近年來(lái)，國(guó)家連續(xù)出臺(tái)多項(xiàng)推進(jìn)城鄉(xiāng)居民權(quán)利平等的重大舉措，對(duì)消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義。繼社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一之后，近期國(guó)家又頒布了《國(guó)家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2021年版）》，其中對(duì)最低生活保障這項(xiàng)重要公共服務(wù)不再給出城鄉(xiāng)之間的不同標(biāo)準(zhǔn)。

今年6月，國(guó)家民政部印發(fā)《最低生活保障審核確認(rèn)辦法》，更加明確了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低生活保障審核確認(rèn)的基本規(guī)定。至此，我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系基本形成。作為國(guó)家重要公共服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)最低生活保障制度，能否終結(jié)城鄉(xiāng)差異性安排，涉及較大公共財(cái)政支出比重，與眾多人口的利益相關(guān)聯(lián)，對(duì)施政的社會(huì)公正目標(biāo)有重大影響，備受社會(huì)關(guān)注。新出臺(tái)的最低生活保障政策一舉實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化制度安排，具有重要意義。國(guó)家公共服務(wù)的本質(zhì)在于讓全體公民共享國(guó)家提供的公共利益。由于多種歷史原因，過(guò)去國(guó)家向社會(huì)提供的公共品在城市與鄉(xiāng)村之間形成了巨大鴻溝，傷害了農(nóng)民利益。消除城鄉(xiāng)公共服務(wù)鴻溝，讓農(nóng)村居民與城市居民同樣享受公共服務(wù)，是國(guó)家服務(wù)職能回歸本質(zhì)的公正之舉。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)生了很大變化，完成最低生活保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)一目標(biāo)具有緊迫性。由于人口在城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)，真正的農(nóng)業(yè)從業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎卦絹?lái)越低，國(guó)家將居住地作為公民身份識(shí)別信息并施以管理與服務(wù)的差異性對(duì)待，已經(jīng)不合時(shí)宜。我國(guó)的改革在很大程度上緊扣這一制度弊端展開(kāi)，其中社會(huì)保障制度的城鄉(xiāng)一體化改革是推進(jìn)最難的一個(gè)方面。國(guó)家在戶籍登記制度方面取消城鄉(xiāng)壁壘以后，最低生活保障制度維持城鄉(xiāng)差異不得不依據(jù)鄉(xiāng)村居民的“集體經(jīng)濟(jì)組織成員”身份，使這個(gè)身份成為一種“隱性戶籍”，也使戶籍登記的城鄉(xiāng)一體化改革的意義大打折扣。被看做體現(xiàn)社會(huì)主義優(yōu)越性的集體經(jīng)濟(jì)組織，其成員在公共利益分享上受到另類對(duì)待，與社會(huì)主義原則相悖。僅從制度設(shè)計(jì)架構(gòu)上看，國(guó)家在完成社會(huì)養(yǎng)老與醫(yī)療保險(xiǎn)制度的城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)以后，社會(huì)最低生活保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)一便成為這一領(lǐng)域改革的最后難題。這個(gè)門檻一過(guò)，國(guó)家社會(huì)保障體系將不再有明顯的體現(xiàn)城鄉(xiāng)差異的制度安排。

最低生活保障制度的變革，也是我國(guó)農(nóng)村扶貧工作向城鄉(xiāng)統(tǒng)一的低收入人群扶助制度轉(zhuǎn)化的重要條件。我國(guó)宣布全面建成小康社會(huì)、完成農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略任務(wù)，需要以很多扶弱濟(jì)困政策繼續(xù)跟進(jìn)為條件，其中最低生活保障制度是非常重要的兜底性條件。按官方數(shù)據(jù)推測(cè)，目前納入我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度所支持的人數(shù)超過(guò)了我國(guó)2020年脫貧攻堅(jiān)政策的目標(biāo)人群，這說(shuō)明目前農(nóng)村最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)高于脫貧標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)行新的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低生活保障審核確認(rèn)辦法以后，保障水平將更顯著高于此前農(nóng)村脫貧標(biāo)準(zhǔn)。可以樂(lè)觀預(yù)期，此項(xiàng)變革將保證我國(guó)農(nóng)村扶貧制度成功轉(zhuǎn)型為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的低收入人群扶助制度。

新的最低生活保障審核確認(rèn)辦法，將加快我國(guó)社會(huì)關(guān)系由傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變進(jìn)程。傳統(tǒng)社會(huì)的一個(gè)重要特征，是依靠宗法關(guān)系對(duì)宗法共同體的某些貧困個(gè)體給予幫助，這種幫助對(duì)于匡正社會(huì)風(fēng)氣、增進(jìn)社會(huì)和諧不無(wú)意義，但對(duì)于一個(gè)社會(huì)實(shí)現(xiàn)更大程度的平等、鼓勵(lì)個(gè)人獨(dú)立自由發(fā)展卻有負(fù)面影響。受惠于小共同體的個(gè)體，不得不對(duì)小共同體的主導(dǎo)勢(shì)力產(chǎn)生依附，其行為可能會(huì)因小共同體的好惡而偏離社會(huì)規(guī)范。通過(guò)國(guó)家力量，并借助國(guó)家所倡導(dǎo)的文明價(jià)值準(zhǔn)則，對(duì)低收入人群進(jìn)行幫助，有助于受益者建立與社會(huì)文明準(zhǔn)則相契合的個(gè)人行為準(zhǔn)則。依托全社會(huì)的保障制度，獲益者不易受類似“報(bào)恩”準(zhǔn)則的羈絆，使社會(huì)互濟(jì)突破“熟人社會(huì)”范圍，抵達(dá)無(wú)邊界的“陌生人社會(huì)”，形成對(duì)人性的普遍尊重，具有根本性意義。此次國(guó)家發(fā)布的最低生活保障審核確認(rèn)辦法對(duì)家庭成員的認(rèn)定以及對(duì)各種轉(zhuǎn)移性收入的認(rèn)定，應(yīng)有助于改善社會(huì)關(guān)系，敦化社會(huì)風(fēng)尚。

此次最低生活保障審核確定辦法對(duì)于解決既往相關(guān)政策執(zhí)行中的一些具體問(wèn)題，也有積極作用。農(nóng)村低保政策在執(zhí)行中出現(xiàn)村莊干部任人唯親的問(wèn)題屢屢發(fā)生，為農(nóng)民群眾所詬病。對(duì)此，新出臺(tái)的辦法重申縣級(jí)人民政府民政部門負(fù)責(zé)最低生活保障的審核確認(rèn)工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）負(fù)責(zé)最低生活保障的受理、初審工作。辦法還規(guī)定，已經(jīng)受理的最低生活保障家庭申請(qǐng)，如果涉及與村（居）民委員會(huì)成員有近親屬關(guān)系的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）應(yīng)當(dāng)單獨(dú)登記備案，以方便核查。實(shí)踐中有的村莊盜用了農(nóng)民的家庭賬戶，把國(guó)家低保資金當(dāng)成了少數(shù)干部的“小金庫(kù)”，新的辦法針對(duì)類似問(wèn)題規(guī)定村（居）民委會(huì)相關(guān)工作人員代為保管用于領(lǐng)取最低生活保障金的銀行存折或銀行卡的，應(yīng)當(dāng)與最低生活保障家庭成員簽訂書面協(xié)議并報(bào)縣級(jí)人民政府民政部門備案。

從未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)看，城鄉(xiāng)最低生活保障制度還有進(jìn)一步的完善的可能與必要。

首先，最低生活保障制度作為一種具有綜合性很強(qiáng)的公共服務(wù)支出，目前只是從社會(huì)平均生活支出上確定了一個(gè)底線的保障水平，沒(méi)有考慮一些特殊情形下的高昂生活支出問(wèn)題，使一些家庭可能在得到最低生活保障支付以后仍難以解除生活困難。此次發(fā)布的辦法雖然規(guī)定，對(duì)獲得最低生活保障金后生活仍有困難的老年人、未成年人、重度殘疾人和重病患者，政府要采取必要措施給予生活保障，但因?yàn)檫@些補(bǔ)充性救助也多是定額補(bǔ)貼，不免發(fā)生總體保障程度不足的問(wèn)題。今后需要加強(qiáng)各項(xiàng)保障政策的匹配銜接，使低收入人群盡量無(wú)遺漏地達(dá)到最低生活保障水平。

其次，最低生活保障制度的實(shí)施還可以考慮通過(guò)技術(shù)性改進(jìn)，以確保社會(huì)平等目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，也能兼顧經(jīng)濟(jì)效率的增進(jìn)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，國(guó)家所實(shí)施的保障平等目標(biāo)的政策有可能對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的增進(jìn)發(fā)生負(fù)面影響。例如，在某些條件下，政府對(duì)家庭的轉(zhuǎn)移支付達(dá)到一定水準(zhǔn)后，有可能降低勞動(dòng)年齡人口的就業(yè)意愿，從而減少市場(chǎng)上的勞動(dòng)力供應(yīng)。如果能實(shí)行類似“負(fù)累進(jìn)所得稅”方案，即在一定閾值內(nèi)勞動(dòng)者獲得工資報(bào)酬后可以從政府得到補(bǔ)貼，則可以使領(lǐng)取政府補(bǔ)貼的勞動(dòng)年齡人口更愿意進(jìn)入勞動(dòng)市場(chǎng)。最低生活保障制度下的具體實(shí)施可以按類似方法予以改進(jìn)。

最后，最低生活保障制度的具體落實(shí)也可以在形式上做出更有意義的探索。最低生活保障制度不可能用來(lái)支持較高的消費(fèi)目標(biāo)。從觀察看，有的享受低保的城市居民對(duì)怡情消費(fèi)有相當(dāng)?shù)囊蕾囆裕械霓r(nóng)村居民雖然屬于低保戶，但仍然有可觀的人情消費(fèi)。在這些情形下，想必當(dāng)事人會(huì)犧牲其他方面的必要消費(fèi)，例如犧牲底線的食品消費(fèi)，這對(duì)當(dāng)事人的健康十分不利；如果是有未成年子女的家庭，則對(duì)青少年身心發(fā)育十分不利。為此，可以探索用免費(fèi)食品券來(lái)全部或部分地替代低?，F(xiàn)金支付，使這些家庭能夠得到必要的食品營(yíng)養(yǎng)保障。類似這樣的辦法更符合最低生活保障制度建立的初衷。

（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：重農(nóng)評(píng)微信公眾號(hào)）

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