支撐、做好現(xiàn)代化服務(wù)配套，實現(xiàn)口糧田的真正旱澇保收和可持續(xù)發(fā)展。

（三）培育“口糧農(nóng)民”

高標(biāo)準(zhǔn)口糧田建好后，土地集中連片，基礎(chǔ)建設(shè)和地力相對一致，易于擴大生產(chǎn)規(guī)模，建議由地方政府主導(dǎo)，因地制宜確定單戶經(jīng)營規(guī)模，并負(fù)責(zé)進行土地集中流轉(zhuǎn)，控制土地使用權(quán)限，聘用專業(yè)“全科農(nóng)民”進行口糧生產(chǎn)。對于口糧農(nóng)民的選擇，可以采取鼓勵一些經(jīng)驗豐富的農(nóng)民主動申請，經(jīng)過嚴(yán)格的培訓(xùn)、考核、審批后，正式授予口糧生產(chǎn)資格證的做法，同時規(guī)定只有口糧農(nóng)民可以生產(chǎn)口糧， 原則上應(yīng)優(yōu)先從家庭農(nóng)場，種植大戶等具有種植經(jīng)驗的農(nóng)民中選拔?？诩Z農(nóng)民必須樹立生態(tài)道德理念， 遵循生態(tài)農(nóng)業(yè)規(guī)律，嚴(yán)格按照國家標(biāo)準(zhǔn)進行生產(chǎn)。產(chǎn)品由政府確定合理價位，簽訂生產(chǎn)合同，確?？诩Z農(nóng)民的合理利潤空間。有了合理的口糧定價、旱澇保收的口糧田、適度規(guī)模的經(jīng)營面積，種植口糧也可以成為具有競爭力的職業(yè)，在競爭條件下，農(nóng)民生產(chǎn)的積極性更高、責(zé)任心更強，口糧的生產(chǎn)和供給必將更加優(yōu)質(zhì)和穩(wěn)定。

建立口糧農(nóng)業(yè)制度是由中國特殊國情決定的，古今中外無成規(guī)可循、成例可鑒，這也是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要循序漸進，不斷探索，逐步完善，不可能一蹴而就。但只要沿著這個方向走下去，口糧農(nóng)業(yè)制度一定會在不久的將來成為可期可待的成熟制度。

（作者系國務(wù)院參事室特約研究員，中國農(nóng)經(jīng)學(xué)會副會長，中國農(nóng)村政策研究中心研究員，清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院學(xué)術(shù)委員會委員、首席專家；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國發(fā)展觀察 》2021年第18期）