貧困縣精準(zhǔn)防貧綜合保險機(jī)制創(chuàng)新：湖南沅陵個案

摘要：以“精準(zhǔn)防貧綜合保險”為切入點，基于“濟(jì)貧”與“防貧”路徑構(gòu)建了保險防返貧的作用機(jī)理，深入剖析了湖南省沅陵縣“精準(zhǔn)防貧綜合保險”的運行流程，將其創(chuàng)新總結(jié)為以下三點：（1）突破了傳統(tǒng)保險的經(jīng)營思維，實現(xiàn)了險種由“定人定量”到“群體共享”的變革；（2）將脫貧戶和邊緣戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險納入保障范圍，有助于激發(fā)群眾內(nèi)生發(fā)展動力，實現(xiàn)了防貧關(guān)口前移；（3）基于“多退少補(bǔ)”和“循環(huán)使用”原則，提高了財政扶貧資金的使用效率。但也面臨初期群眾參與積極性不高、有效市場激勵不足和政策銜接不緊密等問題，需要在實踐中逐步完善。

關(guān)鍵詞：保險；精準(zhǔn)防貧；機(jī)制創(chuàng)新；個案研究

一、引言

黨的十八大以來，我國的脫貧攻堅取得顯著成效。但也存在一些新挑戰(zhàn)，如脫貧人口和邊緣群體的返貧問題。因病返貧、因災(zāi)返貧現(xiàn)象在一些地區(qū)仍比較突出，近200萬已脫貧人口和近300萬低收入非建檔立卡的“邊緣人口”還存在返貧風(fēng)險。2019年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確強(qiáng)調(diào)：“要建立機(jī)制，及時做好返貧人口和新發(fā)生貧困人口的監(jiān)測和幫扶”。建立有效的“防返貧”機(jī)制對促進(jìn)穩(wěn)定脫貧和鞏固脫貧攻堅成果至關(guān)重要，返貧的實質(zhì)在于貧困本身具有脆弱性，在受到外部事件的沖擊時，由于缺乏資產(chǎn)的緩沖與保護(hù)，脫貧對象很容易重新退回貧困線以下。因此，需要采取更有效的措施關(guān)注邊緣低收入戶與返貧戶。

現(xiàn)有關(guān)于“防返貧”的研究主要關(guān)注以下兩個方面：第一，防返貧治理體制機(jī)制研究。構(gòu)建“主體—供體—載體”三體均衡和三位一體的可持續(xù)扶貧模式是實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口持續(xù)脫貧與貧困地區(qū)持續(xù)發(fā)展的根本出路?！耙虿≈仑毞地殹比匀皇寝r(nóng)村貧困的主因，主張構(gòu)建以醫(yī)療救助制度為基礎(chǔ)、新農(nóng)合制度為主干，醫(yī)療大病保險和疾病應(yīng)急救助是補(bǔ)充、商業(yè)健康保險和慈善救助再補(bǔ)充的多層次“因病致貧返貧”治理體系。第二，防返貧治理路徑研究。需從教育投資、勞務(wù)輸出、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、貧困數(shù)據(jù)庫建設(shè)等方面建立返貧治理機(jī)制。擺脫返貧風(fēng)險，應(yīng)注重多元扶貧模式協(xié)同與扶貧開發(fā)政策協(xié)調(diào)，重塑脫貧人口生計空間。也需要通過財富內(nèi)生、心理介入、制度供應(yīng)、價值挖掘等方式阻斷脫貧人口的返貧通道。當(dāng)然人力資本的積累對農(nóng)村貧困地區(qū)減貧和預(yù)防返貧都是關(guān)鍵。

雖然這些研究對返貧問題治理進(jìn)行了有益探索，但忽視了將防返貧治理機(jī)制前移，尤其是如何發(fā)揮保險機(jī)制在增強(qiáng)應(yīng)對風(fēng)險能力、降低脆弱性等方面的作用涉及較少。醫(yī)療保險和農(nóng)業(yè)保險在減貧防貧方面發(fā)揮了重要作用，但保險扶貧的實踐發(fā)展與政策預(yù)期尚有較大差距，扶貧效果在不同階層的家庭存在明顯的異質(zhì)性特征，存在“目標(biāo)上移”現(xiàn)象，影響了其作用發(fā)揮的精確性。農(nóng)業(yè)保險在提高農(nóng)民消費、促進(jìn)反貧困方面發(fā)揮了積極作用，但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較差的地區(qū)，農(nóng)業(yè)保險保費規(guī)模的增長反而會增加貧困農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，并不能起到扶貧效果。因此，必須創(chuàng)新保險機(jī)制和保費補(bǔ)貼機(jī)制，以更好地發(fā)揮保險機(jī)制在反貧困過程中的作用。

當(dāng)前的脫貧攻堅工作重在防止非貧困戶不致貧、脫貧戶不返貧，應(yīng)積極發(fā)揮保險在防返貧上的制度優(yōu)勢。為此，本文首先以“精準(zhǔn)防貧綜合保險”為切入點，探討了“濟(jì)貧”與“防貧”路徑構(gòu)建下的保險防反貧機(jī)理；其次，以湖南省沅陵縣為研究個案，深入剖析其運行過程，并重點探討了精準(zhǔn)防貧綜合保險的制度創(chuàng)新；最后，進(jìn)一步總結(jié)沅陵縣在實施精準(zhǔn)防貧綜合保險中存在的問題，并提出相關(guān)政策建議。

二、保險的防反貧路徑：基于“濟(jì)貧”與“防貧”

社會保險具有扶危濟(jì)困的行業(yè)責(zé)任，也具有風(fēng)險管理的天然屬性，直接面向最廣大的貧困人口和社會弱勢群體，與扶貧有著天然的內(nèi)在聯(lián)系。與傳統(tǒng)的扶貧模式相比，社會保險在貧困識別、資金使用效率、防止權(quán)力尋租和救濟(jì)依賴等方面具有機(jī)制優(yōu)勢。首先，保險是以風(fēng)險事故為觸發(fā)點對不同個體的受損情況進(jìn)行差異化補(bǔ)償，并非單純的資源輸送，這就能夠減小權(quán)力尋租空間，同時又能避免過度扶貧，克服救濟(jì)依賴心理。其次，保險扶貧具有顯著的乘數(shù)效應(yīng)和福利溢出效應(yīng)，能夠以較小的資金投入達(dá)到數(shù)倍甚至數(shù)十倍的風(fēng)險保障效果，并鼓勵農(nóng)民增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性投資，以提高家庭收入。此外，引入保險機(jī)制來管理貧困戶的信貸風(fēng)險能有效防范信貸中的道德風(fēng)險，確保金融扶貧的可持續(xù)性。因此，社會保險的功能屬性、機(jī)制設(shè)計與貧困的多維內(nèi)涵、致貧的外部性特征天然耦合，決定了保險必須全面參與反貧困過程。

1保險“濟(jì)貧”機(jī)制傳導(dǎo)路徑

保險通過風(fēng)險分散、損失補(bǔ)償、增信融資、社會管理等功能，能有效地改善窮人的營養(yǎng)和健康狀況、居住環(huán)境、教育條件、生產(chǎn)條件，并沿著“濟(jì)貧”和“防貧”兩條路徑發(fā)揮反貧困作用，是應(yīng)對和防范貧困風(fēng)險，降低貧困脆弱性的重要工具。

農(nóng)村致貧原因很大程度在于貧困戶承擔(dān)了自身因偶發(fā)人身事故或災(zāi)害事件導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失。國務(wù)院扶貧辦建檔立卡數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)顯示：全國因病致貧和因災(zāi)致貧比例分別高達(dá)42%和20%，這些人往往會因為家庭資產(chǎn)積累不足和可行能力不足而陷入貧困陷阱。保險機(jī)制的核心就是“集萬家之資，解一家之難”。以大病保險和農(nóng)業(yè)保險為核心的保險扶貧保障支柱能夠全方位兜住貧困人口生產(chǎn)生活風(fēng)險，防止因病、因災(zāi)、因意外事故致貧返貧。基本醫(yī)療保險、商業(yè)保險等多重保障制度可以降低貧困人口的直接和間接疾病經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，提高貧困戶的健康資源可及性，從而降低貧困家庭的經(jīng)濟(jì)脆弱性和健康脆弱性。農(nóng)業(yè)保險則能夠在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)因為風(fēng)險事故出現(xiàn)損失時向農(nóng)戶及時補(bǔ)償其生產(chǎn)資料和成本的損失，受災(zāi)農(nóng)戶可以利用農(nóng)業(yè)保險賠償金去解決基本生活、恢復(fù)再生產(chǎn)，不至于因此而陷入更加貧困的狀態(tài)。

2保險“防貧”機(jī)制傳導(dǎo)路徑

保險不僅可通過事后干預(yù)發(fā)揮“濟(jì)貧”作用，也能通過事前預(yù)防強(qiáng)化“防貧”功能。由于缺乏有效的擔(dān)保和抵押物、信息不對稱和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的弱質(zhì)性等原因，農(nóng)村貧困群體通常很難滿足獲得金融信貸的資信條件。在信貸機(jī)制中引入保險工具，由保險公司直接對信貸資產(chǎn)進(jìn)行承保，并將信貸機(jī)構(gòu)的信用數(shù)據(jù)和保險公司的風(fēng)險管理技術(shù)優(yōu)勢互補(bǔ)，能夠降低貧困借款人獲得信貸的資信條件，從技術(shù)上解決信息不對稱的問題，有效防止信貸危機(jī)，從而破解農(nóng)戶的融資難題。在擁有保險的情況下，還可促使貧困人口運用貸款資金進(jìn)行新技術(shù)改造，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，增加收入，以降低陷入貧困陷阱的概率。增信融資和社會管理作為保險的兩個重要的派生功能，可以優(yōu)化資金配置，加強(qiáng)資金在貧困群體和貧困地區(qū)間的融通，促進(jìn)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)投資，激發(fā)內(nèi)生發(fā)展動力。通過引入保險機(jī)制來管理貧困人群的不確定性，相當(dāng)于為其提供了一種稀缺的生產(chǎn)要素，這本身就是一種“造血”的舉措。

三、湖南省沅陵縣精準(zhǔn)防貧綜合保險的個案研究

1沅陵縣貧困概況

沅陵縣一直是湖南省扶貧開發(fā)的重點和難點地區(qū)。2001年被確定為國家扶貧工作重點縣，2011年被確定為武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展和扶貧開發(fā)工作重點縣，也是湖南省最后一批脫貧“摘帽”的國家級貧困縣。該縣貧困的主要原因：一是自然條件惡劣。地質(zhì)結(jié)構(gòu)特殊，溪河縱橫，地形復(fù)雜，特別是五強(qiáng)溪電站庫區(qū)常年高位蓄水，導(dǎo)致洪澇、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)；二是交通等基礎(chǔ)設(shè)施落后。轄區(qū)只有一條高速公路，沒有鐵路、空運，水路被五強(qiáng)溪電站阻隔；轄區(qū)鄉(xiāng)村道路等級低，受地形影響，彎道多、坡度大，通行條件較差；三是縣域面積大。全縣面積5832平方公里，是湖南省縣域面積最大的縣，轄21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（2個便民服務(wù)中心）。據(jù)統(tǒng)計，全縣共有建檔立卡貧困戶32819戶，113755人，其中貧困村153個（深度貧困村39個）。2014年建檔立卡之初，建檔立卡貧困人口40176戶，130779人，貧困發(fā)生率25.54%。據(jù)統(tǒng)計，全縣因病致貧占總?cè)丝诘?4.38%，因殘致貧占總?cè)丝诘?.76%，全縣16374人低保兜底對象中A類對象4060人，約占政策兜底總數(shù)的25%。此外，少部分脫貧質(zhì)量不高的群體和貧困線邊緣群體較脆弱，極容易致（返）貧。

因沅陵縣貧困人口基數(shù)大、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、因病因殘致貧比例較高等原因，使得該縣在防止返貧和鞏固脫貧攻堅成果等方面面臨較大壓力，這也為建立“精準(zhǔn)防貧綜合保險”提供了改革創(chuàng)新的動力。

2沅陵縣精準(zhǔn)防貧綜合保險的運行流程

精準(zhǔn)防貧綜合保險是中國太保產(chǎn)險針對建檔立卡貧困戶和非貧低收入戶兩類人群推出的一款商業(yè)保險，由地方政府出資，保險公司提供保險方案和理賠服務(wù)。它以上年度國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的1.5倍為限，根據(jù)因病、因災(zāi)、因?qū)W、因交通事故、因發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)風(fēng)險等關(guān)鍵因素分類設(shè)置救助標(biāo)準(zhǔn)和程序。當(dāng)參保對象的家庭收入低于防貧保障線將自動被納入防貧范圍，經(jīng)核查符合有關(guān)規(guī)定后，由保險公司按照理賠標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放防貧保險金。

湖南省沅陵縣作為全國第三輪農(nóng)村金融改革試驗區(qū)，按照消除貧困存量、控制貧困增量的工作思路，瞄準(zhǔn)非貧低收入戶和建檔立卡貧困戶兩類臨貧、易貧人群，聚焦因病、因?qū)W、因災(zāi)、因交通事故、因政府鼓勵發(fā)展種養(yǎng)業(yè)風(fēng)險五類致貧返貧的關(guān)鍵因素，分類設(shè)置理賠標(biāo)準(zhǔn)和救助程序，建立精準(zhǔn)防貧的長效機(jī)制。精準(zhǔn)防貧綜合保險運行流程如下：

（1）資金來源及投標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。2019年，由沅陵縣財政出資700萬元作為防貧保險金，按照每人每年50元的保費標(biāo)準(zhǔn)為全縣約10%的農(nóng)村人口購買精準(zhǔn)防貧綜合保險。保險對象不事先確定，由群體共享，以設(shè)置的防貧預(yù)警線實時監(jiān)測、框定。保險公司按賠付總金額的15%提取工作經(jīng)費，每年扣除工作經(jīng)費和賠付資金外，余額自動結(jié)轉(zhuǎn)下一年度，不足部分由縣財政資金予以補(bǔ)足。

（2）劃定防貧預(yù)警線和防貧保障線。由沅陵縣有關(guān)部門利用“大數(shù)據(jù)”分析，并結(jié)合該縣防貧工作開展的實際情況，設(shè)置防貧預(yù)警線，將重點人群納入監(jiān)測范圍，實施定向跟蹤。同時，以上年度國家貧困標(biāo)準(zhǔn)的1.5倍為基準(zhǔn)，設(shè)置防貧保障線，家庭收入低于防貧保障線的自動被納入防貧范圍，由保險公司啟動核查程序，經(jīng)調(diào)查確認(rèn)符合相關(guān)規(guī)定的按照理賠標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放防貧保險金。

（3）保險理賠運行流程。通過縣有關(guān)部門、保險公司和農(nóng)戶等多方聯(lián)動，在理賠的申請、確認(rèn)、審核和賠付過程中，建立了高效運轉(zhuǎn)的流程。

（4）理賠標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置。針對處于貧困邊緣的農(nóng)村非貧低收入戶，分類設(shè)置了因病、因?qū)W、因災(zāi)、因交通事故、因扶貧產(chǎn)業(yè)風(fēng)險五類防貧保險金的賠付標(biāo)準(zhǔn)，超出預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)且經(jīng)查勘認(rèn)定符合致貧條件的，超出部分按照階梯式比例發(fā)放防貧保險金。針對新冠肺炎疫情，大量農(nóng)村外出務(wù)工人員無法外出務(wù)工，收入驟然減少，有返貧風(fēng)險，按照遞減原則給具有返貧風(fēng)險的保障對象賠付防貧保險金。年度最高賠付3個月，累計賠付每人最高0.3萬元。

3“精準(zhǔn)防貧綜合保險”理賠情況

自2019年9月18日正式啟動以來，沅陵縣在23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、119個行政村完成了掛牌工作，構(gòu)建了三級防貧體系。截止2019年12月底，沅陵縣精準(zhǔn)防貧綜合保險共接到6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共10戶報案。包括4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建檔立卡戶因災(zāi)報案8戶，已賠付4戶，賠付金額9.61萬元；已完成調(diào)查程序，擬賠付案件2戶，賠款預(yù)計5.6萬元；已完成調(diào)查程序，未達(dá)到賠付條件2戶。另2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)因病報案2戶，損失約6萬元，因疫情影響目前處于調(diào)查階段。根據(jù)合同約定，全面履行了合同業(yè)務(wù)，累計完成賠款9.61萬，待賠付約5.6萬元，調(diào)查中案件損失約6萬，截止目前整個項目預(yù)計產(chǎn)生總賠償款為21.21萬元，占整體保費的3.03%。

此外，針對疫情對務(wù)工收入的影響?？h金融辦組織人員對全縣因疫情影響外出務(wù)工人員不能按時上班（企業(yè)也被迫停工停產(chǎn)），導(dǎo)致收入損失的436戶未脫貧戶展開入戶調(diào)查。通過預(yù)期收入計算全年收入，按疫情影響3個月計算，分階梯式計算賠付額，經(jīng)過1個月摸底調(diào)查，共篩選出78戶82個貧困務(wù)工人員可以獲得賠付，累計賠付34.5982萬元。在一定程度上緩解了因疫情對務(wù)工收入的影響，從源頭上筑起一道“防貧大堤”，保障了低收入群體的基本生活。

4“精準(zhǔn)防貧綜合保險”面臨的挑戰(zhàn)

一是群眾參與不足，仍然是以政府為主導(dǎo)，保障對象是屬于被動的狀態(tài)，這樣必然會給政府的財政資金造成壓力，影響其可持續(xù)發(fā)展的能力。因此，需要引導(dǎo)群眾主動參與，建立保險防范意識，按照“居民主動參與、政府適當(dāng)補(bǔ)貼、市場有效調(diào)節(jié)”的原則，推動建立居民參與、政府主導(dǎo)、市場協(xié)同的返貧預(yù)警和治理模式，真正發(fā)揮商業(yè)保險“一人為眾，眾人為一”的屬性優(yōu)勢?？梢試L試探索建立類似于“相互?！钡墓蚕肀ｋU模式或者建立防貧保險基金，從政府、社會（保險公司、合作組織）、居民等多渠道籌措防貧保險資金，確?！熬珳?zhǔn)防貧綜合保險”的具備持續(xù)運營能力。

二是對保險公司的激勵不足。“防貧?！弊鳛橐环N政策性保險，采取計提工作經(jīng)費保障公司利益的方式，短期有利于提高政府扶貧資金的使用效能，緩解政府財政預(yù)算壓力。但長期來看，難以有效激活保險公司等市場主體參與。需要進(jìn)一步創(chuàng)新“精準(zhǔn)防貧綜合保險”的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，既發(fā)揮保險公司的企業(yè)主體責(zé)任，又有效激勵保險公司及其從業(yè)人員不斷提高運營能力和服務(wù)水平。

三是缺乏與其他保障性政策的有效銜接和深度融合?！胺镭毐！弊鳛橐环N綜合性保險，覆蓋了因病、因?qū)W、因災(zāi)等多方面的致貧因素，但與其他保障性政策存在交叉重合，容易造成政策效率低下，探索如何整合資源，形成合政策合力，推進(jìn)防貧機(jī)制與低保制度、扶貧開發(fā)政策的有效銜接是未來一個努力方向。

四是缺少配套的保障性項目安排。從當(dāng)前的有關(guān)文件和工作開展實際來看，缺少與“防貧?！钡倪m配項目，這樣會大大降低“防貧?！钡姆婪地毘尚А?yīng)加快推動相關(guān)配套項目的出臺與落地，促進(jìn)與金融信貸形成優(yōu)勢互補(bǔ)，并與扶貧產(chǎn)業(yè)進(jìn)行深度融合，在發(fā)揮“防貧?！钡谋Ｕ闲怨δ艿耐瑫r，利用其預(yù)防性功能，實現(xiàn)由“輸血”到“造血”的真正蛻變。

四、沅陵縣“精準(zhǔn)防貧綜合保險”機(jī)制創(chuàng)新

首先，“精準(zhǔn)防貧綜合保險”突破了傳統(tǒng)保險的經(jīng)營思維，實現(xiàn)了險種由“定人定量”到“群體共享”的變革。與傳統(tǒng)模式不同，“防貧保”不針對“特定個人”，而是將建檔立卡貧困戶和非貧低收入戶全部納入動態(tài)監(jiān)測和保障范圍，有利于減少社會矛盾，促進(jìn)社會公平正義。

其次，將產(chǎn)業(yè)扶貧風(fēng)險納入保障范圍，能夠兜住貧困人口參與扶貧產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險底線，破除貧困戶和邊緣戶不愿參與、不敢參與扶貧產(chǎn)業(yè)的心理負(fù)擔(dān)，鼓勵他們積極發(fā)展生產(chǎn)，有效激發(fā)他們的內(nèi)生發(fā)展動力。同時，與扶貧小額信貸形成優(yōu)勢互補(bǔ)，解決貧困人口產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的資金獲得問題，全面化解產(chǎn)業(yè)風(fēng)險，進(jìn)一步前移防貧關(guān)口。此外，還能利用保險公司強(qiáng)大的市場信息獲取能力，指導(dǎo)貧困農(nóng)戶發(fā)展合適的產(chǎn)業(yè)，避免出現(xiàn)因扶貧產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化帶來的市場風(fēng)險。

第三，“精準(zhǔn)防貧綜合保險”告別了傳統(tǒng)保險的“一錘子買賣”的模式，按照賠付資金總額的15%提取工作經(jīng)費給保險公司，每年除了工作經(jīng)費和實際發(fā)生的賠付資金外，余下的保險金“多退少補(bǔ)”、“循環(huán)使用”，余額結(jié)轉(zhuǎn)下一年度，不足部分由財政補(bǔ)足，提高了財政扶貧資金的使用效益。

第四，通過建立以“精準(zhǔn)防貧綜合保險”為核心的精準(zhǔn)防貧機(jī)制，給貧困戶解決了脫貧的后顧之憂，讓貧困戶愿脫貧、敢脫貧、真脫貧?！胺镭毐！币悦撠殲槟繕?biāo)，在保證脫貧質(zhì)量的同時，不拔高脫貧標(biāo)準(zhǔn)，將扶貧與扶志、扶智有效結(jié)合起來，提高了脫貧的積極性和滿意度，減少對扶貧政策的過度依賴心理。

（作者汪三貴系中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、中國人民大學(xué)中國扶貧研究院院長；作者李飛系湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2020年第9期）

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