摘要：我國加入世界貿易組織（WTO）以來簽署的雙邊或多邊區(qū)域自貿協(xié)定進一步擴大了農業(yè)開放。從目前來看，我國農業(yè)經受住了開放帶來的挑戰(zhàn)和壓力。我國已進入新一輪高水平開放階段，農業(yè)缺乏比較優(yōu)勢的問題逐步顯現(xiàn)，未來農業(yè)要繼續(xù)經受住開放帶來的挑戰(zhàn)和壓力，根本出路在于深化農業(yè)供給側結構性改革。一方面，應調整農業(yè)生產的品種結構和區(qū)域布局，重塑農業(yè)支持保護制度，努力提高我國農業(yè)的產業(yè)素質和競爭力。另一方面，應謀劃和實施全球農業(yè)戰(zhàn)略，提高統(tǒng)籌利用國內外兩個市場兩種資源的能力，提高開放條件下的國家糧食安全治理能力。
關鍵詞：制度型開放；農業(yè)戰(zhàn)略性調整；糧食安全治理；加入WTO
以2001年加入世界貿易組織（WTO）為標志，我國進入深度參與經濟全球化、全面提高對外開放水平的新階段。以黨的十八屆三中全會提出構建開放型經濟新體制為標志，我國進入以制度型開放為重要特征、推進更高水平開放的新階段。在開放進程中，我國農業(yè)作為總體上缺乏競爭優(yōu)勢的產業(yè)部門，經受住了考驗，轉型升級穩(wěn)步推進。隨著新一輪高水平開放舉措效應的逐步顯現(xiàn)、農業(yè)自身比較優(yōu)勢的動態(tài)變化，未來我國農業(yè)實際承受的挑戰(zhàn)和壓力將進一步加大。應對這種挑戰(zhàn)和壓力，根本出路在于深化農業(yè)供給側結構性改革，努力提高農業(yè)的產業(yè)素質和競爭力，同時也需要謀劃和實施全球農業(yè)戰(zhàn)略，提高統(tǒng)籌利用國內外兩個市場兩種資源的能力和開放條件下的國家糧食安全治理能力。
一、清醒認識加入WTO以來我國農業(yè)的發(fā)展態(tài)勢
就加入WTO將給我國農業(yè)帶來什么影響，在早期是有爭論的。加入WTO以來的農業(yè)發(fā)展績效一定程度上回應了這些爭論，但問題并未終結，加入WTO對我國農業(yè)的影響將持續(xù)釋放，壓力和挑戰(zhàn)需要逐步消化。
（一）全球領先的開放程度
我國加入WTO時，在農業(yè)方面作出了較高的開放承諾。無論是與WTO創(chuàng)始成員和其他新加入成員相比，還是與我國農業(yè)自身資源稟賦相比，這種開放程度都是偏高的。我國農業(yè)開放已處于全球領先地位，成為全球農產品關稅水平較低和貿易自由化程度最高的國家之一。從WTO《農業(yè)協(xié)定》的三大領域來看，都可以發(fā)現(xiàn)我國農業(yè)作出了領先于大多數(shù)成員的開放承諾。
一是大幅降低市場準入門檻。承諾取消所有非關稅措施，對全部農產品實行關稅化管理。盡管加入WTO談判期間我國農產品平均關稅已由1992年的46.6%降至1999年的21.2%，我國仍承諾加入WTO后繼續(xù)削減，2010年過渡期結束時削減至15.2%，累計降幅達67%。我國加入WTO過渡期結束后的農產品最終關稅水平，約為世界平均水平的1/4，遠低于發(fā)展中國家成員56%和發(fā)達國家成員39%的平均水平。雖然我國對部分農產品進口實行關稅配額管理，但豆油、菜籽油、棕櫚油僅在過渡期內實行，自2006年起取消配額；自2005年起小麥、玉米、大米配額外最惠國稅率降至65%，食糖、棉花配額外最惠國稅率分別降至50%和40%。我國承諾放棄適用WTO《農業(yè)協(xié)定》第5條關于特殊保障條款的權利，當農產品進口數(shù)量增加或價格下降到一定幅度、對國內相關產業(yè)造成實質損害或損害威脅時，只能適用觸發(fā)門檻更高的《保障措施協(xié)定》進行貿易救濟。
二是只獲得極為有限的國內支持政策空間。我國放棄適用為發(fā)展中國家成員量身定制的《農業(yè)協(xié)定》第6.2條關于“發(fā)展箱”的權利，對農業(yè)可普遍獲得的投資補貼、低收入或資源貧乏生產者可普遍獲得的農業(yè)投入品補貼必須計入現(xiàn)行綜合支持總量，而不能像其他發(fā)展中國家成員一樣免于削減。我國以1996—1998年為減讓基期，此期間扭曲生產或貿易的農業(yè)綜合支持量為負值：非特定產品綜合支持量為294.02億元，占農業(yè)總產值的1.44%；特定產品綜合支持量中僅玉米為9.35億元，其他產品均為負值；此期間我國農業(yè)稅費負擔約為1200億元。綜合計算，我國農業(yè)綜合支持量約為-900億元，這意味著我國農業(yè)國內支持水平約為-5%?；谶@一情況，我國未能根據《農業(yè)協(xié)定》第6.3條的規(guī)定獲得基期農業(yè)綜合支持量（AMS）權利，這意味著我國加入WTO以后的“黃箱”措施僅限于微量允許。根據《農業(yè)協(xié)定》第6.4條的規(guī)定，發(fā)達國家成員特定產品微量允許（某一產品的“黃箱”措施占該產品產值的比例）和非特定產品微量允許（各產品普遍受益的“黃箱”措施占農業(yè)總產值的比例）上限分別為5%，發(fā)展中國家成員分別為10%，但我國分別只有8.5%，未能充分享受到發(fā)展中國家成員的特殊和差別待遇。
三是承諾不使用任何出口補貼措施。加入WTO之前的一個時期內，由于國內玉米和棉花出現(xiàn)過剩，我國曾給予過出口補貼。加入WTO時我國承諾不再對農產品出口提供補貼。與此形成鮮明對照的是，美國、歐盟等發(fā)達國家成員自WTO成立以來一直為農產品出口提供各種形式的補貼。盡管2015年WTO第十屆部長級會議形成具有約束力的決議，同意停止和逐步淘汰農業(yè)出口補貼，要求發(fā)達國家成員立即取消出口補貼、發(fā)展中國家成員2018年取消出口補貼，特定的“加工品、奶制品和豬肉”等產品可延至2020年，25個國家作出了削減出口補貼的承諾，但從實際執(zhí)行情況來看，出口補貼的削減并未達到預定目標。
加入WTO以來，我國在按加入WTO時的承諾擴大農業(yè)對外開放和按WTO規(guī)則調整完善國內農業(yè)政策的同時，還通過簽訂雙邊或多邊區(qū)域貿易協(xié)定實行更大程度的開放。截至2019年底，我國已與25個國家和地區(qū)簽署17個自貿協(xié)定。在這些自貿協(xié)定中，農產品市場開放程度比WTO框架下的開放程度更高。例如，中國-東盟自貿區(qū)自2004年1月1日起實施早期收獲計劃，下調農產品關稅，到2006年約600項農產品的關稅降為零；自2005年7月起，除2004年已實施降稅的早期收獲產品和少量敏感產品外，雙方對其他約7000個稅目的產品實施降稅。
（二）總體平穩(wěn)的發(fā)展績效
盡管農業(yè)的開放程度很高，但加入WTO以來我國農業(yè)發(fā)展依然總體平穩(wěn)，延續(xù)了加入WTO之前的向上走勢，并未出現(xiàn)加入WTO前夕一些人所擔心的農業(yè)將受到沖擊、農民將大規(guī)模失業(yè)的情景。
一是農業(yè)增加值平穩(wěn)增長。2002—2019年，我國第一產業(yè)增加值年均增長4.01%，比1979—2001年年均4.62%的增長速度略有下降。這種下降主要是農產品需求增長速度隨恩格爾系數(shù)下降而下降導致的，是經濟發(fā)展到一定階段后的正?，F(xiàn)象。與此前的大起大落相比，加入WTO以來的農業(yè)增長穩(wěn)定性得到顯著改善。1979—2001年，第一產業(yè)增加值增長速度峰谷相差14.4個百分點；2002—2019年，峰谷差僅為3.7個百分點。第一產業(yè)增長穩(wěn)定性的增強，與農業(yè)基礎設施在防汛抗旱中發(fā)揮了支撐作用、舉國體制在抗御重大植物病蟲害和動物疫情風險中發(fā)揮了保障作用等有關，也與國家對農業(yè)的調控作用密不可分。糧食最低收購價和重要農產品臨時收儲政策、緩解生豬市場價格周期性波動調控預案等市場調控政策的制定實施，降低了農產品市場波動幅度，為提高農業(yè)增長的穩(wěn)定性創(chuàng)造了有利條件。
二是農產品生產全面增長。加入WTO前夕，一些研究認為我國缺乏比較優(yōu)勢的土地密集型大宗農產品，如玉米將面臨進口沖擊，生產將出現(xiàn)下降。事實是，即使是缺乏比較優(yōu)勢的土地密集型農產品也保持了增長勢頭。2002—2019年全國糧食產量增加了21 120萬噸，超過了1979—2001年14 787萬噸的增長幅度；在2002—2019年的糧食產量增長中，玉米產量增長占69.4%。棉花、油料、糖料等典型土地密集型農產品也都維持了長期增長走勢。高度依賴糧食的畜牧養(yǎng)殖業(yè)，在玉米產量增長和大豆進口增加的支撐下，同樣維持了長期增長走勢。具有較強競爭優(yōu)勢的勞動、資金、技術密集型農產品，如蔬菜、水果、茶葉、水產品等，更是實現(xiàn)了較快增長。就連進口大量增加的大豆，國內生產也未明顯萎縮?？梢哉J為，加入WTO以來沒有一種農產品因遭受進口沖擊而明顯萎縮。加入WTO以來我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、居民收入水平快速提高創(chuàng)造的新增需求，既容納了不斷增加的農產品進口，又為國內農產品生產增長提供了巨大市場空間。
三是農業(yè)現(xiàn)代化進程得到快速推進。在加入WTO以來快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的帶動下，我國農業(yè)現(xiàn)代化也進入快速推進階段。農業(yè)生產規(guī)模化水平明顯提高，全國農村承包地流轉面積從2004年的446.2萬公頃提高到2018年的3533.3萬公頃。2016年末，全國耕地規(guī)?；N面積占全部實際耕地耕種面積的28.6%，規(guī)模化養(yǎng)殖生豬存欄占生豬存欄總數(shù)的62.9%，家禽規(guī)模化存欄占比達到73.9%。農業(yè)生產機械化程度快速提高，全國農作物耕種收綜合機械化水平從2001年的32%提高到2019年的70%，農業(yè)已進入全程、全面機械化新階段。農業(yè)生產綠色化迎來轉折性變化，全國化肥使用量從2015年6022.6萬噸的峰值下降到2018年的5653.4萬噸，農藥使用量從2014年180.69萬噸的峰值下降到2018年的150萬噸，2018年全國畜禽糞污綜合利用率達到70%、秸稈綜合利用率達到84%、農用地膜回收率達到60%。全國農業(yè)科技進步貢獻率從2005年的48%提高到2019年的59.2%。
四是農業(yè)就業(yè)份額快速下降。全國第一產業(yè)就業(yè)人數(shù)從2001年的36 399萬人減少到2018年的20 258萬人，累計減少16 141萬人；第一產業(yè)就業(yè)份額從2001年的50%下降到2018年的26.1%，累計下降23.9個百分點。這種下降是在農業(yè)勞動生產率和農業(yè)產出上升的基礎上實現(xiàn)的，是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化帶來的積極變化，與農業(yè)生產萎縮情景下的農業(yè)就業(yè)減少有本質的不同。
五是農民收入快速增長。全國農民人均可支配收入2002—2019年年均增長8.1%，高于1979—2001年年均7.4%的增長速度。農民收入來源發(fā)生深刻變化，2001—2019年工資性收入占比從32%提高到41.1%，轉移性收入占比從3.7%提高到20.6%。這意味著加入WTO以來工業(yè)化和城鎮(zhèn)化對農民收入的拉動作用以及社會保障和農業(yè)補貼政策對農民收入的支撐作用遠遠超過了農產品進口增加對農業(yè)經營收入的不利影響。
（三）悄然發(fā)生的深刻轉型
觀察加入WTO以來的我國農業(yè)發(fā)展，在看到平穩(wěn)的一面的同時，也要看到已經和正在發(fā)生的深刻轉型。既不能夸大加入WTO對我國農業(yè)的沖擊，也不能對深層次矛盾和問題視而不見。必須清醒地認識到，加入WTO給我國農業(yè)帶來的挑戰(zhàn)會隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平的提高而進一步釋放和顯性化。目前來看，有兩大挑戰(zhàn)已經擺在我們面前。
1．農業(yè)對外依存度快速上升
加入WTO之前，由于我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化程度不高，農業(yè)勞動力的機會成本低，我國主要農產品的生產成本和市場價格普遍低于國外水平，農業(yè)在低水平地滿足國內消費需求的同時，甚至還承擔著出口創(chuàng)匯的功能。這是我國在加入WTO談判過程中對農產品市場準入作出偏高開放承諾的“底氣”所在。加入WTO初期，這一格局沒有發(fā)生實質性變化。在這種情況下，盡管農產品市場開放程度較高，農業(yè)卻未受到進口的明顯沖擊。但從2004年開始，我國農產品貿易持續(xù)出現(xiàn)逆差。在逆差的背后，孕育著深刻的變化。
第一，國內外農產品生產成本和價格倒掛幅度不斷擴大，價差驅動型進口壓力逐步增加。2004年前后，我國農業(yè)富余勞動力轉移邁過劉易斯第一拐點，農民工工資出現(xiàn)跳躍式上漲，農業(yè)生產用工的機會成本隨之上漲。土地流轉率提高導致地租顯性化，農業(yè)補貼特別是對新型經營主體補貼的增加導致單位面積土地租金上漲。受此推動，大宗農產品成本和價格逐步超過主要出口國水平，國外農產品逐步翻越運費、關稅等貿易成本之墻進入我國市場，價差驅動型進口開始成為常態(tài)。目前，配額外最惠國稅率已無法擋住棉花和食糖的進口，配額稅率也已無法擋住大米、小麥、玉米的進口，實行單一關稅管理的大豆、油菜籽、食用植物油、奶粉、肉類等產品早就無法擋住國外產品的進入。
第二，國內生產增長趕不上需求增長，缺口驅動型進口壓力逐步增加。加入WTO以來，我國糧食、棉花、油料、糖料、蔬菜、水果、畜產品、水產品等大宗農產品產量都有不同幅度的增長。但我國人均國內生產總值已從2001年的1053美元提高到2019年的10 276美元，同期人口總量從12.76億人增加到14億人，城鎮(zhèn)人口總量從4.81億人增加到8.48億人，這些變量共同推動全社會對農產品的需求不斷增長。總體而言，盡管目前稻谷、小麥等產品依然存在一定的超出正常值庫存，棉花、食糖、玉米等產品一度出現(xiàn)過超正常值庫存，但即便剔除這一因素，我國多數(shù)大宗農產品的生產增長未能趕上需求增長。2001—2019年，棉花進口從19.7萬噸擴大到193.7萬噸，食糖進口從119.9萬噸擴大到339萬噸，大豆進口從1394萬噸擴大到8851.1萬噸，油菜籽進口從172.4萬噸擴大到273.7萬噸，食用植物油進口從167.5萬噸擴大到1152.7萬噸，這種進口增長具有缺口驅動型特征。
第三，勞動力成本上漲導致勞動密集型農產品的出口優(yōu)勢衰減。蔬菜、水果、水產品是我國傳統(tǒng)的出口品類，隨著勞動力成本上漲，這些勞動密集型農產品逐步喪失競爭優(yōu)勢。水果出口2001年的8億美元擴大到2019年的74.5億美元，同期進口從3.5億美元擴大到103.6億美元，自2018年起出現(xiàn)逆差。蔬菜和水產品長期保持貿易順差，順差規(guī)模分別從2001年的22.4億美元和23億美元擴大到2017年的峰值149.7億美元和98億美元，2018年蔬菜和水產品的貿易順差分別同比下降3.7%和23.9%，2019年蔬菜貿易順差與2018年基本持平，水產品貿易順差同比進一步下降74.1%。這是一種短期回調還是趨勢性下降，需要給予密切關注。
第四，農產品進出口結構基本體現(xiàn)了農業(yè)資源稟賦特征。2001—2019年，我國農產品進出口貿易總額從279億美元增長至2300.7億美元，年均增長12.4%。其中，出口從160.5億美元增長到791億美元，年均增長9.3%；進口從118.5億美元增長到1509.7億美元，年均增長15.2%。這表明，我國農業(yè)對外依存度已步入快速上升通道。在農產品進口結構中，以土地密集型農產品為主，目前主要土地密集型農產品已全部處于凈進口狀態(tài)；在農產品出口結構中，以勞動密集型農產品為主。這種進出口結構，大體符合我國人多地少的農業(yè)資源稟賦特征，既滿足了全社會對優(yōu)質農產品不斷增長的需求，又減輕了國內資源環(huán)境承受的壓力。
2．農業(yè)國內支持水平快速上升
加入WTO之前，我國部分農產品的政府收購價低于固定外部參考價，農民需要繳納農業(yè)稅，農業(yè)總體上還是工業(yè)化的原始積累者。當時有人認為，國內支持承諾的高低并沒有多大實際意義，問題不在于國家有錢擔心有違WTO規(guī)則而發(fā)不出去，而在于如何將有限的國家財政資源用好?；谶@種現(xiàn)實，我國在農業(yè)國內支持承諾方面作出了較大讓步。但隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平的提高，工農和城鄉(xiāng)關系開始出現(xiàn)轉折性變化，我國農業(yè)政策經歷了急劇轉型。加入WTO以來我國農業(yè)國內支持政策的變化呈現(xiàn)以下特征：
第一，國家對農業(yè)從攫取轉向補貼。以2004年為轉折點，農業(yè)成為工業(yè)化的反哺對象。一方面，從2000年開始實行農村稅費體制改革試點，逐步降低農業(yè)稅稅率，最終于2006年廢除農業(yè)稅。另一方面，先后從2004年和2006年起在主產區(qū)實行稻谷和小麥最低收購價政策，后來拓展到一度對玉米、棉花、油菜籽、食糖實行臨時收儲政策；從2004年起對種糧農民實行直接補貼、農作物良種補貼和農機具購置補貼，從2006年起實行農資綜合補貼。
第二，農業(yè)國內支持總量持續(xù)快速增長。根據我國向WTO的通報，我國農業(yè)國內支持總量從2001年的885億元增長到2016年的15 070億元，年均增長16%；同期全國農林牧業(yè)總產值從23 364.87億元增長到87 213.11億元，年均增長9%，農業(yè)國內支持總量占農林牧業(yè)總產值的比重從7%提高到17%。
第三，農業(yè)國內支持結構發(fā)生較大變化。在“綠箱”政策持續(xù)快速上升的同時，“黃箱”政策的力度也逐步加大，2016年首次出現(xiàn)了“藍箱”政策。尤其是自2011年起出現(xiàn)了特定產品現(xiàn)行綜合支持量（AMS）越過了微量允許上限的問題。這表明，雖然加入WTO后我國對WTO規(guī)則的熟知程度在提高，但在政策設計過程中運用WTO規(guī)則的意識和能力依然不夠。
二、從兩個維度研判新一輪高水平開放對我國農業(yè)的深遠影響
我國已進入全面開放、制度型開放、自主開放為主要特征的高水平開放新階段。在新一輪開放中，農業(yè)一方面要繼續(xù)消化加入WTO時的承諾和已簽訂區(qū)域貿易協(xié)定逐步釋放出來的挑戰(zhàn)和壓力，另一方面還要承受開放的新舉措、農業(yè)產業(yè)優(yōu)勢的新變化帶來的新挑戰(zhàn)和新壓力。從經貿規(guī)則來看，開放標準的提高、約束紀律的加嚴、補貼空間的收窄，使農業(yè)日益真切感受到約束。從產業(yè)優(yōu)勢來看，成本水平的上升、國內外倒掛幅度的擴大、競爭優(yōu)勢的衰減、比較劣勢的凸顯，使農業(yè)日益真切感受到沖擊。
（一）經貿規(guī)則之變對農業(yè)的深遠影響
1.自主謀變
構建開放型經濟新體制對農業(yè)的影響。黨的十八屆三中全會強調，“構建開放型經濟新體制”，“促進國際國內要素有序自由流動、資源高效配置、市場深度融合”。黨的十九大報告指出，“推動形成全面開放新格局”，“實行高水平的貿易和投資自由化便利化政策”。2018年中央經濟工作會議指出，“要推動全方位對外開放，推動由商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉變”。2019年中央政府工作報告強調，“繼續(xù)推動商品和要素流動型開放，更加注重規(guī)則等制度型開放，以高水平開放帶動改革全面深化”。黨的十九屆四中全會提出，“建設更高水平開放型經濟新體制”，“實施更大范圍、更寬領域、更深層次的全面開放，推動制造業(yè)、服務業(yè)、農業(yè)擴大開放”。在中央作出的這一系列重大開放決定中，制度型開放居于核心位置，對我國經濟社會各領域都將產生深遠影響。推進制度型開放，需要借鑒和對標國際先進規(guī)則，主動和自主完善我國經貿法律和規(guī)則體系。我國農業(yè)目前實行的規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等，不少需要與國際先進水平看齊。為此，既要完善價格、收儲、投資、信貸、保險等農業(yè)支持保護制度，又要完善動植物新品種保護制度，還要完善檢驗檢疫、生物安全管理等農業(yè)技術性壁壘措施。
簽訂區(qū)域貿易協(xié)定對農業(yè)的影響。在WTO最惠國待遇基礎上，為了實現(xiàn)更高水平的貿易和投資自由化便利化，達成雙邊或多邊區(qū)域貿易協(xié)定是一個流行趨勢。我國也主動通過這種方式促進區(qū)域經濟一體化。從我國已經簽訂的17個自貿協(xié)定來看，其對農業(yè)帶來的影響是非常明顯的。以《中國-新西蘭自由貿易協(xié)定》為例，自2008年10月1日生效以來，我國分階段降低新西蘭全脂奶粉進口關稅稅率，2019年降至零關稅，這導致我國全脂奶粉進口持續(xù)增長，擠占了國內奶業(yè)增長空間。由于新西蘭占據我國進口全脂奶粉的絕大部分市場份額，2018年達到89.7%，國內客戶也逐漸把新西蘭全脂奶粉的風味當作了衡量其他產品的標準?！吨袊?新西蘭自由貿易協(xié)定》的影響并沒有完全釋放出來，根據該協(xié)定，我國對全脂奶粉的特殊保障措施到2024年將失效，屆時我國奶業(yè)將承受更大競爭壓力。目前我國正與27個國家和地區(qū)進行12個自貿協(xié)定談判或升級談判，與8個國家就建立或升級雙邊自貿協(xié)定進行聯(lián)合可行性研究。在這些國家和地區(qū)中，不少在農業(yè)方面具有較強競爭優(yōu)勢，如加拿大、挪威，一旦達成自貿協(xié)定，我國農業(yè)將面臨更大壓力。
擴大外資準入對農業(yè)的影響。在準備加入WTO的過程中，我國即著手規(guī)范利用外資的制度和政策。1995年國家發(fā)布《外商投資產業(yè)目錄》和《指導外商投資方向暫行規(guī)定》，1997年進行了修訂。2002—2017年，國家又先后六次對《外商投資產業(yè)指導目錄》進行修訂。從2018年起，按照準入前國民待遇加負面清單的新要求，發(fā)布《外商投資準入特別管理措施（負面清單）》?？傮w而言，加入WTO以來我國逐步擴大了外商投資農業(yè)的準入范圍。將2019年全國版《外商投資準入特別管理措施（負面清單）》與2011年修訂的《外商投資產業(yè)指導目錄》相比，可以發(fā)現(xiàn)，農業(yè)對外資的開放程度大大提高：在種業(yè)方面，取消除小麥和玉米外的其他農作物新品種選育和種子生產的中方控股要求；在農產品加工方面，取消對棉花（籽棉）、大米、面粉加工和玉米深加工的限制，取消對豆油等食用油脂加工、生物液體燃料（燃料乙醇、生物柴油）生產的中方控股要求，取消對我國傳統(tǒng)工藝的綠茶及特種茶加工（名茶、黑茶等）的禁止；在農產品和農資流通方面，取消對糧食收購，對糧食、棉花、植物油、食糖、煙草、農藥、農膜、化肥的批發(fā)、零售、配送，對大型農產品批發(fā)市場建設、經營的限制。此外，自2013年以來，我國先后設立18個自貿試驗區(qū)，探索更大程度的開放舉措。與2018年和2019年全國版《外商投資準入特別管理措施（負面清單）》相比，2018年和2019年版《自由貿易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施（負面清單）》先后將小麥、玉米新品種選育和種子生產外資股比由不超過49%放寬至不超過66%，并取消了禁止投資中國管轄海域及內陸水域水產品捕撈的規(guī)定。擴大外資準入，為我國農業(yè)發(fā)展帶來了新理念、新技術、新模式，特別是促進了畜禽養(yǎng)殖、飼料加工、糧油加工等的現(xiàn)代化進程，但對種業(yè)安全的潛在影響需要引起高度關注。
2.積極應變
世貿爭端案裁決結果對農業(yè)的影響。截至2019年底，我國在WTO爭端解決機制下作為被訴方的磋商案件共44件，其中涉及農業(yè)的被訴案共4件。這些爭端案的裁決結果，特別是未支持中國主張的裁決結果，對我國農業(yè)貿易政策改革產生了倒逼作用。例如，2016年9月，美國貿易代表辦公室向WTO提出磋商請求，指稱中國對小麥、稻谷、玉米的市場價格支持超過微量允許上限；2019年2月，WTO爭端解決機構裁決認定中國2012—2015年對小麥、秈稻和粳稻的補貼超標，要求我國遵守加入WTO時的承諾。作為應對，我國不得不對小麥和稻谷的最低收購價政策進行調整，從2020年起把原先在主產區(qū)按最低收購價敞開收購的操作辦法，調整為按最低收購價限量收購。再如，2016年12月，美國貿易代表辦公室向WTO提出磋商請求，指稱中國對小麥、大米（長粒米和中短粒米）、玉米等三種農產品實施的關稅配額管理措施違反加入WTO時的承諾；2019年4月，WTO爭端解決機構認定中國的大米、小麥和玉米進口關稅配額管理辦法違反中國加入WTO時的承諾。作為應對，我國不得不對《農產品進口關稅配額管理暫行辦法》進行大幅度修訂，調整國營貿易配額分配、未利用配額再分配等操作辦法。未來不排除一些WTO成員對我國其他農業(yè)政策提起訴訟，作為應對之舉采取的開放措施也會隨之出臺。
WTO改革對農業(yè)的影響。目前WTO農業(yè)領域改革集中在七大議題上，包括國內支持、糧食安全公共儲備、市場準入、特殊保障機制、出口競爭、出口限制、棉花。這些議題中對我國有可能產生直接影響的有四個：一是國內支持。部分成員主張對包括綜合支持量（AMS）和微量允許在內的貿易扭曲型支持進行封頂改革；有些成員主張把“藍箱”納入封頂改革范圍，對“藍箱”措施實行更嚴格的限制，甚至主張逐步取消“藍箱”措施；一些成員要求加強對“綠箱”措施的紀律約束，確保沒有或只有極小的貿易扭曲效應，防止“轉箱”。二是糧食安全公共儲備。一些成員要求糧食安全公共儲備項目不計入“黃箱”，甚至要求擴大適用范圍；一些成員贊成不把糧食安全公共儲備計入“黃箱”，但對儲備規(guī)模、透明度等要進行嚴格的紀律約束；也有成員對發(fā)展中國家成員按管理價格收購和銷售的糧食安全公共儲備項目不計入“黃箱”提出質疑。三是市場準入。一些成員指出，應持續(xù)推進關稅削減改革，各成員應修訂其減讓表，把所有農產品的約束關稅轉換為簡化的從價稅，按階梯公示式削減關稅峰值，避免關稅升級，加工品的關稅不超過初級產品關稅的一定倍數(shù)。在農產品關稅配額管理方面，一些成員國指出應加強配額管理的透明度、強化成員國及時通報配額完成情況的義務，配額未完成機制應適用于所有成員國，應督促成員國及時通報配額完成情況和未完成配額的再分配機制，同時應進一步明確未完成配額再分配的方法，以促進成員國更透明、有效地分配未完成配額。四是棉花。在改革棉花的國內支持方面，一些成員提出了不同的方法：將扭曲貿易的國內支持限制在棉花總產值的一定比例范圍內；設定所有支持總額的比例；設立向棉花生產者的轉移支付占總產值比例的限額；建立一個階梯公式，讓有較多支持的國家削減更多?！懊藁ㄋ膰保ㄘ悓?、布基納法索、乍得、馬里）指出，棉花國內補貼的歸類計算方法仍存在不足，“藍箱”措施作為僅次于“黃箱”措施的貿易扭曲型政策，也應受限額約束。在棉花市場準入方面，一些成員表示，希望還沒有為發(fā)展中國家提供“零關稅、零配額”市場準入的國家加快落實WTO第十屆部長級會議的決議。WTO農業(yè)領域的這些改革訴求和主張短期內未必都能達成共識、形成具有約束力的決議，但其代表的改革動向值得我們重視，對我國未來農業(yè)政策的調整完善具有鏡鑒意義。
（二）產業(yè)優(yōu)勢之變對農業(yè)的深遠影響
從開放視角研判我國農業(yè)中長期發(fā)展趨勢，除了需要密切關注我國新一輪高水平開放新動向、全球多邊貿易體制改革新趨勢及其對我國農業(yè)的深遠影響外，還需要準確把握未來我國農業(yè)在全球范圍內成本和價格比較的變化趨勢、以品質為核心的綜合競爭能力的提高幅度及其對農業(yè)發(fā)展的長遠影響。
1.土地密集型大宗農產品的成本和價格倒掛幅度將進一步擴大
我國具有典型的人多地少水缺的資源稟賦特征。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的早期階段，一方面由于人工和土地成本尚未明顯上漲，我國主要土地密集型大宗農產品的生產成本和國內市場價格低于全球主要農產品出口國水平，土地密集型大宗農產品的價差驅動型進口尚未發(fā)生，僅在個別年份因國內供給不足出現(xiàn)過缺口驅動型進口；另一方面，由于國內長期供給不足，加之受出口貿易管制影響，即便國內價格低于國際市場價格，除個別年份國內供過于求、需要為消化庫存而組織少量出口外，土地密集型大宗農產品也不可能長期大量出口。因此，在這個發(fā)展階段我國土地密集型大宗農產品與全球市場的關聯(lián)度較低，處于自然隔絕和制度隔絕狀態(tài)。
然而，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化程度的提高，我國土地密集型大宗農產品的比較劣勢不斷暴露，未來還可能會進一步加劇。
第一，從成本比較來看，未來我國主要土地密集型大宗農產品的成本倒掛幅度會進一步擴大。我國稻谷、小麥、玉米、大豆、花生、棉花的單位產品成本已分別于2011年、2012年、2001年、2004年、2010年和2012年起穩(wěn)定地超過美國水平，倒掛幅度逐步擴大，2018年分別達到47%、53%、116%、139%、66%和27%。在決定單位產品成本倒掛幅度的各種因素中，人工成本倒掛幅度最為明顯，2018年這六種產品分別為404%、627%%、181%、130%、911%和720%；其次為土地成本倒掛幅度，2018年這六種產品分別為82%、57%、105%、193%、181%和79%；在其他成本中，2018年僅玉米和大豆比美國分別高出15%和21%，而稻谷、小麥、花生和棉花則分別比美國低14%、2%、31%和37%。我國單位產品人工成本之所以高出美國這么多，主要原因在于土地經營規(guī)模小、機械化程度低。未來我國土地密集型農產品生產的經營規(guī)模、社會化服務程度、機械化水平和土地生產率、勞動生產率均將持續(xù)提高，但其對成本的抑制作用，不足以對沖單位時間工資水平、單位面積地租水平增長對成本的抬升作用，單位產品成本仍將長期持續(xù)提高，國內外土地密集型大宗農產品的成本倒掛幅度還將繼續(xù)擴大。
第二，從價格比較來看，未來國際市場價格對國內市場價格上升的“天花板”效應將進一步強化。我國主要土地密集型大宗農產品的國內市場價格已全面超過進口到岸稅后價格。就稻谷、小麥、玉米而言，按配額稅率計算的進口到岸稅后價已分別于2013年7月、2013年6月和2013年7月起持續(xù)低于國內市場批發(fā)價；未來只要國內生產成本上升的速度持續(xù)高于主要出口國水平、人民幣匯率不出現(xiàn)持續(xù)性大幅貶值，按配額外最惠國稅率計算的進口到岸稅后價將低于國內市場批發(fā)價格。棉花按滑準稅計算的進口到岸稅后價格曾一度持續(xù)高于國內市場價格，取消臨時收儲政策后已趨于并軌。食糖按配額稅率計算的進口到岸稅后價已于2011年2月起持續(xù)低于國內市場價格，按配額外最惠國稅率計算的進口到岸稅后價也已于2015年2月起在大部分時段低于國內市場價格。未實行關稅配額管理的大豆，其進口到岸稅后價已于2012年10月起持續(xù)低于國內市場價格。需要注意的是，最低收購價和臨時收儲政策的實行，一度人為地抬高了國內市場價格，使國內外價格倒掛的拐點提前到來。2014年以來重要農產品價格形成機制和收儲制度的改革，逐步矯正了扭曲的國內市場價格，使國內外價格倒掛的幅度有所收斂，但成本倒掛這一最為本源的決定性因素沒有發(fā)生逆轉，價格倒掛也就不可能發(fā)生逆轉。此外，由于在畜產品生產成本中飼料成本占大頭，以玉米為主的飼料糧的成本和價格出現(xiàn)倒掛，已經并將繼續(xù)導致畜產品成本和價格出現(xiàn)倒掛。
2.勞動密集型農產品的出口增長速度將進一步放緩
加入WTO以來，我國具有較強比較優(yōu)勢的勞動密集型農產品出口增長較快，出口規(guī)模和貿易順差持續(xù)擴大。但近年來，出口增長速度明顯放緩。一方面，受全球經濟和貿易增長放緩影響，國外市場對我國勞動密集型優(yōu)勢農產品的需求增長放緩；另一方面，我國勞動密集型優(yōu)勢農產品在生產成本快速增長的同時品質沒有大的提高，削弱了其國際市場競爭力。
需要引起高度重視的是，近年來勞動密集型農產品在出口增長乏力的同時，進口快速增長，導致勞動密集型農產品進口占全部農產品進口的比重快速提高、凈出口快速減少，部分產品甚至由順差轉為逆差。動物產品中的畜產品、園藝產品中的水果都具有這一變化特征。受以下因素影響，未來這一變化趨勢仍將持續(xù)下去：以品質提高對沖成本和價格上漲、維持和擴大出口競爭優(yōu)勢的空間有限，特別是園藝作物機械化水平的提高不足以對沖單位時間工資水平的上漲；隨著信息化程度的提高、電子商務等新模式的普及、中等收入群體的擴大，國內消費者對國外優(yōu)質農產品的需求將不斷擴大；主動擴大市場開放，使進口國外優(yōu)質農產品更加便利，制度性成本不斷降低。
3．農業(yè)貿易競爭優(yōu)勢將進一步衰減
加入WTO以來，以貿易競爭力指數(shù)表示的我國農業(yè)比較優(yōu)勢發(fā)生了轉折性變化。從2004年起，農業(yè)總體上失去了貿易競爭優(yōu)勢，且不斷下降。在土地密集型農產品中，谷物一度具有貿易競爭優(yōu)勢，但2009年以后其貿易競爭力指數(shù)持續(xù)為負；油籽、植物油、食糖、棉花等土地密集型農產品一直缺乏貿易競爭優(yōu)勢，且不斷下降。在勞動密集型農產品中，蔬菜、茶葉一直具有明顯的貿易競爭優(yōu)勢，畜產品的貿易競爭力指數(shù)不僅早已于2000年轉負，而且此后急劇下滑；水果的貿易競爭力指數(shù)已于2018年轉負；水產品的貿易競爭優(yōu)勢也已開始下降，即將轉負。
面向未來，我國農業(yè)將呈現(xiàn)以下三個趨勢：第一，我國人口總量、城鎮(zhèn)化率、人均收入水平等將繼續(xù)提高，食物消費結構的轉型升級過程遠未完成，食物需求峰值也遠未到來。第二，我國農業(yè)超載的邊際產能將繼續(xù)主動退出，低效的邊際產能將繼續(xù)被迫退出，可持續(xù)、有競爭力的產能難以等量跟進。我國棉花和糖料先后于2007年和2008年達到產量峰值，奶類產量已連續(xù)7年未能超過2012年的歷史最高水平，豬肉產量也已連續(xù)5年未能超過2014年的歷史最高水平。從日本的歷史經驗來看，工業(yè)化程度越高，跨過產量峰值、步入下降通道的農產品種類也越多。第三，我國主動推進的高水平開放和多邊貿易體制改革，將使農業(yè)的邊境保護和國內支持受限。在這三大趨勢性力量的作用下，未來我國農業(yè)承受的缺口驅動型進口壓力和價差驅動型進口壓力將長期疊加，農業(yè)貿易競爭優(yōu)勢將進一步衰減。
一個時期以來，對我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中農產品成本和價格走勢的認識滯后，對國內外農產品成本和價格比較的轉折性、趨勢性變化認識不足，導致一些人對我國土地密集型大宗農產品生產經受住了加入WTO沖擊的本質原因認識不清，對我國農業(yè)的競爭力過于自信，從而導致我國農業(yè)發(fā)展政策設計一度缺乏前瞻性。必須清醒地認識到，成本倒掛幅度擴大、價格上升遭遇“天花板”封頂是未來我國土地密集型大宗農產品生產發(fā)展的基準情景，成本繼續(xù)上升、出口競爭力下降是未來我國勞動密集型大宗農產品生產發(fā)展的基準情景，需要據此重塑我國農業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和政策體系。
三、適應高水平開放新形勢推進我國農業(yè)戰(zhàn)略性調整
面對經貿規(guī)則之變和產業(yè)優(yōu)勢之變，我國必須對農業(yè)進行戰(zhàn)略性調整。這種戰(zhàn)略性調整，應面向農業(yè)現(xiàn)代化，以有利于遵循WTO規(guī)則和區(qū)域貿易協(xié)定、更好發(fā)揮我國農業(yè)比較優(yōu)勢為原則，以持續(xù)推進農業(yè)供給側結構性改革為主線，既包括促進農業(yè)發(fā)展從增產導向轉向競爭力導向、對農業(yè)支持保護制度進行重構，又包括更加積極主動地利用全球農業(yè)資源和農產品市場。
（一）按照“突出重點、有保有放”的思路調整農業(yè)生產結構
在我國未來現(xiàn)代化進程中，全社會對農產品的消費需求結構會繼續(xù)發(fā)生深刻變化，農業(yè)的整體對外依存度也會逐步上升，但部分農產品所具有的社會和政治敏感性也會長期存在。這就需要在保住重點的前提下，對農業(yè)生產結構進行前瞻性、戰(zhàn)略性調整。
第一，對品種結構進行戰(zhàn)略性調整。目前我國農業(yè)生產的品種結構是在市場和政府共同作用下形成的，基本符合我國的資源稟賦、發(fā)展階段和需求結構。市場的作用體現(xiàn)在價格信號對國內農業(yè)生產結構和農產品進出口結構的調節(jié)上。政府的作用體現(xiàn)在國內農業(yè)支持政策和邊境保護政策對不同農產品的力度差異上。未來在市場的作用下，我國農業(yè)生產的品種結構還會繼續(xù)發(fā)生變化，總體趨勢是特色農產品、可貿易性低的鮮活農產品的總量和占比會繼續(xù)上升，均質化程度高、可貿易性強、成本和價格倒掛幅度大的土地密集型農產品的生產總量越過峰值后會逐步下降。未來政府對農業(yè)生產品種結構的調整，核心在于以新的理念確定該保護的重點產品。哪些農產品是關系國計民生、在開放進程中需要得到重點支持保護的敏感產品，在不同發(fā)展階段、不同文化背景的國家是有較大差異的。我國在加入WTO的談判中，把小麥、大米、玉米、棉花、食糖、羊毛視作敏感產品，爭取到實行關稅配額管理的保護制度；把大豆、食用植物油、奶類、肉類等視作一般農產品，實行單一關稅管理。而在農業(yè)缺乏競爭優(yōu)勢的日本、韓國、歐盟，對奶類、肉類的保護程度遠遠超過對玉米、棉花的保護程度。我國在加入WTO的過程中對敏感農產品的界定，具有明顯的時代局限性。尤其是對玉米設置較高的邊境保護，對畜產品卻設置較低的邊境保護，是一種缺乏前瞻性的的政策組合。之所以出現(xiàn)這種偏差，原因在于對玉米屬性的認知不足，依然將其視作“三大主糧”之一。實際上，目前我國玉米僅5%用作口糧，其飼料屬性和工業(yè)原料屬性更為突出。與我國具有相同資源稟賦的日本，很早就對玉米實行零關稅，但對奶類、肉類實行較高的關稅，以此降低本國畜牧業(yè)生產成本、提高國外畜產品進入日本的關稅成本。這種做法值得我國借鑒。我國應根據時代的變化，合理確定敏感農產品的范圍，做到有保有放。
第二，對區(qū)域結構進行戰(zhàn)略性調整。受全國農產品市場一體化程度提高的影響，農業(yè)生產向優(yōu)勢產區(qū)集中的趨勢已經形成。由于各地工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平不同，受農產品進口沖擊和農產品出口帶動的程度不同，農業(yè)增長的區(qū)域分化特征也較為明顯。農業(yè)生產區(qū)域結構的這種深刻調整，是市場配置資源的必然結果，與政府的農業(yè)區(qū)域布局政策也有密切關系。未來政府對農業(yè)生產區(qū)域結構的調整，應在遵循市場規(guī)律、順應對外開放趨勢的基礎上，把著力點放在以下方面：合理劃定糧食生產功能區(qū)和重要農產品生產保護區(qū)，合理確定其政策定位，將“綠箱”措施和非特定產品“黃箱”措施向這些地區(qū)傾斜，增強其應對進口沖擊的能力；保持戰(zhàn)略定力，進一步加大邊際產能退出的力度，擴大土壤污染區(qū)、地下水超采區(qū)治理范圍，降低生態(tài)環(huán)境承載力低地區(qū)的畜牧和水產養(yǎng)殖強度；穩(wěn)慎推行糧食安全省長責任制、“菜籃子”市長負責制，把握好政府與市場的邊界，鼓勵各地在保護好基本農田的前提下充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，不宜過分強調各地在具體品種上必須達到的“自給率”，更不宜層層分解種植面積、養(yǎng)殖頭數(shù)等計劃指標。
（二）按照“突出優(yōu)勢、兩手并舉”的思路重塑農業(yè)競爭力
在價格倒掛拐點到來之前，我國農業(yè)憑借豐富的勞動力資源和較高的土地生產率維持著較強的國際競爭力。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化程度的提高，盡管農業(yè)勞動生產率在快速提高，但仍趕不上農業(yè)勞動力機會成本的上漲，導致單位產品人工成本持續(xù)提高，無論是土地密集型農產品還是勞動密集型農產品，都開始逐漸失去國際競爭力。在邊境保護之墻不高、國內支持之量不足的約束條件下，必須尋求提高我國農業(yè)競爭力的有效途徑。綜合考慮我國發(fā)展階段、農業(yè)資源稟賦、他國有益經驗，未來提高我國農業(yè)競爭力應堅持“兩手抓”。
第一，拼成本、拼價格。瞄準導致我國農產品生產成本快速提高的主要因素，有針對性地采取攤薄措施。一是以規(guī)模效益攤薄成本。在農戶或農場經營規(guī)模層面，調整完善土地承包辦法，通過互換并地盡量實現(xiàn)“一戶一塊田”，降低承包地塊過度分散導致的作業(yè)效率損失；深化承包地“三權”分置改革，對承包權適度賦權，鼓勵有條件的地方實行確股不確地的土地股份合作制，以降低土地流轉交易成本。在服務規(guī)模層面，鼓勵農戶或農場把部分對專用設備、專業(yè)技術依賴程度較高的作業(yè)環(huán)節(jié)委托給社會化服務組織，提高這些作業(yè)環(huán)節(jié)的規(guī)模效益；鼓勵農機專業(yè)戶、農民合作社、農業(yè)龍頭企業(yè)、農資生產和經銷商等從事農業(yè)生產性服務業(yè)，提供托管、半托管服務。在區(qū)域規(guī)模層面，促進農業(yè)生產向優(yōu)勢產區(qū)集中布局，共享大型基礎設施的外溢效應、產業(yè)技術體系的創(chuàng)新成果、區(qū)域公用品牌的市場影響力。二是以科技進步攤薄生產成本。長期以來，受增產導向影響，我國農業(yè)科技進步以提高產量為核心，對農業(yè)生產的物質消耗水平關注不夠。今后應以競爭力為導向，調整農業(yè)科研項目的布局，在繼續(xù)提高土地產出率的同時，更加注重破除制約資源利用率、勞動生產率的技術瓶頸。三是以基礎設施投資攤薄生產成本。遵循“綠箱”措施標準，加強農田水利建設，擴大有效灌溉面積，提高水資源利用率和土地產出率；加強高標準農田建設，提高耕地地力等級，減少田埂、溝渠等無效土地占比。
第二，拼品質、拼特色。盡管在控制乃至降低農業(yè)生產成本方面還有潛力，但人多地少的資源稟賦決定了我國農業(yè)在成本方面難以與一些國家競爭。提高我國農業(yè)競爭力，最終要靠品質和特色。一是以更嚴格的標準倒逼農業(yè)提高品質。應把“以高價格覆蓋高成本、以高品質支撐高價格”作為我國農業(yè)發(fā)展的目標模式，讓消費者愿意為國產農產品付更高價格，以消費者信任溢價維持我國高成本農業(yè)的發(fā)展空間。對我國農業(yè)適應更嚴格標準的韌性應有足夠估計，要加大力度促進農業(yè)標準化生產。探索全產業(yè)鏈提高品質的有效途徑，發(fā)揮龍頭企業(yè)對產業(yè)鏈上的農戶、農場、合作社的標準化生產的牽引作用。探索區(qū)塊鏈應用于農產品質量追溯體系的可行途徑，提高追溯體系的運行效率和可靠性。培育和保護農產品品牌，使生產者可以收獲品牌溢價，增強其提高品質的內在動力。二是以特色產品守住國內市場空間。在均質化程度高、可貿易性強的農產品之外，還有大量具有地域特色的農產品，這應成為未來提高我國農業(yè)競爭力的拳頭產品。與糧食生產功能區(qū)、重要農產品生產保護區(qū)相比，特色農產品優(yōu)勢區(qū)更應受到重視和扶持。三是以釋放多種功能增強農業(yè)綜合競爭力。農業(yè)不僅具有提供物質產品的功能，而且具有休閑觀光、生態(tài)涵養(yǎng)、文化傳承等多種功能。這些功能附著在特定地域、不可移動，可貿易性弱，是增強我國農業(yè)綜合競爭力的潛力所在。應通過三產融合發(fā)展、生態(tài)效益補償?shù)韧緩桨堰@些功能逐步釋放出來，讓農業(yè)在收獲物質產品的同時，收獲多種功能的價值。
（三）按照“黃”“藍”相濟、以“綠”為主的思路重塑農業(yè)支持保護制度
以2004年為轉折點，我國農業(yè)富余勞動力轉移邁過劉易斯第一拐點，農業(yè)勞動力機會成本跳躍式上升，與此同時，我國開始對農業(yè)實行支持保護政策，陸續(xù)出臺糧食最低收購價、重要農產品臨時收儲、種糧農民直補、農作物良種補貼、農機具購置補貼、農資綜合補貼等政策，并取消了農業(yè)稅。在增產導向壓力和成本抬升推力的共同作用下，上述農業(yè)支持保護政策的力度持續(xù)加大，我國迅速成為農業(yè)補貼大國。這套政策確實促進了農業(yè)增產，但也催生了價格倒掛拐點提前到來、托市收購庫存增加、“黃箱”政策觸頂?shù)刃聠栴}。為解決這些新問題，從2014年開始，我國陸續(xù)出臺東北地區(qū)大豆和新疆棉花目標價格補貼試點、取消油菜籽和食糖臨時收儲以及玉米生產者補貼、推行價格（收入）保險和“保險+期貨”、增強稻谷和小麥最低收購價政策彈性等調整措施，以及將種糧農民直接補貼、農作物良種補貼、農資綜合補貼合并為耕地地力保護補貼?？傮w而言，這些探索是碎片化的，對如何處理好“保產能”與“保收入”的關系缺乏整體考慮，在WTO合規(guī)性方面也存在隱患。應綜合考慮對國計民生的敏感性、國際競爭能力、WTO農業(yè)改革走向等因素，重構我國未來的農業(yè)支持保護制度。
第一，對邊境保護進行結構性調整。我國加入WTO談判中爭取到的邊境保護總體不高，未來不僅不可能總體加嚴，而且鑒于WTO農業(yè)改革走向、我國發(fā)展中國家地位等方面存在的變數(shù)，現(xiàn)有的邊境保護面臨削減的壓力。如果未來不得不進行削減，就應統(tǒng)籌考慮主要糧食品種敏感性的時代變化、糧食進口與畜產品進口之間的替代關系，確定優(yōu)先削減的品種。
第二，對扭曲生產和貿易的國內支持措施進行結構性調整。在盡量堅守加入WTO談判中爭取到的“黃箱”政策空間的前提下，以現(xiàn)有支持措施為起點，進行三方面調整：一是低水平、寬范圍實施特定產品“黃箱”措施。2016年向WTO申報的特定產品“黃箱”措施涉及的農產品，我國僅為10種，美國達到85種，歐盟達到30種?？山梃b美國、歐盟經驗，對更多產品實施特定產品“黃箱”措施，但必須使每個產品接受的“黃箱”措施力度保持在8.5%的上限之內。二是選擇部分產品實施“黃”轉“藍”。截至2018年底，我國向WTO申報的“藍箱”措施只有2017—2019年實施的新疆棉花目標價格補貼、2016—2018年實施的東北地區(qū)玉米生產者補貼。在中央對省區(qū)層面，這兩項措施具有“藍箱”措施特征，但對省區(qū)以下直至生產者的具體操作辦法是否符合“藍箱”措施標準是存在爭議的。下一步應嚴格按照“藍箱”措施的標準，完善省以下棉花目標價格和玉米生產者補貼的具體操作辦法。此外，還可選擇部分“保收入”比“保產能”更迫切的產品實施“藍箱”措施。三是用足非特定產品“黃箱”政策空間。目前我國向WTO申報的非特定產品“黃箱”措施只有農機具購置補貼一項，剩余空間很大，可在繼續(xù)加大農機具購置補貼力度的同時，擴大農機作業(yè)補貼范圍和水平?？煽紤]重啟農資購置補貼、實施農業(yè)社會化服務作業(yè)補貼，以降低農業(yè)生產經營者的費用支出。
第三，對“綠箱”措施進行結構性調整。按向WTO的通報，2016年我國“綠箱”措施總量為13131.52億元，占農業(yè)總產值的13.07%；美國為1194.92億美元，占其農業(yè)總產值的33.6%；日本為19 045億日元，占其農業(yè)總產值的20%；歐盟為617億歐元，占其農業(yè)總產值的17%。由此可見，我國“綠箱”措施運用得還不夠，只要國家財力許可，今后我國應盡可增加這方面的投入。同時，應注意調整優(yōu)化我國“綠箱”措施的結構。將我國向WTO通報的2016年“綠箱”措施與WTO《農業(yè)協(xié)定》附件2規(guī)定的12類“綠箱”措施對比，可發(fā)現(xiàn)我國在“收入保險和收入安全網計劃中的政府資金參與”“通過生產者退休計劃提供的結構調整援助”“通過投資援助提供的結構調整援助”等三類措施中沒有任何投入。將我國“綠箱”措施結構與美國、日本、歐盟進行比較可以發(fā)現(xiàn)，我國在糧食安全公共儲備等方面的支出明顯較多，而在營銷和促銷服務、國內糧食援助等方面的支出明顯偏少。從這兩個參照系來看，未來我國加大“綠箱”措施力度的著力點應當是：加強農業(yè)科研和推廣、開展高標準農田建設、加強農田水利建設、加強病蟲害防治、促進土地承包權退出和經營權流轉、生產結構調整、農業(yè)收入保險等。
（四）按照“多元、均衡、可控”的思路擴大農產品進口
從2011年開始，我國取代美國成為世界最大農產品進口國。目前我國大豆、食用植物油、棉花、食糖等農產品進口量均位居世界第一。面向未來，我國需要科學確定主要農產品自給水平，合理安排農業(yè)產業(yè)發(fā)展優(yōu)先序，在提高國內農業(yè)生產質量、效率和競爭力的基礎上，多元、均衡、可控地釋放農產品進口需求?！岸嘣保褪且龠M進口來源地和進口渠道多元化，避免市場和渠道過分集中；“均衡”，就是要逐步地、緩慢地增加進口，穩(wěn)定出口國預期，避免短期內進口量暴漲或進口量斷崖式下降；“可控”，就是要處理好進口增加與國內農業(yè)發(fā)展、出口國生產潛力釋放的關系，充分考慮到農業(yè)對我國為數(shù)眾多小農的重要性、出口國增加產量和出口量的艱巨性，避免對國內農業(yè)生產者和國際農產品市場帶來大的沖擊。
第一，進一步明確進口品種優(yōu)先序。應繼續(xù)根據不同產品比較優(yōu)勢的差異，優(yōu)先進口缺乏比較優(yōu)勢的土地密集型大宗農產品。在遵循比較優(yōu)勢原則的基礎上，確定未來農產品進口優(yōu)先序時還應考慮三個因素：一是不同產品自給率的敏感性。根據“谷物基本自給、口糧絕對安全”的原則，大米和小麥自給率的敏感性最高，未來將繼續(xù)保持100%的產能自給率；其他產品可以更多地利用國際市場和全球農業(yè)資源。二是產品可貿易性。耐儲存、均質化程度高的農產品，應為優(yōu)先進口產品。對蔬菜、水果、畜產品等生鮮產品和易受疫情影響的產品，則應保持較高的自給率。三是產業(yè)利益。大豆和植物油都是我國缺乏比較優(yōu)勢、需要進口的產品，進口大豆不僅相當于進口了植物油，還相當于進口了蛋白飼料，也有利于發(fā)展大豆壓榨產業(yè)。從長遠來看，進口玉米、大麥、高粱等飼料作物，為畜牧業(yè)提供低成本飼料，增強畜牧業(yè)競爭力，是符合我國利益的戰(zhàn)略選擇。
第二，進一步明確進口來源國的優(yōu)先序。我國農產品進口來源結構總體上是由市場決定、遵循商業(yè)原則的，但我國目前的農產品進口來源地集中度偏高。考慮到我國的市場體量之大，應著力促進進口來源地分散化，把增產潛力大、單產穩(wěn)定性高、政治風險低的國家，作為增加進口的優(yōu)先來源地?？傮w來看，未來幾年，隨著“一帶一路”建設的推進，玉米進口來源地逐步呈現(xiàn)多元化，除美國等傳統(tǒng)進口國外，烏克蘭、俄羅斯、保加利亞、越南等周邊國家進口量存在逐步增加的可能性。從中亞地區(qū)如哈薩克斯坦等國家進口小麥的數(shù)量有望進一步增長。另外，巴西、美國、阿根廷將仍然是我國大豆進口的主要來源國；新西蘭、澳大利亞、美國、德國、法國等仍然是我國主要的乳品進口來源國；加拿大仍然是中國第一大油菜籽進口國；美國、加拿大仍然是中國生豬產品的主要進口來源國。需要注意的是，為提高進口的穩(wěn)定性、可靠性，需要促進進口來源多元化、降低對單一國家的依存度；為發(fā)揮農產品進口在雙邊經貿關系中“錨”的作用、提高農產品進口在經貿摩擦中的反制威懾力，需要提高我國在主要貿易對象國農產品出口市場中的份額。這兩者是有矛盾的，需要從戰(zhàn)略的高度把握好平衡。
（五）按照“務實、低調、依規(guī)”的思路擴大境外農業(yè)投資
保障重要農產品進口的穩(wěn)定性、可靠性，需要提高對國外農業(yè)資源和農產品市場的掌控能力。為此，需要從戰(zhàn)略上進行總體布局，按照務實、低調、依規(guī)的思路，加強和改進境外農業(yè)投資，拓展我國農業(yè)參與全球化的廣度和深度?！皠諏崱?，就是要遵循商業(yè)可持續(xù)原則，投資要有足夠的回報，避免只算政治賬、不算經濟賬；“低調”，就是要踏踏實實開展對外農業(yè)投資，多做少說，避免炒作和被炒作；“依規(guī)”，就是要遵守投資目的國的法律和文化習俗、注重保護生態(tài)環(huán)境、履行社會責任，避免法律和社會風險。
第一，注重對產業(yè)鏈關鍵環(huán)節(jié)的投資。我國農業(yè)“走出去”，已不可能像部分國家早期那樣去海外大規(guī)?！胺N地”，而應注重加大對重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的投資。應借鑒國際知名大糧商的經驗，從全產業(yè)鏈布局出發(fā)，在種子、農化、收購、加工、倉儲、碼頭等環(huán)節(jié)合理布點，形成對全產業(yè)鏈的掌控能力。應加強戰(zhàn)略性物流通道建設，探索以合資、合作等形式投資“一帶一路”沿線國家倉儲、港口、船運等物流體系，以整合現(xiàn)有農產品物流資源為主建設一批骨干農產品物流節(jié)點，實現(xiàn)骨干農產品物流節(jié)點與國際鐵路水路公路運輸?shù)挠行с暯?。應加強投資平臺建設，鼓勵有國內園區(qū)開發(fā)建設經驗的農墾企業(yè)等在境外投資建設生產基地，對現(xiàn)有的境外農業(yè)合作資源進行適度整合，逐步建立由農場、農機具制造出口、倉儲、物流、農產品加工及交易市場等組成的現(xiàn)代化境外農業(yè)產業(yè)體系。
第二，注重發(fā)揮企業(yè)的主體作用。鼓勵涉農大型企業(yè)集團“走出去”，發(fā)揮其在投資管理、農業(yè)技術、市場渠道等方面的優(yōu)勢。鼓勵農墾企業(yè)在東道國投資建設農業(yè)基礎設施和農業(yè)園區(qū)，鼓勵中糧集團等糧食流通企業(yè)在東道國建設倉儲物流設施，鼓勵中遠集團等大型運輸企業(yè)在東道國建設港口設施，共同打造從生產、收購、倉儲、運輸?shù)劫Q易加工的全球農產品供應鏈，切實解決我國在主要出口國缺乏農產品出口渠道控制能力的問題。鼓勵企業(yè)集群投資，引導龍頭企業(yè)和產業(yè)基金組建合作開發(fā)聯(lián)盟，以貿易合作區(qū)、農產品加工園區(qū)等為平臺，以產業(yè)鏈為紐帶，組織國內各類企業(yè)赴投資國開展投資，帶動上下游企業(yè)入園集聚發(fā)展。
第三，完善支撐服務體系。要針對境外農業(yè)投資面臨的突出問題，逐一解決。在激勵機制方面，應加快制定國際農業(yè)合作支持政策目錄，對參與農業(yè)合作開發(fā)投資的企業(yè)，優(yōu)先給予財政和稅收政策支持；對國有企業(yè)戰(zhàn)略性的、投資回收期較長的境外農業(yè)投資項目，在考核政策上必須給予區(qū)別對待。在金融服務方面，應對具有戰(zhàn)略意義的項目給予專項金融支持，特別是在出現(xiàn)重要并購機會時，應通過主權基金入股、長期無息或低息貸款等方式給予企業(yè)大規(guī)模資金支持；提升國內銀行跨境農業(yè)金融服務能力，鼓勵支持其在重點投資地區(qū)進行業(yè)務布局，為涉農企業(yè)提供符合農業(yè)特點的金融服務；完善境外農業(yè)投資保險服務，鼓勵各類保險公司擴大保險覆蓋面、提高保險額度，降低境外農業(yè)投資面臨的各種風險。在投資便利化方面，推動解決好人員簽證期限過短、勞務人員限制、入境生產資料關稅過高、產品返銷時征稅過高等問題；對部分國家針對我國農業(yè)企業(yè)、特別是國有企業(yè)投資的安全審查問題，應及時予以關注和協(xié)調。在服務支撐方面，應加強信息支持與服務，定期發(fā)布主要東道國的農業(yè)投資國別評估報告，為農業(yè)企業(yè)境外投資和運營提供指導，建立統(tǒng)一的境外投資農業(yè)企業(yè)數(shù)據庫，跟蹤了解企業(yè)運營情況，支持行業(yè)協(xié)會、產業(yè)基金等在東道國建立信息窗口；應搭建行業(yè)服務平臺，組建境外農業(yè)企業(yè)商會或協(xié)會，發(fā)揮其在規(guī)范企業(yè)行為、應對貿易糾紛等方面的作用；應注重人才培養(yǎng)，加快培養(yǎng)熟悉東道國農業(yè)投資法規(guī)和語言文化、具有跨國經營理念和經驗的復合型人才。
四、提高開放條件下的國家糧食安全治理能力
我國人口規(guī)模和市場體量大的基本國情，決定了提高農業(yè)對外開放水平在認識層面會出現(xiàn)一些擔憂，突出表現(xiàn)在：第一，擔憂小規(guī)模農戶能否承受得住開放帶來的沖擊。從靜態(tài)來看，大國小農的確是我國農業(yè)的基本現(xiàn)實，生計型農業(yè)確實難以與進口農產品競爭。但從動態(tài)來看，小農在分化，部分將轉型為家庭農場，部分將離農退村進城。即便在封閉條件下，也會存在小農現(xiàn)代化轉型難題。我們只能通過多元選擇以減輕轉型陣痛，而不應拖延和逃避轉型。第二，擔憂國際市場的供給能力。從靜態(tài)來看，由于我國體量大，具有典型的大國效應，大多數(shù)農產品的中國市場體量確實遠超現(xiàn)有國際貿易量，即便買空全球市場也難以滿足中國市場需求。但從動態(tài)來看，只要有足夠規(guī)模、足夠穩(wěn)定的需求刺激，大多數(shù)農產品的全球生產和貿易增長潛力可以得到逐步釋放，我國大豆進口需求長期持續(xù)增長拉動了全球大豆生產和出口貿易長期持續(xù)增長就是典型案例②。第三，擔憂“卡脖子”。從靜態(tài)來看，目前我國部分產品進口的來源地、貿易商、貿易通道等的集中度確實過高，有較大的斷供風險。但從動態(tài)來看，主要進口產品存在替代來源國，通過促進進口多元化可以大幅降低斷供的風險。舒緩上述擔憂，除了要轉變認識外，最為根本的還是要提高開放條件下的國家糧食安全治理能力，妥善管控各類風險。
（一）把提高國家治理能力作為提高糧食安全保障能力的基礎
放眼全球，各國實現(xiàn)糧食安全有三種模式，即自給安全（self-sufficiency）、自立安全（self-reliance）和合作安全（cooperative security）。糧食自給安全，就是依靠國內的耕地資源、水資源和農業(yè)技術，生產出足夠的糧食，以滿足本國不斷增長的糧食需要。糧食自立安全，就是發(fā)展經濟，提高糧食購買力，通過自由貿易實現(xiàn)糧食安全。糧食合作安全，就是把自給安全和自立安全結合起來，建立國家間的糧食合作安全模式。在自給安全模式下，并不一定意味著該國的居民都能獲得充足的糧食，一些糧食凈出口國的居民也存在營養(yǎng)不良問題，例如印度、巴西。而隨著全球市場越來越開放，一些缺少糧食的國家運用國際合作的策略，很好地保障了國家糧食安全，例如新加坡、日本、韓國。事實表明，如果經濟發(fā)展滯后，收入差距過大，國家調節(jié)能力太差，即使糧食自給率很高甚至凈出口，也并不能保障國家糧食安全；只要國家治理能力提高了，即使糧食自給率降低了，糧食安全也能得到保障。在開放條件下，我國應把提高經濟發(fā)展水平、改善收入分配、增強國家治理能力作為保障糧食安全的基礎，將自給安全、自立安全兩個策略結合起來，走合作安全之路。
（二）培育具有國際競爭力的大糧商和農業(yè)企業(yè)集團
企業(yè)是建設穩(wěn)定可靠農產品貿易體系、實施農業(yè)“走出去”戰(zhàn)略的主體。從世界各國經驗來看，大型農業(yè)企業(yè)在保障本國農產品國際貿易權益、保障和提升供應鏈等方面，發(fā)揮著極為重要的作用。我國應鼓勵有條件的企業(yè)，加強企業(yè)間合作，探索農業(yè)對外合作新途徑，形成對外合作整體優(yōu)勢，通過海外并購、資本運作等形式，實現(xiàn)做大做強，參與到世界農業(yè)資源配置的產業(yè)鏈條中，重點在產業(yè)鏈關鍵環(huán)節(jié)加大投入、加速布局，建設若干在國際上有影響力的大糧商和農業(yè)企業(yè)集團。同時，應鼓勵我國大型農業(yè)企業(yè)提高國際化水平，與其他世界大糧商開展國際合作，在全球糧食貿易體系中發(fā)揮引領作用。
（三）以全球農產品貿易監(jiān)測體系建設為依托，提升重點農產品貿易的監(jiān)測預警和貿易政策管理水平
充分的信息是科學決策的基礎和前提。應以全球農產品貿易監(jiān)測體系建設為依托，加強對重點產品、重點區(qū)域、重點國家生產、消費、價格、儲備等方面數(shù)據信息的收集和積累，加快建設覆蓋全產業(yè)鏈的農業(yè)信息采集平臺，建立以市場為核心的大宗農產品市場信息搜集、研判和發(fā)布機制，及時發(fā)布國內外大宗農產品供求、貿易和價格信息，為農業(yè)生產決策和政策制定者提供面向全球市場的形勢變化預警、科學決策支撐等農業(yè)大數(shù)據輔助決策服務。應支持各類智庫加強對全球農產品供求狀況及貿易政策應對方面的研究，提升農業(yè)貿易政策制定及決策的科學化水平。
（四）抓緊培育全球化的農產品交易市場
我國是全球大宗農產品的主要買家，但還不是價格的主導者；是全球大宗農產品市場的主要參與者，但還不是規(guī)則的制定者。我國迫切需要在全球大宗農產品交易規(guī)則制定和價格形成中發(fā)揮主導作用。為此，需要推動我國大宗農產品交易市場融入世界平臺，吸引全球買家、賣家和投資者參與。在成為國際大宗農產品定價中心的過程中，我國還有很多事情要做。應把大宗農產品交易市場的培育發(fā)展上升到國家戰(zhàn)略的地位，支持發(fā)展國際化的農產品交易所。應支持現(xiàn)有農產品交易所積極探索通過穩(wěn)健可靠的方式引進境外企業(yè)參與交易，用離岸賬戶的方式為境外客戶服務、為國內客戶的國際貿易服務，待市場有一定規(guī)模后再順應市場需求增加其他服務，最終形成具有世界影響力的中國價格，推進國際貿易人民幣結算。
（五）積極參與全球和區(qū)域糧食安全治理
在全球層面，應積極參與WTO框架下的農業(yè)改革，在糧食安全公共儲備、出口限制等議題上發(fā)揮引領作用，爭取達成有利于維護我國農業(yè)發(fā)展利益的談判成果；積極參與聯(lián)合國糧食及農業(yè)組織、國際農業(yè)發(fā)展基金會、世界糧食計劃署等聯(lián)合國涉農機構的改革，推動這些組織提高效率、煥發(fā)活力，在幫助發(fā)展中國家提高糧食生產能力和糧食安全保障水平方面發(fā)揮建設性作用；參與和推動聯(lián)合國糧食安全委員會倡議建立的全球和區(qū)域糧食儲備體系、禁止糧食禁運等行動計劃，以及G20糧食安全和營養(yǎng)框架、G20糧食安全與可持續(xù)糧食行動計劃，主動承擔國際責任，促進全球糧食安全形勢改善，增強全球糧食安全政策的一致性和協(xié)調性。在區(qū)域層面，參與和推動APEC糧食安全政策伙伴關系機制、東盟與中日韓“10+3”大米緊急儲備等機制，加強與南美國家、“一帶一路”沿線國家的農業(yè)合作，加強農業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和糧食安全政策的溝通交流，增進農業(yè)貿易和糧食安全互信，共同維護全球糧食市場穩(wěn)定。
作者簡介：葉興慶，國務院發(fā)展研究中心農村經濟研究部部長、研究員。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：《改革》2020年第5期
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