——城鄉(xiāng)中國(guó)的一道難題
今天想與各位分享這些年研究中遇到的一道難題。難題是問(wèn)題，問(wèn)題從現(xiàn)象中來(lái)，所以我們先來(lái)梳理產(chǎn)生問(wèn)題的現(xiàn)象。
云南彌渡縣是北大國(guó)發(fā)院的對(duì)口扶貧點(diǎn)，我們不少老師同學(xué)都去過(guò)。當(dāng)?shù)卮彐?zhèn)里有一個(gè)引起我注意的現(xiàn)象，就是在平地里密密麻麻地?cái)D滿(mǎn)房子。這些房屋有新有舊。從衛(wèi)星圖片看，彌渡縣大部分都是山，平地很少，可耕地更少，但是在僅剩的平地上又密密麻麻地蓋了很多房子。
我們可以直接觀(guān)察到：第一，房子數(shù)量非常多；第二，房子大量占用可以用作耕地的平地；第三，不少房子是空的，沒(méi)人住或極少人住。
現(xiàn)在當(dāng)?shù)亟ㄒ惶走@樣的房子，總價(jià)在30-60萬(wàn)元，土地是農(nóng)民免費(fèi)從集體領(lǐng)來(lái)的，但建造、裝修要農(nóng)民自己掏錢(qián)。由于本地平均收入低，要蓋房，農(nóng)民一般都必須遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)城市去打工，用外邊掙來(lái)的錢(qián)，在老家蓋房子。
房子蓋完，就基本上空在那里。相比拉丁美洲的貧民窟、印度的農(nóng)村，這些房子的質(zhì)量還不差，但從資源配置的角度看，這些現(xiàn)象里包含著大問(wèn)題。
宅基地與農(nóng)民房：兩套權(quán)利
第一個(gè)問(wèn)題就是農(nóng)宅底下這塊地。它本來(lái)沒(méi)什么稀罕的，所有房子底下都有一塊地，可是這塊地在不同的制度、政策、文化環(huán)境下，它的利用方式和效果很不相同。我研究農(nóng)村問(wèn)題好多年，看過(guò)很多農(nóng)宅，但以前從來(lái)沒(méi)有注意到農(nóng)宅底下這塊地是個(gè)問(wèn)題，因?yàn)榭粗茏匀弧?/span>
這個(gè)現(xiàn)象第一次引起我注意是在2007年，當(dāng)時(shí)是去大理參加一個(gè)會(huì)，下飛機(jī)后我們打車(chē)前往，路上和出租車(chē)司機(jī)閑聊，得知司機(jī)老家離大理40分鐘車(chē)程，由父母帶著將滿(mǎn)7歲的兒子住在那里。因?yàn)樗v的情況很有意思，我們后來(lái)干脆直接訪(fǎng)問(wèn)司機(jī)的老家，去了看到他們一戶(hù)人家掛著三個(gè)門(mén)牌號(hào)，就注意到這個(gè)奇怪的現(xiàn)象。原來(lái)是他家把左鄰右舍的房子買(mǎi)下來(lái)了，因?yàn)檗r(nóng)民可以買(mǎi)農(nóng)民的房子，這樣他家的院子就很大，地基有400平米，兩層樓的建筑面積應(yīng)該有700平方米。
司機(jī)告訴我他兒子7歲后要去大理上學(xué)，換句話(huà)說(shuō)，再過(guò)一年，就只剩下老兩口住著占地400平方米、建筑面積700平方米、距大理40分鐘車(chē)程的房子。司機(jī)夫婦在大理租房子住，因?yàn)殚_(kāi)出租車(chē)靠近城市居民會(huì)更便利。換算一下，666.67平方米就是一畝地，400平方米就是大半畝，當(dāng)時(shí)大理城市的土地拍賣(mài)價(jià)格是200多萬(wàn)一畝，相比司機(jī)老家的地價(jià)，這是多么高的地價(jià)。我們也疑惑，這是什么現(xiàn)象？又是什么原因造成這種情況？
在此之前，對(duì)耕地、承包地、承包山林這些我研究過(guò)好多年，自那之后，我開(kāi)始留意房子底下這塊地。注意以后就去研究，先得把有關(guān)的法律、政策、歷史、傳統(tǒng)搞清楚。
宅基地和農(nóng)民房是中國(guó)兩個(gè)特別有意思的概念，是基于歷史上的法律、政策、習(xí)慣形成的，不是純自然現(xiàn)象。什么是宅基地？全世界住宅底下都有一塊土地，可是我們的宅基地是集體所有，集體經(jīng)濟(jì)的每個(gè)成員只要符合一定條件，比如成年后結(jié)婚成家又沒(méi)有住房，就可以無(wú)償從集體里領(lǐng)一塊宅基地。注意不是領(lǐng)房子，領(lǐng)的是一塊地，之后這家人打工或者種地掙錢(qián)可以在上面蓋房子，這塊地就是宅基地。
宅基地屬于集體所有，并不是歷來(lái)如此。
兩千年來(lái)，中國(guó)的土地都是私人所有，宅基地歸各家各戶(hù)，雖然在土改當(dāng)中有些較大地主的房屋被分掉了，但沒(méi)有動(dòng)多數(shù)富農(nóng)以下農(nóng)民的宅子，宅基地還是歸各家所有。土改以后，各家各戶(hù)變成互助組、合作社，從初級(jí)社到高級(jí)社到合并社，5萬(wàn)人左右一個(gè)單位的人民社也一直沒(méi)有動(dòng)宅基地，因?yàn)椤吧鐣?huì)主義”指向生產(chǎn)資料，宅基地被看作是消費(fèi)資料，就像衣服、碗筷一樣，所以農(nóng)村社會(huì)主義改造的時(shí)候沒(méi)有動(dòng)宅基地，動(dòng)的是耕地（農(nóng)用地）。
什么時(shí)候動(dòng)了宅基地呢？
1958年以后，農(nóng)村出現(xiàn)浮夸風(fēng)、共產(chǎn)風(fēng)，包括隨便拿農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)、拆農(nóng)民的房子，黨中央發(fā)現(xiàn)傾向以后開(kāi)始糾左，安定人心、落實(shí)政策、恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
1961年，中央制定了《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》（簡(jiǎn)稱(chēng)人民公社六十條），由毛主席直接組織起草，明確生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括耕地、山林、畜牧用地、宅基地都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)集體所有，農(nóng)民的住宅是農(nóng)民的私人財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民可以自住也可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)梢再I(mǎi)賣(mài)也可以出租，寫(xiě)得清清楚楚。
這樣從1961年開(kāi)始形成中國(guó)特有的房地分離現(xiàn)象，地是集體的、房屋是農(nóng)民私人的，并隨之有一套體制、制度，伴隨著我們一直走到今天。如今在農(nóng)村，成員仍然可以去集體里領(lǐng)一塊地，房子要自己蓋，富裕家庭的房子就蓋得好一點(diǎn)，貧困家庭的房子就蓋得差一些。這也變成公有和私人財(cái)產(chǎn)非常有意思的一個(gè)組合，也就是私人的物業(yè)落在集體的土地上，地是集體的。
權(quán)利的界定影響資源的配置
我們這套制度的形成過(guò)程涉及法律、意識(shí)形態(tài)、政策，以及1961年以后的這套習(xí)慣做法，它就是一套權(quán)利安排。
第一個(gè)權(quán)利，是農(nóng)民有權(quán)無(wú)償領(lǐng)一塊地，今天城市居民誰(shuí)也沒(méi)有這樣的權(quán)，城市房子貴就是因?yàn)榈刭F。
第二個(gè)權(quán)利，領(lǐng)了地就可以加蓋房子。當(dāng)然蓋房子受各地的建筑法規(guī)約束，各地規(guī)定差別很大。農(nóng)村的房子一般都在一層到三層半，但是也有例外，深圳附近農(nóng)村有的蓋三十多層樓，有戶(hù)主手里拿著60把鑰匙查電表、查水表。所以農(nóng)村的房子遠(yuǎn)遠(yuǎn)看過(guò)去，跟城市形態(tài)完全不同。
如果進(jìn)一步追問(wèn)，作集體經(jīng)濟(jì)成員的農(nóng)民有權(quán)利蓋房，那集體經(jīng)濟(jì)成員的權(quán)利，跟原來(lái)合作社社員的權(quán)利有什么不同？
合作社成員是入社才有相應(yīng)的權(quán)利。比如以一頭牛、三畝地入社，就可以享有這一頭牛、三畝地的分紅權(quán)，再加上在合作社的勞動(dòng)分紅權(quán)。這和我們今天購(gòu)買(mǎi)股份公司的股票類(lèi)似，唯一的不同是合作社施行一人一票制，決定合作社重大事項(xiàng)的時(shí)候不按入社股份多少來(lái)決定權(quán)利大小。
農(nóng)村子女是生下來(lái)就有集體成員的相應(yīng)權(quán)利。只要是集體經(jīng)濟(jì)成員，就可以申請(qǐng)領(lǐng)地蓋房子，與你父親是不是領(lǐng)過(guò)地蓋過(guò)房子沒(méi)有關(guān)系，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有一個(gè)原則叫一戶(hù)一宅，也就是你只要成家立業(yè)，獨(dú)立成戶(hù)，就可以再領(lǐng)一塊地。這是原來(lái)合作社成員也未曾想到和擁有的權(quán)利。
這種權(quán)利安排的變化，對(duì)資源的利用會(huì)產(chǎn)生很多影響。
另一個(gè)問(wèn)題是，集體經(jīng)濟(jì)成員與中國(guó)幾千年傳統(tǒng)農(nóng)村的家庭成員，權(quán)利又有什么不同？
傳統(tǒng)的農(nóng)村家庭成員，包括兄弟之間，在沒(méi)成家之前同柴共居，能干也罷，不能干也罷，一個(gè)鍋里吃飯。成為集體經(jīng)濟(jì)的一員后，地是大家的，別人家拿地，我們家不拿，好像浪費(fèi)了集體賦予的權(quán)利，這個(gè)游戲玩起來(lái)以后就停不下來(lái)。拿地蓋房在農(nóng)村是好大的壓力，城市居民不太能體會(huì)到。農(nóng)民有權(quán)領(lǐng)這塊地，在一個(gè)生產(chǎn)隊(duì)、行政村，甚至人民公社的范圍內(nèi)，如果他不掙出一份錢(qián)蓋出房來(lái)，好像沒(méi)法交代。
歷史上中國(guó)的土地規(guī)模為什么??？因?yàn)槲覀兊募彝リP(guān)系跟西歐、日本不一樣，西歐、日本都是“長(zhǎng)子繼承制”，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)是“單嗣繼承制”，也就是不管幾個(gè)兒子只有一個(gè)可以繼承。中國(guó)是數(shù)子平分，有幾個(gè)兒子就分成幾份家產(chǎn)，所以“富不過(guò)三代”，因?yàn)楦蝗藘鹤右捕?，很快就把?cái)產(chǎn)分小了。也因此我們傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)規(guī)模、家庭規(guī)模一直很小，英國(guó)、日本的農(nóng)場(chǎng)面積可以幾代人不變，因?yàn)椴患?xì)分財(cái)產(chǎn)。
伴隨著我們的集體經(jīng)濟(jì)分地范圍不斷擴(kuò)大，也就導(dǎo)致資源配置中出現(xiàn)很大的問(wèn)題。農(nóng)村越來(lái)越多的地被蓋上房子，包括占用可耕地，也包括蓋了沒(méi)人住或者很少人住，都是突出的問(wèn)題。
近代英國(guó)思想家約翰·斯圖亞特·穆勒有一本著名的啟蒙著作《論自由》，北大第一任校長(zhǎng)嚴(yán)復(fù)（1898年創(chuàng)立的京師大學(xué)堂于1912年更名為北京大學(xué)）將其翻譯為《群己權(quán)界論》，我認(rèn)為翻譯出了自由的本質(zhì)。所謂自由就是劃一條邊界，在范圍內(nèi)就擁有自由，超出邊界就不行。沒(méi)有所謂的絕對(duì)自由，自由一定有邊界，你的自由不能越過(guò)邊界，侵犯到他人的自由。產(chǎn)權(quán)、權(quán)利界定都有這個(gè)含義。
可是在不同的社會(huì)范圍里，群體的權(quán)限有劃得清楚的，也有劃得不清楚的，還有來(lái)回變化的；同樣，這個(gè)權(quán)限有劃得當(dāng)真的，也有劃得不當(dāng)真的，區(qū)別很大，也很抽象。
農(nóng)村土地難題
從抽象的權(quán)利角度，回到我們開(kāi)頭說(shuō)的農(nóng)民房現(xiàn)象，會(huì)更清楚這不是自然現(xiàn)象，而是典型的社會(huì)現(xiàn)象，是社會(huì)中群和己之間的那條權(quán)力邊界不斷演化，然后形成集體所有制以后產(chǎn)生的現(xiàn)象。
集體所有制里的成員可以去領(lǐng)一塊地，領(lǐng)了地自己就可以蓋房，窮的時(shí)候大家蓋不起來(lái)那么多房，包產(chǎn)到戶(hù)以后收入增加，房子就如同從地里長(zhǎng)出來(lái)一樣，密密麻麻?？墒菑目傮w上，我們這個(gè)國(guó)家很不幸，平地很少，耕地更少，蓋房占用的土地越來(lái)越多，加總起來(lái)就變成了一個(gè)大難題。
這也是農(nóng)村富裕起來(lái)以后的現(xiàn)象，說(shuō)明越來(lái)越多農(nóng)村人有能力負(fù)擔(dān)得起30-60萬(wàn)的一套房子，可是這種富?，F(xiàn)象還隱含著不小的問(wèn)題。
世界人均耕地?cái)?shù)據(jù)顯示，中國(guó)人均耕地只有1.35畝，與澳大利亞、美國(guó)、加拿大、新西蘭沒(méi)法比，和我們?nèi)司厮浇咏挠?guó)（1.35畝），甚至跟比我們更少的荷蘭（0.95畝），也沒(méi)法比。那些地方的農(nóng)村是什么景觀(guān)？同樣的人，同樣的地，同樣的房，布局跟我們農(nóng)村非常普遍的現(xiàn)象為什么不相同？比如波蘭、捷克、克羅地亞、前南斯拉夫等，它們的人均耕地只比中國(guó)多一點(diǎn)點(diǎn)，它們也有村莊，同樣還有大片大片的農(nóng)地，不像我們農(nóng)村房屋把耕地都切割成很小塊。還有荷蘭，人均耕地比我們還少，但是通過(guò)填海造地，同樣形成大片農(nóng)場(chǎng)，而且農(nóng)產(chǎn)品出口僅次于美國(guó)。這與房屋和耕地比沒(méi)關(guān)系，和土地的利用率有關(guān)系。
從現(xiàn)象里看到這個(gè)問(wèn)題之外，還有一個(gè)更大的問(wèn)題，就是我們蓋好的樓里沒(méi)有人，或者很少有人居住，因?yàn)檗r(nóng)村人口大量外流。
人口流動(dòng)當(dāng)然也是改革開(kāi)放后很大的一個(gè)進(jìn)步。世界銀行曾有一張圖顯示中國(guó)流動(dòng)人口的遷徙路線(xiàn)，看起來(lái)有點(diǎn)像淮海戰(zhàn)役的作戰(zhàn)地圖。中國(guó)的流動(dòng)人口數(shù)以?xún)|計(jì)，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率也從改革之初不到20%提高到2019年的60.6%，這背后就是大規(guī)模的人口遷徙。還有一部分人在城鄉(xiāng)之間穿梭，屬于城市常住人口，可是沒(méi)有城市戶(hù)籍，這部分人口目前還有2.36億。
海量的人口遷徙涉及到另一個(gè)權(quán)利，就是人到底有沒(méi)有權(quán)利自由流動(dòng)？
權(quán)利是自由的邊界，是范圍內(nèi)的自由。兩千年來(lái)中國(guó)人可以跑來(lái)跑去，沒(méi)有限制過(guò)。1950年第一部中華人民共和國(guó)憲法也明確，公民有遷徙自由。但1950年代中期以后出現(xiàn)城鄉(xiāng)矛盾：由于工業(yè)項(xiàng)目收入高，如果農(nóng)民農(nóng)忙時(shí)都去城里打工，農(nóng)業(yè)怎么辦？糧食怎么辦？因?yàn)楫?dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)缺少機(jī)械化，主要靠人力。政府最開(kāi)始是勸說(shuō)農(nóng)民在農(nóng)忙期間不要出去打工，可是勸說(shuō)哪抵得過(guò)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，出去打工收入高，而且當(dāng)時(shí)眾多工業(yè)項(xiàng)目上馬，需要大量招工。最后發(fā)現(xiàn)勸說(shuō)無(wú)效，就由公安部出面制定條例，規(guī)定農(nóng)忙期間農(nóng)民不能隨便出去打工，帶有強(qiáng)制性質(zhì)。
后來(lái)越收越緊，到大躍進(jìn)失敗和饑荒時(shí)期，糧食供不應(yīng)求，城市居民最基本的口糧都保證不了，當(dāng)時(shí)黨內(nèi)財(cái)經(jīng)專(zhuān)家表示沒(méi)別的辦法，只能讓1958年以后新進(jìn)城的2100萬(wàn)人口統(tǒng)統(tǒng)重回農(nóng)村。從此以后城鄉(xiāng)壁壘形成，戶(hù)籍、勞動(dòng)、口糧就在某種程度上成為身份的區(qū)隔，農(nóng)村人口再想進(jìn)城就得有本事“跳龍門(mén)”。當(dāng)年考大學(xué)，“高考紅旗”全在農(nóng)村，因?yàn)檫@是貧窮地區(qū)的農(nóng)村人變?yōu)槌抢锶说奈ㄒ坏缆?，入伍?dāng)兵后來(lái)也只有當(dāng)了軍官才能留城，普通戰(zhàn)士哪里來(lái)回哪里去，可不容易。
遷徙自由是非常重要的權(quán)利，它可以允許個(gè)人對(duì)機(jī)會(huì)做出反應(yīng)，哪里機(jī)會(huì)好就到哪里去，這樣個(gè)人收入能提高，家庭收入跟著提高，國(guó)民收入所得也隨之提高。但是直到今天還不能完全做到，戶(hù)籍制度的改革困難重重。
中國(guó)改革開(kāi)放一個(gè)好的突破，就是戶(hù)籍問(wèn)題一時(shí)不能完全解決，人口可以先流動(dòng)起來(lái)，戶(hù)籍還是在農(nóng)村老家，人可以進(jìn)城。這一點(diǎn)是1980年代正式寫(xiě)進(jìn)中共中央紅頭文件，我記得很清楚，當(dāng)年杜潤(rùn)生老師為這條表述下了大功夫，最后確定為“要允許農(nóng)民自帶口糧進(jìn)城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商”，因?yàn)槌抢锏募Z站如果沒(méi)有糧本、糧票，根本沒(méi)法買(mǎi)到糧食，也沒(méi)有他們的糧食。
做這件事的出發(fā)點(diǎn)就是促進(jìn)人口流動(dòng)，允許人們對(duì)機(jī)會(huì)做出反應(yīng)，可以從農(nóng)村進(jìn)城從事工業(yè)、商業(yè)、運(yùn)輸業(yè)，可以開(kāi)工廠(chǎng)、開(kāi)商鋪，可以跨地區(qū)活動(dòng)。中國(guó)先從沿海開(kāi)放，加工貿(mào)易、港資、臺(tái)資都進(jìn)來(lái)，國(guó)內(nèi)人口開(kāi)始大流動(dòng)。
在我看來(lái)，人口流動(dòng)對(duì)中國(guó)的高速增長(zhǎng)而言是一個(gè)基礎(chǔ)，但是帶來(lái)的新問(wèn)題是農(nóng)村的房子長(zhǎng)期不住人，很容易塌掉，是全新的農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)象。而且這些房子占地大多是耕地、平地，新房蓋起來(lái)老房子又不拆，加在一起占了多少地？
社科院基于全國(guó)調(diào)查發(fā)布的農(nóng)村綠皮書(shū)顯示，中國(guó)閑置的宅基地總量占全國(guó)農(nóng)用地的10%。在調(diào)查樣本村莊中，宅基地閑置率最低為0.3%，最高能達(dá)到71.5%。與此同時(shí)，城里的土地貴得出奇，這不是問(wèn)題嗎？人口流動(dòng)之后，帶來(lái)這么大的問(wèn)題就擺在那里。中央只能一再?gòu)?qiáng)調(diào)18億畝耕地紅線(xiàn)不能碰。
為什么控制18億畝耕地絕對(duì)不能少？這個(gè)數(shù)字源于溫家寶總理任內(nèi)發(fā)現(xiàn)在他當(dāng)總理的前十年，中國(guó)耕地總面積從19.5億畝減少到18.5億畝，正好減少了1億畝。如果未來(lái)十年中國(guó)的耕地繼續(xù)加速減少，中國(guó)人將來(lái)吃飯的問(wèn)題怎么解決？所以他規(guī)定，在他任內(nèi)全國(guó)耕地?cái)?shù)不能低于18億畝。這個(gè)數(shù)據(jù)就是這么來(lái)的。
中國(guó)偏偏70%的國(guó)土面積是山地，平地資源非常少，加上宅基地占用耕地和平地存在嚴(yán)重的浪費(fèi)，所以主管部門(mén)一直想設(shè)計(jì)一個(gè)政策，針對(duì)農(nóng)村常住人口減少，讓農(nóng)村的建設(shè)用地同步收縮，同時(shí)讓城鎮(zhèn)用地?cái)U(kuò)大。
實(shí)際做下來(lái)發(fā)現(xiàn)根本做不到，城鎮(zhèn)用地在擴(kuò)大，農(nóng)村用地也在擴(kuò)大。數(shù)據(jù)顯示，1997-2010年，國(guó)土部門(mén)規(guī)劃全國(guó)城鎮(zhèn)用地、獨(dú)立工礦用地兩項(xiàng)共計(jì)增加186.80萬(wàn)公頃，農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)劃減少3萬(wàn)公頃。結(jié)果城市、工礦兩項(xiàng)占地如期擴(kuò)大，農(nóng)村建設(shè)用地不但沒(méi)減少還增加近10萬(wàn)公頃，成為一道不折不扣的難題。
城鎮(zhèn)土地難題
城市是高密度空間，按道理來(lái)說(shuō)，人口進(jìn)了城，農(nóng)村被占用的土地應(yīng)該騰出來(lái)對(duì)不對(duì)？結(jié)果并非如此。
城市之所以稱(chēng)之為城市，最關(guān)鍵的指標(biāo)是1平方公里的夜間人口與白天人口數(shù)量。1平方公里2000-5000人只能算鎮(zhèn)，5000-7000人才算中小城市，1平方公里超1萬(wàn)人才是真正的大都會(huì)。比如有名的大都會(huì)曼哈頓，1平方公里的夜間人口為3.6萬(wàn)，白天是夜間人口的4-5倍，包括上班、通勤、購(gòu)物、娛樂(lè)等各種人群。
城市以密為特征，也是資源配置的一般趨勢(shì)。世界銀行發(fā)布的《2009世界發(fā)展報(bào)告》顯示，從區(qū)域GDP產(chǎn)出來(lái)看全球城市的發(fā)展情況，原來(lái)的全球第二大經(jīng)濟(jì)體日本，以東京、大阪、名古屋三地的GDP最為突出，其他區(qū)域人口很少、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也很少。美國(guó)國(guó)土面積大，也只有8-10個(gè)城市的GDP產(chǎn)出非?？捎^(guān)，紐約排第一，一座紐約城高峰時(shí)的GDP產(chǎn)出占全美GDP的1/10，通常情況下也保持在7%左右。紐約城很難看到天際線(xiàn)，密密麻麻都是高樓，走在路上全是人，這就是紐約的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。紐約之后，美國(guó)的大城市GDP排名依次是波士頓、邁阿密、芝加哥、休斯敦、西雅圖、舊金山、洛杉磯。這八大美國(guó)城市的GDP產(chǎn)出占整個(gè)美國(guó)GDP的80%。
這些地方城市密度很高。世界銀行在報(bào)告中也總結(jié)了“提高密度、縮短距離、減少分割”的城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。
中國(guó)這么高速的城市化率，從20%變成60.6%，再加上流動(dòng)人口，土地資源政策一直繃得緊緊的，執(zhí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，18億畝耕地紅線(xiàn)一直在監(jiān)督，反復(fù)在強(qiáng)調(diào)，就是問(wèn)題一直沒(méi)有得到妥善解決。
有人將中國(guó)這種奇特的城市化現(xiàn)象，稱(chēng)之為“土地的城市化”快于“人口的城市化”。換句話(huà)說(shuō)，就是我們的城市密度不但沒(méi)有提高，最后還下降了，因?yàn)槟敲炊喑鞘懈銛U(kuò)建新城區(qū)，城市人口雖然在增加，城市征地?cái)U(kuò)界的速度更快。北京、上海最新的城市規(guī)劃，基本上都是1平方公里不到1萬(wàn)人。國(guó)內(nèi)兩個(gè)最頂級(jí)的城市帶頭降密度，可見(jiàn)我們的認(rèn)知、政策設(shè)計(jì)與資源的稟賦差距有多大，可真是難題。
我們從1988年修訂憲法，明確國(guó)有土地使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)、拍賣(mài)，幾十年下來(lái)對(duì)中國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)起了很大作用?？墒鞘袌?chǎng)化改革還是不到位，因?yàn)橐?guī)定只有國(guó)有土地的使用權(quán)才可以拿出來(lái)賣(mài)。城市原有的國(guó)有土地有限，想增加就只能想辦法把農(nóng)民的集體用地變成政府國(guó)有土地，才能拍賣(mài)、進(jìn)入市場(chǎng)。
這種政府主導(dǎo)的土地市場(chǎng)化，優(yōu)點(diǎn)是中國(guó)涌現(xiàn)了很多大城市、新城市以及基礎(chǔ)設(shè)施，問(wèn)題也不小。比如分配不均衡以及貪腐問(wèn)題，因?yàn)檎@方面的權(quán)力太大，地價(jià)定多少、賣(mài)給誰(shuí)用，尤其是這塊地的規(guī)劃用途，政府都可以很深地介入。結(jié)果就出現(xiàn)有的地方無(wú)論白天、晚上一平方公里都不到5000人，已經(jīng)變成“鬼城”，卻還在擴(kuò)建。人口只往有機(jī)會(huì)的方向流動(dòng)，可現(xiàn)實(shí)是真正有人想去的地方，土地供不上，地價(jià)猛漲，另外一些地方與之相反，是夠一定行政級(jí)別有用地指標(biāo)，就擴(kuò)建新城區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)，雖然地方很好可是嚴(yán)重缺人。缺人為什么還蓋這么多房子，資源怎么配置的？
城鄉(xiāng)土地確權(quán)與流轉(zhuǎn)的五個(gè)探索
通過(guò)上面的分析，大家看到，農(nóng)村有農(nóng)村的問(wèn)題，城市有城市的問(wèn)題，城鄉(xiāng)打通有打通的問(wèn)題。如果我們資源豐富，土地稍微多一點(diǎn)，問(wèn)題也不至于這么緊迫。
當(dāng)然，是難題就會(huì)有人想破題解題，權(quán)利是不是重新界定？這些年觀(guān)察下來(lái)，有下面幾個(gè)故事和大家分享。
上海：三個(gè)集中
第一個(gè)故事是在上海郊區(qū)建的嘉定汽車(chē)制造城。汽車(chē)城當(dāng)時(shí)想擴(kuò)建，工程師、工人等都要入駐，可是上海的地不夠用，因?yàn)檎嫉刂笜?biāo)全部按行政級(jí)別限額，當(dāng)?shù)卣疀](méi)有更多的建筑用地可批。
現(xiàn)實(shí)就是這樣，一個(gè)地方經(jīng)濟(jì)越好，需要的地越多，怎么辦？當(dāng)時(shí)，上海郊區(qū)的農(nóng)村居民已經(jīng)大部分從事非農(nóng)業(yè)，一家一戶(hù)房子破破爛爛，占用的地還不少，城市發(fā)展想拓展用地又沒(méi)有指標(biāo)，所以上海先行一步，出臺(tái)了宅基地置換方案，目標(biāo)是將農(nóng)民集中成鎮(zhèn)居住，耕地向種田能手集中，工業(yè)向園區(qū)集中，簡(jiǎn)稱(chēng)為“三個(gè)集中”。
農(nóng)民到集鎮(zhèn)上去居住，房子從哪里來(lái)？答案是政府集中建設(shè)。當(dāng)時(shí)還不敢蓋太高，最高也就蓋五六層沒(méi)有電梯的房子，已經(jīng)比農(nóng)民原本的房子高很多，還有一定的基礎(chǔ)設(shè)施配套，包括上下水。建好后原來(lái)的農(nóng)家房算建筑面積、占地面積來(lái)置換，大多數(shù)都能換到兩套半的集中房。
蓋房子的錢(qián)從哪里來(lái)？農(nóng)民騰出來(lái)宅基地，集中建設(shè)新房規(guī)劃合理一點(diǎn)要不了那么多地，拿騰出來(lái)的宅基地面積減去集中用地的面積，省出來(lái)地就可以由政府放到市場(chǎng)上拍賣(mài)流轉(zhuǎn)，可以建汽車(chē)城、工業(yè)園區(qū)。當(dāng)時(shí)上海土地市價(jià)是70-90萬(wàn)元一畝，拍賣(mài)的錢(qián)足以集中建農(nóng)民的新住宅，農(nóng)民原來(lái)的宅基地恢復(fù)為耕地，這等于把土地上建房的權(quán)利以市場(chǎng)化的方式由農(nóng)村轉(zhuǎn)讓給城市。
這是地方政府被逼出來(lái)的智慧，當(dāng)然也要有一個(gè)敢擔(dān)當(dāng)?shù)墓賳T為這一創(chuàng)新的做法拍板。在這個(gè)創(chuàng)新實(shí)踐里，農(nóng)民、汽車(chē)城、集鎮(zhèn)都獲益。
成都：星星對(duì)月亮
中國(guó)的好處是地方大，可以互相學(xué)習(xí)。成都向江蘇、上海、浙江學(xué)習(xí)長(zhǎng)三角的工業(yè)化、城市化經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)了發(fā)展機(jī)會(huì)。這個(gè)機(jī)會(huì)，國(guó)土部門(mén)已經(jīng)以中國(guó)特色語(yǔ)言寫(xiě)進(jìn)了國(guó)土文件然后被國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)。文件明確：在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)；鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。
文件的意思就是，城市想要增加建設(shè)用地，農(nóng)村就要相應(yīng)減少，農(nóng)村減多少，城市才能增加多少，這就是掛鉤政策。
問(wèn)題是有了文件別以為就能干。文件里有個(gè)關(guān)鍵詞叫“依法流轉(zhuǎn)”，法在哪里？配套法律、法規(guī)當(dāng)時(shí)是沒(méi)有的，因?yàn)檫€沒(méi)有起草出來(lái)。怎么辦？中國(guó)實(shí)踐還有一個(gè)很好的辦法就是試點(diǎn)，各地就搶試點(diǎn)資格。
最早成都搶到試點(diǎn)資格，覺(jué)得上海的辦法可以用。2007年前后成都市中心的地價(jià)節(jié)節(jié)上漲，迫切想把周?chē)霓r(nóng)村占地騰出來(lái)，騰出來(lái)政府就有資本了。當(dāng)時(shí)胡錦濤總書(shū)記倡導(dǎo)城鄉(xiāng)融合，成都就申報(bào)了“城鄉(xiāng)融合綜合改革示范區(qū)”，獲批在現(xiàn)行法規(guī)還沒(méi)有起草出來(lái)之前試行掛鉤政策。
2007年我去成都參會(huì)，當(dāng)?shù)卣賳T講這個(gè)事，問(wèn)我有沒(méi)有興趣做相關(guān)研究，我提出研究條件是我想看哪里就看哪里，不能被指定參觀(guān)訪(fǎng)問(wèn)，他們同意了。正好有同事老家在成都，我可以找到實(shí)際情況，就去當(dāng)?shù)乜?。那里有一個(gè)社區(qū)用這套掛鉤的辦法，最得意的成果是蓋了一所養(yǎng)老院，將孤寡老人集中到新房里，原來(lái)破破爛爛沒(méi)錢(qián)修的房子很快就騰出來(lái)，拆了平掉還原為耕地，還請(qǐng)農(nóng)業(yè)專(zhuān)家來(lái)驗(yàn)收，施上肥料很快就可以耕種。
舊房子是怎么拆掉變成新村的呢？其實(shí)并不復(fù)雜。我們假設(shè)原來(lái)一家一戶(hù)房子一共占地50畝，現(xiàn)在重新規(guī)劃一片區(qū)域建新房占地20畝，拆舊房置換新房，新房基礎(chǔ)設(shè)施全部按新農(nóng)村的標(biāo)準(zhǔn)建好，講好置換條件，村干部一戶(hù)一戶(hù)去談判、簽合同，最后48戶(hù)同意拆舊還原成耕地，兩戶(hù)不同意就留在原來(lái)的房子里。
這個(gè)做法被形象地概括為“星星對(duì)月亮”。原來(lái)的房子星星點(diǎn)點(diǎn)，單個(gè)看起來(lái)占地不大，但合起來(lái)占地多。集中起來(lái)的新區(qū)像“月亮”，看起來(lái)占地大一些，但集中起來(lái)反而占地面積小。“星星”的占地面積總和減去“月亮”的占地面積，多出來(lái)的土地面積就可以賣(mài)給城市作為建設(shè)用地指標(biāo)。城市買(mǎi)到用地指標(biāo)，就可以在中央批準(zhǔn)的原有土地占用指標(biāo)基礎(chǔ)上再占地。因?yàn)檫@塊地原來(lái)就是建設(shè)用地，無(wú)非是從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到了城里。假設(shè)城市最終競(jìng)標(biāo)50萬(wàn)元買(mǎi)下這塊建筑用地指標(biāo)，這50萬(wàn)元資金用途正規(guī)，可以修非常好的新農(nóng)村。
這樣的創(chuàng)新做法，完全將土地這一不動(dòng)產(chǎn)變成了動(dòng)產(chǎn)，而且符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律，地價(jià)便宜的區(qū)域把建設(shè)用地挪到中心區(qū)域去增值，中心區(qū)域多了用地指標(biāo)，農(nóng)村有錢(qián)集中建新房，還騰出可耕地，城鄉(xiāng)融合也促成了。
除了借鑒上海的做法，成都在地震重建過(guò)程中又出現(xiàn)一個(gè)很好的創(chuàng)新舉措。
當(dāng)年中央要求把災(zāi)后重建與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革結(jié)合，怎么結(jié)合？似乎難度很高。城鄉(xiāng)連接過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，城里人本來(lái)就喜歡到農(nóng)村度假、旅游，可是又不是集體經(jīng)濟(jì)成員，沒(méi)有權(quán)利到農(nóng)村領(lǐng)地蓋房，城鄉(xiāng)連接就發(fā)動(dòng)城里人出錢(qián)，先幫農(nóng)民把村里的房子蓋起來(lái)，不需要幫解決裝修，新房占地總面積不能超過(guò)原來(lái)房屋的占地面積，農(nóng)民享有永久使用權(quán)。驗(yàn)收合格后，城里人可以在當(dāng)?shù)亟o自己蓋一套房，享有40年使用權(quán)，房本上寫(xiě)的是集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓。按這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)和政策要求，城市建設(shè)資金就被動(dòng)員到農(nóng)村，農(nóng)村順利完成災(zāi)后重建任務(wù)，城里人也在農(nóng)村有了40年使用權(quán)的新房。
當(dāng)然，這個(gè)過(guò)程中也暴露出一系列問(wèn)題，比如房屋蓋得過(guò)高破壞風(fēng)景區(qū)、可能存在山體滑坡等災(zāi)害隱患。如果都操作得好，確實(shí)是一件好事。有的整個(gè)村建成旅游村，風(fēng)景很好，配套設(shè)施也不差，又靠近大都市，成為能掙錢(qián)的資產(chǎn)。
成都經(jīng)驗(yàn)總結(jié)來(lái)說(shuō)，確權(quán)是基礎(chǔ)，我稱(chēng)之為“產(chǎn)權(quán)再界定”，把權(quán)利搞清楚之后，再設(shè)計(jì)一套支持系統(tǒng)，包括政府補(bǔ)貼、政策設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)土地在城鄉(xiāng)之間有效流轉(zhuǎn)。
原來(lái)成都郊區(qū)農(nóng)村的房屋狀況和云南彌渡縣很像，平地上密密麻麻全是房子，周?chē)歉呱?，一片片零亂的建筑把土地分割碎得不像樣。如今一片片騰地后，土地整理越做越好，已經(jīng)騰出10萬(wàn)畝地號(hào)，甚至還有上萬(wàn)畝平地獲得產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，像北大荒一樣，讓人覺(jué)得好有希望?，F(xiàn)在成都市周?chē)每吹臇|西很多，習(xí)近平總書(shū)記去了之后說(shuō)，中國(guó)大城市郊區(qū)成都建得最好，比北京、上海都好。
重慶：地票
重慶的創(chuàng)新做法比上海、成都還要更進(jìn)一步，權(quán)利不光能清楚地再界定，還可以再抽象。原重慶市市長(zhǎng)黃奇帆本身是經(jīng)濟(jì)學(xué)家，在上海工作時(shí)，國(guó)務(wù)院原總理朱镕基曾派他到紐交所學(xué)習(xí)過(guò)。交易所的交易是抽象的，全是看不見(jiàn)的東西，他搞懂了這一套。如果說(shuō)上海、成都是將實(shí)物地塊做空間轉(zhuǎn)移，從農(nóng)村轉(zhuǎn)到城里，重慶采用的是地票，是看不見(jiàn)的、再抽象的權(quán)利。哪怕是一戶(hù)人家、一小塊地，只要能用衛(wèi)星圖片來(lái)測(cè)量比對(duì)，從200平方米到2000畝地，驗(yàn)證合格后，都可以?xún)稉Q成地票。
重慶解放碑底下的土地交易所完全采用城市的土地拍賣(mài)機(jī)制。誰(shuí)想在城市中心建設(shè)區(qū)拿地，蓋加油站、搞工業(yè)區(qū)也行，國(guó)有、民營(yíng)也行，都可以參加投標(biāo)，價(jià)高者得。拍賣(mài)所得直接回到農(nóng)村，15%歸生產(chǎn)隊(duì)，85%歸原來(lái)宅基地上的戶(hù)主，直接打到賬戶(hù)里，中間不能截流。截至今年9月，土地交易所里累計(jì)成交地票33.27萬(wàn)畝，成交總額651億元。
這個(gè)過(guò)程中，不是財(cái)政撥款給農(nóng)村，而是權(quán)利重新界定、資源重新配置以后的市場(chǎng)報(bào)價(jià)，非常合理。邊遠(yuǎn)地方把土地指標(biāo)落到中心城區(qū)，也符合城市化的發(fā)展規(guī)律：該密的地方密、該疏的地方疏。
深圳：城市更新
我再來(lái)講講深圳。深圳是改革開(kāi)放的前沿創(chuàng)新城市，曾經(jīng)一夜之間把農(nóng)村戶(hù)口全部改成城鎮(zhèn)戶(hù)口，看起來(lái)很激進(jìn)，原因是變成城鎮(zhèn)戶(hù)口就再?zèng)]有集體土地使用權(quán)。
如今在法律上，深圳沒(méi)有農(nóng)村建設(shè)用地，也不存在小產(chǎn)權(quán)房，但是農(nóng)村土地和地上的房子還在，他們自稱(chēng)為“農(nóng)村人民公社存續(xù)組織”，全部組成股份制公司，農(nóng)民以房產(chǎn)入股。
深圳的全部土地面積2000平方公里，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織占地400平方公里，其中300平方公里蓋滿(mǎn)了“法外”建筑。我們調(diào)查報(bào)告里只能這么寫(xiě)，因?yàn)檫@法說(shuō)不清楚?？墒钱?dāng)?shù)剞r(nóng)民講得清清楚楚，說(shuō)他們宋朝以后就來(lái)到這塊地上，祖祖輩輩在這里，是城市規(guī)劃不斷擴(kuò)大，把他們圍成了“城中村”，他們不遷走還反倒成了“釘子戶(hù)”。
這樣的“釘子戶(hù)”怎么可能輕易拔掉？因?yàn)槭撬麄兿仍谶@里蓋的房，而且收益相當(dāng)好，深圳幾百萬(wàn)打工者不可能都住得起正規(guī)商品房，這些城中村就成為他們的棲息地。人生都有臺(tái)階的，剛畢業(yè)、剛進(jìn)城的人怎么可能一步到位？得先到這樣的地方站住腳、落下來(lái)，然后再想辦法增加知識(shí)、本領(lǐng)，慢慢掙錢(qián)買(mǎi)房。沒(méi)有開(kāi)頭第一步，后面就都沒(méi)有。所以，城中村對(duì)這個(gè)群體和整個(gè)社會(huì)都有巨大的貢獻(xiàn)。
最后政府和農(nóng)民僵持不下，農(nóng)民被逼出一套辦法。雖然地已經(jīng)全部變成了國(guó)有，但房子早在“人民公社60條”里就已經(jīng)明確是農(nóng)民的私人財(cái)產(chǎn)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的辦法就是蓋房保地，政府想拿地可以，不能壞了他們已經(jīng)在地上蓋的房子。
這個(gè)僵局不好破，政府拿不走地，農(nóng)民也沒(méi)辦法好好用，因?yàn)闆](méi)有合法預(yù)期，資源不敢再往里投。這個(gè)問(wèn)題又必須求解，因?yàn)樯钲谝l(fā)展就要吸引更多人去，這些人住在哪里？新的建設(shè)項(xiàng)目也要地，地從哪里來(lái)？原來(lái)的集體建設(shè)用地不但騰不出來(lái)，農(nóng)民們還想方設(shè)法蓋房保地。深圳市政府也著急，最后逼出一個(gè)辦法叫“城市更新”，通過(guò)更新把有爭(zhēng)議的地變成合法用地。
具體來(lái)說(shuō)，就是政府和農(nóng)民集體談判，地按照國(guó)有地的辦法拍賣(mài)，所得資金國(guó)家和集體對(duì)半分。結(jié)果拍賣(mài)所得農(nóng)民只要30%，另外20%農(nóng)民要的是地上新蓋房子的物業(yè)。因?yàn)檗r(nóng)民也是深圳的原著民，很懂財(cái)富管理，錢(qián)拿在手里很快就貶值，停車(chē)費(fèi)、商場(chǎng)租金等物業(yè)能一直帶來(lái)收入。雙方達(dá)成一致，地最終騰了出來(lái)。
廣東有個(gè)詞叫“講數(shù)”，在這個(gè)難題的處理上，地方政府和農(nóng)民就是靠“講數(shù)”解決了問(wèn)題。雙方講數(shù)，而不是糾纏于講理，講理講不清，各有各的理。大家擱置道理，好好講數(shù)，找找利益平衡點(diǎn)。深圳一個(gè)個(gè)項(xiàng)目落地，雖然講數(shù)的難度非常大，周期也長(zhǎng)，但就靠這個(gè)辦法最終落了進(jìn)來(lái)。
那些緊急的項(xiàng)目又是什么模式呢？深圳的另一套解決方案是不動(dòng)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)，因?yàn)楹戏ɑ碾y度太大，所以就基于地上房屋過(guò)去三年的平均租金和每年的漲幅，一次性和農(nóng)民業(yè)主簽15年租房合同，而且成片區(qū)地簽下來(lái)。萬(wàn)科、深圳市直屬公司都參與過(guò)這類(lèi)方案。簽完合同后，萬(wàn)科等公司先排除安全隱患，其實(shí)這些樓的主體結(jié)構(gòu)非常安全，唯一的大問(wèn)題是宅基地每家只有480平米，所以只能蓋成筆桿樓。解決辦法就是成片區(qū)簽下來(lái)之后，物業(yè)公司把十幾棟樓用鋼筋連成一棟，然后再裝電梯，樓之間用連廊打通，原來(lái)零散的樓就合為一棟很大的公寓樓。由于一次性簽15年，業(yè)主不用操心房租，改裝費(fèi)用大概一平米2200-2600元，政府會(huì)補(bǔ)貼一部分，很快第一撥引進(jìn)人才就可以過(guò)去住。
按照這種方案又改造了一批，解決了深圳人才的落地問(wèn)題。
兩種方案相比，第一種模式麻煩，但問(wèn)題基本得到徹底解決，比較長(zhǎng)久；第二種雖然不夠長(zhǎng)久和徹底，但也是合作解，而不是對(duì)抗、僵持，是對(duì)深圳發(fā)展有意義的解決方案。
溫州：本地自由流轉(zhuǎn)
最后這個(gè)故事是溫州的解決辦法。溫州有個(gè)鎮(zhèn)上有不少房屋中介做農(nóng)民房產(chǎn)交易，房屋資產(chǎn)有大產(chǎn)權(quán)房、小產(chǎn)權(quán)房，與城市里的房產(chǎn)中介類(lèi)似，交易成功，中介就從中收取買(mǎi)賣(mài)雙方各1%左右的服務(wù)費(fèi)，這些房屋也能辦理過(guò)戶(hù)，再出售還是給中介1%的服務(wù)費(fèi)。中介能提供規(guī)范的交易合同，唯一限定條件是買(mǎi)賣(mài)雙方必須有本地戶(hù)口。
政府規(guī)定交易必須在本縣居民之間進(jìn)行，實(shí)際情況是外地購(gòu)房者也可以成交、過(guò)戶(hù)、轉(zhuǎn)讓?zhuān)皇悄貌坏秸姓J(rèn)的合法手續(xù)，要想合法除非找本地人結(jié)婚，或者找本地人代持。
當(dāng)?shù)卮螽a(chǎn)權(quán)房和小產(chǎn)權(quán)房的價(jià)格大約1平米相差1000元，有很多成交。因?yàn)檫@個(gè)鎮(zhèn)是個(gè)工業(yè)鎮(zhèn)，有很多外地人來(lái)開(kāi)廠(chǎng)和雇工，商貿(mào)非常發(fā)達(dá)，外來(lái)人口已經(jīng)是本地人口的3倍，而且常住。為了解決這部分人的住房問(wèn)題，當(dāng)?shù)鼐瓦@樣在小范圍實(shí)行改革，允許本地農(nóng)民產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)。
改革既任重道遠(yuǎn)，又充滿(mǎn)機(jī)會(huì)
從全球來(lái)看，在土地改革的問(wèn)題上，各地的難處差不多。也有一些國(guó)家在進(jìn)行和中國(guó)類(lèi)似的改革，比如古巴。古巴目前改革到什么程度呢？如今外國(guó)公司在古巴可以買(mǎi)地，但是外國(guó)自然人還不能，除非像溫州一樣，找人代持或找當(dāng)?shù)厝私Y(jié)婚。當(dāng)然，這并不是說(shuō)他們是向溫州學(xué)的，是說(shuō)明放眼全世界，面對(duì)相似的難題，有時(shí)候被逼出來(lái)的做法異曲同工。
中國(guó)的城鄉(xiāng)問(wèn)題，為什么說(shuō)是難題？因?yàn)殡m然各地和局部都能看到突破點(diǎn)，但是全國(guó)范圍內(nèi)的權(quán)利重新界定、群己之間劃清楚界限的法律還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有提上日程。到今天為止，我們的農(nóng)村宅基地、城市征地、農(nóng)村建設(shè)用地這三塊地的改革還在試點(diǎn)范圍內(nèi)。2007年開(kāi)始試點(diǎn)至今，不同部門(mén)、不同觀(guān)念、不同邏輯之間還存在著不小的分歧，始終達(dá)不成一致意見(jiàn)，各有各的道理，合不成一股力量，匯不成一個(gè)平臺(tái)。
面對(duì)這個(gè)難題，一方面，我們可以看到不少地方性試驗(yàn)成果；另一方面，我們集體所有制下的成員與生俱來(lái)的宅基地、耕地權(quán)利，與市場(chǎng)在資源配置當(dāng)中起決定作用，這兩者之間仍有一道難以逾越的鴻溝，農(nóng)民宅基地和農(nóng)村建設(shè)用地的市場(chǎng)化還遙遙無(wú)期。
同時(shí)，農(nóng)村的耕地使用權(quán)本身也有問(wèn)題，雖然法律明確耕地使用權(quán)長(zhǎng)期有效，30年到期再加30年，但人口總在變化，有的家庭人口增加，有的減少，土地就要跟著調(diào)整，總調(diào)整就不是長(zhǎng)期不變，不調(diào)又不公道。我們的憲法一方面承認(rèn)土地承包權(quán)長(zhǎng)期有效，另一方面又承認(rèn)村民自治權(quán)，村民自治條例中的一條就是關(guān)于集體承包地的管理。如果村民按照自治條例調(diào)整土地，對(duì)每戶(hù)農(nóng)民而言就不是長(zhǎng)期不變，如果不調(diào)整，又與村民自治原則相違背，也會(huì)因?yàn)槊繎?hù)人口的增減而顯得不公道。
這些問(wèn)題，都要從頂層設(shè)計(jì)到底層實(shí)踐雙向打通，目前看來(lái)還需要很大的耐心。我歷來(lái)認(rèn)為，有些本該市場(chǎng)化的改革，到最后能改成基于法治的生意就對(duì)了。當(dāng)足夠的實(shí)踐證明有效，然后上升到正式的文件，最后再落地變成可持續(xù)的生意，這門(mén)生意一步步優(yōu)化的細(xì)致程度最后往往超出想象。
希望這個(gè)問(wèn)題能引起更多的人關(guān)注，一起破解這道中國(guó)特色的城鄉(xiāng)難題。
注：本文為作者2020年12月11日在“北大國(guó)發(fā)院MBA講壇”上的講座記錄整理，未經(jīng)本人審閱
（作者系北大博雅講席教授、國(guó)發(fā)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教授，中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：北大國(guó)發(fā)院 微信公眾號(hào)）
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