用途不變時(shí)的競(jìng)爭(zhēng)性農(nóng)用地交易價(jià)格等于農(nóng)用地改為建設(shè)用地時(shí)的交易價(jià)格?

過(guò)度干涉土地要素市場(chǎng)會(huì)嚴(yán)重降低國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，也無(wú)益于增進(jìn)社會(huì)平等與城鄉(xiāng)居民生活品質(zhì)的提高?

在土地供應(yīng)受到政府多重控制的情形下，對(duì)土地要素市場(chǎng)的影子價(jià)格很難做出前瞻性估計(jì)?但我們可以設(shè)想一種機(jī)制下的供求狀態(tài)，使這種狀態(tài)與現(xiàn)實(shí)中其他制度之下的狀態(tài)相比，能逼近充分競(jìng)爭(zhēng)條件下所存在的土地市場(chǎng)的供求均衡狀態(tài)?完成這樣一個(gè)思想實(shí)驗(yàn)性的工作，我們就可以比較現(xiàn)實(shí)土地資源配置狀態(tài)與理論假設(shè)狀態(tài)，大體判斷土地資源配置效率提高的潛力，并提出深化改革的辦法?

一、有限研究目標(biāo)

現(xiàn)實(shí)中我國(guó)土地供求的難題發(fā)生在城鄉(xiāng)建設(shè)用地與農(nóng)用地之間的替代關(guān)系中?城市建設(shè)用地的擴(kuò)大與農(nóng)用地的減少，為政府所高度關(guān)注，也在多方面影響著國(guó)民福利與國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量?這個(gè)關(guān)系涉及多重交易，除轉(zhuǎn)變土地用途的交易之外，還有用途不發(fā)生變化的交易；這兩類交易的價(jià)格也會(huì)相互影響?為了關(guān)照現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，本文將聚焦涉及土地用途發(fā)生變化的交易，對(duì)這種交易的現(xiàn)實(shí)非均衡與理論上的均衡可能性做出分析?

有三類因素影響土地用途發(fā)生轉(zhuǎn)變的交易，分別是產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度、用途規(guī)劃與交易的技術(shù)性條件?這些因素的背后又有次一級(jí)的因素影響它們，而對(duì)它們也還可以分別做進(jìn)一步細(xì)化分類?

產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度主要是指多種土地權(quán)利的排他性程度?實(shí)踐中的土地權(quán)利會(huì)受到多種分割，參與分割的主體有個(gè)人、法人與政府以及其他一些非正式組織；形成分割的契約有長(zhǎng)期的和短期的，分割的機(jī)制有市場(chǎng)自由交易的和政府強(qiáng)制的等?產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度與土地的交易價(jià)值成反比?

用途規(guī)劃是約束土地使用權(quán)的公共決策，而公共域的范圍可以是政府轄區(qū)并由政府充當(dāng)規(guī)劃主體，也可以是土地使用者組成的社區(qū)，并由他們充當(dāng)規(guī)劃主體?我國(guó)的土地用途規(guī)劃主體基本是政府?規(guī)劃決策本意是解決人們?cè)谑褂猛恋刂械耐獠啃詥?wèn)題，但在實(shí)踐中政府常常過(guò)分行使規(guī)劃?rùn)?quán)，以致會(huì)創(chuàng)造更多的外部性問(wèn)題?這一領(lǐng)域是權(quán)力與知識(shí)傲慢的重災(zāi)區(qū)?人們通常認(rèn)為，如果沒有一個(gè)權(quán)威系統(tǒng)對(duì)土地的利用加以控制，土地會(huì)被被濫用，資源會(huì)受到破壞?這是一個(gè)似是而非的看法?世界上主要國(guó)家對(duì)土地用途的系統(tǒng)性規(guī)劃干預(yù)的歷史并不長(zhǎng)，特別對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的限制，應(yīng)該是20世紀(jì)50年代以后才逐漸發(fā)生的?古代城市的人口密度整體上要高于現(xiàn)在，雖然那時(shí)候建設(shè)高樓大廈的能力比較弱?1平方公里容納20萬(wàn)人，曾經(jīng)是歐洲中世紀(jì)的常態(tài)?傳說(shuō)中歷史上古羅馬大火迷案的情結(jié)也與大火前的城市狀況不佳有關(guān)?總體看，如果沒有規(guī)劃，出現(xiàn)人口高度密集的城市的可能性更大?規(guī)劃?rùn)?quán)的濫用會(huì)破壞自然演化條件下的土地市場(chǎng)均衡，使有的地塊的價(jià)格過(guò)低，有的地塊價(jià)格過(guò)高，也會(huì)使某一類土地的供求嚴(yán)重失衡?

交易條件是指對(duì)土地權(quán)利交易發(fā)生影響的法治環(huán)境、意識(shí)形態(tài)影響、人口變化以及技術(shù)變遷等因素?最常見是土地開發(fā)商的尋租行為對(duì)土地市場(chǎng)的影響?Ting Chen等學(xué)者的研究發(fā)現(xiàn)認(rèn)為，“高層政治關(guān)聯(lián)”公司和地方官員的腐敗交易，使“高層政治關(guān)聯(lián)”公司獲得55.4~59.9%的價(jià)格折扣?土地所有權(quán)從兩個(gè)極端被賦予過(guò)多的意義，并成為土地政策的影響因素，也會(huì)影響土地市場(chǎng)供求關(guān)系?

土地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度提高與技術(shù)進(jìn)步因素的共同作用，應(yīng)該對(duì)城市健康發(fā)展做出的貢獻(xiàn)最大?技術(shù)進(jìn)步使城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)建設(shè)能力提高，農(nóng)用地生產(chǎn)效率提高超過(guò)人口增長(zhǎng)速度，從而使城市的品質(zhì)提升，規(guī)模擴(kuò)大，人口密度下降?好的城市照樣能承載“鄉(xiāng)愁”，照樣能將金山銀山與青山綠水統(tǒng)一起來(lái)?

因?yàn)樯鲜鲆蛩氐亩嘧冃耘c復(fù)雜性，我們對(duì)這些因素所影響的土地要素的市場(chǎng)均衡不可能做出準(zhǔn)確的前瞻性判斷?同時(shí)，因?yàn)槲覈?guó)土地要素的充分競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)實(shí)際上不存在，國(guó)外的市場(chǎng)環(huán)境又與我國(guó)不盡相同，使我們也無(wú)法以國(guó)外市場(chǎng)為參照系對(duì)我國(guó)土地市場(chǎng)均衡做準(zhǔn)確的事后判斷?如果能做到這些判斷，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)真可以由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)替代?但是，不能做出準(zhǔn)確判斷，不等于不能做出框架性判斷，也不等于不能在給定假設(shè)條件下對(duì)土地市場(chǎng)的均衡變化做出趨勢(shì)性判斷?

二、土地要素供求局部均衡的假設(shè)條件及其現(xiàn)實(shí)近似性

因?yàn)槲覈?guó)實(shí)行土地“公有制”，所以土地交易一般被看做土地使用權(quán)的交易?土地使用權(quán)有時(shí)間長(zhǎng)短，例如建設(shè)用地的使用權(quán)在50~70年之間，農(nóng)用地中耕地的使用期限最長(zhǎng)是土地承包期30年，林地與荒地的使用期限多在50年以上?由法律規(guī)定土地使用期限給土地權(quán)利交易帶來(lái)了復(fù)雜性，也給交易價(jià)格分析造成困難?下文中的土地交易分析，如果不做特別說(shuō)明，均指土地使用權(quán)的交易，且假設(shè)土地使用期限為法定最高期限?

要素的價(jià)格當(dāng)然反映要素的邊際生產(chǎn)力?只有在充分競(jìng)爭(zhēng)條件下，要素的邊際價(jià)值由要素的邊際收益決定，而價(jià)格由要素的需求參與決定，由此產(chǎn)生理論上的影子價(jià)格?經(jīng)濟(jì)分析的重點(diǎn)在于實(shí)際價(jià)格與影子價(jià)格的差異?下文中如果不加特別說(shuō)明，本文所說(shuō)的土地要素價(jià)格，都不是指涉及存量土地的平均價(jià)格?

1.現(xiàn)實(shí)中的土地價(jià)格

我國(guó)現(xiàn)實(shí)中的土地價(jià)格有以下三個(gè)特征:

（1）農(nóng)用地價(jià)格高于建設(shè)用地價(jià)格。（編者按——此處應(yīng)為“建設(shè)用地價(jià)格高于農(nóng)用地價(jià)格?”）農(nóng)用地中的耕地交易多是出租，但從租金及銀行利率可以換算為使用權(quán)價(jià)格?山林、荒地的交易多是一次性使用權(quán)交易?國(guó)有土地建設(shè)用地的出讓多是一次性的，但集體建用地多是以出租方式交易?不論什么交易方式，通過(guò)換算結(jié)果比較，可以發(fā)現(xiàn)建設(shè)用地價(jià)格總體上高于農(nóng)用地價(jià)格?按銀行利率及地租率的折算，我國(guó)農(nóng)地承包權(quán)的交易價(jià)格（當(dāng)然我國(guó)基本上不存在土地承包權(quán)交易）每畝應(yīng)該在1萬(wàn)~2.5萬(wàn)之間，但國(guó)家對(duì)農(nóng)地征用價(jià)格顯著高于這個(gè)水平?有的地方農(nóng)用地的地租率每畝高達(dá)萬(wàn)元左右，其中包含土地上的資本品的租金，因此不是真實(shí)的地租率?

（2）耕地交易中存在“地租雙軌制”?在耕地的交易中，農(nóng)戶對(duì)本村熟人的土地出讓一般是短期的，而對(duì)外來(lái)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)者的出讓一般是長(zhǎng)期的，多在5~20年之間?有意思的是，前一種情形下的價(jià)格低于后一種情形，表現(xiàn)為對(duì)經(jīng)濟(jì)行為邏輯的違背?例如，在糧食主產(chǎn)區(qū)，前一種情形下的年租金為每畝約為300元（1年收獲多為2季），后一種情形下的年租金約在800元以上，土地肥力好的地方可以達(dá)到1200元左右?據(jù)我們的調(diào)查分析，農(nóng)戶認(rèn)為將土地長(zhǎng)期出租會(huì)有很大風(fēng)險(xiǎn)，其土地承包權(quán)有可能喪失，因此會(huì)提高地租率?而將耕地短期出租給本村居民沒有這種風(fēng)險(xiǎn)?發(fā)生這種情形的另一個(gè)原因是，我國(guó)集體擁有的實(shí)際耕地?cái)?shù)量與承包給農(nóng)戶的賬面上的土地往往不一致，后者要小于前者?有的地方的耕地連片耕作以后，實(shí)際耕地面積僅田埂及溝渠利用因素就可以增加5%左右，加上其他利用不充分的邊角地以及承包地劃分時(shí)的孬地折算等因素，這個(gè)增幅還會(huì)增大?這樣一來(lái)，就有了村干部介入大批量土地出租時(shí)的“交易”的復(fù)雜性，降低了交易競(jìng)爭(zhēng)的自由程度?此外，我們還了解到，在我國(guó)一些山區(qū)，例如山東沂蒙山地帶，還存在溝壩地為負(fù)地租率的情形?這種情形的發(fā)生與當(dāng)?shù)卣辉试S耕地自由撂荒有關(guān)，也不能反映市場(chǎng)自由價(jià)格?因此，我們認(rèn)為，在糧食主產(chǎn)區(qū)300元的地租率更接近充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)價(jià)格?我們還觀察到，近幾年以上兩種農(nóng)業(yè)地租率都出現(xiàn)微弱的下降，原因應(yīng)該與國(guó)內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格變動(dòng)以及農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步有關(guān)，這里不一一分析?

（3）在農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的交易中，以及在存量建設(shè)用地的交易中，廣泛存在政府干預(yù)價(jià)格的情形，使價(jià)格形成機(jī)制呈現(xiàn)復(fù)雜狀況?首先，在存量商業(yè)性建設(shè)用地交易中，集體的出讓價(jià)格一般低于國(guó)有建設(shè)用地價(jià)格，其原因與集體建設(shè)用地比較零散等因素有關(guān)?但在四川成都地區(qū)也看到集體建設(shè)用地出讓價(jià)格高于國(guó)有建設(shè)用地的情形，其原因可能與國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)缺乏競(jìng)爭(zhēng)性有關(guān)?其次，國(guó)有建設(shè)用地不同用途類型的定價(jià)機(jī)制不同，價(jià)格也不同?有的公共部門可能以零地價(jià)獲得土地?有的地方為了吸引投資會(huì)以零地價(jià)出讓土地給企業(yè)?此外，住房建設(shè)用地價(jià)格顯著高于其他類型建設(shè)用地價(jià)格?地方政府通常會(huì)以限制住房建設(shè)用地供應(yīng)來(lái)達(dá)到這個(gè)目的?這實(shí)際上是以居民購(gòu)房支出補(bǔ)貼公共部門和企業(yè)投資者?第三，農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的價(jià)格也因建設(shè)用地的用途不同而不同?基礎(chǔ)建設(shè)用地征用的價(jià)格通常會(huì)高于商業(yè)性用地價(jià)格?

2.競(jìng)爭(zhēng)性農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)讓價(jià)格作為影子價(jià)格的合理性

估算影子價(jià)格有精巧復(fù)雜的工具，但學(xué)術(shù)研究的歷史教訓(xùn)是，估算結(jié)果的合理性與工具的復(fù)雜性無(wú)關(guān)?當(dāng)然，工具還是要發(fā)展，不僅是因?yàn)橛?jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)家要生活，更因?yàn)樗鼘?duì)智力訓(xùn)練與職業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家的選拔有重要意義?

本文嘗試用現(xiàn)實(shí)中競(jìng)爭(zhēng)性較強(qiáng)農(nóng)業(yè)用地交易價(jià)格，作為城鄉(xiāng)土地交易的影子價(jià)格，且認(rèn)為建設(shè)用地價(jià)格（邊際價(jià)格，不是平均價(jià)格）應(yīng)等于這個(gè)價(jià)格?這個(gè)看法貌似荒誕，其實(shí)具有合理性?

（1）現(xiàn)實(shí)中的農(nóng)用地交易價(jià)格的形成容易得到觀察?在前述兩類農(nóng)用地交易價(jià)格中，相熟的農(nóng)戶之間的交易更具有競(jìng)爭(zhēng)性?有人會(huì)以為，農(nóng)戶之間的交易會(huì)受到人情羈絆而缺乏競(jìng)爭(zhēng)性?這種看法已經(jīng)過(guò)時(shí)?這么大國(guó)家，有的地方會(huì)是這樣，但在農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，農(nóng)戶已經(jīng)不會(huì)拿人情做交易?今后若能深化土地制度改革，前述兩類農(nóng)業(yè)用地交易價(jià)格會(huì)趨于一致?

（2）農(nóng)用地交易價(jià)格更能體現(xiàn)市場(chǎng)的開放性?農(nóng)用地的邊際價(jià)值根本上說(shuō)是由農(nóng)用地的邊際生產(chǎn)力決定的?在成本確定之后，利潤(rùn)大小與農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格有關(guān)?農(nóng)產(chǎn)品的最終售價(jià)會(huì)受到國(guó)外市場(chǎng)的影響?相比之下，建設(shè)用地市場(chǎng)有顯著的地域性?國(guó)際市場(chǎng)上與建設(shè)用地有關(guān)的服務(wù)價(jià)格很難在國(guó)與國(guó)之間發(fā)生顯著的關(guān)聯(lián)影響，而農(nóng)業(yè)服務(wù)價(jià)格會(huì)對(duì)國(guó)家之間的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格發(fā)生影響，并影響到農(nóng)地價(jià)格?

（3）競(jìng)爭(zhēng)性農(nóng)用地交易價(jià)格作為影子價(jià)格更能反映人類社會(huì)的自然演化特征?建設(shè)用地比農(nóng)用地承載更為豐富的人類文明元素，所以建設(shè)用地一旦使用以后，它的位置以及它所承載的文明元素都會(huì)影響到價(jià)格?農(nóng)用地不同，它一旦停止耕作，就是一塊原生地?土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后雖然與它距離市場(chǎng)中心的遠(yuǎn)近有關(guān)，但這個(gè)元素對(duì)地價(jià)的影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于建設(shè)用地所承載的文明元素的影響?要清楚，建設(shè)用地對(duì)文明元素的承載是在農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地以后的事，那以后它不再是邊際建設(shè)用地，它的價(jià)格當(dāng)然不是土地用途轉(zhuǎn)變中的均衡價(jià)格?所以千萬(wàn)注意，決定我們所討論的土地交易價(jià)格是邊際交易行為所決定的價(jià)格?政府或開發(fā)商需要一塊新的建設(shè)用地，要從農(nóng)民那里購(gòu)買，由此產(chǎn)生的討價(jià)還價(jià)行為所產(chǎn)生的價(jià)格，是我們關(guān)心的焦點(diǎn)?有人會(huì)說(shuō)，城市往往建立在特殊的地方，使城市周邊的土地有了某種不可替代性，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)地出售給建設(shè)行為主體時(shí)獲得更高的價(jià)格?這種看法受到了歷史與現(xiàn)實(shí)的雙重迷惑，并不符合城市演化的歷史特征與現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)規(guī)律?在古代城市的初創(chuàng)時(shí)期，人口稀少，土地廣袤，城市不過(guò)就是一個(gè)小地塊?中世紀(jì)歐洲城市人口密度多為每平方公里20萬(wàn)人左右，而一般城市的人口規(guī)模不到20萬(wàn)，因?yàn)榭側(cè)丝诹亢苌?對(duì)歐洲人口的數(shù)量，歷史學(xué)家曾有過(guò)高估計(jì)，但被一些學(xué)者的研究所否定?中世紀(jì)大部分城市環(huán)境惡劣，以致貴族不愿意住在城市?那時(shí)資本遠(yuǎn)比土地昂貴，城市擴(kuò)張的約束不是缺地，而是缺資本?所以，我們能想象古代城市在草創(chuàng)時(shí)期的建設(shè)用地價(jià)格情形?現(xiàn)在歐洲大部分國(guó)家的居住形態(tài)發(fā)生了顛覆性變化，人口密度多為每平方公里5000人左右?在后來(lái)城市演化過(guò)程中，城市總?cè)丝谂c人口密度大幅度提高，城市占地面積自然會(huì)大幅擴(kuò)張?在這個(gè)時(shí)代，我們的確看到農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時(shí)的價(jià)格要高于農(nóng)地在用途不變時(shí)的交易價(jià)格?筆者在國(guó)外學(xué)習(xí)考察中了解到，這個(gè)價(jià)格差異大約在4~8倍之間，差異的存在與政府干預(yù)有關(guān)?美國(guó)學(xué)者奧圖爾在他的著作《美國(guó)夢(mèng)魘》中對(duì)這種情形有精彩分析?奧圖爾的研究發(fā)現(xiàn)，在沒有因政府規(guī)劃設(shè)定城市增長(zhǎng)邊界的地方，城市邊緣農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時(shí)的地價(jià)不會(huì)超過(guò)農(nóng)地或林地的價(jià)格，大致為1000美元/英畝?有這個(gè)均衡價(jià)格的存在，城市的擴(kuò)張也就有了邊界?

（4）現(xiàn)實(shí)中建設(shè)用地高價(jià)與市場(chǎng)不完善有關(guān)?城市建設(shè)用地的不可替代性，會(huì)不會(huì)產(chǎn)生建設(shè)用地剛性高價(jià)？不贊成本文核心觀點(diǎn)的專家學(xué)者，會(huì)以這個(gè)問(wèn)題作為批評(píng)本文的由頭?建設(shè)天然良港的地址，重要機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建跑道等，似乎對(duì)土地的選擇都有較大的不可替代性?但我們可能高估了這種不可替代性?首先，政府在替代市場(chǎng)中實(shí)施規(guī)劃職能，會(huì)放大這種不可替代性，這是政府行為模式?jīng)Q定的?但市場(chǎng)主體更容易采取一宗地一個(gè)市場(chǎng)策略，從而會(huì)增強(qiáng)建設(shè)用地需求者的價(jià)格談判地位?市場(chǎng)主體批量購(gòu)買土地行為是一個(gè)辦法?其次，即使是一些特殊用地項(xiàng)目，也有資本替代土地的可能性?例如，飛機(jī)跑道最短長(zhǎng)度就會(huì)受飛控技術(shù)的影響，而提高飛控技術(shù)需要增加投資?一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的土地需求還有微調(diào)的可能性，不同方位的地塊之間還是有一定的可替代性?第三，更重要的是，經(jīng)濟(jì)建設(shè)中不同城市之間會(huì)有競(jìng)爭(zhēng)，一個(gè)城市對(duì)建設(shè)用地的過(guò)大需求引起地價(jià)上升時(shí)，會(huì)引起資本轉(zhuǎn)移?城市建設(shè)用地的邊際生產(chǎn)力普遍高于農(nóng)業(yè)用地的邊際生產(chǎn)力的情形在理論上當(dāng)然會(huì)發(fā)生，但這是一個(gè)過(guò)程；在這個(gè)過(guò)程中，因?yàn)檗r(nóng)地?fù)碛姓叩墓┑馗?jìng)爭(zhēng)，均衡價(jià)格的上升只會(huì)在農(nóng)地減少影響到農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上升時(shí)才會(huì)發(fā)生?以上三個(gè)條件當(dāng)然在土地市場(chǎng)接近充分競(jìng)爭(zhēng)的情況下更容易存在?

進(jìn)一步從理論上說(shuō)，建設(shè)用地的使用者更容易面對(duì)土地的競(jìng)爭(zhēng)性供給?因?yàn)榭梢詽M足建設(shè)需要的土地會(huì)很多，其所有者之間便存在競(jìng)爭(zhēng)?對(duì)于一個(gè)非農(nóng)業(yè)投資者，他實(shí)際上要權(quán)衡地價(jià)投入與資本品投入之間的替代關(guān)系?在農(nóng)業(yè)用地價(jià)格不變的情況下，非農(nóng)投資者的資本品投資的邊際產(chǎn)出等于農(nóng)業(yè)用地價(jià)格時(shí)，也就是他的最佳投資規(guī)模時(shí)刻（其他條件不變）?這就產(chǎn)生了下面需要討論的問(wèn)題?

（5）市場(chǎng)化條件下的土地利用局部均衡排斥濫占耕地?長(zhǎng)期看，城市擴(kuò)張會(huì)不會(huì)造成大量耕地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，從而危及到人類生存?對(duì)這個(gè)問(wèn)題的憂慮是政府干預(yù)土地市場(chǎng)的重要原因?從經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯上講，這種擔(dān)憂是沒有根據(jù)的?

如圖1所示，企業(yè)投資時(shí)要尋求土地H與資本K之間均衡，不會(huì)隨便擴(kuò)大土地利用?從一般規(guī)律看，非農(nóng)企業(yè)在擴(kuò)張中資本邊際效率高于土地的邊際效率，現(xiàn)代企業(yè)尤其如此?這使資本—土地等效率曲線變化如M1到M2的情形?企業(yè)擴(kuò)張中，其預(yù)算線P1移動(dòng)到P3，資本K增長(zhǎng)速度大于對(duì)土地的需求?如圖均衡點(diǎn)E1至E3的變化，對(duì)應(yīng)資本K的需求大于土地H的需求?所以，城市規(guī)模擴(kuò)大通常會(huì)大于城市占有土地的擴(kuò)張?這是一般規(guī)律?

如果政府人為干擾要素市場(chǎng)，例如中國(guó)的情形，地方政府為吸引投資以零地價(jià)乃至負(fù)地價(jià)轉(zhuǎn)讓土地，企業(yè)就會(huì)多占用土地?如圖1所示，當(dāng)政府刻意降低地價(jià)時(shí)，企業(yè)的投資預(yù)算線就會(huì)由P1移動(dòng)到P2，要素使用均衡由E1移動(dòng)到E2，使資本品投資減少，土地投資增加?中國(guó)城市發(fā)展中土地占用擴(kuò)張快于人口密度擴(kuò)張的深層原因就在這里?

從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制較為健全國(guó)家發(fā)展的歷史看，擔(dān)心土地要素市場(chǎng)化會(huì)導(dǎo)致耕地被大量占用以致發(fā)生食物供應(yīng)問(wèn)題，是不必要的?首先，人類有史以來(lái)城市一直在擴(kuò)張，大量農(nóng)地被轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，但世界農(nóng)業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品保障能力卻一直提高?一些國(guó)家的食品供應(yīng)不足源自社會(huì)公正性問(wèn)題?其次，現(xiàn)實(shí)邏輯與這種擔(dān)憂完全相反?凡是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方，農(nóng)業(yè)也發(fā)達(dá)?相關(guān)研究文獻(xiàn)表明，距離城市較近的區(qū)域內(nèi)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平更高?土地的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出效率提高速度均高于人口增長(zhǎng)的速度和土地減少的速度?城市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家，其人口的恩格爾系數(shù)更低，說(shuō)明他們更容易獲得價(jià)格相對(duì)低廉的食物供應(yīng)保障?最后，更重要的是，城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的規(guī)律與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的規(guī)律有很大不同?城市是資本與技術(shù)密集型經(jīng)濟(jì)體，而現(xiàn)代農(nóng)業(yè)主要是土地密集型經(jīng)濟(jì)類型；利用土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)才能創(chuàng)造農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步的條件?城市經(jīng)濟(jì)體較之農(nóng)業(yè)，其資本更替與技術(shù)革新更可以存量土地上實(shí)現(xiàn)，并能承載更密集的人口生存?城市經(jīng)濟(jì)密度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)密度?所以，城市的發(fā)展本質(zhì)上與農(nóng)業(yè)不存在爭(zhēng)奪土地問(wèn)題?中國(guó)城市發(fā)展表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)低密度擴(kuò)張，恰好是國(guó)家對(duì)土地市場(chǎng)過(guò)度干預(yù)造成的?

以為城市發(fā)展必然大量蠶食耕地，實(shí)際上是我國(guó)土地市場(chǎng)壟斷產(chǎn)生的一個(gè)幻覺?我國(guó)土地市場(chǎng)分為一級(jí)市場(chǎng)與二級(jí)市場(chǎng)，但實(shí)際上都不是真正的市場(chǎng)?如果不考慮未來(lái)的不確定性因素的影響，我國(guó)一級(jí)市場(chǎng)地價(jià)（加上其他的補(bǔ)償）是比較高的?把地價(jià)看做地租的資本化，目前一級(jí)市場(chǎng)的實(shí)際征地價(jià)格高于合理價(jià)格?1畝地的征收價(jià)格一般是地租的50倍左右，而國(guó)際上一般是10倍左右?加上宅基地征收因素，我國(guó)一、二線城市周邊的實(shí)際征地價(jià)格更高?二級(jí)市場(chǎng)只有部分商業(yè)性用地進(jìn)入招拍掛系統(tǒng)，特別是住房建設(shè)用地會(huì)被高價(jià)拍賣，價(jià)格之高會(huì)是農(nóng)用地地租的數(shù)百倍?如果考慮到?jīng)]有進(jìn)入招拍掛系統(tǒng)的公共用地以及部分開發(fā)區(qū)的土地，二級(jí)市場(chǎng)出賣、出讓的土地的平均價(jià)格會(huì)低很多?但農(nóng)民以及一般的土地市場(chǎng)觀察者通常盯著住宅用地的價(jià)格來(lái)衡量地價(jià)高低，特別是農(nóng)民把二級(jí)市場(chǎng)招拍掛地價(jià)作為參照，來(lái)衡量自己在一級(jí)市場(chǎng)上賣地是否劃算?人們常常忽視了兩個(gè)很重要的經(jīng)濟(jì)關(guān)系?第一，住房建設(shè)用地的畸高價(jià)格實(shí)際上是城市居民的錢包在支撐?用樊綱先生的話說(shuō)，就是“6個(gè)錢包”來(lái)買房?對(duì)于一、二線城市，房?jī)r(jià)的主要部分實(shí)際上是城市居民對(duì)城市建設(shè)支付的隱形稅款，而且“稅率”很高，且不平等?按“住房合理價(jià)格=家庭年收入乘以5”做標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)一、二線城市的房?jī)r(jià)遠(yuǎn)超這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)?造成這種情形的直接原因是城市用地規(guī)劃管理制度?第二，恰恰是產(chǎn)生高地價(jià)的城市住房建設(shè)這部分經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，與過(guò)度耕地占用關(guān)系不大?真正帶來(lái)城市建設(shè)用地增加的是公共部門擴(kuò)張與各類開發(fā)區(qū)建設(shè)?我國(guó)近年商鋪轉(zhuǎn)讓價(jià)格低迷便是這種情形的一個(gè)明證?總之，城市占地的不合理增長(zhǎng)正是土地要素市場(chǎng)不發(fā)育造成的?

（6）土地利用的長(zhǎng)期趨勢(shì)?前文的討論旨在證明本文的核心論點(diǎn):用途不變時(shí)的競(jìng)爭(zhēng)性農(nóng)用地交易價(jià)格等于農(nóng)用地改為建設(shè)用地時(shí)的交易價(jià)格?下面我們對(duì)這個(gè)論點(diǎn)做更一般的討論?

圖2是對(duì)這個(gè)關(guān)系解釋的一個(gè)簡(jiǎn)化說(shuō)明?其中縱軸是土地交易價(jià)格，橫軸是土地?cái)?shù)量?全球的土地供應(yīng)當(dāng)然可以看走是一個(gè)不變的量，但在局部市場(chǎng)上，向建設(shè)用地市場(chǎng)的土地供應(yīng)彈性可看做無(wú)窮大，供應(yīng)主體索要的價(jià)格是土地的最大機(jī)會(huì)成本，由外生變量決定，因此供應(yīng)曲線是一條水平線?當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格等因素發(fā)生變化時(shí)，例如農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格提高，供應(yīng)曲線由A2移動(dòng)到A1?新增建設(shè)用地使用主體對(duì)土地的需求，是由土地的邊際生產(chǎn)力決定的，而邊際生產(chǎn)力是遞減的?不同需求主體的邊際生產(chǎn)力不同，對(duì)土地的需求也不同，例如，B2代表的城市比B1有更高的邊際生產(chǎn)力，對(duì)土地的需求為Q3，大于Q1?但動(dòng)態(tài)地看，若A1不變，城市之間加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)，B1向B2方向移動(dòng)，則各局部市場(chǎng)建設(shè)用地會(huì)穩(wěn)定在Q3?若同時(shí)農(nóng)業(yè)技術(shù)水平提高，土地生產(chǎn)率超過(guò)人口增長(zhǎng)，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格指數(shù)下降，各局部市場(chǎng)的土地供應(yīng)由A1向A2方向移動(dòng)，均衡價(jià)格會(huì)由均衡點(diǎn)E4對(duì)應(yīng)的價(jià)格決定，城市土地占用規(guī)?？傮w上會(huì)增加?人類歷史上土地的影子市場(chǎng)的均衡點(diǎn)總體上是從E1到E4的變化過(guò)程?

三、土地市場(chǎng)失衡及其后果

過(guò)度干涉土地要素市場(chǎng)會(huì)嚴(yán)重降低國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，也無(wú)益于增進(jìn)社會(huì)平等與城鄉(xiāng)居民生活品質(zhì)的提高?

1.規(guī)劃干預(yù)及市場(chǎng)壟斷產(chǎn)生居住貧困

研究發(fā)現(xiàn)人類傾向于在獨(dú)棟房屋居住，但現(xiàn)實(shí)情況與心理期待反差甚大?經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家人口密度總體比較高，但其國(guó)民大部分居住在獨(dú)棟或聯(lián)排房屋中?這是一種國(guó)家對(duì)土地利用干預(yù)較少的情形下長(zhǎng)期自然演化的結(jié)果?發(fā)達(dá)國(guó)家這種情形在第二次世界大戰(zhàn)之后逐漸發(fā)生了變化，集合住宅的比例有所提高?按奧圖爾的分析，美國(guó)建筑師、規(guī)劃師、環(huán)保主義者與一部分土地規(guī)劃官員聯(lián)合起來(lái)推動(dòng)美國(guó)夢(mèng)成為“美國(guó)夢(mèng)魘”?他們一直都在對(duì)郊區(qū)獨(dú)棟住宅建設(shè)進(jìn)行妖魔化，向人類的基本住房觀念發(fā)起挑戰(zhàn)?規(guī)劃干預(yù)還造成房?jī)r(jià)高昂?大量數(shù)據(jù)研究表明，房?jī)r(jià)與規(guī)劃干預(yù)強(qiáng)度成正比?

欠發(fā)達(dá)國(guó)家的居住貧困則與土地占有壟斷、政治腐敗以及土地交易缺乏真正自由有關(guān)?集合住宅大量出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)國(guó)家?有的極端落后國(guó)家的百姓大量居于沒有基本水電路氣設(shè)施的貧民窟中?

中國(guó)的住房建設(shè)管理把獨(dú)棟房定義為“別墅”，并采取限制乃至禁止限制發(fā)展政策?合理房?jī)r(jià)中位值通常大約是家庭收入中位值的兩倍，中國(guó)房?jī)r(jià)相對(duì)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于這個(gè)水平?政府規(guī)劃將城市住房建設(shè)用地占城市建成區(qū)總面積的比例壓低到一個(gè)很小的比例，是房?jī)r(jià)過(guò)高的主要原因?這個(gè)比例在中國(guó)一般為25%，而在西歐發(fā)達(dá)國(guó)家一般為45%左右?這種土地用途管理辦法所導(dǎo)致的后果，還會(huì)抑制國(guó)民經(jīng)濟(jì)內(nèi)需擴(kuò)大，造成過(guò)高的出口依賴，引起對(duì)外貿(mào)易摩擦?過(guò)高的外匯儲(chǔ)備造成國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)的高利率，不利于中小企業(yè)發(fā)展?

2.降低國(guó)民經(jīng)濟(jì)效率

依據(jù)美國(guó)西北大學(xué)的房地產(chǎn)與金融學(xué)榮譽(yù)教授米爾斯的研究，如果除掉所有人為的城市化限制，美國(guó)的GDP會(huì)增長(zhǎng)6.5~13.5%，最多將增加兩萬(wàn)億美元（約合人民幣12.4萬(wàn)億元）的收入?如果中國(guó)能深化土地制度改革，提高土地要素市場(chǎng)化程度，經(jīng)濟(jì)效率提高幅度會(huì)更大?土地要素市場(chǎng)化受限還帶來(lái)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率的損失?

3.降低土地利用效率

在我們的一項(xiàng)調(diào)查所覆蓋的范圍里，公共建設(shè)用地（不含規(guī)劃道路）占村莊居住區(qū)的比重、廢棄宅基地面積占村莊居住區(qū)的比重、空置房占全部房屋比重三項(xiàng)合計(jì)在24.8~26%之間（按不同口徑計(jì)算產(chǎn)生差異）?其中村莊公共建設(shè)用地?cái)U(kuò)大地看似十分重要，其實(shí)過(guò)于鋪張?有的村莊的公共建設(shè)用地達(dá)到100畝之上，最高的達(dá)到200畝?

地租的制度性差異及其與“地價(jià)”之間背離反映了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)低效率的深層次原因?競(jìng)爭(zhēng)性地租率與制度預(yù)期不穩(wěn)定引起地租率自然給土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)帶來(lái)困難，由此引起農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率損失有大量文獻(xiàn)報(bào)道?例如，許慶等學(xué)者的研究發(fā)現(xiàn)，雖然土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)與糧食生產(chǎn)總量不相關(guān)，但與成本和農(nóng)民收入成正相關(guān)?我們的局部觀察也證明了這個(gè)結(jié)論?但就目前形勢(shì)看，中國(guó)的糧食總量不是問(wèn)題，農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力弱才是問(wèn)題?分析表明，如果考慮到國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼等因素，我國(guó)糧食生產(chǎn)實(shí)際上處于全行業(yè)虧損狀態(tài)?

中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)密度顯著低于發(fā)達(dá)國(guó)家，形成土地資源的巨大浪費(fèi)（見表1）?按一般推理，中國(guó)對(duì)城市發(fā)展占地實(shí)行限制，實(shí)行“世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策”，城市經(jīng)濟(jì)密度應(yīng)該具有世界先進(jìn)水平，但為什么實(shí)際情形并非如此?深圳這座城市的發(fā)展提供了回答這個(gè)問(wèn)題的最好的案例?中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)密度最高的是深圳?因?yàn)樯钲谔厥獾陌l(fā)展背景，它的土地要素市場(chǎng)化程度在全國(guó)最高?深圳城市建設(shè)的大量土地由原農(nóng)村集體出讓，后來(lái)才被“宣布”為國(guó)有土地，但實(shí)際上集體仍享有一定的土地管理權(quán)?深圳的居民住房約一半是“小產(chǎn)權(quán)房”，這是土地供應(yīng)市場(chǎng)化的一個(gè)指標(biāo)性現(xiàn)象?深圳案例表明，如果提高土地要素市場(chǎng)化水平，特別是在城鄉(xiāng)土地用途管理中給予市場(chǎng)主體更大的自由，而不是實(shí)施類似哪怕一畝“基本農(nóng)田”的非農(nóng)用使用都要中央政府批準(zhǔn)的政策，城市經(jīng)濟(jì)體可能會(huì)有更健康的發(fā)展?如果中國(guó)絕大部分城市發(fā)展達(dá)到深圳的水平，我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量即使增長(zhǎng)5倍，城市占地也不需要擴(kuò)大?這表明，擴(kuò)大土地要素交易的自由度，反倒會(huì)更好地保護(hù)農(nóng)業(yè)用地，國(guó)民經(jīng)濟(jì)會(huì)更健康發(fā)展?

自然資源部相關(guān)數(shù)據(jù)也顯示，我國(guó)城市建設(shè)用地有驚人的浪費(fèi)?2018~2019年消化處置以前已經(jīng)批出去但沒有供應(yīng)和閑置的土地共計(jì)將近900萬(wàn)畝，相當(dāng)于2019年全國(guó)安排的新增建設(shè)用地計(jì)劃總量500萬(wàn)畝的1.8倍?但處置效果并不盡如人意，2017年以前批而未供的土地大概還有1450萬(wàn)畝，存量土地的挖潛空間還很大?

四、建立適應(yīng)土地要素市場(chǎng)化的土地管理制度

目前我國(guó)土地利用規(guī)劃管理體制形式上高度集中，操作中則又有不規(guī)范的“放權(quán)”，造成大量體制性摩擦，形成“無(wú)法可依”與“有法難依”并存的局面?從表面來(lái)看，中央具有權(quán)力優(yōu)勢(shì)，而且已形成對(duì)地方政府嚴(yán)密的規(guī)制網(wǎng)絡(luò)，但地方政府卻可以利用自身作為唯一政策執(zhí)行者的身份優(yōu)勢(shì)和信息優(yōu)勢(shì)，以多種方式規(guī)避中央的監(jiān)管，最終很大程度上使中央政府的調(diào)控失靈，降低政策效率?

相比于微觀土地權(quán)益分享方面的制度改革，我國(guó)宏觀的土地利用規(guī)劃管理體制改革較為遲緩?推進(jìn)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的土地利用規(guī)劃管理體制改革必須順應(yīng)市場(chǎng)化、法治化的要求?在以人為本、效率為重、保障平等、有力穩(wěn)定、環(huán)境友好五大原則基礎(chǔ)上，應(yīng)簡(jiǎn)化目前復(fù)雜的土地功能區(qū)設(shè)置，以穩(wěn)定的法律規(guī)范替代政策文件，將土地管理制度改革作為系統(tǒng)性過(guò)程加以推動(dòng)?

土地管理制度改革最終要取消以“用地指標(biāo)”為主要控制手段的管理方法，但實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)需要一個(gè)過(guò)渡性安排?在過(guò)渡期內(nèi)，中央政府以用地效率等檢測(cè)指標(biāo)為依據(jù)，調(diào)節(jié)省級(jí)政府用地行為，并啟動(dòng)財(cái)稅等配套制度改革，提升城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)水平，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理辦法，增強(qiáng)城市綜合承載能力?

1.改革基本框架

土地利用規(guī)劃管理體制改革要把握中央向地方放權(quán)、政府向市場(chǎng)放權(quán)、法律制度替代政策文件三大核心思想?一是土地規(guī)劃管理職責(zé)的設(shè)立向省級(jí)政府傾斜，實(shí)現(xiàn)中央向地方放權(quán)?中央對(duì)省級(jí)政府土管行為的調(diào)節(jié)，由行政命令控制為主轉(zhuǎn)變?yōu)檎吒軛U調(diào)節(jié)為主；二是政府向市場(chǎng)大幅度放權(quán)，培育多種形式的土地要素使用主體；增強(qiáng)市場(chǎng)主體在土地交易、使用、保護(hù)中的權(quán)限；政府依法使用價(jià)值杠桿對(duì)市場(chǎng)主體的行為作合理干預(yù)；三是土地使用管理，特別是建設(shè)用地增長(zhǎng)管理，由政策文件控制為主，轉(zhuǎn)變?yōu)榉梢?guī)范為主，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的可預(yù)期的土地宏觀管理制度?

改革的關(guān)鍵思路是充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用?一是劃出幾個(gè)較為簡(jiǎn)單的土地功能區(qū)，由不同層級(jí)政府分別管理?在特定功能區(qū)，政府原則上不再對(duì)建設(shè)用地規(guī)模及地塊選擇做出規(guī)定，不設(shè)置用地指標(biāo)，只做關(guān)于用地行為合法合規(guī)性的事前或事后審查；二是通過(guò)土地使用主體的趨利動(dòng)機(jī)，使其市場(chǎng)行為盡可能接近合理利用土地的社會(huì)利益最大化目標(biāo)，政府通過(guò)促成建設(shè)主體合作、基礎(chǔ)設(shè)施投資引導(dǎo)、稅收影響、執(zhí)法監(jiān)督等措施，對(duì)建設(shè)主體的用地行為進(jìn)行調(diào)節(jié)；三是通過(guò)立法對(duì)土地利用主體的行為做出限制，實(shí)現(xiàn)常規(guī)政策對(duì)部分土地利用規(guī)劃的替代?此項(xiàng)改革可以增強(qiáng)土地使用主體對(duì)土地要素市場(chǎng)價(jià)值的預(yù)期，有利于提高土地利用效率，優(yōu)化市場(chǎng)秩序?

2.改革的主要內(nèi)容

政府應(yīng)該通過(guò)法治的手段，保障土地權(quán)利主體權(quán)利公平，提升土地市場(chǎng)治理效率，推動(dòng)土地規(guī)劃管理體制的市場(chǎng)化、法制化和系統(tǒng)化轉(zhuǎn)型，促進(jìn)大中小城市、小城鎮(zhèn)以及新農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，為土地要素市場(chǎng)化配置提供制度保障?

（1）簡(jiǎn)化土地功能區(qū)設(shè)置?土地功能區(qū)劃分不宜過(guò)于細(xì)碎，不宜造成過(guò)多交錯(cuò)?可以考慮劃分為以下三個(gè)類別?

①農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)?可以考慮劃出約25億畝的土地作為農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，其中包括河流、道路、特色小城市、村莊、小型專業(yè)農(nóng)戶居住點(diǎn)以及他公共設(shè)施?對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)的用地行為作出特別嚴(yán)格的法律規(guī)范，除重大基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)家安全設(shè)施、環(huán)境保護(hù)設(shè)施用地外，保護(hù)區(qū)內(nèi)其他非農(nóng)業(yè)居民生活用地及非農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)用地只減不增?農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)的土地所有權(quán)按現(xiàn)行法律設(shè)立?農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)的用地行為監(jiān)督由中央政府或其派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)?此舉有利于穩(wěn)定土地利用預(yù)期，減低土地流轉(zhuǎn)租金?

②城市拓展區(qū)?將大于現(xiàn)有城市建成區(qū)3~4倍的土地面積劃為城市拓展區(qū)，不劃定城市擴(kuò)展邊界?在城市拓展區(qū)，用地行為符合法律規(guī)范的投資主體，可以自行在區(qū)域內(nèi)選擇地塊投資?城市拓展區(qū)由市（地）級(jí)人民政府代行土地所有權(quán)職能?在我國(guó)立法分權(quán)體制有了更大改革之后，若縣級(jí)乃至縣轄市級(jí)城市獲得立法權(quán)，此項(xiàng)合法性審查權(quán)力可以相應(yīng)下放到最低一級(jí)城市政府?城市拓展區(qū)范圍里的農(nóng)業(yè)區(qū)的土地管理由城市政府統(tǒng)轄?在城市拓展區(qū)建立投資主體建設(shè)行為與國(guó)家常規(guī)土地利用法規(guī)替代現(xiàn)行土地利用規(guī)劃的機(jī)制?城市拓展區(qū)將長(zhǎng)期保有可用于農(nóng)業(yè)、林業(yè)及其他非城市建設(shè)用地?此項(xiàng)改革若能落實(shí)，建設(shè)投資主體將有相當(dāng)大的利用土地的自由度?例如，投資者在拓展區(qū)選定一塊農(nóng)地，就可以遵守有關(guān)規(guī)定的前提下安排投資，不需要等待多級(jí)政府批準(zhǔn)、下達(dá)用地指標(biāo)?有了這種機(jī)制，相信城市拓展區(qū)的土地不會(huì)在一個(gè)時(shí)期里全部轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，而只是形成市場(chǎng)化的建設(shè)地塊的選擇機(jī)制?也不用擔(dān)心投資者會(huì)胡亂圈地搞建設(shè)，除非它是一位不講經(jīng)濟(jì)效益的投資者?后文將會(huì)提到，政府還可以創(chuàng)造一些政策杠桿對(duì)投資者的具體投資行為發(fā)生影響，完全不必憂慮投資者低效率利用土地?

③現(xiàn)有其他國(guó)家級(jí)生態(tài)建設(shè)保護(hù)功能區(qū)?適合人類居住的保護(hù)區(qū)，可由省人民政府履行管理職責(zé)?人口稀少、長(zhǎng)遠(yuǎn)看不適合人類居住、也不適合做大規(guī)模建設(shè)的生態(tài)保護(hù)功能區(qū)，由中央政府或其派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理監(jiān)督?

（2）以穩(wěn)定的法律規(guī)范替代政策文件?國(guó)家應(yīng)通過(guò)立法建立用地行為規(guī)范?立法主體歸屬按土地主體功能區(qū)管轄主體歸屬確定?主要規(guī)范類別包括:

①建設(shè)地點(diǎn)規(guī)范?三類主體功能區(qū)采取不同的限制性政策?例如，在農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，禁止非農(nóng)業(yè)居民擴(kuò)大土地非農(nóng)業(yè)使用規(guī)模?

②占地規(guī)模規(guī)范?在不同的土地功能區(qū)，由不同管轄主體針對(duì)不同類別的建設(shè)項(xiàng)目，提出占地規(guī)模規(guī)范?例如，法律可以規(guī)定，一個(gè)城市的居民區(qū)占地面積不得小于城市建成區(qū)的45%?

③所得稅產(chǎn)生效能及資本充足規(guī)范?針對(duì)盈利性組織可以做此項(xiàng)規(guī)定?對(duì)連續(xù)在一定時(shí)間不能產(chǎn)生所得稅的企業(yè)，可以按一定原則提出土地轉(zhuǎn)讓的要求?

④不動(dòng)產(chǎn)稅征繳規(guī)范?對(duì)企業(yè)、個(gè)人及其他用地主體征收以土地面積為基礎(chǔ)的不動(dòng)產(chǎn)稅?對(duì)政府等公共事業(yè)單位也做不動(dòng)產(chǎn)稅征繳評(píng)估，同時(shí)做出免稅規(guī)定，以評(píng)估政府服務(wù)的成本多寡?

⑤相鄰關(guān)系規(guī)范?根據(jù)用地單位的用地行為所發(fā)生的“外部性”，建立有利于外部行為“內(nèi)部化”的法律規(guī)范?

⑥排放規(guī)范?對(duì)土地利用主體的各類污染排放及治理、補(bǔ)償做出規(guī)定?

⑦景觀影響規(guī)范?對(duì)土地利用主體所建設(shè)的建筑物以及生物景觀做出評(píng)估，提出景觀影響規(guī)范?

⑧多個(gè)土地開發(fā)商合作規(guī)范?政府支持開發(fā)商之間建立合作關(guān)系，解決大范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問(wèn)題，并制定相關(guān)法規(guī)?

⑨土地開發(fā)商與政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用的合作規(guī)范?政府與開發(fā)商之間在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中建立合作關(guān)系，并制定相關(guān)法規(guī)?

⑩公共部門占地規(guī)范?借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家公共部門占地制度安排，設(shè)定合理的公共部門占地標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建規(guī)范化的公共部門占地管理流程?對(duì)于超標(biāo)部分可以有償退讓，退讓資金轉(zhuǎn)入國(guó)庫(kù)?

?公益項(xiàng)目用地協(xié)商合作規(guī)范?可以要求商業(yè)用地開發(fā)商必須按一定比例切出公益項(xiàng)目用地?比例大小可以因土地開發(fā)類別確定?在公益項(xiàng)目用地中，再按照政府對(duì)跨區(qū)片大型公益項(xiàng)目建設(shè)需求，將一定量土地用于單個(gè)開發(fā)商項(xiàng)目之外的區(qū)域?

上述規(guī)范形成后，國(guó)家不再實(shí)行建設(shè)用地指標(biāo)管理，也不再對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體及公共部門占地做門檻審查，完全按是否符合規(guī)范做程序性審查?

（3）改革過(guò)渡期中央政府對(duì)省級(jí)政府用行為的調(diào)節(jié)辦法?各城市發(fā)展不得突破城市拓展區(qū)總面積?城市拓展區(qū)中的城市建成區(qū)原則上不應(yīng)超過(guò)二分之一?在前述城市建設(shè)法制化尚未完成時(shí)期，中央政府用以下指標(biāo)調(diào)節(jié)城市建設(shè)用地增長(zhǎng):

①全要素生產(chǎn)率?連續(xù)3年全要素生產(chǎn)率超過(guò)全國(guó)平均水平的省份，建設(shè)用地可按GDP增速的80%增長(zhǎng)?低于全國(guó)水平的地區(qū)，停止新增建設(shè)用地占用?

②房?jī)r(jià)?城市房?jī)r(jià)連續(xù)3年超過(guò)當(dāng)?shù)匚飪r(jià)指數(shù)，不得新增工商業(yè)用地?

③農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)水平?建立農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)水平與本行政區(qū)“增減掛鉤”指標(biāo)的關(guān)聯(lián)關(guān)系?過(guò)渡期內(nèi)，“增減掛鉤”的指標(biāo)出讓區(qū)域必須由農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)的村莊建設(shè)用地復(fù)墾產(chǎn)生?一定期限以后，停止“增減掛鉤”政策?

④單位土地面積GDP產(chǎn)出率?單位面積城市建成區(qū)的GDP產(chǎn)出連續(xù)3年低于全國(guó)水平，停止占用新增建設(shè)用地?相反情形可增加建設(shè)用地?

⑤城市住宅用地占比?按3年平均水平計(jì)算，新增城市住宅用地占新增建設(shè)用地的比重不得低于35%?

⑥城市常住人口戶籍擁有比率?城市常住人口戶籍擁有率越高，則可增加建設(shè)用地?相反情形則不可增加建設(shè)用地?

⑦環(huán)境治理水平?連續(xù)3年低于國(guó)家規(guī)定的排放水平，可以增加建設(shè)用地?

對(duì)以上指標(biāo)予以綜合考慮，設(shè)定指標(biāo)權(quán)重，計(jì)算出各省市新增建設(shè)用地增長(zhǎng)速度?各省市在自己的控制目標(biāo)約束下，確定轄區(qū)的建設(shè)用地增速?

3.配套制度改革

土地制度改革不僅需要加大對(duì)土地管理制度本身的改革，更要適時(shí)啟動(dòng)配套制度改革?

（1）建立存量建設(shè)用地市場(chǎng)?存量建設(shè)用地市場(chǎng)建立不起來(lái)，土地使用效益有可能越來(lái)越低?在預(yù)期土地漲價(jià)而出讓已占有土地的機(jī)會(huì)成本很低的情況下，土地占有者很難有積極性出讓土地?國(guó)有企事業(yè)單位尤其沒有積極性?這是存量建設(shè)用地市場(chǎng)難以建立的根本原因?提高已占有土地的機(jī)會(huì)成本，就是要合理分配出讓低效率利用土地所獲利益?國(guó)家必須讓土地出讓者獲得一定利益，以提高土地占有者的機(jī)會(huì)成本?

（2）出臺(tái)房地產(chǎn)稅?房地產(chǎn)稅必須從價(jià)計(jì)稅，不能按面積計(jì)稅?在改革過(guò)渡期，對(duì)于有三套以上單元樓房的家庭，可以從第三套開始計(jì)稅?鑒于我國(guó)房?jī)r(jià)存在嚴(yán)重泡沫，在改革過(guò)渡期內(nèi)，可以考慮以“影子房租”為基數(shù)計(jì)算稅率，收取房租的25%，約莫房?jī)r(jià)的1%?

（3）通過(guò)農(nóng)村土地承包權(quán)的長(zhǎng)期化明晰土地產(chǎn)權(quán)?現(xiàn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度主要有兩種形態(tài)，一是大部分農(nóng)區(qū)實(shí)行的農(nóng)戶土地承包制，二是發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村實(shí)行的股份社制度?有的地方兼有這兩種制度?對(duì)于這兩類制度形態(tài)，要制定不同的改革方案?

土地產(chǎn)權(quán)改革的具體設(shè)計(jì)，一是要有利于市場(chǎng)在土地資源配置中發(fā)揮決定性作用，提高土地資源配置效率；二是要在盡可能與現(xiàn)行法規(guī)相銜接的同時(shí)，對(duì)不合時(shí)宜的法規(guī)作出修訂；三是要確保改革方案的系統(tǒng)連貫性，盡可能不給“走回頭路”留下空間；四是要堅(jiān)持公開、公正，讓農(nóng)民群眾在改革中得到好處?

土地承包權(quán)應(yīng)該實(shí)行永久承包?但在永久承包制度確立之初，盡可能保障確權(quán)頒證形成“起點(diǎn)公平”的格局?要明確告訴廣大農(nóng)村干部群眾，確權(quán)頒證意味著“最后一次調(diào)整土地”，今后絕不會(huì)調(diào)整土地，絕不會(huì)再搞平均承包?“起點(diǎn)公平”應(yīng)該成為確權(quán)頒證工作的“底線要求”?實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)不能靠簡(jiǎn)單化的工作方法，而應(yīng)充分發(fā)揮協(xié)商民主的作用，防止村干部一意孤行、以權(quán)謀私?

在農(nóng)村土地承包權(quán)長(zhǎng)期化以后，耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限交給市場(chǎng)機(jī)制支配，由農(nóng)民自主決定?

（4）推動(dòng)土地市場(chǎng)主體多元化?一是發(fā)展住房建設(shè)合作社，允許有住房需求的家庭建立合作組織，在土地市場(chǎng)上得到土地?二是建設(shè)用地供應(yīng)多元化，允許小宗土地直接投放市場(chǎng)，使個(gè)別家庭在遵守相關(guān)法規(guī)的前提下從市場(chǎng)獲得土地后自主建房?三是探索鼓勵(lì)開放地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“平臺(tái)公司”，打破地方壟斷一級(jí)市場(chǎng)業(yè)務(wù)?四是探索建立“土地銀行”，建立與土地經(jīng)營(yíng)有關(guān)的金融機(jī)構(gòu)?

作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員，鄉(xiāng)村公共服務(wù)研究創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)首席研究員、博士生導(dǎo)師

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2020年11期（原題為：關(guān)于中國(guó)土地影子市場(chǎng)的一個(gè)研判與延伸分析，有修改）

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