全面建成小康社會之后，中國的貧困狀況和發(fā)展條件都將發(fā)生重大變化。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，將為2020年之后接續(xù)推動長效減貧提供重要支撐。中國的脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有其豐厚的理論基礎(chǔ)，彰顯了政治優(yōu)勢與制度優(yōu)勢，呈現(xiàn)出多元化、綜合性、實踐論等理論特性。中國不僅把貧困治理作為政治任務(wù)，還把鄉(xiāng)村振興作為政府責(zé)任，并將脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興納入國家治理的長期戰(zhàn)略，豐富和發(fā)展了人類反貧困理論和發(fā)展理論。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，促進貧困治理全面轉(zhuǎn)型，需要繼續(xù)保持和發(fā)揮制度優(yōu)勢，從多維扶貧、城鄉(xiāng)扶貧、制度扶貧、社會扶貧四個戰(zhàn)略重點出發(fā)，對現(xiàn)有扶貧政策進行微觀調(diào)適，構(gòu)建與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相融合的減貧政策框架，形成農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的體制機制，接續(xù)推動鄉(xiāng)村全面振興。
減貧是一個永恒的課題，世界上每個國家或地區(qū)都不得不應(yīng)對貧困現(xiàn)象。長期以來，關(guān)于貧困的理解存在個體論和社會論兩個主要理論流派，對貧困的認知也有個體性貧困和結(jié)構(gòu)性貧困兩類觀點。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，學(xué)術(shù)界對貧困的認識經(jīng)歷了由狹義的經(jīng)濟視角轉(zhuǎn)變?yōu)閺V義的經(jīng)濟、社會、政治、文化等多元視角的過程，相應(yīng)地，貧困研究也演化出過程性貧困、互動性貧困和行動性貧困等多種類型。早期的經(jīng)濟學(xué)家認為，經(jīng)濟增長是緩解貧困的決定性因素，是推動持續(xù)減貧的主要力量。近二十年的研究表明，經(jīng)濟增長在一定程度上可以緩解貧困，但也帶來收入差距持續(xù)擴大等新的發(fā)展問題，不可避免地加劇了相對貧困。艾爾澤?厄延指出：“經(jīng)濟增長的一種結(jié)果，不如說是目標，仍然是收入分配差距的加大。經(jīng)濟增長使部分人口獲得了好處，但同時無論從絕對意義上還是從相對意義上看，它也加劇了貧困的程度”。中國的減貧經(jīng)驗在于，一方面釆取了有利于窮人的經(jīng)濟增長模式，另一方面持續(xù)推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。但正如阿瑪?shù)賮?森所指出的：“改革前中國的經(jīng)濟發(fā)展在消除貧困方面比現(xiàn)在要更為明顯……但是，中國經(jīng)濟增長在消除貧困方面，盡管還是很明顯，但已經(jīng)相對減弱了”。這也是黨的十八大以來，中國將脫貧攻堅上升到國家治理的戰(zhàn)略高度，釆取超常規(guī)手段消除絕對貧困的重要原因。黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并將其作為決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的總指引，也是鞏固脫貧攻堅成果、推動持續(xù)減貧的制度性保障?，F(xiàn)階段，中國正處于脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興“兩大戰(zhàn)略”的歷史交匯期和政策疊加期。脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興都著眼于解決“三農(nóng)”問題，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、移民搬遷、基礎(chǔ)設(shè)施改善、鄉(xiāng)村治理、民生保障以及體制機制構(gòu)建等方面做出制度安排。2020年中央一號文件提出，要“加強解決相對貧困問題頂層設(shè)計，納入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌安排。抓緊研究制定脫貧攻堅與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機銜接的意見”。從目前來看，無論是政策層面、學(xué)術(shù)層面，還是實務(wù)工作層面，對于促進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌銜接已經(jīng)達成了高度共識。站在新的歷史節(jié)點上，需要從理論層面辨析和廓清脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌銜接的學(xué)理基礎(chǔ)，科學(xué)研判鄉(xiāng)村振興背景下的扶貧工作形勢與任務(wù)，推動減貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，為鞏固脫貧成果防止返貧、接續(xù)推動鄉(xiāng)村全面振興奠定基礎(chǔ)。
一、脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌銜接的理論闡釋
黨的十五大報告首次提出“兩個一百年”奮斗目標，黨的十八大報告進行了重申，黨的十九大報告又進行了更為詳細的闡述，并指明了目標實現(xiàn)的時間表和路線圖，即到2020年全面建成小康社會和2050年全面建成社會主義現(xiàn)代化強國。全面小康的核心要義在于惠及十幾億人口、覆蓋城鄉(xiāng)，涉及經(jīng)濟、政治、社會、文化和生態(tài)建設(shè)，有其豐厚的理論基礎(chǔ)。目前，學(xué)術(shù)界和實踐界對脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興要不要銜接、怎么銜接、其內(nèi)在邏輯關(guān)系如何等問題的關(guān)注是足夠的，但對于兩者統(tǒng)籌銜接的理論源頭梳理還有欠缺，需要予以關(guān)注。
(一)脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興與反貧困理論
人們對貧困問題的研究由來已久，如馬爾薩斯的人口理論以及馬克思主義具有鮮明階級特征的反貧困思想等，都蘊含著人類對貧困問題的早期探索。20世紀70年代以來，以繆爾達爾、劉易斯、森等為代表的西方經(jīng)濟學(xué)家提出了收入貧困、文化貧困、能力貧困等諸多理論，隨后又產(chǎn)生了社會排斥論、空間決定論和多維貧困論等多種流派。但從總體上看，關(guān)于貧困問題的認知基礎(chǔ)主要囿于功利主義和平等主義兩類觀念，進而形成了個人主義反貧困與結(jié)構(gòu)主義反貧困兩種路徑。個人主義反貧困理論強調(diào)激發(fā)“貧困者”個人的主體性，主要依靠個人努力來擺脫貧困。國家在再分配方面只能有限介入或者不干預(yù)，而將更多的精力用于市場秩序維護與產(chǎn)權(quán)保護。與此相對應(yīng)的經(jīng)濟解釋是涓滴效應(yīng)理論。該理論強調(diào)經(jīng)濟增長是減貧的主要動力，不需要對貧困群體予以特殊優(yōu)待，而是由先發(fā)展起來的群體通過市場機制傳導(dǎo)帶動貧困者發(fā)展。改革開放以來，中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展依靠“包”(推行家庭承包經(jīng)營)、“轉(zhuǎn)”(促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè))、“提”(提高農(nóng)產(chǎn)品收購價格）、“補”（實行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼）的強力推動，迅速提高了農(nóng)民收入，取得了舉世矚目的減貧成就。按照2011年標準，1985年到2012年中國大約實現(xiàn)了將近7億農(nóng)村人口脫貧。然而，不可否認的是，依靠“包”“轉(zhuǎn)”“提”“補”等傳統(tǒng)動能已難以支撐貧困人口繼續(xù)減少，而城鄉(xiāng)間絕對收入差距又呈現(xiàn)出逐步擴大趨勢。從扶貧成績看，2011年全國脫貧人數(shù)為4329萬人，2012年為2339萬人，2013年為1650萬人，2014年進一步下降到1232萬人，這表明脫貧攻堅難度越來越大。特別是對于深度貧困地區(qū)的貧困群眾而言，不僅所處地理位置偏遠、自然生態(tài)條件較差、區(qū)域生計系統(tǒng)脆弱，而且在社會資源獲取分配等方面的機會與能力不足，難以通過與外部環(huán)境的有效互動獲得持續(xù)性發(fā)展或整體性提升，呈現(xiàn)出多維度貧困與結(jié)構(gòu)性貧困交織等特征。與改革開放初期的農(nóng)村普遍性貧困不同，單純依靠經(jīng)濟增長拉動的“大水漫灌”式扶貧難以取得預(yù)期脫貧效果，甚至反而會導(dǎo)致貧富分化問題越來越嚴重。
結(jié)構(gòu)主義反貧困理論強調(diào)國家干預(yù)、政府動員與再分配，提倡實施有利于抑制社會分化的普遍性社會政策，比如社會救助、轉(zhuǎn)移支付、健康支持等。以舒爾茨為代表的經(jīng)濟學(xué)家提出了著名的“貧困且有效率”命題。他認為，農(nóng)戶之所以貧困，是由于缺乏知識、技術(shù)與高質(zhì)量的投入。只要增加農(nóng)戶的知識、推廣先進技術(shù)，提高他們的人力資本，并提升其自主發(fā)展能力，就可以實現(xiàn)脫貧。這種觀點認為，必須將外部干預(yù)與能力提升結(jié)合起來，并促進反貧困主體和路徑多元化。從2012年開始，中國開始轉(zhuǎn)變扶貧觀念，將促進區(qū)域開發(fā)與農(nóng)村發(fā)展的面上扶貧舉措轉(zhuǎn)向針對貧困人口精準施策。2013年，習(xí)近平總書記在十八洞村考察時首次提出“精準扶貧”思想，扶貧政策開始轉(zhuǎn)向精細化管理與精準化扶持。2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，正式將精準扶貧、精準脫貧作為基本方略。由于貧困問題具有多維性的特點，致貧原因也呈現(xiàn)區(qū)域性、綜合性等特征，不僅表現(xiàn)為貧困群眾低收入，還表現(xiàn)為區(qū)域發(fā)展條件差和公共服務(wù)落后等多個方面。因此，推動長效減貧并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，必須加快推進貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，在區(qū)域發(fā)展中帶動扶貧開發(fā)，以扶貧開發(fā)推動區(qū)域發(fā)展，確保扶貧開發(fā)與經(jīng)濟社會發(fā)展相互促進。這正是脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌銜接的反貧困理論基礎(chǔ)。
（二）脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興與農(nóng)村發(fā)展理論
發(fā)展問題是經(jīng)濟學(xué)研究的核心主題，而農(nóng)村發(fā)展理論又始終與貧困問題研究相伴相隨。扶貧開發(fā)本身也是發(fā)展的重要內(nèi)容，是推動發(fā)展的重要舉措。納克斯的“貧困惡性循環(huán)”理論和納爾遜的“低水平均衡陷阱”理論都認為，經(jīng)濟貧困在沒有外力推動下是一種高度穩(wěn)定的均衡現(xiàn)象，其中資源資產(chǎn)對于反貧困至關(guān)重要。隨著新制度經(jīng)濟學(xué)的興起，貧困問題、發(fā)展問題又與制度建設(shè)緊密聯(lián)系起來。該理論進一步沿襲發(fā)展主義思維，強調(diào)制度是決定經(jīng)濟績效的核心因素，要求以產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為主線全面推進制度變革，在城鄉(xiāng)融合互動中打通要素配置通道。以家庭承包制的實施和不斷完善為主線的中國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，總的理論依據(jù)是歷史唯物主義基本原理和“初級階段理論”，但在土地制度改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制、集體產(chǎn)權(quán)制度改革等方面又無不與科斯的產(chǎn)權(quán)理論和諾斯的經(jīng)濟增長理論相互印證。與新古典經(jīng)濟學(xué)與新制度經(jīng)濟學(xué)的“理性小農(nóng)”不同，以恰亞諾夫為代表的“生存小農(nóng)”等實體主義學(xué)派注重村社理性、鄉(xiāng)土價值，否定“去小農(nóng)化”，而是提倡發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接。在貧困治理方面，實體主義主張通過“縱向一體化”，加快推動農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，讓貧困戶更多分享農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈的增值收益。在鄉(xiāng)村建設(shè)方面，實體主義則強調(diào)延續(xù)鄉(xiāng)土文化、保護鄉(xiāng)村價值、優(yōu)化鄉(xiāng)村治理，打造新型鄉(xiāng)村共同體。還有學(xué)者將適用于減貧和可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域的生計框架視為鄉(xiāng)村振興的底線思維，提出鄉(xiāng)村的全面振興將最大限度地提升農(nóng)民的整體生存水平。
改革開放以來，中國實施大規(guī)模扶貧開發(fā)行動，從改革農(nóng)村經(jīng)濟體制，實施包容性增長帶動農(nóng)村人口減貧，到依靠工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，實施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等推動中西部地區(qū)脫貧，再到通過實施精準扶貧、精準脫貧方略，將區(qū)域開發(fā)與精準幫扶相結(jié)合，消除農(nóng)村絕對貧困。中國的扶貧實踐和模式既以相關(guān)貧困理論與農(nóng)村發(fā)展理論為基礎(chǔ)，又不完全拘泥于任何一種理論流派，其開創(chuàng)的抓黨建促脫貧制度、駐村工作隊制度、東西部扶貧協(xié)作與對口支援制度、建檔立卡制度以及社會大扶貧制度，呈現(xiàn)出多元化、綜合性、實踐論等理論特性。中國不僅把貧困治理作為政治任務(wù)，還把鄉(xiāng)村振興作為政府責(zé)任，并將脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興納入國家治理的長期戰(zhàn)略，豐富和發(fā)展了人類反貧困理論和發(fā)展理論，也為脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌銜接奠定了制度基礎(chǔ)。
二、脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌銜接面臨新形勢新挑戰(zhàn)
全面建成小康社會后，中國將開啟社會主義現(xiàn)代化強國建設(shè)新征程。研究新時期農(nóng)村減貧任務(wù)，推動鄉(xiāng)村全面振興，必須分析研判當(dāng)前形勢，準確把握未來走勢，深入考察脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌銜接面臨的挑戰(zhàn)。
(一)脫貧攻堅取得決定性成就
經(jīng)過多年大規(guī)模投入和持續(xù)攻堅，中國脫貧攻堅已經(jīng)取得決定性成就，進入決戰(zhàn)決勝的最后關(guān)口。近年來，中國貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入增速持續(xù)高于全國農(nóng)村經(jīng)濟增速，貧困人口顯著減少。截至2019年底，農(nóng)村貧困人口累計減少9500多萬人，平均每年減貧1300萬人以上，770個貧困縣已經(jīng)或擬摘帽退出。目前，全國僅有52個貧困縣近300萬建檔立卡貧困人口沒有脫貧，其中有88個村貧困人口超過1000人，有1025個村貧困發(fā)生率超過10%。另據(jù)國家統(tǒng)計局全國農(nóng)村貧困監(jiān)測調(diào)查，按現(xiàn)行國家農(nóng)村貧困標準測算，2019年末全國農(nóng)村有貧困人口551萬人，比上年末減少1109萬人，下降66.8%；貧困發(fā)生率0.6%，比上年下降1.1個百分點。分省看，2019年各省貧困發(fā)生率普遍下降至2.2%及以下。其中，貧困發(fā)生率在1%?2.2%的省份有廣西、貴州、云南、西藏、甘肅、青海、新疆7個省(自治區(qū))。
盡管深度貧困地區(qū)尚未脫貧的人口總體數(shù)量已經(jīng)不多，但致貧原因復(fù)雜，不僅收入水平低下，更體現(xiàn)為基本可行能力的缺失，單純增加這些貧困群體的收入并不一定能改變他們的貧困狀況。這也是為什么中國貧困人口大幅減少，但各級政府的政策、資金、項目、舉措力度不減的重要原因。2020年突如其來的新冠肺炎疫情導(dǎo)致貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻、部分扶貧項目建設(shè)延期、扶貧車間停工停業(yè)、社會組織動員推進緩慢，一些地區(qū)出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品積壓、貧困群眾外出務(wù)工不暢、農(nóng)民收入減少等現(xiàn)象。特別是隨著打贏脫貧攻堅戰(zhàn)時間節(jié)點的臨近，返貧現(xiàn)象值得高度重視。已脫貧人口返貧，不僅浪費扶貧資源，降低脫貧效率，如果不加以防范還有可能影響全面建成小康社會的質(zhì)量。由于返貧現(xiàn)象具有區(qū)域性、群體性、反復(fù)性等特征，并表現(xiàn)為因災(zāi)因市場波動返貧、因大額支出返貧與因扶貧方式不當(dāng)返貧等多種形式，需要加強政策銜接配合，將易返貧人口納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略框架予以統(tǒng)籌支持。
(二)鄉(xiāng)村振興開局起步順利
近年來，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略各項政策密集出臺，重大計劃、重大項目、重大工程加快部署，糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)不斷躍上新臺階，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，生產(chǎn)方式加快轉(zhuǎn)變，物質(zhì)技術(shù)裝備水平極大改善，農(nóng)村社會事業(yè)快速發(fā)展，城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生深刻變革，為推動貧困地區(qū)發(fā)展、實現(xiàn)共同富裕奠定了堅實基礎(chǔ)。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，中國糧食總產(chǎn)量從1949年的11318萬噸增加到2019年的66384萬噸，增長了4.87倍。隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展步伐加快，農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境持續(xù)改善，新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式不斷涌現(xiàn)。截至2019年12月，全國各類返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人員數(shù)量達到850萬人，帶動鄉(xiāng)村就業(yè)超過3400萬人。另據(jù)監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目中有90%是聯(lián)合或者合作創(chuàng)業(yè)，70%具有帶動農(nóng)民就業(yè)增收效果，40%帶動農(nóng)戶脫貧。目前，全國92%的貧困戶參與到產(chǎn)業(yè)發(fā)展當(dāng)中，67%的脫貧人口主要通過產(chǎn)業(yè)帶動實現(xiàn)增收脫貧，脫貧基礎(chǔ)更加鞏固。
黨的十九大作出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策部署，并將其作為七大戰(zhàn)略之一寫入了黨章。這充分體現(xiàn)了“三農(nóng)”工作重中之重的戰(zhàn)略地位，也是從制度層面把農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展落到實處的保證，為接續(xù)推動長效減貧提供了新的重要支撐。近兩年來，各地圍繞實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這一總抓手，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展總方針，立足打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和全面建成小康社會全局，全面深化農(nóng)村改革，“三農(nóng)”工作制度框架和政策體系更加完善。鄉(xiāng)村振興的全面推進，將促使鄉(xiāng)村經(jīng)歷整體結(jié)構(gòu)性變遷和功能價值重塑的過程，將更有效地解決不平衡不充分發(fā)展的問題，從而實現(xiàn)包括貧困人口在內(nèi)的全體農(nóng)村居民全面發(fā)展。
(三)減貧振興任重道遠
盡管中國脫貧攻堅進展順利，鄉(xiāng)村振興開局良好，但無論從長期還是短期看，農(nóng)村工作仍面臨嚴峻挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)既有經(jīng)濟層面的，又有非經(jīng)濟層面的；既表現(xiàn)為周期性、結(jié)構(gòu)性問題，又表現(xiàn)為階段性、突發(fā)性問題，諸如新冠肺炎疫情對脫貧攻堅產(chǎn)生的多重影響。當(dāng)前，中國正處于調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、激發(fā)增長新動能的攻關(guān)期，“三期”疊加效應(yīng)愈發(fā)明顯。今后一段時間，中國財政整體上面臨減收增支壓力，財政運行仍將處于“緊平衡”狀態(tài)。宏觀經(jīng)濟內(nèi)外部形勢復(fù)雜嚴峻，國內(nèi)消費抑制、投資不振、出口受阻，外部環(huán)境進一步趨緊，經(jīng)濟下行壓力加大。這些因素都將給經(jīng)濟社會發(fā)展以及貧困地區(qū)農(nóng)民持續(xù)增收帶來負面影響，也會給扶貧政策、資金的穩(wěn)定投入帶來多重挑戰(zhàn)。從扶貧工作自身看，脫貧“不充分”問題和脫貧成效“不平衡”問題仍然存在。貧困地區(qū)各項事業(yè)發(fā)展總體還處于探索起步階段，自身發(fā)展能力弱的情況沒有發(fā)生根本改變，可持續(xù)脫貧能力還不強。隨著城鎮(zhèn)化不斷推進和人口老齡化速度不斷加快，農(nóng)民工群體、城鎮(zhèn)低保人群、未來由于貧困線調(diào)整所形成的新貧困人口的貧困問題，將隨著經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型發(fā)展尤其在2020年以后日益突出。
絕對貧困基本消除之后，中國將進入解決相對貧困和深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展階段。由于農(nóng)村貧困人口生計的脆弱性、兜底保障的有限覆蓋率以及貧困線的變動性，2020年現(xiàn)有扶貧標準下貧困人口全部脫貧目標的完成并不意味著農(nóng)村貧困的終結(jié)。很多處于貧困線之上的農(nóng)戶雖未陷入貧困，但都會由于抵御風(fēng)險能力不足而成為極容易落入貧困陷阱的潛在貧困人口。只要城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體間發(fā)展不平衡不充分的問題沒有解決，相對貧困問題就將長期存在。與絕對貧困相比，相對貧困具有人口基數(shù)大、貧困維度廣、致貧風(fēng)險高等特點，并在持續(xù)增收、多維貧困、內(nèi)生動力、體制機制等方面面臨諸多困難。有研究提出，按照國際上通用的測量方法，中國的相對貧困人口接近1.5億。同時，中國現(xiàn)有農(nóng)村貧困標準雖然能夠滿足消除絕對貧困的需要，但與發(fā)達國家相比差距還比較大，“兩不愁三保障”涵蓋范圍有限，從保障水平來看仍有提升空間。這些特點及難點都決定了2020年以后我國農(nóng)村的減貧振興任務(wù)依然復(fù)雜而艱巨。
總體上看，脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興面臨的挑戰(zhàn)是嚴峻的，但基礎(chǔ)是穩(wěn)固的，機遇也是難得的。挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在短期，而機遇體現(xiàn)在中長期。這種機遇正是減貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的重要機遇。從短期看，2020年新冠肺炎疫情沖擊對扶貧政策的落實方式提出更高要求。從長期看，2020年以后中國扶貧領(lǐng)域的重點工作將發(fā)生歷史性變化，減貧戰(zhàn)略也要進行相應(yīng)調(diào)整。長期因素和短期因素疊加共振，形成不可抗拒的“推拉力量”，將推動脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興“兩大戰(zhàn)略”加速融合。
三、2020年后中國的減貧新戰(zhàn)略
新的貧困形勢需要制定新的減貧目標，而實現(xiàn)新的減貧目標則需要順應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律，針對貧困問題新的表現(xiàn)形式及特征，立足鄉(xiāng)村振興頂層設(shè)計，調(diào)整優(yōu)化減貧戰(zhàn)略重點。
(一)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的減貧目標
近年來，中共中央、國務(wù)院先后出臺《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》《關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》《關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》等一系列文件，有力地保障了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的扎實推進。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》提出，“把打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的優(yōu)先任務(wù)，推動脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機結(jié)合相互促進，確保到2020年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困?！蓖瑫r，該規(guī)劃還著眼長遠，在“加快建立健全緩解相對貧困的政策體系和工作機制”“持續(xù)改善欠發(fā)達地區(qū)和其他地區(qū)相對貧困人口的發(fā)展條件”“研究建立促進群眾穩(wěn)定脫貧和防范返貧的長效機制”“探索統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)貧困的政策措施”等方面提出明確要求。
根據(jù)中央統(tǒng)一部署，中國減貧戰(zhàn)略的短期目標是保持既定安排部署不變，保持脫貧攻堅政策總體穩(wěn)定，確保如期完成脫貧攻堅任務(wù)。同時，為鞏固脫貧攻堅成果，要做到“脫貧不脫鉤”，確保摘帽“四不摘”，并設(shè)定一個政策過渡期。聚焦現(xiàn)階段的扶貧任務(wù)及特點，將政策過渡期定位于“十四五”時期比較符合實際，也有利于實現(xiàn)脫貧成果的常態(tài)化和持續(xù)化。適應(yīng)新階段新要求，中國長期減貧戰(zhàn)略目標應(yīng)確定為：通過創(chuàng)新扶貧方式和組織形式，推動扶貧工作由主要解決絕對貧困向緩解相對貧困轉(zhuǎn)變，由主要解決農(nóng)村貧困向統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)貧困轉(zhuǎn)變，建立緩解相對貧困的長效機制和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的減貧體制，促進貧困治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
(二)2020年后的減貧戰(zhàn)略重點
2020年以后，中國應(yīng)根據(jù)國家綜合實力和發(fā)展階段的變化，制定新的國家貧困標準，聚焦深度貧困地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)等特定區(qū)域及“邊緣”人口、進城農(nóng)民工、留守老人婦女、殘疾人等重點群體，把握多維扶貧、城鄉(xiāng)扶貧、制度扶貧、社會扶貧四個戰(zhàn)略重點，推動減貧戰(zhàn)略全面轉(zhuǎn)型。
一是多維扶貧。多維貧困主要指從多個社會福利特征指標來衡量貧困狀況。多維貧困的本質(zhì)是能力剝奪，表現(xiàn)為福利缺失。改革開放40多年來，中國的扶貧舉措始終立足于在提高貧困群眾收入的基礎(chǔ)上，促進貧困群眾和貧困地區(qū)醫(yī)療、教育、住房、飲水、文化等多個維度同步改善，不斷提高貧困群眾的生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)。2020年以后，教育、醫(yī)療、就業(yè)機會以及人口流動等方面的供給差異將成為引發(fā)新貧困的主要因素。推動減貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，需借鑒和發(fā)展多維貧困理論，構(gòu)建適合中國國情的多維度貧困指標體系。要整合扶貧開發(fā)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、民政、教育、住建、交通、衛(wèi)生、水利等涉農(nóng)部門的資源和力量，更加重視貧困群眾收入之外的福利改善，重點支持欠發(fā)達地區(qū)補齊發(fā)展短板，優(yōu)先推動教育、醫(yī)療、文化、就業(yè)等公共服務(wù)向農(nóng)村延伸、社會事業(yè)向重點群體覆蓋，持續(xù)不斷地改善低收入群體的發(fā)展環(huán)境和外部條件，提升組織化程度和市場化水平，激活低收入群體的內(nèi)生動力，提高其自主發(fā)展能力。
二是城鄉(xiāng)扶貧。中國目前沒有明確的城市貧困線，也缺乏統(tǒng)一的城市減貧政策。隨著中國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化進程不斷加快，大量進城農(nóng)民工成為潛在的貧困群體。截至2019年末，全國農(nóng)民工總量為29077萬人，比上年增長0.8%，其中，外出農(nóng)民工有17425萬人，增長0.9%。2020年以后，隨著相對貧困和多維貧困理念的貫徹落實，扶貧對象已經(jīng)不再是固定的特殊群體，而是涵蓋城鄉(xiāng)的整體性社會階層。推動減貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，需要在城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的框架下，根據(jù)城鄉(xiāng)貧困群體結(jié)構(gòu)和特點的變化，強化整體謀劃、系統(tǒng)設(shè)計，將社會保障部門主導(dǎo)的城市救濟、勞動支持政策與扶貧開發(fā)部門主導(dǎo)的農(nóng)村扶貧舉措進行整合，重點解決以進城農(nóng)民工為代表的流動人口的貧困問題和以老年人、殘障人士、困難職工和失業(yè)人口為主要構(gòu)成的城鎮(zhèn)貧困人口的貧困問題，在貧困協(xié)同治理中打破政策封閉性、提升發(fā)展包容性，形成城鄉(xiāng)一體化的扶貧戰(zhàn)略和格局。
三是制度扶貧。中國在數(shù)十年的扶貧開發(fā)實踐中，不斷優(yōu)化鄉(xiāng)村制度供給，逐步破除了造成貧困的制度性障礙。2020年后新的貧困格局和戰(zhàn)略，需要培育綜合性的治理結(jié)構(gòu)，進行制度層面的建構(gòu)，開展扶貧制度的供給側(cè)改革，用系統(tǒng)化的機制設(shè)計來鞏固脫貧攻堅成果和防止返貧，用體系化的制度安排來促進持續(xù)增收。這是扶貧工作方式由集中作戰(zhàn)轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)化推進的關(guān)鍵所在，也是縮小貧困治理實踐中所面臨的區(qū)域差異和城鄉(xiāng)差距，避免部門、地區(qū)碎片化治理帶來的低效率的要求，有利于更好地發(fā)揮利貧性增長的正效應(yīng)。2020年以后，既要研究設(shè)計客觀反映新貧困特點的指標體系，健全監(jiān)測預(yù)警機制，及時將返貧人口和新發(fā)生貧困人口納入幫扶范圍，完善貧困對象識別評估和動態(tài)調(diào)整機制，又要加強緩解相對貧困問題的頂層設(shè)計，強化脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興在制度層面的耦合銜接。同時，還要加快扶貧開發(fā)法律制度建設(shè)，完善扶貧開發(fā)法律法規(guī)，確保長效減貧工作依法推進。
四是社會扶貧。社會扶貧雖然沒有形成獨立的理論體系，但廣泛動員社會力量參與一直是中國扶貧工作的重要方針。改革開放40多年來，中國建立起以東西部扶貧協(xié)作、定點幫扶、企業(yè)幫扶、軍隊幫扶、社會組織和志愿者幫扶為主的社會扶貧體系，構(gòu)建了政府、市場、社會協(xié)同推進的大扶貧開發(fā)格局。但從總體上看，打贏精準脫貧攻堅戰(zhàn)，更多依靠的是政治動員和政府投入，社會資源動員不足，市場機制發(fā)揮不夠。推動減貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，必須更加注重發(fā)揮社會扶貧的積極作用，大力開展消費扶貧、電商扶貧，積極創(chuàng)新扶貧方式，推廣政府與社會資本合作、社會組織與企業(yè)合作等模式，進一步完善扶貧協(xié)作機制，拓展扶貧協(xié)作和對口支援等有效途徑，引導(dǎo)志愿者和社會組織更好地發(fā)揮作用，構(gòu)建以市場化為主導(dǎo)的整體幫扶體系。2020年以后，要充分利用先進的信息技術(shù)，打造更多專業(yè)化綜合性服務(wù)平臺，將貧困人口多元化需求和社會愛心資源精準對接，全面提升社會力量參與減貧工作的質(zhì)量和效率。
四、接續(xù)推動全面脫貧與鄉(xiāng)村全面振興
接續(xù)推動全面脫貧與鄉(xiāng)村全面振興，需要在對脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興進行整體謀劃和統(tǒng)籌設(shè)計的基礎(chǔ)上，做好政策銜接、機制整合和工作統(tǒng)籌，優(yōu)化創(chuàng)設(shè)一體化的減貧政策框架，構(gòu)建農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的體制機制，推進鄉(xiāng)村全面振興。
（一）構(gòu)建與鄉(xiāng)村振興相融合的減貧政策框架
（1）防止返貧類政策。鞏固脫貧攻堅成果的前提和基礎(chǔ)是防止返貧。防止返貧類政策主要是通過加強對不穩(wěn)定脫貧戶、高風(fēng)險脫貧戶、貧困邊緣戶等群體的動態(tài)監(jiān)測，加強返貧機理研究，將能力提升、機會平等引入貧困測量，完善貧困標準和貧困戶識別條件，建立防止返貧監(jiān)測預(yù)警機制。同時，脫貧攻堅任務(wù)完成后，要繼續(xù)加大投入，允許摘帽縣在一定期限內(nèi)整合涉農(nóng)資金和扶貧資金，統(tǒng)籌用于解決非貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，支持脫貧戶和非貧困戶聯(lián)動發(fā)展產(chǎn)業(yè)、實現(xiàn)就業(yè)。防止返貧，還要完善救助體系、引入保險機制，及時將返貧人口和新發(fā)生貧困人口納入幫扶范圍。
（2）兜底保障類政策。社會救助等兜底保障措施是實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧的最后防線。當(dāng)前和未來較長時期，一些殘障人士、孤寡老人、長期患病者等完全或部分喪失勞動能力以及部分教育文化水平低、缺乏生存技能的特殊群體，只能通過保障類政策脫貧。這部分群體既包括農(nóng)村低收入人口，也包括城鎮(zhèn)困難職工。新的減貧形勢下，要更加注重綜合實施保障性扶貧政策，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)救助工作，提升兜底保障水平，實現(xiàn)農(nóng)村最低保障工作精細化管理，將短期扶助措施轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合保障長效幫扶機制，把符合條件的特殊群眾全部納入保障范圍，確保老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、殘有所助、生活有兜底，織密筑牢民生保障網(wǎng)。
（3）產(chǎn)業(yè)就業(yè)類政策。產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)轉(zhuǎn)移是長效減貧的根基。產(chǎn)業(yè)就業(yè)類政策主要著眼于相對貧困基本面，針對有勞動能力和就業(yè)意愿的低收入人口，整合產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)服務(wù)、技能培訓(xùn)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、金融支農(nóng)等政策，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略業(yè)已明確的項目、工程相銜接，以此類政策為主，鞏固脫貧攻堅成果。要把發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)作為核心任務(wù)，在產(chǎn)業(yè)培育的基礎(chǔ)上促進產(chǎn)業(yè)升級，發(fā)揮好欠發(fā)達地區(qū)在特色品種、資源環(huán)境、勞動力等方面的優(yōu)勢，規(guī)劃協(xié)調(diào)好區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局和縣域經(jīng)濟發(fā)展，打造一批特色產(chǎn)業(yè)就業(yè)基地，構(gòu)建長效減貧增收機制。
（4）區(qū)域開發(fā)類政策。區(qū)域開發(fā)類政策是確保集中連片貧困地區(qū)脫貧成果可持續(xù)的關(guān)鍵。這類政策主要聚焦自然條件差、經(jīng)濟基礎(chǔ)弱、返貧風(fēng)險集中的欠發(fā)達地區(qū)，在一定時期內(nèi)繼續(xù)瞄準具有區(qū)域共性的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)集中作戰(zhàn)，將超常規(guī)舉措與包容性增長戰(zhàn)略結(jié)合起來。在實施過程中，主要綜合運用產(chǎn)業(yè)幫扶、移民搬遷、綠色減貧等措施，推進農(nóng)村土地綜合整治、高標準農(nóng)田建設(shè)、退耕還林、退牧還草、生態(tài)治理等重點工程，全面改善欠發(fā)達地區(qū)群眾的生產(chǎn)生活條件，消除制約欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展的外部約束。
（5）公共服務(wù)類政策。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困治理需要以標準統(tǒng)一、制度并軌的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)為保障。公共服務(wù)類政策主要通過補齊欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展短板，加快交通、電力、網(wǎng)絡(luò)、物流、信息等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，強化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等領(lǐng)域的城鄉(xiāng)對接。這類政策既要注重逐步縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的地區(qū)性差距，也要注重消除進城農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工、脫貧戶與邊緣戶等不同群體之間的差別，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。
（6）城鄉(xiāng)改革類政策。鞏固脫貧攻堅成果，促進長效減貧，必須把制度建設(shè)貫穿其中，打通要素雙向自由流動通道，健全城鄉(xiāng)融合體制機制和政策體系。城鄉(xiāng)改革類政策主要應(yīng)瞄準人口、土地、資金、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)和工商資本入鄉(xiāng)等制度約束，通過聯(lián)通城鄉(xiāng)的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性改革，破除現(xiàn)行體制機制的束縛，建立城鄉(xiāng)人口遷徙制度、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易制度、城鄉(xiāng)普惠金融制度等支柱性制度，健全農(nóng)民持續(xù)增收體制機制，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟多元化發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距。
（二）構(gòu)建農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的體制機制
全面建成小康社會之后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是推進全面現(xiàn)代化建設(shè)的優(yōu)先項。堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，既是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總方針，也是實現(xiàn)農(nóng)村人口持續(xù)減貧增收的根本出路。接續(xù)推動全面脫貧與鄉(xiāng)村全面振興，必須堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，把鄉(xiāng)村發(fā)展擺在國家戰(zhàn)略的重要位置。促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展不僅適合中國國情農(nóng)情，而且符合世界一般性發(fā)展規(guī)律。國外學(xué)者不僅認識到二元結(jié)構(gòu)下要素錯配會引發(fā)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題，而且論證了農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村扶貧的相對重要性。根據(jù)制度經(jīng)濟學(xué)觀點，市場體系不完善的國家普遍存在嚴重的城鄉(xiāng)要素錯配問題。有學(xué)者指出，農(nóng)業(yè)是促進非農(nóng)部門增長和增進整體經(jīng)濟福祉的引擎，農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展可以對減少饑餓和貧困產(chǎn)生重要影響。實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，必須做到統(tǒng)籌兼顧，實現(xiàn)融合優(yōu)先，借鑒脫貧攻堅有關(guān)做法，建立超常規(guī)的體制機制，促進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)、人才配備、資金支持、要素配置等向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜，推動鄉(xiāng)村充分發(fā)展和城鄉(xiāng)平衡發(fā)展。
（三）接續(xù)推動鄉(xiāng)村全面振興
全面建成小康社會目標實現(xiàn)后，要在保持脫貧攻堅工作總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，以解決相對貧困為新起點，促進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌銜接，確保政策平穩(wěn)過渡，將一系列“超常規(guī)”政策舉措轉(zhuǎn)換為常規(guī)性減貧機制，建立健全支持鄉(xiāng)村振興的政策體系，推動脫貧摘帽地區(qū)走向鄉(xiāng)村全面振興。具體而言，需要從政府與市場兩個層面發(fā)力：政府調(diào)控層面，主要以穩(wěn)定外部支持與投入機制為重點，建立一套緩解相對貧困的領(lǐng)導(dǎo)體制與工作機制；市場機制層面，主要以培育低收入群體的內(nèi)生動力和發(fā)展能力為重點，充分調(diào)動其積極性和創(chuàng)造性，不斷優(yōu)化市場環(huán)境，提升要素市場化配置水平。
從發(fā)展路徑看，要制定分類推進鄉(xiāng)村振興的實施方案，梯次有序地實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。東部發(fā)達地區(qū)要發(fā)揮引領(lǐng)示范作用，健全解決相對貧困的體制機制，加快促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，在“十四五”期間率先基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。中西部欠發(fā)達地區(qū)要以農(nóng)村低收入人口為重點，統(tǒng)籌政府、市場和社會資源，切實健全和執(zhí)行好返貧人口監(jiān)測和低收入人口幫扶機制，加快培育農(nóng)民群眾的內(nèi)生動力和發(fā)展能力，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興奠定基礎(chǔ)，確保到2035年基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、集中連片特困地區(qū)等深度貧困人口比較集中的地區(qū)要保持脫貧攻堅政策體系相對穩(wěn)定，建立健全持續(xù)投入機制，確保到2050年如期實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。
五、結(jié)論與建議
脫貧攻堅正引領(lǐng)貧困地區(qū)發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略將成為接續(xù)推動貧困地區(qū)發(fā)展和重點人群緩解相對貧困的總體推力。無論是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，還是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，都是落實以人民為中心發(fā)展理念的重要體現(xiàn)，是適應(yīng)新時代中國特色社會主義發(fā)展要求的根本選擇。鄉(xiāng)村振興不是另起爐灶，而是在鞏固脫貧攻堅成果的基礎(chǔ)上向縱深推進。在全面建成小康社會之后，要將脫貧攻堅納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌設(shè)計，以鄉(xiāng)村振興為統(tǒng)攬，以鞏固脫貧攻堅成果為基石，使鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅有機銜接。
(一)統(tǒng)籌謀劃長效減貧振興政策
全面建成小康社會以后，需要根據(jù)脫貧攻堅形勢的變化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需求，進一步調(diào)整優(yōu)化扶貧政策舉措，將以脫貧攻堅統(tǒng)攬貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展全局轉(zhuǎn)變?yōu)橐脏l(xiāng)村振興統(tǒng)攬欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展全局。“十四五”期間，中央農(nóng)辦和國務(wù)院扶貧辦要共同牽頭對攻堅期內(nèi)中央和各地出臺的一系列政策舉措進行梳理和評估，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略框架下加強減貧工作與產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、金融、消費、區(qū)域、生態(tài)政策的協(xié)調(diào)。國家層面要盡快出臺關(guān)于脫貧攻堅與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機銜接的意見，以強化減貧與振興等各類政策之間的協(xié)同配合。要指導(dǎo)各地整合優(yōu)化政策資源，既要努力實現(xiàn)脫貧目標，也要謀劃貧困鄉(xiāng)村長遠振興。一些貧困縣脫貧之后，經(jīng)濟社會發(fā)展仍然相對落后。應(yīng)當(dāng)繼續(xù)把摘帽縣作為鄉(xiāng)村振興的重點來抓，把延續(xù)的傾斜支持政策盡早明確下來，為貧困縣實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供持久動力。
(二)調(diào)整優(yōu)化減貧振興工作機制
隨著貧困縣逐步脫貧退出，調(diào)整優(yōu)化扶貧工作機制已經(jīng)顯得十分迫切。要結(jié)合新的時代條件、減貧形勢和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求，圍繞統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困、相對貧困、全面振興等新目標新任務(wù)，盡快明確2020年以后的扶貧工作機制和鄉(xiāng)村振興工作體系，研究設(shè)計減貧振興責(zé)任落實與分解機制，優(yōu)化職能定位與分工體系，建立一體化的減貧振興工作機制。比如，針對貧困地區(qū)各類人才短缺、部分基層組織軟弱渙散等突出問題，全國各地選派了大量機關(guān)干部駐村幫扶。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前全國在崗的駐村干部仍有將近100萬人。2020年以后，一些貧困地區(qū)要繼續(xù)將駐村幫扶作為鞏固基層基礎(chǔ)的重要手段。調(diào)整優(yōu)化減貧振興工作機制，其中一項任務(wù)就是要調(diào)整駐村幫扶的工作重點、選派方式以及退出機制，把駐村工作隊選派管理、建強基層組織、培養(yǎng)“經(jīng)濟帶頭人”等協(xié)同起來，將駐村工作隊與貧困村產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)員進行整合，組成一支鄉(xiāng)村振興指導(dǎo)員隊伍。
(三)凝聚全社會減貧振興動力
實現(xiàn)長效減貧振興，既要做好政府主導(dǎo)與市場決定的銜接，也要做好外部支持與內(nèi)生動力的銜接，特別是要注重凝聚全社會減貧振興動力。要在繼續(xù)強化黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揮政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，更加注重市場配置資源的主導(dǎo)性作用，依靠全面深化城鄉(xiāng)聯(lián)動性、整體性與協(xié)同性改革，激活要素、激活主體與激活市場，逐步建立農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收和緩解相對貧困的長效機制。要進一步鼓勵基層探索創(chuàng)新，推動“放管服”改革向縱深發(fā)展，充分發(fā)揮政府釆購的支持作用，利用稅收杠桿等政策工具，把社會力量減貧振興的潛力充分挖掘出來，構(gòu)建政府、市場、社會相互協(xié)作的發(fā)展格局。
(四)完善減貧振興考核評價體系
全面建成小康社會以后，要研究制定城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、多元標準的減貧振興考核評價體系。要總結(jié)近年來的脫貧攻堅考核評估工作，根據(jù)2020年以后長效減貧的內(nèi)涵和特征，從國家層面完善相關(guān)考核評價和統(tǒng)計指標體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)減貧一體化推進，將指標管理深度嵌入扶貧工作全過程。對一些地區(qū)出臺的過于煩瑣或形式主義色彩較濃的考核辦法，應(yīng)堅決予以糾正，并嚴禁多頭考核、搭車考核。同時，要調(diào)整優(yōu)化鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略評價指標體系，加強指標運行監(jiān)控，健全常態(tài)化監(jiān)測機制，充分發(fā)揮第三方評估的作用，為各地推動鄉(xiāng)村振興提供科學(xué)權(quán)威的評價依據(jù)，切實發(fā)揮好考核評價“指揮棒”的導(dǎo)向作用。
作者系南京林業(yè)大學(xué)農(nóng)村政策研究中心主任
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國人民大學(xué)學(xué)報》2020年第6期
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