編者：最近以來，關(guān)于農(nóng)村宅基地改革的話題不斷升溫。6月30日，中央深改委第十四次會議審議通過了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》。7月3日，農(nóng)村亂占耕地建房問題整治工作電視電話會議召開，對農(nóng)村亂占耕地建房問題整治工作作出安排。此外，有關(guān)山東“合村并居”的質(zhì)疑與爭論也跟宅基地改革密不可分。為此，特找來一篇“經(jīng)典文章”，時任中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長兼辦公室主任陳錫文2016年“兩會”期間接受《中國新聞周刊》的專訪文章《陳錫文回應(yīng)土改質(zhì)疑》，即便已過四年，但對今天理解和把握宅基地改革方向和路徑仍有著重要的指導(dǎo)價值。
2016年3月10日，陳錫文在政協(xié)小組會結(jié)束后，就土地改革有關(guān)問題接受了《中國新聞周刊》的專訪。
“農(nóng)地改革絕不是誰都可以到農(nóng)村去隨便弄一塊地”
中國新聞周刊：中國的土地改革已經(jīng)實施了不短的日子，但是社會輿論總覺得土改的進展并不大，你怎么看？
陳錫文：每個改革都有目標(biāo)，我覺得輿論在評判改革進展的時候要注意，他們用以評判的目標(biāo)和改革自身的目標(biāo)是否一致。
比如說征地制度的改革，國家在此過程中要處理好三個問題。第一，節(jié)約用地，新的制度應(yīng)對此起更嚴(yán)的約束（作用）；第二，應(yīng)公平合理地補償被征地者；第三，是不是從事非農(nóng)業(yè)用途的土地一定要征收下來？經(jīng)過批準(zhǔn)的農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地，如果不是農(nóng)民自己用，是否一定要征下來？
過去，社會輿論認(rèn)為，政府從農(nóng)民手里以低價購買地，再以高價賣出，很不合理。但是要看到，這塊地之所以值錢，不是因為從農(nóng)民到了政府手里，而是因為它的用途不一樣了，需要的技術(shù)條件也不一樣了。作為農(nóng)田，可以排灌水即可。而作為城市建設(shè)用地，就要修各式基礎(chǔ)設(shè)施，包括道路、供電、供水、配套的綠地等，土地增值的相當(dāng)一部分在這些基礎(chǔ)設(shè)施上。如果這個地的價錢都給了農(nóng)民，誰去做基礎(chǔ)設(shè)施呢？沒有基礎(chǔ)設(shè)施，這個地只能跟農(nóng)地同價，不可能升值。
所以，政府和農(nóng)民之間，怎么分配更合理？多給農(nóng)民一些現(xiàn)金，還是多給他們提供住房、社會保障，以及相關(guān)培訓(xùn)？
這一兩年，應(yīng)該有很多人能感覺到，由征地引起的群體性事件比以前少了很多，我想這和征地本身的減少有關(guān)系，大家更注重節(jié)約用地以及提高對農(nóng)民的補償。征地制度的改革確實是有進展的。
再比如農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的改革，國家規(guī)定，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。
國務(wù)院批準(zhǔn)了33個縣進行試點，現(xiàn)在已有幾十塊地入市?？雌饋硭坪醣壤苄?，但意義重大。今后的城市建設(shè)過程中，可能有一部分土地不是國有的了。但是我國《憲法》規(guī)定，城市的土地屬于國家所有。那么這部分入市的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，將會要求憲法作相應(yīng)的修改。地權(quán)沒有改變但是用途改變了，收益怎么分配？這是非常大的改革。
另外就是宅基地的改革，社會上談得也比較多。我認(rèn)為，首先應(yīng)該搞清楚，宅基地改革的目的是什么。這是一項本集體農(nóng)民的住房保障制度。過去，農(nóng)民窮，買不起商品房，因此給他無償提供一塊土地，至少可以在上面蓋個房，有容身之所。沒錢的農(nóng)民可以搭個茅草房，有錢的農(nóng)民可以蓋個小洋房。這項制度僅限于本集體內(nèi)的成員，原則是一戶一宅。
但是，這項制度實施之初，只規(guī)定了一戶一宅，但并沒有講清楚如果這一戶有了子女，子女另立門戶，是否還要再給宅基地？現(xiàn)在的情況是，只要子女另立門戶，就會得到新的宅基地。從這個角度看，這個制度無法持續(xù)?？傆幸惶?，村里的土地都會變成住宅。因此，必須推進宅基地制度的改革。
我理解，改革的核心有兩點，第一是要繼續(xù)對本集體成員提供住房的保障，不能讓他沒房??；第二，要改變原來那樣一戶一宅世世代代可以分宅基地的做法，要在中間找到一個平衡點，既保障農(nóng)民的居住權(quán)，又保障土地不被無限制地占用。這是宅基地制度改革的焦點和核心。
但現(xiàn)在有的人的解讀不是這樣的，他認(rèn)為改革應(yīng)該是讓外村人、非農(nóng)民都可以買宅基地，這樣看的話，那改革是沒有向前推進。
今年兩會，也有委員代表提出，為什么農(nóng)民可以進城買房，城市居民就不可以到農(nóng)村去買？從根上說，土地所有制是不同的。城市土地是國有的、全民所有的，無論城市居民還是農(nóng)民都可以購買。農(nóng)村土地是集體所有的，能夠在本村擁有一塊宅基地的人，必須是集體成員。
另外，農(nóng)村的宅基地是保障性住房的產(chǎn)物，并非商品。法律規(guī)定，農(nóng)民有土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)有占有、使用、收益三項權(quán)益，而宅基地使用權(quán)只有占有、使用權(quán)，沒有收益權(quán)。
因此，非成員通過買賣獲得這個保障性的權(quán)利是對成員權(quán)利的侵犯。有的城市，也允許保障性質(zhì)的住房買賣，比如杭州的制度，經(jīng)濟適用房必須住滿五年，之后如果要買賣，增值部分政府要收走50%。這樣的規(guī)定很合理，畢竟你買入的時候就比市價便宜很多，增值了怎么可能都?xì)w你？這個規(guī)定出臺之后，有的人算了算，決定不賣了，因為上交了50%之后，也換不了更好的房子了。
有的人批評說，農(nóng)民進城了，為什么還要保留宅基地，這不是兩頭占嗎？我先不管這個話本身說得對不對，假如現(xiàn)在允許城市居民在農(nóng)村買房，他們也不可能把城里的房子都賣掉，這不也是兩頭占嗎？對節(jié)約土地一點用都沒有。
再放到更廣闊的角度來講，什么叫城市什么叫農(nóng)村？農(nóng)村不是搞建設(shè)的地方，農(nóng)村主要有兩個功能，一是提供農(nóng)產(chǎn)品，二是提供生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品，這才叫農(nóng)村。農(nóng)村的建筑，是農(nóng)民自身的生產(chǎn)和生活所必需的。
農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過程中不斷往城里走，所以農(nóng)村人口減少，房屋也要減少。退出的宅基地可以成為耕地，也可以成為生態(tài)環(huán)境用地，這才能保障農(nóng)村提供功能性的產(chǎn)品。
農(nóng)村絕對不是說，我看著哪兒好就隨便弄一塊地。這并不是因為我國農(nóng)村實行集體所有制才這樣，全世界的國家地區(qū)都一樣。
中國臺灣、韓國，都曾經(jīng)是日本的殖民地，土地制度也基本延續(xù)了日本的制度。以臺灣為例，他們實行土地改革，由政府贖買，然后以低價賣給農(nóng)民，實現(xiàn)耕者有其田。為了保障這種狀況，不讓土地迅速被有錢人兼并，“法律”規(guī)定十年內(nèi)不許買賣。
之后，農(nóng)民開始進城，允許農(nóng)地在農(nóng)民之間買賣，同時“法律”規(guī)定了最高限額，不能超出。到了上世紀(jì)末期，農(nóng)民數(shù)量減少，“法律”再次變化，允許非農(nóng)民的城鎮(zhèn)居民購買，企業(yè)不可以購買。但是，“法律”還規(guī)定，非農(nóng)民自然人購買之后，可以種地，不許蓋房。
中國臺灣的農(nóng)田很少，大概只有1000多萬畝，但他們的“法律”修改也是一小步一小步地進行，因為其中的利益關(guān)系重大。
所以我覺得，有的人說，土地是生產(chǎn)要素，要素就要自由流動，但就農(nóng)地而言，這其實和世界各地區(qū)的實際情況大相徑庭。
土地制度的改革，我們的目標(biāo)到底是什么？第一，這些制度要不要改掉？如果允許任何人到農(nóng)村隨便買一塊地蓋個房子，那農(nóng)村集體制就瓦解了。第二，土地用途管制還要不要？農(nóng)村能不能隨意蓋建筑？第三，所有的房屋，商品房和保障性住房，完整產(chǎn)權(quán)的住房和受限制產(chǎn)權(quán)的住房能不能平等對待？如果真的同權(quán)，那兩邊獲得的收益是不同的，又會導(dǎo)致新的不公平。第四，整個改革向前發(fā)展，我們社會進行到哪一步，能做的是什么，這些都要弄清楚。農(nóng)村土地制度改革所涉及的問題，都太根本了。
“我覺得沒有必要出臺增減掛鉤的政策”
中國新聞周刊：農(nóng)村的宅基地不能賣給城里人，但地方政府正在通過增減掛鉤的途徑，將宅基地轉(zhuǎn)化為城市周邊的建設(shè)用地，有人質(zhì)疑這種做法是“只許州官放火，不許百姓點燈”，你怎么看？
陳錫文：我覺得沒有必要開這個口子，因為增減掛鉤的做法，用“占補平衡”的規(guī)定就可以了。
占了一片耕地搞建設(shè)，要想辦法補充，政府可以引導(dǎo)，比如某個村莊廢棄了，那么把這個村莊復(fù)墾出來，變成耕地，就補充進來了。這是不涉及用地指標(biāo)問題的。
而以往增減掛鉤的做法是涉及用地指標(biāo)的。國家給了一部分新增建設(shè)用地指標(biāo)，你用完了，還不夠，想辦法在指標(biāo)之外再搞點地來。如果真的有村莊需要去復(fù)墾了，你可以這樣用，但是你不能借這個機會讓自己擴大建設(shè)用地指標(biāo)。
現(xiàn)在國家在去庫存，為什么有這么多庫存？你去查一查，有多少真正用的是國家給的指標(biāo)？新增的大部分建設(shè)用地都留在中心城市，比如省會城市和地級市，像縣級城市的商品房，基本都不是國家的建設(shè)用地指標(biāo)，而是到農(nóng)村去做了增減掛鉤。那么整個建設(shè)規(guī)模不就擴大了嘛！批了你1000萬畝，實際上你搞了1300萬畝，不少房地產(chǎn)的庫存都是這么弄出來的。
貨幣規(guī)模為什么管不??？因為建設(shè)規(guī)模比我們原來想的大得多。鋼鐵、水泥產(chǎn)能為什么不斷膨脹？都跟這個有關(guān)系。現(xiàn)在去庫存、去產(chǎn)能，但土地管不住，三五年后，又回頭再走一遍老路，老走不出這個怪圈。
增減掛鉤現(xiàn)在異化了，異化成一些縣城通過這種方式來增加建設(shè)用地指標(biāo)，這就出問題了。
國家下達的新增建設(shè)用地指標(biāo)應(yīng)該是約束性的。能不能把未來三五年的指標(biāo)一次性交給省一級，省里自己做年度的調(diào)配，用完了就沒有了，但是不能又去農(nóng)村拆房子、搞地，繼續(xù)增加指標(biāo)。
中國新聞周刊：也有人質(zhì)疑，增減掛鉤之后，就算把農(nóng)村的土地復(fù)墾，但是這片地可能本身并不適合做耕地，復(fù)墾之后的收成并不多，那么國家的有效耕地實際上還是在不斷減少。
陳錫文：這個有許多具體措施。宅基地復(fù)墾之后，有相當(dāng)一部分是可以直接作為耕地的。有的土壤則需要培育。比如，我們把轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的耕地上邊的三五十公分土壤都取下來，再把它們放到復(fù)墾為耕地的宅基地上，培育這塊新耕地的耕種能力。還有的還是沒法耕種，只能種樹種草了。
中國新聞周刊：隨著城鎮(zhèn)化率的提升，農(nóng)民不斷外出，家中房屋閑置，也是變相的資源浪費。既然現(xiàn)在宅基地不能買賣，那你覺得還有什么其他解決辦法嗎？
陳錫文：我看到過幾種情況。
第一種就是復(fù)墾為耕地。第二種就是進行土地整治，把廢棄的房屋、村莊道路，依法整治，提高耕地質(zhì)量、增加耕地數(shù)量、改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。
第三種比較特殊，用于貧困人口移民搬遷。比如寧夏的平羅縣，離城市比較近，許多農(nóng)民進城打工了，房子不要了，地也不種了。與此同時，寧夏西海固地區(qū)因為生態(tài)破壞嚴(yán)重，有一批農(nóng)民要移民。政府牽線搭橋，就到平羅縣和農(nóng)民商量，是不是愿意把自己的宅基地和住房讓出來，補償幾萬塊錢，讓西海固的農(nóng)民移民過來。
不過這種方法有兩個問題需要仔細(xì)考慮，第一，西海固的農(nóng)民到了平羅縣，要加入這個集體，集體必須承認(rèn)他們是成員；第二，從平羅農(nóng)村走了的農(nóng)民，地和房都不要了，那現(xiàn)在戶口落在哪里？如果說落在了縣城，那政府是不是應(yīng)該把城鎮(zhèn)居民的公共服務(wù)和社會保障都給他們？這類問題需要想辦法解決，沒有那么簡單。
第四種辦法比較普及，農(nóng)民外出打工，家里的房子長期閑置，村里可以統(tǒng)一租回來，進行裝修改造，搞農(nóng)家樂、養(yǎng)老院。這個在北京、浙江、貴州都有實施。大家可以去住、去玩兒，農(nóng)民也通過這種方式獲得了收入。
宅基地改革，照我的想法，非農(nóng)民就根本不應(yīng)該想可不可以買，這種叫非分之想。我剛才舉的這些例子，都是可以進行資源利用的，并不是說一定得賣掉才能真正讓它有用。
社會上確實有不少人，認(rèn)為宅基地制度改革就是讓城里人可以到農(nóng)村去買地蓋房，我感覺這不合乎中國的國情，其他不少國家的法律也并不允許。因此，這不是方向，所以你如果要等這個改革，那我想你就等不來了，但你不能說我們的改革沒進展。
“是把人都弄進城里，還是由政府提供城鄉(xiāng)一致的公共服務(wù)？”
中國新聞周刊：現(xiàn)在，農(nóng)村耕地的使用權(quán)在流轉(zhuǎn)，是否會出現(xiàn)一種現(xiàn)象，從耕者有其田變成租者有其田？
陳錫文：在一個階段內(nèi)，這種現(xiàn)象在客觀上是不可避免。因為，為了讓農(nóng)民心里踏實，得承認(rèn)他們的財產(chǎn)權(quán)是合法的財產(chǎn)權(quán)，國家法律是要保護的，他們不在村里種地了，如果要退出，國家就要贖買。
所以，承包權(quán)和使用權(quán)的分離是普遍現(xiàn)象。實際上，在上個世紀(jì)80年代末、90年代初，已經(jīng)有很多經(jīng)濟發(fā)達的地方在探索這種做法了，叫做明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)，這就是三權(quán)分開了。
現(xiàn)在我們遇到了一個問題，就是地租越來越高。過去，大家對土地收益有個預(yù)期，國家糧價在那里擺著，農(nóng)民能算出來，一畝地可以掙多少錢?，F(xiàn)在糧價下來了，預(yù)期變了，地租又高，種地的人不賺錢了。
于是又出現(xiàn)了兩種解決辦法。一種就是搞股份合作，農(nóng)民拿土地入股，將來收成完了，按股分紅，糧價漲就多得，糧價跌就少得。另一種是土地托管，農(nóng)民沒有把土地的使用權(quán)給別人，而是請他們來幫忙種地。這可能就是一個專業(yè)的服務(wù)公司，可以給幾十、幾百乃至幾千戶種地，農(nóng)民不收地租，而是付給這個公司生產(chǎn)成本和費用，打的糧食仍在自己手里，仍然還有收成。
我的判斷是，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的形式已經(jīng)受到地租的挑戰(zhàn)，尤其是在糧棉油等大宗作物的種植區(qū)域內(nèi)。比如東北華北，現(xiàn)在變化很快，有些大戶已經(jīng)堅持不下去了。假設(shè)畝產(chǎn)1000斤，糧價跌兩毛錢，那一畝地就少收200元，他們本身的利潤可能就是這200元，那還怎么維持得下去？
所以我們現(xiàn)在引導(dǎo)和鼓勵發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，包括土地股權(quán)合作社、土地托管代耕等。
中國新聞周刊：為了房地產(chǎn)去庫存，國家提出鼓勵農(nóng)民進城買房，你怎么看這個問題？
陳錫文：這對農(nóng)民來說，困難很大。要不然用不著鼓勵他們，他們早就買了。怎么能希望農(nóng)民成為消化城市庫存房的主力，我沒想明白。
中國人的財產(chǎn)觀就是買、占有，為什么不能由政府出面，把這么多閑置的空房盤活后出租給農(nóng)民呢？城里的人都買不起，農(nóng)民就買得起了嗎？
所以，在這類問題上，要非常有意識地培育房屋租賃市場，不求所有、但求有用。這樣，成本就降下去了。
政府應(yīng)該出面，把閑置的、可以入住的房子，租下或者買下，也可以通過減免一定稅費的辦法，把它們變成保障房。按保障房的政策，土地出讓金、各類稅費都要優(yōu)惠，銀行也可以減免些利息，這樣就可以減輕開發(fā)商的負(fù)擔(dān)，房價不就下來了嗎？
或者政府也可以鼓勵專門的房屋租賃公司購買，由公司經(jīng)營、出租。政府應(yīng)該規(guī)定租金不能高，以解決進城農(nóng)民工的住房。我想這些方法，都比單純讓他們來買要容易得多。
這里又要說到宅基地的問題。很多人想得太簡單，認(rèn)為城里人到農(nóng)村去買農(nóng)民的房，農(nóng)民拿到這筆錢，到城里再買房。但是這個循環(huán)是走不通的，因為價格是不對應(yīng)的。如果城里人知道他們在農(nóng)村買房的價格和在城里買房的價格是一樣的，為什么還要去農(nóng)村買？農(nóng)民即使真的把自己的宅基地賣了，賣的錢也不夠在城里買房子。
所以，不應(yīng)該為了卸掉目前的房地產(chǎn)庫存，犧牲根本性的制度，帶來日后的后遺癥。
中國新聞周刊：你剛才談到城鎮(zhèn)化問題。事實上，光靠一個人來到城市打工，實現(xiàn)個人城鎮(zhèn)化是沒有用的，他的妻子、孩子都沒有跟過來。怎么從個人城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)換為家庭城鎮(zhèn)化？
陳錫文：家庭城鎮(zhèn)化是一個過程，而且是會超出一代人的過程。
以上海為例，離上海不遠的周邊幾百公里的范圍之內(nèi)，好多人都是這樣的：父母皆在，幫他娶了妻子，蓋了房子，允許他出去打工。他一般要打工六七年，才能爭取在當(dāng)?shù)赜袀€立足之地。這時候，他會把孩子接到上海來上學(xué)，在上海租個房子，然后把妻子接過來。
每年過年，回農(nóng)村的老家，因為父母都還健在。隨著老人年老，可能跑得更勤一些。這段時間里，老家的房子得有，上海的房子也得有。這個過程可能得持續(xù)到老一輩去世，第三代結(jié)婚生子有了重孫子，對老家的這個牽掛才會斷開。
這個過程是沒辦法依靠經(jīng)濟快速增長而加快速度的，必須有歷史的定力，而且要考慮到?jīng)Q定社會往前發(fā)展的根本力量。經(jīng)濟很重要，但是經(jīng)濟發(fā)展到一定水平之后，人們會越來越多地考慮非經(jīng)濟因素，比如人情、人性。
社會上有些人，想盡快完成城鎮(zhèn)化過程，但是這是很難一蹴而就的，總要有個過程。
中國新聞周刊：但是城鎮(zhèn)化也確實會使得城鄉(xiāng)二元戶籍的區(qū)別逐漸消解。這個過程中，你覺得政府應(yīng)該怎么做？
陳錫文：在西方發(fā)達國家，他們不單獨談城鎮(zhèn)化，而是談工業(yè)化，城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化都是工業(yè)化的結(jié)果。因為工業(yè)使人口集中，才會有城鎮(zhèn)。
我們則單獨把城鎮(zhèn)化這個概念提出來了。大城市人太多，裝不下，又叫農(nóng)民去小城鎮(zhèn)。但是小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)都不好，農(nóng)民為什么要過去？
要讓農(nóng)民進城，必須解決好四個問題。第一，就業(yè)，沒有就業(yè)，他們就不來了，他們又不是來療養(yǎng)的；第二，住房，不一定要買房，但也得有租房；第三，基本公共服務(wù)、社會保障；第四，子女教育問題。這四個問題解決好了，去哪里都一樣，農(nóng)民也確實沒有必要去大城市。
世界上提供了兩條城鎮(zhèn)化道路的經(jīng)驗給我們：
第一種是城鎮(zhèn)化水平最高的拉美國家。但同時，這些國家也有一個明顯的特征，即貧困人口比重特別高，貧民窟的人很多。政府鼓勵大資本下鄉(xiāng)，大規(guī)模圈地，發(fā)展商品農(nóng)業(yè)，包括香蕉、咖啡、大豆，都可以大規(guī)模出口。農(nóng)民在農(nóng)村沒有家了，只好到城市里來。但是到了城市里什么都沒有，他們又回不去，只好構(gòu)建屬于自己的貧民窟。
第二種是那種城市化率并不高的西方國家。比如德國，有60%的人是在人口不足2萬人的小城鎮(zhèn)生活的。政府提供的公共服務(wù)，盡量做到均等化，人們可以自己選擇進城還是在農(nóng)村。再比如日本，民眾如果遷戶口，家里有孩子在義務(wù)教育階段，那么當(dāng)?shù)亟逃块T規(guī)定必須三天內(nèi)讓這個孩子進入學(xué)校，不能耽誤課程。咱們?nèi)绻霾坏竭@些，讓農(nóng)民進城有什么意義？
所以，有個非常重要的問題要想明白，我們是先把人都弄進城里了，慢慢給他們完善待遇，卻造成了城里的二元結(jié)構(gòu)呢，還是由政府提供城鄉(xiāng)一致的公共服務(wù)，由農(nóng)民自己選擇，是進城還是不進城？
過去，上海世博會的時候有個口號，叫做“城市讓生活更美好”，我是搞農(nóng)村問題的，我很反對這個口號。我記得浙江奉化的滕頭村在世博會布置了展館，滕頭村發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，十分富庶。我對他們自己的標(biāo)語印象深刻，叫做“農(nóng)村讓城市更向往”?，F(xiàn)在，五六年過去了，已經(jīng)確實有很多大城市的人向往這樣的農(nóng)村了。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國新聞周刊（原題：陳錫文回應(yīng)土改質(zhì)疑）
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