環(huán)顧全球，一邊是人口不斷向城市，特別是大城市集中，一邊是不斷有人呼吁要通過(guò)疏解城市的人口來(lái)緩解擁堵等城市病問(wèn)題。持有疏解人口主張的人，往往從市中心人口密度較高，擁堵較嚴(yán)重，直接跳到疏解人口和發(fā)展多中心城市的政策建議，但卻沒(méi)有充分解釋城市特別是市中心的人口密度背后是什么。也沒(méi)有解釋為什么大家覺(jué)得在大城市有更嚴(yán)重的城市病，但還是要往大城市去。是不是簡(jiǎn)單粗暴地給人們扣上個(gè)非理性的帽子，然后，就認(rèn)為疏解人口的政策可以讓城市發(fā)展得更好？
我覺(jué)得要回答疏解人口和治理?yè)矶轮g的關(guān)系，最起碼要做三件事。第一，要解釋清楚什么叫城市，它的本質(zhì)跟農(nóng)村有什么差別，同樣的道理，也要講清楚大城市和小城市之間的差別在哪里。第二，在邏輯上講清楚，疏解人口對(duì)城市通勤、生產(chǎn)和生活會(huì)造成什么影響？第三，要提供基于實(shí)際數(shù)據(jù)的經(jīng)驗(yàn)研究來(lái)驗(yàn)證人口密度或者疏解人口與交通擁堵之間的關(guān)系。這篇文章就來(lái)做這三件事。希望對(duì)于關(guān)心這個(gè)問(wèn)題的讀者能夠有所啟發(fā)，也懇請(qǐng)后續(xù)的討論不要回避這三個(gè)繞不開的問(wèn)題，免得把不切實(shí)際的理想強(qiáng)加于城市發(fā)展之上。
1.為什么城市和市中心高密度？
關(guān)于城市是什么，以及城市和農(nóng)村的本質(zhì)差別是什么，前輩學(xué)者周其仁先生有過(guò)一個(gè)簡(jiǎn)潔的概括，那就是人口密度，城市人口密度高于農(nóng)村。周老師的回答可以再進(jìn)一步問(wèn)，為什么城市的人口密度要高于農(nóng)村？
我的答案是，城市在本質(zhì)上是方便人和人見面的地方。這個(gè)看似無(wú)厘頭的回答，其實(shí)含義非常深刻。在農(nóng)業(yè)社會(huì)，人類的經(jīng)濟(jì)生活比較簡(jiǎn)單，各自種好各家的地，吃飽了就行了，最多在農(nóng)村的集市上交換一點(diǎn)生活的必需品。絕大多數(shù)的人一輩子的活動(dòng)范圍不超過(guò)縣城，也沒(méi)關(guān)系。
工業(yè)化改變了人類生活的形態(tài)，帶來(lái)了人口集聚。工業(yè)的發(fā)展用機(jī)器和流水線以及不同企業(yè)的上下游關(guān)系，把人類組織在了一起。不同的工人在同一個(gè)企業(yè)里工作，不同的企業(yè)相互之間成為對(duì)方的供應(yīng)商或者需求者。人和人之間分工協(xié)作的范圍擴(kuò)大了，而人口密度就是人和人之間打交道的距離。相互之間離得太遠(yuǎn)，則分工協(xié)作的成本太高。
后工業(yè)化社會(huì)的來(lái)臨，進(jìn)一步提高了人口密度的重要性。在這個(gè)規(guī)律背后，隱藏著基本的人性。我相信絕大多數(shù)的讀者不會(huì)反對(duì)，隨著收入水平的提高，人越來(lái)越多地消費(fèi)服務(wù)，并且越來(lái)越需要高質(zhì)量和多樣性的服務(wù)。同時(shí)，絕大多數(shù)的服務(wù)產(chǎn)品難以運(yùn)輸，無(wú)法儲(chǔ)藏，必須在面對(duì)面交流時(shí)，同時(shí)完成生產(chǎn)和消費(fèi)。高人口密度則意味著服務(wù)生產(chǎn)和消費(fèi)的成本更低。
城市是方便人與人見面的地方，大城市因?yàn)槿丝谝?guī)模大，通過(guò)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，可以比小城市擁有更多更好和更多樣性的服務(wù)。這就解釋了，為什么經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的國(guó)家城市化率越高，且人口進(jìn)一步再向大城市集中，即便在已經(jīng)進(jìn)入發(fā)達(dá)狀態(tài)的國(guó)家，城市化和大城市的發(fā)展仍然沒(méi)有停止腳步。反倒是在中國(guó)這個(gè)城市化過(guò)半不久的國(guó)家，有些反對(duì)城市和高人口密度的人士，耐人尋味的是，其中不少人自己是生活在大城市的，并且聲稱厭倦了現(xiàn)代化，這簡(jiǎn)直是一個(gè)當(dāng)代版的“何不食肉糜”。
如果說(shuō)城市更加方便人們的見面，那么市中心就是在城市里最方便人們見面的地方。其中的道理再簡(jiǎn)單不過(guò)。如果我們把城市表示為一個(gè)圓形，那么圓心的位置就是距離其他各地最近的位置。
既然如此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)配置資源的結(jié)果就是市中心會(huì)讓給最需要與他人見面的行業(yè)和個(gè)人。競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果就是，你必須通過(guò)支付更高的租金或者房?jī)r(jià)，把公司開在市中心或者住在市中心。如此“競(jìng)租”的結(jié)果就是城市形成了圈層結(jié)構(gòu)。在最市中心的往往是金融，因?yàn)檫@個(gè)行業(yè)需要服務(wù)于城市的每一個(gè)人和每一家企業(yè)。然后是文化、科技、教育，在最外圍是制造業(yè)。制造業(yè)放在城市的外圍，僅僅一部分是因?yàn)槲廴镜脑颍举|(zhì)的原因是因?yàn)橹圃鞓I(yè)占地多，又支付不起市中心的租金，同時(shí)，制造業(yè)也不像服務(wù)業(yè)那樣，需要跟那么多人打交道。
由政府提供的城市公共服務(wù)，雖然不完全按照市場(chǎng)的競(jìng)租邏輯來(lái)布局，但公共服務(wù)是服務(wù)于人的，因此，類似于像博物館、歌劇院這樣的設(shè)施，也往往放在接近市中心的地方，以便于讓盡量多的市民方便使用。遺憾的是，中國(guó)還真有地方把外觀非常漂亮的圖書館和劇院建在遠(yuǎn)郊。
2.大數(shù)據(jù)視野下的城市人口分布與出行
大城市的市中心人口密度更高、服務(wù)業(yè)（包括教育、醫(yī)療和文化設(shè)施）更集中，這個(gè)不難想象。我給大家展示一下用大眾點(diǎn)評(píng)大數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出來(lái)的上海餐館的好評(píng)得分和多樣性指數(shù)?？梢院芮宄乜吹?，外環(huán)以內(nèi)（特別是是內(nèi)環(huán)以內(nèi)）餐館質(zhì)量和多樣性指數(shù)明顯更高。
圖1：消費(fèi)質(zhì)量（左）和消費(fèi)多樣性（右）的空間格局（以餐館行業(yè)為例）
綜合上面這樣的討論，城市空間結(jié)構(gòu)可以達(dá)到某種最優(yōu)狀態(tài)。在這種狀態(tài)之下，中心城區(qū)擁有更高的人口密度，更多、更好、更多樣性的服務(wù)業(yè)，也有更多更好的就業(yè)機(jī)會(huì)。居住在市中心的人口或者辦公地點(diǎn)在市中心的企業(yè)獲得更好的便利性，但是付出更高的房?jī)r(jià)和租金。對(duì)于居民來(lái)說(shuō)，中心城區(qū)的服務(wù)業(yè)既是就業(yè)機(jī)會(huì)，也是消費(fèi)場(chǎng)所，就需要在房?jī)r(jià)和通勤之間進(jìn)行權(quán)衡。如果選擇上班地點(diǎn)在市中心，收入可能更高，于是，要么居住在市中心，付出更高的房?jī)r(jià)，要么遠(yuǎn)離市中心，節(jié)省房?jī)r(jià)，但需要付出更高的通勤時(shí)間和金錢。當(dāng)然還有一個(gè)組合，那就是住得遠(yuǎn)離市中心，且就近上班，但是就只能放棄更高的收入。
我們來(lái)看一下上海的人口空間分布和通勤模式。圖2展示了用手機(jī)信令數(shù)據(jù)計(jì)算出2019年1km*1km格網(wǎng)的上海白天人口和夜間人口的空間分布，其中白天人口接近于就業(yè)人口的概念，而夜間人口接近居住人口的概念。從圖中來(lái)看，上海白天人口主要集聚在內(nèi)環(huán)，呈現(xiàn)出典型的“核心—邊緣”格局，而夜間人口則具有較為明顯的向外擴(kuò)散趨勢(shì)，內(nèi)環(huán)線內(nèi)的核心區(qū)人口分布明顯減少，人口主要分布在內(nèi)環(huán)和內(nèi)外環(huán)中間的部分地區(qū)，也有部分人口在郊區(qū)的新城呈現(xiàn)點(diǎn)狀分布特征。
圖2 上海白天和夜間人口空間分布
那么，上海居民的出行是什么樣的模式呢？圖3是用手機(jī)信令數(shù)據(jù)計(jì)算所得的上海跨250米邊長(zhǎng)四方網(wǎng)格就業(yè)的居民出行方向，兩張圖分別是就業(yè)目的地位于內(nèi)環(huán)和內(nèi)外環(huán)間居民出行方向?？梢钥闯?，就業(yè)于內(nèi)環(huán)以內(nèi)的居民大量從城市的各個(gè)方向往市中心通勤。就業(yè)于內(nèi)外環(huán)之間的人，也大量來(lái)自于各個(gè)方向，但是，明顯可以看出，從內(nèi)環(huán)出發(fā)向外通勤的人不多，這又說(shuō)明，居住在內(nèi)環(huán)內(nèi)的居民大量是在內(nèi)環(huán)內(nèi)就業(yè)，且承受了高房?jī)r(jià)。
圖3 上海市不同區(qū)域就業(yè)人群的通勤方向
城市的最優(yōu)空間形態(tài)不是一成不變的。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段提高，城市、大城市和大城市的市中心變得越來(lái)越重要，其中的原因就在于服務(wù)業(yè)的發(fā)展，它在GDP中所占的比重和在就業(yè)中所占的比重是越來(lái)越高的。更深層的原因在于，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，勞動(dòng)成本越高，一個(gè)國(guó)家在制造業(yè)里的比較優(yōu)勢(shì)越弱，而服務(wù)因?yàn)槭遣豢少Q(mào)易的，只能大量自己生產(chǎn)，所以發(fā)達(dá)國(guó)家總是比發(fā)展中國(guó)家服務(wù)業(yè)占比更高。當(dāng)一個(gè)國(guó)家服務(wù)業(yè)占比越來(lái)越高的時(shí)候，人口的空間分布會(huì)發(fā)生什么變化呢？答案是人口越來(lái)越向城市集中，向大城市集中，向大城市的中心城區(qū)集中。
讀者會(huì)問(wèn)，不是說(shuō)好有“郊區(qū)化”和“逆城市化”現(xiàn)象嗎？中學(xué)的教科書里就是這么寫的呀。我借這個(gè)機(jī)會(huì)向教育部編寫中學(xué)地理教材的部門呼吁一下，是時(shí)候修改地理教材了。中學(xué)地理教材講到的郊區(qū)化和逆城市化的現(xiàn)象已經(jīng)是幾十年前的事情。當(dāng)時(shí)出現(xiàn)的情況是，發(fā)達(dá)國(guó)家仍然有大量的制造業(yè)就業(yè)崗位，分布在大城市邊緣或者中小城市，同時(shí)，汽車和高速公路普及，在一小時(shí)車程里可以跑很遠(yuǎn)。在美國(guó)還出現(xiàn)了大城市中心城區(qū)被低收入群體占據(jù)，犯罪率上升，公共服務(wù)質(zhì)量惡化。這些因素疊加在一起，的確出現(xiàn)過(guò)一定階段的人口離開大城市中心城區(qū)的現(xiàn)象。以紐約為例，其下的曼哈頓區(qū)、布朗克斯區(qū)和布魯克林區(qū)等密集地區(qū)的人口向皇后區(qū)、紐約州的其他郡以及新澤西擴(kuò)散。數(shù)據(jù)顯示，曼哈頓區(qū)人口從1950年的196.01萬(wàn)下降到1980年的142.83萬(wàn)，總量減少27%，呈現(xiàn)逐年下降態(tài)勢(shì)；而同期皇后區(qū)的人口由155.08萬(wàn)人增長(zhǎng)到198.65萬(wàn)人，總量增長(zhǎng)21.95%；紐約周邊的新澤西州人口從1950年483.53萬(wàn)人增長(zhǎng)到1980年的736.48萬(wàn)人，總量增長(zhǎng)52.31%。
但是人口離開大城市（特別是其中心城區(qū)）這個(gè)現(xiàn)象在上世紀(jì)80年代中后期就已經(jīng)得到逆轉(zhuǎn)了。這個(gè)趨勢(shì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有關(guān)，越來(lái)越多的服務(wù)業(yè)，特別是以知識(shí)和信息為核心競(jìng)爭(zhēng)力的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，進(jìn)一步集聚中心城區(qū)。而此時(shí)，美國(guó)大城市（比如紐約中心城區(qū)）的犯罪率出現(xiàn)了大幅度的下降，不同族群的社區(qū)融合有所改善，于是人們又重新回到了城市的中心地區(qū)居住和工作。例如，紐約人口從1980年的707.16萬(wàn)回升至2000年的800.83萬(wàn)，其下轄五區(qū)均有不同程度的增加，其中布魯克林區(qū)和皇后區(qū)分別增加23.44萬(wàn)、33.81萬(wàn)人，曼哈頓人口則從1980年的142.83萬(wàn)人回升到了153.72萬(wàn)，人口集聚態(tài)勢(shì)明顯。而倫敦同樣走過(guò)了“疏解人口”到“重聚人口”的道路，1979年，倫敦面對(duì)新城計(jì)劃帶來(lái)內(nèi)城的衰敗，通過(guò)頒布《內(nèi)城地區(qū)法》結(jié)束了30年來(lái)的新城運(yùn)動(dòng)，工黨政府將更多資源投入到內(nèi)城區(qū)域以促進(jìn)內(nèi)城復(fù)興。此時(shí)，內(nèi)倫敦人口從1981年的249.80萬(wàn)回升至2001年的276.61萬(wàn)，2011年則達(dá)到了323.19萬(wàn)。特別值得一提的是，東京在日本總?cè)丝谝呀?jīng)出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)下，不管是東京都（相當(dāng)于上海1/3的面積）還是東京圈（相當(dāng)于上海加蘇州的面積），人口都仍然在正增長(zhǎng)。
剛才討論的是人口有沒(méi)有離開大城市，如果換另外一個(gè)指標(biāo)，看一個(gè)國(guó)家人口中有多少居住在城市，也就是城市化率，那么我可以告訴讀者，城市化率一直是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高而上升的。如果在城市化率下降這個(gè)意義上定義“逆城市化”，這件事情從來(lái)沒(méi)有過(guò)，極個(gè)別的“逆城市化”出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)大衰退時(shí)期。原來(lái)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)政府推動(dòng)的過(guò)度工業(yè)化，在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型后出現(xiàn)了一些回調(diào)，一些人回到了農(nóng)村，這些都不是歷史的常態(tài)。
3.疏解城市人口的得失
把什么是城市，以及城市化和人口向大城市和大城市的中心城區(qū)集中趨勢(shì)給解釋清楚，再來(lái)討論疏解城市人口的政策，就方便了。
前面說(shuō)過(guò)城市的發(fā)展和人口密度是因?yàn)榉?wù)生產(chǎn)和消費(fèi)的需要，還有就是信息的交流。這些好處彌漫在空氣之中，人們不宜感受到，但是擁堵卻是一出門就能體會(huì)到的。那么，哪里車流人流最多，擁堵相對(duì)更嚴(yán)重呢，當(dāng)然是城市的中心地帶。前面圖2和圖3也的確呈現(xiàn)出人口大量向中心城區(qū)通勤的現(xiàn)象，于是簡(jiǎn)單粗暴的政策建議就出來(lái)了，讓我們疏解人口來(lái)緩解城市的擁堵吧。
疏解城市中心人口的結(jié)果之一可能是加劇擁堵，適得其反。不妨先假定城市內(nèi)部人和人之間的互動(dòng)頻率維持在一個(gè)既定的數(shù)量上，將人口從中心城區(qū)疏解到郊區(qū)，將使得人口密度總體下降，人和人之間進(jìn)行互動(dòng)的距離上升。在給定互動(dòng)頻率的情況下，互動(dòng)距離的上升就意味著通勤距離、時(shí)間和資源消耗是上升的。如果再給定道路和基礎(chǔ)設(shè)施的資源總量，那么結(jié)果就是擁堵增加。
行政力量疏解人口的另一個(gè)可能的結(jié)果就是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和生活質(zhì)量的下降。在剛才的分析里，我們假定了互動(dòng)的頻率是給定的，于是人們通勤的距離和成本上升，這本身就是生活質(zhì)量的下降。而考慮到通勤的距離和成本上升，城市的居民就會(huì)減少互動(dòng)的頻率，而這樣的話，就意味著給居民的就業(yè)和服務(wù)消費(fèi)施加了一個(gè)約束，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和生活質(zhì)量必定受到損失。人們可能看到的是擁堵減少，但卻看不到這是以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和生活質(zhì)量的損失為代價(jià)的。
用行政手段疏解人口所導(dǎo)致的后果還與市中心的建筑存量有關(guān)。給定市中心的建筑存量，如果一時(shí)人口疏解出去，則相應(yīng)的，市中心租金會(huì)下降。而租金下降則進(jìn)一步引致人口進(jìn)入，使得疏解人口的政策失效。如果給定市中心建筑存量，相應(yīng)提高商業(yè)地產(chǎn)比例來(lái)達(dá)到疏解居住人口的目的，則有可能使得商業(yè)地產(chǎn)出現(xiàn)過(guò)剩的狀況。在上海，最近這些年中心城區(qū)的活力有所下降，雖然很難有嚴(yán)格的證據(jù)來(lái)證明這個(gè)和疏解人口有關(guān)，但從人口密度與服務(wù)業(yè)發(fā)展的相關(guān)性來(lái)說(shuō)，疏解人口是有可能導(dǎo)致中心城市活力下降的。有文章認(rèn)為，1978年-2000年間，倫敦就是因?yàn)殚L(zhǎng)期產(chǎn)業(yè)人口疏解政策和新城計(jì)劃導(dǎo)致倫敦內(nèi)城出現(xiàn)嚴(yán)重的財(cái)政、就業(yè)等問(wèn)題，致使城市中心經(jīng)濟(jì)增速減緩，內(nèi)城衰落。
那么，是不是可以去控制中心城區(qū)的建筑供應(yīng)總量，來(lái)達(dá)到疏解人口的目的呢？如果疏解人口是唯一目的的話，那么這個(gè)做法是可以的。但是，正如前面所指出的那樣，中心城區(qū)最方便人們見面，它的區(qū)位顯示了它的商業(yè)和居住價(jià)值，如果建筑總量被控制住，那么價(jià)格就會(huì)往上漲，既會(huì)影響居民的生活成本，也會(huì)影響商業(yè)地產(chǎn)的租金，從而抬高服務(wù)企業(yè)的生產(chǎn)成本。
當(dāng)然，并不是所有控制中心城區(qū)建筑總量的政策都是不對(duì)的。如果中心城區(qū)具有古城建筑保護(hù)的需要，或者有類似于杭州西湖這樣的風(fēng)景區(qū)，或者有除了商業(yè)和居住之外的其他特殊用途，那么控制中心城區(qū)的建筑總量和高度有別的意義，另當(dāng)別論。
除了疏解人口之外，城市的擁堵其實(shí)是可以通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理的改進(jìn)來(lái)緩解的，這些城市治理有大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們?cè)谶@里不討論。我只想借此機(jī)會(huì)再?gòu)?qiáng)調(diào)一個(gè)問(wèn)題，城市的管理者和居民都要有一個(gè)概念，城市的擁堵處在某一個(gè)水平上，可能是最優(yōu)的。如果試圖把城市的擁堵降到零，既是不現(xiàn)實(shí)的，也不是最優(yōu)的。一個(gè)城市在一天之內(nèi)不同時(shí)段的人流和車流是不一樣的，如果連最大人流和車流時(shí)段也不存在擁堵，那么，在其他時(shí)段城市的道路等基礎(chǔ)設(shè)施必然嚴(yán)重閑置并消耗大量資源。另外，讓我們來(lái)做一個(gè)思想實(shí)驗(yàn)。你如果把中心城區(qū)的建筑量減到一個(gè)很低的值，相應(yīng)的提高道路的長(zhǎng)度和面積，那么由于中心城區(qū)沒(méi)有什么就業(yè)機(jī)會(huì)了，擁堵真的可能會(huì)消失，但是這個(gè)城市也就死了。
讓我來(lái)總結(jié)一下，城市的擁堵問(wèn)題是與城市的人口規(guī)模及其空間分布緊密相關(guān)的問(wèn)題。城市規(guī)模擴(kuò)大，有其帶來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活質(zhì)量的好處，但這件事情是有代價(jià)的，代價(jià)之一就是房?jī)r(jià)，代價(jià)之二就是擁堵。在城市人口增長(zhǎng)帶來(lái)的好處、房?jī)r(jià)和擁堵三者之間存在著某種最優(yōu)組合。如果要在三個(gè)維度上同時(shí)改善城市的生活質(zhì)量，并且提升企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，那么能做的就只能是技術(shù)和管理的改善。造地鐵、加強(qiáng)對(duì)于交通違章的管理、征收中心城區(qū)的擁堵費(fèi)，甚至近年來(lái)，隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的進(jìn)步，可以用大數(shù)據(jù)來(lái)管理城市的交通，這些都可以在改善擁堵的同時(shí)，不影響城市競(jìng)爭(zhēng)力和生活成本，而且可以釋放城市的活力。
一旦給定城市的技術(shù)和管理水平，對(duì)于居住在城市里的居民，在高房?jī)r(jià)和長(zhǎng)通勤之間，要選擇一個(gè)適合自己的生活方式。而每一個(gè)人做了最優(yōu)選擇之后，就形成了整個(gè)城市的人口空間分布。如果政策制定者以為可以通過(guò)改變?nèi)丝诘目臻g分布，把人疏解到郊區(qū)就可以治理?yè)矶拢Y(jié)果卻有可能反而增加擁堵。最糟糕就是通過(guò)限制中心城區(qū)的住房供應(yīng)來(lái)疏解人口，它的結(jié)果有可能是中心城區(qū)的高房?jī)r(jià)和郊區(qū)人口的長(zhǎng)通勤兩個(gè)代價(jià)同時(shí)上升。
4.疏解人口真的可以緩解擁堵嗎？
我一直主張，討論政策問(wèn)題最好用理論邏輯和數(shù)據(jù)說(shuō)話。這里，我首先要給讀者看的數(shù)據(jù)是，城市總?cè)丝谝?guī)模與交通擁堵的關(guān)系其實(shí)很微弱。
我們先簡(jiǎn)單地對(duì)比一下國(guó)際上城市間的擁堵水平。從荷蘭TOMTOM公司發(fā)布的全球城市交通擁堵指數(shù)來(lái)看，倫敦和紐約的擁堵水平分別排在第25名和第49名，排在25名之前的中國(guó)大陸城市有重慶、成都、北京、長(zhǎng)沙、廣州、深圳、杭州、石家莊、上海、天津，其中大部分城市的人口規(guī)模都小于倫敦和紐約。說(shuō)明人口規(guī)模越大，城市并不必然是越擁堵的。
在國(guó)內(nèi)，由于高德公司發(fā)布了中國(guó)主要城市的擁堵指數(shù)（即擁堵時(shí)的通勤時(shí)間除以通暢時(shí)的通勤時(shí)間），使得我們可以來(lái)考察城市人口規(guī)模和擁堵之間的關(guān)系。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，就業(yè)人口（用來(lái)度量城市人口規(guī)模）最大的城市的擁堵指數(shù)不到1.8，而最小的城市的擁堵指數(shù)為1.6左右，相差其實(shí)并不大（見圖4）。
圖4: 交通擁堵與城市就業(yè)人口規(guī)模
從圖中我們可以看到，上海的人口規(guī)模要高于北京，但是擁堵指數(shù)卻比北京小很多，這也再次說(shuō)明，擁堵并不一定和大城市的人多有很強(qiáng)的關(guān)系。不僅如此，我們從圖中還可以發(fā)現(xiàn)，濟(jì)南、哈爾濱和北京，這三個(gè)高德交通報(bào)告稱作“老牌堵城”前三甲的城市，它們的交通擁堵程度明顯偏離其他城市，其中擁堵最嚴(yán)重的濟(jì)南和哈爾濱甚至還不是一線城市。這也說(shuō)明，城市的擁堵與人口規(guī)模關(guān)系并不密切，都有各自的原因。以濟(jì)南為例，2010年濟(jì)南市轄區(qū)人口規(guī)模在所有城市中排名第18位，但是由于地理等原因，第一條線路濟(jì)南軌道交通1號(hào)線于2019年4月1日才正式商業(yè)運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，但民用汽車數(shù)量最近十年保持10%以上的年增長(zhǎng)速度，平均每三到四人一輛民用汽車。并且濟(jì)南北邊有河、南邊有山，城市形態(tài)為東西長(zhǎng)、南北短的狹長(zhǎng)結(jié)構(gòu)，職住分離嚴(yán)重，但缺少東西向的地鐵和數(shù)量眾多的快速路承載主要交通，市中心又有趵突泉、千佛山、大明湖等景點(diǎn)截?cái)嘟煌ǎ虼藮|西向交通擁堵比較嚴(yán)重。
另一個(gè)鮮明的對(duì)比是，香港的擁堵指數(shù)較小，僅為1.59，在這100個(gè)城市里排在第63位，擁堵程度僅相當(dāng)于金華、太原、韶關(guān)、廊坊、江門、大同等城市。但是，香港的人口規(guī)模、人口密度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和往來(lái)路過(guò)的人口數(shù)量都遠(yuǎn)在這些城市之上。這又從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明交通擁堵是可以治理的，并不是必然會(huì)在大城市發(fā)生的。
事實(shí)上，高德公司發(fā)布的2016年以來(lái)各季度“中國(guó)主要城市交通分析報(bào)告”均顯示，擁堵增加的多為三四線城市，擁堵緩解的多為一二線城市。
但是城市人口增加，還會(huì)通過(guò)增加通勤距離來(lái)增加通勤時(shí)間，擁堵僅僅是其中的一個(gè)方面。綜合而言，人口對(duì)通勤時(shí)間的影響有多大呢？
我們的研究結(jié)果顯示，城市就業(yè)人口規(guī)模增加1倍，通勤時(shí)間只增加9.52%，約2.084分鐘。也就是說(shuō)，城市人口增加，的確會(huì)帶來(lái)通勤時(shí)間的增長(zhǎng)，但是由于人口密度增加、城市變得更加緊湊、交通基礎(chǔ)設(shè)施改善等原因，通勤時(shí)間增加的幅度實(shí)際上非常小。我猜，這樣的一個(gè)數(shù)據(jù)結(jié)果，可能超出了很多人的預(yù)期。但是我可以告訴讀者，不僅中國(guó)是這樣，美國(guó)的數(shù)據(jù)也顯示出來(lái)幾乎同樣的結(jié)果。
那可能讀者就會(huì)問(wèn)我，怎么會(huì)有這樣一種好像超出我們預(yù)期的結(jié)果呢？其實(shí)，當(dāng)一個(gè)城市人口增多的時(shí)候，人們會(huì)想各種各樣的辦法來(lái)適應(yīng)城市的生活。這個(gè)時(shí)候，有一些解決交通擁堵和縮短通勤時(shí)間的辦法也就會(huì)被想出來(lái)了。這里，我就又要談到人口密度的正面意義了。
很多人憑直覺(jué)，認(rèn)為城市人口密度更高的時(shí)候，交通擁堵會(huì)更嚴(yán)重。其實(shí)不一定的。當(dāng)大城市人口規(guī)模增加的時(shí)候，它的人口密度通常來(lái)說(shuō)也是更大的，這個(gè)時(shí)候，人口密度會(huì)通過(guò)下面幾個(gè)機(jī)制，有可能反而會(huì)緩解城市的擁堵問(wèn)題，縮短人們的通勤時(shí)間。
比如說(shuō)，當(dāng)你生活在一個(gè)人口密度比較高的城市的時(shí)候，其實(shí)人口密度高的時(shí)候，也同時(shí)意味著你到周邊的生活服務(wù)的距離會(huì)比較短，也有可能你距離工作地點(diǎn)就也會(huì)更短。那么這個(gè)時(shí)候，其實(shí)它起到了一個(gè)縮短人們通勤時(shí)間和距離的一個(gè)作用。你如果去香港，第一個(gè)感覺(jué)可能會(huì)覺(jué)得，“唉呀，鋼筋森林”。但是你漸漸會(huì)愛上香港，因?yàn)橄愀蹖?shí)在是太方便了，基本上在步行距離之內(nèi)，你的各種各樣的生活服務(wù)需要都能夠得到滿足。
第二，人口密度高，人們會(huì)提高公共交通利用率。不要忘記公共服務(wù)的提供本身是有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的，高人口密度使得公共交通能夠被有效地提供，甚至可以使公共交通成為能掙錢的服務(wù)。在一個(gè)城市的市中心和郊區(qū)，你會(huì)非常明顯地感覺(jué)到，生活在市中心的居民，在出行的時(shí)候就會(huì)有更高的比率來(lái)利用公共交通，比如說(shuō)地鐵和巴士。而在低密度的郊區(qū)，不要說(shuō)通常的公共交通了，就連共享單車都沒(méi)有。
第三，除了公共交通之外，一些其他有利于緩解擁堵的設(shè)施也只有建在高密度區(qū)域才有規(guī)模經(jīng)濟(jì)。到過(guò)香港的朋友會(huì)發(fā)現(xiàn)，在香港最核心區(qū)，比如說(shuō)中環(huán)這樣的地方，建設(shè)有大量的地上和地下的通道。香港有些道路其實(shí)并不寬，但是它基本上可以實(shí)現(xiàn)全封閉，是不允許人流穿越馬路的。當(dāng)大量的人流通過(guò)地上和地下的通道來(lái)進(jìn)行步行的時(shí)候，其實(shí)地面的交通就反而通暢了。
我講的這些例子就是要告訴讀者，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為人口多、人口密度高，就不利于交通出行的便利性，其實(shí)，有的時(shí)候反而是人口密度高有利于緩解交通擁堵的狀況。
除了直觀的個(gè)案之外，我的團(tuán)隊(duì)做過(guò)一項(xiàng)全球范圍內(nèi)大約100個(gè)大城市的研究，在這些城市里，如果給定城市的總?cè)丝?，那么，人口密度高的城市反而擁堵程度低。而且，這種“人口密度有利于緩解擁堵”的效應(yīng)，主要出現(xiàn)在人口超過(guò)1000萬(wàn)的超大城市。在中國(guó)城市樣本里，也是一樣，我們發(fā)現(xiàn)，如果給定城市的總?cè)丝冢敲?，人口密度高的城市反而擁堵程度低。無(wú)獨(dú)有偶，孫斌棟和但波基于上海的研究表明，提高人口密度可以促進(jìn)職住鄰近，減少通勤距離。Jin的研究指出，更高的職住平衡、社區(qū)內(nèi)更多的零售和服務(wù)業(yè)就業(yè)崗位以及更高的人口密度能夠減少通勤時(shí)間和汽車的使用。
有了上面的基礎(chǔ)，反過(guò)來(lái)就引起了我們?cè)谡呱系囊粋€(gè)思考。很多人都以為把城市人口進(jìn)行疏解，特別是從市中心向郊外的疏解，可以緩解交通擁堵。其實(shí)這是一個(gè)思維和政策制定上的嚴(yán)重誤區(qū)。
疏解中心城區(qū)人口的理論依據(jù)最早可追溯到1898年英國(guó)規(guī)劃學(xué)者霍華德提出的“田園城市”規(guī)劃模型，其核心觀點(diǎn)在于解決因人口大量集中造成擁擠、污染等城市病問(wèn)題。但這種疏解中心城區(qū)人口的理論并未考慮到城市的不同發(fā)展階段和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異。
在一個(gè)以服務(wù)業(yè)為主的大城市，疏解中心城區(qū)人口政策會(huì)導(dǎo)致居住和消費(fèi)、就業(yè)的空間分離。先來(lái)看居住和公共服務(wù)的分離。以學(xué)校為例，由于公共物品的集中提供機(jī)制和學(xué)校位置的歷史依附性，大城市的優(yōu)質(zhì)教育資源大量集中在市中心。我們的研究發(fā)現(xiàn)，北京 72% 的重點(diǎn)初中分布在西城區(qū)、東城區(qū)和海淀區(qū)，而其中的東城、西城兩區(qū)人口份額還是在下降的。為此，家長(zhǎng)不得不開車長(zhǎng)距離接送孩子上學(xué)，從而增加了通勤。研究發(fā)現(xiàn)，在控制其他因素之后，僅由于寒暑假期間學(xué)生不用上學(xué)，交通擁堵緩解就達(dá)到 20%－30%，而擁堵的急劇減少導(dǎo)致PM10濃度顯著下降。因此，強(qiáng)化教育資源的空間均衡配置，而不是疏解人口，才是減少通勤的更好對(duì)策。
職住分離是疏解中心城區(qū)人口帶來(lái)的第二個(gè)問(wèn)題。由于集聚經(jīng)濟(jì)與通勤成本同時(shí)存在，企業(yè)和家庭在空間上的選址和競(jìng)爭(zhēng)形成了居住和就業(yè)的空間關(guān)系。如果此時(shí)，通過(guò)疏解中心城區(qū)人口到郊區(qū)，反而可能加劇職住分離。我的團(tuán)隊(duì)的研究發(fā)現(xiàn)，在北京城市地塊更新中，有大約一半的地塊在更新之后不再具有居住的功能。同時(shí)，又由于大量的地塊更新發(fā)生在中心城區(qū)，實(shí)際上，這就減少了中心城區(qū)的住宅供應(yīng)。數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，地塊更新會(huì)使周邊受到影響的居民通勤距離增加，增幅大約為平均通勤距離的7.3%。換句話說(shuō)，通過(guò)行政力量疏解人口的結(jié)果增加了人們的通勤距離。
還有一些更為具體的疏解人口的政策，值得討論。在當(dāng)前中國(guó)的制度背景之下，在一些超大城市拆除中心城區(qū)的違章建筑，加強(qiáng)對(duì)于租住地下室的管理，這些主要還是疏解租房的人口。即便執(zhí)行更為嚴(yán)格的獲得公共服務(wù)（比如孩子上學(xué)）門檻，影響的也主要是租房人群，而這部分人群從身份上來(lái)講，主要是沒(méi)有本地常住戶籍的外來(lái)人口。那么問(wèn)題來(lái)了，疏解這一部分人群真的可以減少擁堵嗎？李杰偉和韓立彬的研究回答了上面這個(gè)問(wèn)題。他們發(fā)現(xiàn)，外來(lái)人口的平均通勤時(shí)間遠(yuǎn)低于總體常住人口的平均通勤時(shí)間。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，根據(jù)2010和2011年兩個(gè)調(diào)查可利用的 208 個(gè)城市數(shù)據(jù)，總體常住人口的平均通勤時(shí)間為20.27 分鐘，但是外來(lái)人口的平均通勤時(shí)間僅為 12.13 分鐘。并且在不同人口規(guī)模的城市之間，外來(lái)人口通勤時(shí)間的差別不大，且小于城市間總體常住人口通勤時(shí)間的差別。換句話來(lái)說(shuō)，如果疏解人口的對(duì)象是大量租房且通勤距離較短的外來(lái)人口，對(duì)城市擁堵的緩解根本就作用不大。相反，恰恰是因?yàn)橥鈦?lái)人口平均通勤時(shí)間較短，才導(dǎo)致大城市人口規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)程中，平均通勤時(shí)間沒(méi)有過(guò)快上升。
進(jìn)一步的分析發(fā)現(xiàn)，外來(lái)人口通勤時(shí)間較短的原因在于職業(yè)和居住兩方面。在從事職業(yè)方面，有較高比例的外來(lái)人口從事經(jīng)商、商販、餐飲等商業(yè)服務(wù)業(yè)，這些從業(yè)人員通勤時(shí)間短，且通勤時(shí)間在不同人口規(guī)模的城市之間差別不大。在居住類型方面，外來(lái)人口中有很高比例的人通過(guò)租房或者雇主提供的住房解決居住問(wèn)題，全部外來(lái)人口租房的比例為 70.45%，市轄區(qū)外來(lái)人口租房比例則高達(dá) 72.25%，而全國(guó)的平均水平只有 25.77%。
租房的群體通勤時(shí)間更短，這也提醒我們，倒是大力發(fā)展城市的租房市場(chǎng)，特別是長(zhǎng)租公寓，可以降低變更居住地的成本，從而讓更多的城市居民通過(guò)租房子，靈活地調(diào)整自己的居住地和就業(yè)地之間的關(guān)系。特別是對(duì)于需要頻繁更換工作的群體，換工作本身就是改善收入和生活質(zhì)量的手段。而租房市場(chǎng)的靈活性，能夠使得他們?cè)诰幼〉氐倪x擇上不至于被僵化地鎖定。
5.結(jié) 語(yǔ)
中共十八屆五中全會(huì)指出，要加強(qiáng)空間治理體系建設(shè)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。中共的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步指出，要立足超大城市發(fā)展實(shí)際，把握城市治理的基本規(guī)律，堅(jiān)持以人為本，不斷提高社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市治理能力和治理水平。
城市既要高效也要宜居，兩者缺一不可，但如何實(shí)現(xiàn)雙贏，的確對(duì)于城市管理者和市民來(lái)說(shuō)是很大的挑戰(zhàn)。我想通過(guò)這篇文章講一個(gè)樸素的道理。城市是用來(lái)生產(chǎn)和生活的，城市的空間結(jié)構(gòu)也是服務(wù)于生產(chǎn)和生活的。每一個(gè)城市里的居民，既是生產(chǎn)者也是消費(fèi)者。大量就業(yè)機(jī)會(huì)和更多更好更多樣的服務(wù)集中在中心城區(qū)，而工作和消費(fèi)服務(wù)的行為產(chǎn)生了通勤的需要，這是中心城區(qū)人口密度高且更擁堵的機(jī)理。
如果簡(jiǎn)單地把人口的居住地搬離中心城區(qū)，卻有可能事實(shí)上拉長(zhǎng)了居民去工作和消費(fèi)服務(wù)業(yè)的距離，結(jié)果有可能是造成更嚴(yán)重的擁堵。就算是真的通過(guò)疏解人口減少了通勤和擁堵的程度，也不要太高興，因?yàn)檫@可能只是因?yàn)樯习嗷蛘叱鲩T消費(fèi)的成本太高，居民就放棄了一部分就業(yè)和消費(fèi)，減少了出行，甚至因?yàn)槌鲂谐杀咎叨x開這座城市。這時(shí)街道的通暢來(lái)了，但城市的活力卻走了。
作者系上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授、中國(guó)發(fā)展研究院執(zhí)行院長(zhǎng)、中國(guó)城市治理研究院研究員、上海國(guó)際金融與經(jīng)濟(jì)研究院研究員。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《人民論壇》，第7期（下）
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