摘要：土地制度是人類進(jìn)入文明社會（出現(xiàn)國家及法律）以后的基礎(chǔ)性制度，并交替存在著公有制、私有制等制度形態(tài)；無論是實踐中還是在理論上，土地公有制與私有制選擇始終是一對矛盾，但產(chǎn)權(quán)是否清晰與土地公有私有無關(guān)，財產(chǎn)權(quán)神圣不可侵犯應(yīng)同等保護(hù)公私財產(chǎn)，平等保護(hù)財產(chǎn)權(quán)并非追求財產(chǎn)平等。土地作為自然資源的本質(zhì)屬性決定了其產(chǎn)權(quán)制度的基本特征，土地所有制度屬于政治范疇，土地產(chǎn)權(quán)制度與財富分配機(jī)制屬于經(jīng)濟(jì)問題，土地制度規(guī)則應(yīng)遵循公權(quán)與私權(quán)均衡，公利與私利分野。

在人類有史記載的幾千年歷史長河中，土地制度基本上是公有制與私有制交替存在，或先公后私，或公私交互，或公私并存，或分封私占，或買賣兼并，不斷交替循環(huán)。土地公有制下的配置效率低下與土地私有制下的壟斷兼并始終是一對矛盾，讓人類始終面臨兩難選擇。如何科學(xué)認(rèn)識土地制度的公私關(guān)系，既是當(dāng)前土地制度改革的客觀要求，也是探索土地科學(xué)規(guī)律的重要內(nèi)容。

一、基于自然賜予的財產(chǎn)所有權(quán)與勞動財產(chǎn)的所有權(quán)，應(yīng)該有區(qū)別

無論是人類社會制度的幾千年實踐，還是哲學(xué)家、思想家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家們的理論與制度方案，在土地公私制度選擇方面似乎誰都沒有說服誰，公私各有弊端，各有益處。仔細(xì)研究先哲們的論述，其實一直忽視或者模糊了一個事實，即土地作為財產(chǎn)與其他勞動創(chuàng)造的財產(chǎn)之間的區(qū)別。自然賜予的財產(chǎn)所有權(quán)由于缺乏自然的歸屬關(guān)系，其財產(chǎn)所有權(quán)分配與確定應(yīng)堅持遵循公平原則，保障人類每一個個體有公平獲取自然財富的權(quán)利，尤其對土地這種重要的生產(chǎn)要素，要基于公平原則保障每一個個體擁有基本生存的用地，防止甚至禁止少數(shù)人大量占有，尤其是采取武力或強(qiáng)權(quán)占有土地。而對于人類勞動創(chuàng)造的財富，有自然的財富歸屬關(guān)系，則應(yīng)遵循勞動創(chuàng)造財富所有權(quán)的自然歸屬，即誰創(chuàng)造、誰投資則歸誰。土地作為自然資源，屬于大自然賜予的財富，就應(yīng)該遵循公平原則確定分配與占有使用關(guān)系，保障“耕者有其田”“居者有其屋”的基本需求，這也正體現(xiàn)了土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系的特殊性。

二、相對于土地所有制本身，財富分配關(guān)系才是命門

從世界各國、歷朝歷代土地制度形態(tài)來看，實際上并沒有絕對的公有制或私有制，在公有制下也存在土地的私人占有與使用，在私有制下同樣存在土地公有、共有關(guān)系。實際上，無論是公有制還是私有制，如何解決財富分配才是關(guān)鍵所在。在公有制體系下，通過實施土地公有制首先做到了起點公平，保障了每個公民的基本用地需求，但是同時失去了市場化配置資源的效率。中國通過實施土地使用權(quán)與所有權(quán)分離，實行土地使用權(quán)市場化配置，解決了效率問題，但在防止壟斷占有、實施收益再分配（稅收）機(jī)制方面存在缺陷，依然導(dǎo)致了私有制下的市場配置資源的弊端。

因此，土地所有權(quán)解決的是土地歸屬問題，甚至屬于政治問題，而土地占有與使用問題則是經(jīng)濟(jì)問題，是土地作為自然資源與生產(chǎn)要素在參與生產(chǎn)過程中，解決財富歸屬與收益分配問題。無論是土地公有還是私有，能否建立起合理的財富分配關(guān)系才是關(guān)鍵。

三、土地制度規(guī)則：公權(quán)與私權(quán)均衡、公利與私利分野

在土地利用和財產(chǎn)權(quán)的具體行使過程中，科學(xué)界定規(guī)則、建立產(chǎn)權(quán)保護(hù)的體制與機(jī)制則更加重要。

所謂公權(quán)與私權(quán)均衡，就是在清晰界定權(quán)利體系的基礎(chǔ)上，尊重私人財產(chǎn)權(quán)按照市場機(jī)制進(jìn)行資源配置，保障效率；在保障土地公共屬性和公共利益目標(biāo)的前提下，發(fā)揮公權(quán)力的作用，包括保護(hù)財產(chǎn)權(quán)、實施用途管制和收益再分配，解決公平問題。比如“耕者有其田”，既不是所有人平均分配土地，也不是土地公共所有大家共同耕種，更不應(yīng)該不允許土地進(jìn)行租賃、買賣等交易。其內(nèi)涵至少包括三層含義：一是土地歸耕種者（生產(chǎn)者）占有并使用，不是由官僚、貴族占有白拿地租；二是保障耕種者（生產(chǎn)者）擁有最基本的耕地規(guī)模，而不是平均分配，或者至少是初始分配保障公平，再分配遵循效率；三是允許基于市場規(guī)則的租賃與買賣，解決效率問題，但必須遵循市場規(guī)則，自愿承擔(dān)市場風(fēng)險，并利用公權(quán)力防止大規(guī)模兼并，禁止利用公權(quán)力進(jìn)行私人兼并。

所謂公利與私利分野，就是公共利益和私人利益應(yīng)涇渭分明，相互邊界清晰。采用公權(quán)力保障公共利益，尊重私人財產(chǎn)權(quán)在服從公共利益前提下，實現(xiàn)私人利益最大化?；谕恋毓矊傩?，需要發(fā)揮公權(quán)力保障公共利益，保護(hù)私人財產(chǎn)權(quán)，包括制定土地利用規(guī)劃，實施用途管制，保護(hù)耕地資源，開展確權(quán)登記，制定公共政策，維護(hù)市場秩序，進(jìn)行收益再分配（稅收）等，原則是行使公權(quán)力的前提只能是公共利益目標(biāo)，不能為某個私人利益行使公權(quán)力。而任何產(chǎn)權(quán)主體所擁有任何合法的土地權(quán)利，都應(yīng)該得到法律的保護(hù)，并在服從法律和規(guī)劃管制的前提下，開展土地利用和交易，實現(xiàn)私人利益最大化，并依法繳納稅賦。

因此，產(chǎn)權(quán)是否清晰與土地公有私有無關(guān)，財產(chǎn)權(quán)神圣不可侵犯應(yīng)同等保護(hù)公私財產(chǎn)，平等保護(hù)財產(chǎn)權(quán)并非追求財產(chǎn)平等。解決土地公私矛盾的關(guān)鍵是：尊重私人財產(chǎn)權(quán)解決資源配置問題，實現(xiàn)效率；發(fā)揮公共權(quán)力保障公共利益，解決公平問題。

（作者朱道林系中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院教授、副院長，中國土地政策與法律研究中心主任；甘藏春系中國法學(xué)會副會長、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)中國土地政策與法律研究中心名譽(yù)主任；程建系中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院博士生，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國土地科學(xué)》2020年第10期）

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