以家庭承包為核心的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，始于安徽鳳陽縣小崗村的“大包干”?！按蟀伞敝栽邙P陽縣形成，除自然災(zāi)害因素外，主要得益于當(dāng)?shù)厝罕姷拇竽懱剿骱透骷壐刹康陌葜С帧＜彝コ邪?jīng)營后，為了促進(jìn)小農(nóng)戶尤其是兼業(yè)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機(jī)銜接，鳳陽縣一方面借助土地流轉(zhuǎn)扶持專業(yè)戶和重點(diǎn)戶并積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，另一方面積極發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。鳳陽的經(jīng)驗(yàn)表明，新形勢下深化農(nóng)村改革、推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，需要尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，強(qiáng)化各級干部的責(zé)任擔(dān)當(dāng)并堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)。

我國農(nóng)村改革發(fā)端于安徽鳳陽縣的土地制度改革。自1978年鳳陽縣小崗村“大包干”發(fā)展而來的以“集體所有、農(nóng)戶承包”為核心的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，不僅激發(fā)了億萬農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性，還為其他領(lǐng)域的改革提供了物質(zhì)基礎(chǔ)和精神動力。改革開放40余年來，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得的成就，與堅(jiān)持“集體所有、農(nóng)戶承包”的農(nóng)村基本經(jīng)營制度密切相關(guān)?？梢哉f，沒有聯(lián)產(chǎn)承包和家庭經(jīng)營，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展的所有后續(xù)變化，都將無從談起。從這個(gè)意義上講，安徽鳳陽縣率先實(shí)行“大包干”（官方文件稱之為“包干到戶”）帶來的制度績效，無論給予多高的評價(jià)都不為過。

2016年4月，習(xí)近平總書記在安徽鳳陽縣小崗村座談時(shí)指出：“新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系?！痹诔青l(xiāng)時(shí)代大變革和農(nóng)業(yè)農(nóng)村加快轉(zhuǎn)型的新形勢下，回到農(nóng)村改革起點(diǎn)，梳理鳳陽縣“大包干”的形成及其現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，總結(jié)其在農(nóng)村土地制度改革中的經(jīng)驗(yàn)啟示，對于下一步深化農(nóng)村改革、推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村振興無疑有重要作用。

一、“大包干”何以在安徽鳳陽縣率先實(shí)行

我國改革開放從農(nóng)村起步，農(nóng)村改革從改變農(nóng)業(yè)集體化時(shí)期的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式開始，以“大包干”及其他形式的責(zé)任制為突破口，逐步形成和確立了被《憲法》表述為“家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。家庭承包經(jīng)營之所以較早出現(xiàn)在安徽鳳陽縣，并被推向全國，主要有以下三方面的原因。

1.集體統(tǒng)一經(jīng)營嚴(yán)重?fù)p傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性

1949—1955年，鳳陽縣經(jīng)歷了6年的快速發(fā)展期。全縣糧食產(chǎn)量由1949年的4991.4萬公斤，增加到1955年的13133萬公斤。但此后，受“左”的思潮影響，1955年下半年，鳳陽縣合作化運(yùn)動出現(xiàn)冒進(jìn)，很短時(shí)間全部村莊都建立了高級社，其中約有30%的農(nóng)戶從互助組甚至由單干狀態(tài)直接進(jìn)入了高級社。這一時(shí)期出現(xiàn)了管理上的瞎指揮、生產(chǎn)上的大呼隆、分配上的大鍋飯問題，農(nóng)業(yè)農(nóng)村遭受重大損失。1958年8月，鳳陽縣全面實(shí)行人民公社后，由于生產(chǎn)資料完全公有、經(jīng)濟(jì)活動集中統(tǒng)一、收入分配高度平均，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性受到嚴(yán)重打擊，造成糧食畝產(chǎn)量一直很低。1978年，鳳陽縣的小麥和水稻畝產(chǎn)量分別為104.5公斤和166.5公斤，全縣糧食產(chǎn)量只有14770萬公斤，僅比合作化之前的1955年的13133萬公斤增長了1337萬公斤，然而全縣人口已從1955年的36.6萬人增加到51.1萬人，導(dǎo)致人均糧食占有量從1955年的358.8公斤減少到283.3公斤。鳳陽縣成為全國有名的生產(chǎn)靠貸款、吃糧靠返銷、花錢靠救濟(jì)的“三靠縣”。1956—1978年，鳳陽縣共向國家交售糧食4.8億公斤，而國家向鳳陽縣返銷糧食6.7億多公斤，鳳陽吃國家返銷糧食1.9億多公斤。

2.自然災(zāi)害導(dǎo)致本就生活困難的鳳陽農(nóng)民面臨生存危機(jī)

鳳陽縣農(nóng)村改革是在危機(jī)中催生的。1978年，鳳陽縣遭遇了百年未有的大旱，全年降水量只有正常年景的一半，全縣2/3地區(qū)人畜吃水出現(xiàn)問題。農(nóng)民生活本就非常困難，干旱更加劇了鳳陽農(nóng)民的生存危機(jī)。為了活命，很多農(nóng)民不得不重新踏上先人們走過的老路，背起花鼓，漂泊行乞。1978年，鳳陽縣逃荒要飯的人數(shù)，由往年幾千人猛增至2萬多人。

為了抗災(zāi)度荒，安徽省委提出：集體無法耕種的土地，可以借給社員耕種，誰種誰收，國家不征公糧，不分配統(tǒng)購任務(wù)；同時(shí)明確允許農(nóng)民以種菜的名義，每人從集體借1分地耕種度荒。省委的這一政策打破了土地管理使用上的禁區(qū)，給各地推行生產(chǎn)責(zé)任制以新的啟示。鳳陽縣馬湖公社第一個(gè)沖破禁區(qū)，暗中搞起了聯(lián)系產(chǎn)量的生產(chǎn)責(zé)任制。至1978年6月，馬湖公社42個(gè)生產(chǎn)隊(duì)全部實(shí)行了聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬責(zé)任制。但這一做法最初并未獲得上級支持，時(shí)任鳳陽縣委書記陳庭元于當(dāng)年5月份在全縣廣播大會上講話時(shí)要求，不要搞聯(lián)系產(chǎn)量的計(jì)酬方法。不過，由于馬湖公社的糧食產(chǎn)量明顯增加，1978年11月，在縣委擴(kuò)大會議上做總結(jié)時(shí)，陳庭元對聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬的態(tài)度有所轉(zhuǎn)變，但仍然提出“對農(nóng)村劃分作業(yè)組，以產(chǎn)計(jì)資（工）要慎重”，“還是不宣傳、不推廣”。

然而此時(shí)，梨園公社小崗生產(chǎn)隊(duì)已經(jīng)出現(xiàn)了比聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬突破性更強(qiáng)的“大包干”星星之火。窮則思變。長期食不果腹、衣不遮體的小崗人為了吃飽肚子，在1978年10月小麥秋種時(shí)，新當(dāng)選的隊(duì)長、副隊(duì)長和會計(jì)，瞞著公社將生產(chǎn)隊(duì)的20戶、115人分為2個(gè)作業(yè)組，繼而又細(xì)分為4個(gè)組、8個(gè)組。但是，由于沒能從根本上打破“大鍋飯”，即使每組只有不到3戶，社員的生產(chǎn)積極性仍未能得到有效提高，“出工不出力”“窮爭餓吵”問題依然突出。為了解決社員的吃飯問題，來年不至于挨餓、討飯，1978年11月24日，生產(chǎn)隊(duì)干部召集全隊(duì)?wèi)糁鏖_會，除2戶在江西討飯未歸外，剩余的18戶戶主全都到齊。經(jīng)過討論，這18戶最終簽了一個(gè)被載入史冊的“大包干協(xié)議”。討飯未歸的兩戶也各由其侄子代按了手印。會議結(jié)束后，隊(duì)員連夜分牲畜、分農(nóng)具、量土地，全隊(duì)517畝土地，好壞搭配按人頭分到戶，10頭耕牛折價(jià)后兩戶1頭。

3.各級領(lǐng)導(dǎo)的包容支持讓小崗“大包干”之火得以燎原

小崗生產(chǎn)隊(duì)“包干到戶”的事，很快被公社發(fā)現(xiàn)了。梨園公社領(lǐng)導(dǎo)在生產(chǎn)隊(duì)干部會上批評了小崗，并幾次勸小崗把“包干到戶”重新攏回組里，否則不給種子、化肥和貸款。因種子在市場上買不到，外隊(duì)也借不到，再加上1979年3月15日《人民日報(bào)》刊登了“張浩來信”，并配發(fā)了題為《“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”應(yīng)該穩(wěn)定的編者按》，社會上出現(xiàn)了打壓各種責(zé)任制的趨向，小崗的“包干到戶”面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

考慮到各縣已經(jīng)發(fā)展出多種生產(chǎn)管理形式，尤其鳳陽縣還開展了聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬的嘗試，為保持生產(chǎn)的穩(wěn)定性和農(nóng)民的積極性，時(shí)任滁縣地委書記的王郁昭要求地委辦公室起草一個(gè)電話通知，通知各縣：春耕大忙已經(jīng)開始，各種生產(chǎn)責(zé)任制，不論是什么形式，一律不要變動，到秋后看實(shí)際效果如何再定，如果有什么問題，由地委負(fù)責(zé)。這一通知無疑給各縣的干部吃了定心丸，為各種生產(chǎn)責(zé)任制創(chuàng)新提供了寶貴的支持。1979年4月15日，鳳陽縣委書記陳庭元到梨園公社檢查工作，聽了公社干部關(guān)于小崗“包干到戶”的情況后，立即趕到小崗，看到了田里長勢喜人的莊稼和社員特別高漲的勞動熱情，便說道：“已經(jīng)分開了，莊稼是各家種各家的，再并在一起也不好算賬，就讓他們干一年試試，也許這辦法能起作用?！痉N就給他們吧?！庇辛说匚ㄖ摹耙宦刹灰儎印钡谋Ｗo(hù)和縣委書記的“干一年試試”的支持，小崗的“包干到戶”最終得以保留下來。此后，鳳陽縣委對各公社出現(xiàn)的“包干到戶”采取了“睜一只眼閉一只眼”和“口頭嚴(yán)厲實(shí)際松”的做法。

受縣委對待小崗“包干到戶”態(tài)度的鼓勵，鳳陽縣實(shí)行“包干到戶”的社隊(duì)迅速增多。1979年8月，鳳陽縣“包干到戶”的農(nóng)戶增加到202戶，到12月發(fā)展到7160戶，占全縣農(nóng)戶總數(shù)的7.5%。農(nóng)民認(rèn)為，“大包干，大包干，直來直去不拐彎，保證國家的，留夠集體的，剩下都是自己的”。1979年8月8日，時(shí)任安徽省委農(nóng)村工作部部長的周曰禮在《安徽日報(bào)》發(fā)表了《鳳陽縣在農(nóng)村實(shí)行“大包干”辦法值得提倡》的署名文章，轟動全國。人努力，天幫忙。1979年秋后盤點(diǎn)，小崗生產(chǎn)隊(duì)一年糧食總產(chǎn)量達(dá)到13.2萬斤，相當(dāng)于1966—1970年5年糧食產(chǎn)量的總和，油料總產(chǎn)3.5萬斤，是過去20年的總和。小崗實(shí)現(xiàn)了豐收，不僅不再吃國家的救濟(jì)糧，還向國家交售公糧3萬斤、油料2.5萬斤。全隊(duì)20戶，有12戶向國家出售農(nóng)產(chǎn)品1000元以上，其中有兩戶超過了2000元。全隊(duì)農(nóng)副業(yè)總收入達(dá)47000元，人均收入達(dá)400元。“大包干”取得了良好的效果，受到鳳陽縣、滁縣地委的高度重視。

為了鑒別比較各種生產(chǎn)責(zé)任制的實(shí)際效果，鳳陽縣委根據(jù)滁縣地委的指示，于1979年12月派縣委政策研究室的吳庭美前往小崗調(diào)查，并將其撰寫的《一劑必不可少的補(bǔ)藥——鳳陽縣梨園公社小崗生產(chǎn)隊(duì)“包干到戶”的調(diào)查》上報(bào)滁縣地委和省委。1980年1月24日，時(shí)任安徽省委第一書記的萬里同志看了鳳陽縣“包干到戶”的報(bào)告后，在王郁昭、陳庭元的陪同下，專程赴小崗，挨家挨戶詢問“大包干”開展前后的情況，對小崗的做法和首創(chuàng)精神給予了肯定。小崗“包干到戶”得到省委認(rèn)可的消息鼓舞了鳳陽干部群眾，認(rèn)為“大包干，是正路，到戶才能穩(wěn)得住；只要能干三五年，社員家家都能富，國家還要蓋倉庫”。越來越多的生產(chǎn)隊(duì)將“包產(chǎn)到組”改為“包干到戶”。當(dāng)年3月18日，陳庭元和縣委副書記徐萬里到鳳陽縣板橋區(qū)調(diào)研，要求區(qū)委制定一個(gè)“包干到戶”的管理辦法。4月28日，鳳陽縣委將板橋區(qū)制定的《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)行“包產(chǎn)到戶”責(zé)任制的幾點(diǎn)意見》印發(fā)給其他區(qū)委參考。

黨的十一屆三中全會之后，政治上的撥亂反正為農(nóng)村實(shí)行“包干到戶”“包產(chǎn)到戶”贏得了空間。1980年9月中央印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問題》指出：“在那些邊遠(yuǎn)山區(qū)和貧困落后的地區(qū)，長期‘吃糧靠返銷，生產(chǎn)靠貸款，生活靠救濟(jì)’的生產(chǎn)隊(duì)……可以包產(chǎn)到戶，也可以包干到戶，并在一個(gè)較長的時(shí)間內(nèi)保持穩(wěn)定?！兵P陽縣的“包干到戶”正式被中央認(rèn)可。此后，鳳陽縣實(shí)行其他生產(chǎn)責(zé)任制的社隊(duì)，紛紛改成了“包干到戶”。1980年年底，鳳陽縣實(shí)行“包干到戶”的生產(chǎn)隊(duì)已達(dá)到80%。為加強(qiáng)對“包干到戶”的管理，鳳陽縣委先后制定了《關(guān)于包干到戶的管理辦法（草案）》《關(guān)于包干到戶的管理辦法》。1982年下半年，鳳陽縣最后一個(gè)生產(chǎn)大隊(duì)——蔣莊大隊(duì)也實(shí)行了“包干到戶”。至此，鳳陽縣農(nóng)村全部實(shí)行了包干到戶責(zé)任制，即鳳陽縣的第一輪家庭聯(lián)產(chǎn)承包。全縣共有108萬畝耕地承包給了農(nóng)戶，承包期限為15年，其間承包關(guān)系保持穩(wěn)定，承包地不隨“生、死、嫁、娶”引發(fā)的人口變動而調(diào)整。

“大包干”在鳳陽的成功，為其他地方實(shí)行承包制提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。至1983年春季，全國95%以上的農(nóng)村實(shí)行了包產(chǎn)到戶、包干到戶。

二、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的鳳陽做法

將農(nóng)村耕地分散承包給小農(nóng)戶，雖然能夠有效調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，在一定時(shí)期內(nèi)提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率和糧食產(chǎn)量，但也存在經(jīng)營規(guī)模小、經(jīng)營方式落后等問題，不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。針對這一問題，鳳陽縣在實(shí)行家庭承包后，就著力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，推動小農(nóng)戶升級和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

1.扶持專業(yè)戶、重點(diǎn)戶“兩戶”發(fā)展

1983年中央一號文件指出，我國正處在從自給半自給經(jīng)濟(jì)向著較大規(guī)模的商品生產(chǎn)轉(zhuǎn)化，從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化。為了鞏固“大包干”成果，根據(jù)中央“兩個(gè)轉(zhuǎn)化”的判斷和要求，鳳陽縣于1983年6月印發(fā)了《關(guān)于支持專業(yè)戶、重點(diǎn)戶、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體的十條規(guī)定》，確定了專業(yè)戶、重點(diǎn)戶（簡稱“兩戶”）的具體標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法，制定幫扶措施，從產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后對“兩戶”進(jìn)行重點(diǎn)幫扶，并要求利用好“兩戶”的帶頭引領(lǐng)和典型宣傳作用。到1984年年初，鳳陽縣已有“兩戶”18460戶，占全縣農(nóng)戶總數(shù)的18.8%。先富起來的“兩戶”在引進(jìn)新品種、采用新技術(shù)和加快農(nóng)業(yè)機(jī)械化方面起到了“一花引來百花開”的典型示范作用。鳳陽縣的糧食生產(chǎn)效率和農(nóng)業(yè)規(guī)?；潭让黠@提升。

為了進(jìn)一步支持“兩戶”發(fā)展，1984年2月，鳳陽縣出臺了全國第一個(gè)《專業(yè)戶協(xié)會章程》。配合縣委縣政府的工作部署，當(dāng)年4月，鳳陽縣農(nóng)業(yè)銀行制定了《關(guān)于對“專業(yè)戶”使用信貸資金的六條優(yōu)待規(guī)定》。此外，鳳陽縣還配套改革了農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體制，形成了縣、區(qū)、鄉(xiāng)三級農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站。農(nóng)技人員不僅負(fù)責(zé)專業(yè)戶的雜交水稻全程技術(shù)指導(dǎo)，而且有一定的產(chǎn)量指標(biāo)要求，“減產(chǎn)賠償、增產(chǎn)有獎”。到1987年，鳳陽縣已有各類專業(yè)戶25800多個(gè)，占農(nóng)戶總數(shù)的25.8%。其中，糧食專業(yè)戶11600多個(gè)，年賣糧20040多萬斤，戶均產(chǎn)量17000多斤。這些糧食專業(yè)戶上交的商品糧占鳳陽縣糧食收購量的一半以上。

2.培育農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

為了提高小農(nóng)戶的組織化程度，把小農(nóng)戶生產(chǎn)引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道，2005年鳳陽縣政府工作報(bào)告提出，大力培育各類農(nóng)業(yè)專業(yè)協(xié)會、合作組織和農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人隊(duì)伍，鼓勵農(nóng)民開展自我服務(wù)，支持各類主體帶動小農(nóng)戶發(fā)展。2006年9月，隨著社會各界對農(nóng)民合作組織呼聲的增大，鳳陽縣印發(fā)了《新農(nóng)村建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社促進(jìn)辦法（試行）》。此后，鳳陽縣農(nóng)民合作社發(fā)展進(jìn)入快車道。至2008年年底，鳳陽縣農(nóng)民合作社數(shù)量達(dá)到117個(gè)。

2011年5月，鳳陽縣制定了《促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展獎補(bǔ)辦法》及實(shí)施細(xì)則，以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品為依托，從資金、政策等方面支持專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展。對達(dá)到要求的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，鳳陽縣有關(guān)部門給予0.5萬—8萬元的獎勵。不到兩年時(shí)間，鳳陽縣共兌現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)獎補(bǔ)資金1748萬元，其中2011年向161個(gè)經(jīng)營大戶等兌現(xiàn)獎補(bǔ)資金577萬元，2012年兌現(xiàn)1171萬元。7政府的大力支持有效地促進(jìn)了農(nóng)民組織化程度的提高。至2012年3月，鳳陽縣農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織達(dá)到327個(gè)，成員數(shù)達(dá)到4.2萬人，帶動農(nóng)戶6.5萬戶，人均收入達(dá)8000元，高出全縣農(nóng)民平均水平1030元。全縣80%以上的行政村均成立了不同形式的農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織。

2014年，鳳陽縣先后印發(fā)了《關(guān)于加快培育發(fā)展現(xiàn)代家庭農(nóng)場示范經(jīng)營主體的實(shí)施意見》《家庭農(nóng)場認(rèn)定管理辦法的通知》等政策文件，將家庭農(nóng)場納入《促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展獎補(bǔ)辦法》的管理范疇。2017年，鳳陽縣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)獎補(bǔ)資金增加到2041萬元，其中相當(dāng)多一部分用于支持農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場。鳳陽縣農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場及其他新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體快速發(fā)展，至2017年年底，鳳陽縣農(nóng)民合作社達(dá)到1313家（比2014年增加了582家），其中有392家共獲得265萬元獎補(bǔ)資金；家庭農(nóng)場670家，其中有405家共獲得1080萬元獎補(bǔ)資金；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)80家，其中國家級1家、省級13家、市級19家。

3.以土地流轉(zhuǎn)提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模

進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著專業(yè)農(nóng)戶的興起和部分農(nóng)戶進(jìn)城務(wù)工后對土地依賴程度的降低，鳳陽縣承包地流轉(zhuǎn)不斷增多?？h委縣政府鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租和入股等方式流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)。2001年，鳳陽縣大溪河鎮(zhèn)租賃農(nóng)民300畝土地搞大棚、種蔬菜；長江村在小崗村投資200萬元，流轉(zhuǎn)了80畝土地建設(shè)葡萄示范園。2002年，全縣流轉(zhuǎn)土地面積為1.86萬畝。至2004年年底，流轉(zhuǎn)土地已經(jīng)增加到7萬多畝。不過，這一時(shí)期鳳陽縣土地流轉(zhuǎn)中出租的比例不高。2006年4月，小崗村23戶農(nóng)民自愿把承包到戶的200畝土地集中起來，以每畝一年500元的租金，統(tǒng)一出租給由上海某公司投資的鳳陽縣小崗發(fā)展合作社，用于建設(shè)5個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化商品豬養(yǎng)殖基地及種植牧草。合同期限為20年，合同設(shè)定租金每5年調(diào)整一次。

2008年，針對日漸興盛的土地流轉(zhuǎn)，鳳陽縣在加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)宣傳的同時(shí)，還在全省率先建立了縣級土地流轉(zhuǎn)交易中心。2010年，鳳陽縣完成鄉(xiāng)、村兩級農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺建設(shè)，集中負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)信息收集發(fā)布、項(xiàng)目儲備、政策咨詢等工作，做到了人員、設(shè)施、制度、運(yùn)行“四個(gè)到位”，健全了縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)。另外，為了支持土地流轉(zhuǎn)，鳳陽縣《促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展獎補(bǔ)辦法》規(guī)定，流轉(zhuǎn)土地糧食種植達(dá)到50畝以上的種糧大戶或其他規(guī)模經(jīng)營主體可以申請獎勵。2016年7月和2018年4月，鳳陽縣又印發(fā)了《進(jìn)一步促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展獎補(bǔ)實(shí)施細(xì)則》及其補(bǔ)充規(guī)定等文件，調(diào)整完善了土地流轉(zhuǎn)的支持政策。經(jīng)過幾年的快速發(fā)展，鳳陽縣土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)比較成規(guī)模。2017年全縣土地流轉(zhuǎn)比例達(dá)到41.8%。雖然2018年這一比例有所回調(diào)，但是在2018年6月，全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總面積仍然多達(dá)52.23萬畝，占土地確權(quán)面積151萬畝的34.5%。其中，農(nóng)村土地出租32.54萬畝，占總流轉(zhuǎn)面積的62.3%。與2004年前后不同，出租已經(jīng)成為鳳陽縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的最主要方式。

在促進(jìn)流轉(zhuǎn)的同時(shí)，為了解決土地流轉(zhuǎn)糾紛，保障土地流轉(zhuǎn)市場的健康平穩(wěn)發(fā)展，鳳陽縣還建立了縣鄉(xiāng)村三級調(diào)解仲裁體系，出臺了企業(yè)流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)管理辦法，并制定了《農(nóng)村土地承包仲裁委員會章程》，嚴(yán)把土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入、監(jiān)管、退出“三道關(guān)”，確保流轉(zhuǎn)土地性質(zhì)不改變、農(nóng)民利益不受損。不僅如此，自2014年以來，鳳陽縣還聯(lián)合本縣金融機(jī)構(gòu)，推出了土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款。至2017年年底，全縣累計(jì)發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款1160.5萬元，讓“沉睡”的土地資源變?yōu)殂y行認(rèn)可的資產(chǎn)，有效減少了土地流入方開展規(guī)模經(jīng)營的資金壓力，支持了土地流轉(zhuǎn)。

三、健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的鳳陽探索

黨的十九大報(bào)告指出，要實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。如何把小農(nóng)戶生產(chǎn)引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)軌道，直接影響著我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。近年來，鳳陽縣在培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的同時(shí)，還立足于小農(nóng)戶尤其是兼業(yè)小農(nóng)戶的生產(chǎn)需要，積極搭建農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。

1.加大對農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)的支持力度

要想在農(nóng)村土地家庭承包、分散經(jīng)營的基礎(chǔ)上推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的集約化、專業(yè)化、規(guī)?；?、組織化經(jīng)營，離不開農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。為了建立健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，2005年鳳陽縣政府工作報(bào)告提出，大力培育各類農(nóng)業(yè)專業(yè)協(xié)會、合作組織和農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人隊(duì)伍，鼓勵和支持農(nóng)民開展自我服務(wù)。2007年，鳳陽縣政府工作報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)，大力發(fā)展農(nóng)村專業(yè)合作社、農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)協(xié)會等新型合作組織，培育農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人隊(duì)伍，提高農(nóng)民組織化程度。在此后印發(fā)的《促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展獎補(bǔ)辦法》《進(jìn)一步促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展獎補(bǔ)實(shí)施細(xì)則》及其補(bǔ)充規(guī)定等文件中，鳳陽縣制定了支持農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系發(fā)展的具體措施。

鳳陽縣通過財(cái)政、用地和金融等手段，在業(yè)務(wù)上指導(dǎo)、發(fā)展上幫持、政策上傾斜，著力健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，具體措施包括：培育農(nóng)機(jī)合作社、農(nóng)業(yè)技術(shù)協(xié)會等農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織，支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)發(fā)展，完善新型農(nóng)業(yè)服務(wù)體系；充實(shí)和完善農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)的財(cái)政激勵機(jī)制，鼓勵農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)為小農(nóng)戶提供技術(shù)培訓(xùn)、貸款擔(dān)保、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)資助等服務(wù)；創(chuàng)建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范基地，推進(jìn)原料生產(chǎn)、加工物流、市場營銷等一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈增值收益更多留在產(chǎn)地、留給農(nóng)民，帶動農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。

2.著重培育農(nóng)機(jī)合作社等農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)主體

農(nóng)機(jī)合作社是發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的核心力量。近年來，受國家政策推動和地方政府的支持引導(dǎo)，鳳陽縣的農(nóng)機(jī)合作社數(shù)量不斷增加，服務(wù)能力顯著增強(qiáng)。至2013年年底，全縣有農(nóng)機(jī)合作社28個(gè)，入社成員426人，從業(yè)人員794人，大型農(nóng)機(jī)具擁有量達(dá)到1660臺，資產(chǎn)總規(guī)模達(dá)到5300萬元，年作業(yè)服務(wù)能力超過50萬畝。為支持農(nóng)機(jī)合作社在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展中發(fā)揮更多作用，2014年，鳳陽縣印發(fā)了《加快農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社發(fā)展的意見》，提出從資金、政策、項(xiàng)目和培訓(xùn)方面加快向農(nóng)機(jī)合作社傾斜，并積極幫助農(nóng)機(jī)合作社創(chuàng)收。在政府的支持下，至2018年6月，鳳陽縣農(nóng)機(jī)合作社已經(jīng)達(dá)到77個(gè)，在2014年的基礎(chǔ)上新增49個(gè)。農(nóng)機(jī)合作社通過與農(nóng)戶簽訂代耕、代種、代收作業(yè)合同，開展社會化農(nóng)機(jī)作業(yè)服務(wù)，解決了在外地打工農(nóng)戶的后顧之憂。

為了加快美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，提升農(nóng)機(jī)作業(yè)的能力和管理水平，2014年3月，鳳陽縣在繼續(xù)推動農(nóng)業(yè)機(jī)械化的同時(shí)，在5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)啟動了第一批美麗鄉(xiāng)村農(nóng)機(jī)大院建設(shè)，并從領(lǐng)導(dǎo)組織、農(nóng)機(jī)大院建設(shè)帶頭人、用地保障等方面作出安排。對申報(bào)建設(shè)農(nóng)機(jī)大院且符合條件的，根據(jù)當(dāng)年所發(fā)揮的作用和建設(shè)規(guī)模，給予10萬—20萬元的政府補(bǔ)助。2015年年底，第一批五個(gè)農(nóng)機(jī)化示范大院建設(shè)基本完成。鳳陽縣“大中型農(nóng)機(jī)停放在大院、維修保養(yǎng)在大院、先進(jìn)農(nóng)機(jī)展示在大院、農(nóng)民實(shí)訓(xùn)在大院、機(jī)具演示在大院、農(nóng)事服務(wù)在大院”的“六個(gè)在大院”模式開始形成。

此外，《鳳陽縣農(nóng)機(jī)局“十三五”農(nóng)機(jī)化規(guī)劃》提出：“十三五”期間，大力發(fā)展和培育農(nóng)機(jī)服務(wù)公司和農(nóng)機(jī)合作社，形成專業(yè)化、社會化、市場化的新型農(nóng)機(jī)服務(wù)體系。至2018年6月，鳳陽縣已建成農(nóng)機(jī)大院43家，其中可以做到耕種收服務(wù)、水稻育秧、植保服務(wù)、糧食烘干“四位一體”的農(nóng)機(jī)大院19家。2017年，這19家農(nóng)機(jī)大院完成社會化服務(wù)作業(yè)面積103萬畝，成為以服務(wù)規(guī)?；ΜF(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的生力軍。

3.引導(dǎo)其他新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體從事農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)

在培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的同時(shí)，鳳陽縣還注重多措并舉、積極引導(dǎo)，大力推動新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的合作與聯(lián)合，促其發(fā)展成為“為農(nóng)服務(wù)”的產(chǎn)業(yè)集團(tuán)或農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體。目前鳳陽縣有4家農(nóng)民合作社采取了“產(chǎn)業(yè)合作+資金互助社”的“1+1”雙線運(yùn)行模式，初步形成了涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)集團(tuán)。例如，武店鎮(zhèn)西圩村在養(yǎng)雞和蔬菜兩個(gè)合作社基礎(chǔ)上，成立了資金合作社，不僅提高了成員的資金收益，還促進(jìn)了養(yǎng)雞和蔬菜產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

同時(shí)，鳳陽縣近年來大力整合相關(guān)資源，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體發(fā)展。2015年3月，鳳陽縣新型職業(yè)農(nóng)民郭傳兵整合縣內(nèi)100多家農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等，搭建了鳳凰嶺新型農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)平臺，將政府服務(wù)前置化窗口、新型職業(yè)農(nóng)民技能培訓(xùn)、科學(xué)種田全程化托管、農(nóng)民資金互助合作、農(nóng)資零差率直銷服務(wù)五大功能融為一體，為全縣新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供農(nóng)資直銷、測土配方施肥和技術(shù)培訓(xùn)、“耕種管收”農(nóng)業(yè)作業(yè)、融資擔(dān)保等多項(xiàng)服務(wù)。

四、鳳陽“大包干”及其創(chuàng)新發(fā)展的政策啟示

從改革之初的“大包干”到近些年的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，鳳陽縣40余年來的農(nóng)村改革實(shí)踐為我們提供了寶貴的政策啟示。

1.農(nóng)民最清楚自己的需求，要充分發(fā)揮其首創(chuàng)精神

農(nóng)民是一個(gè)充滿智慧的群體，也是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的主體和最主要的受益者。與其他人相比，農(nóng)民清楚自己需要什么樣的制度，知道發(fā)展生產(chǎn)需要什么樣的生產(chǎn)方式。影響了我國改革發(fā)展40余年的“大包干”制度，就是農(nóng)民基于自身需求、大膽嘗試形成的制度創(chuàng)新。鳳陽縣“大包干”的經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)民是一個(gè)充滿著巨大創(chuàng)造力的群體，在農(nóng)村發(fā)展中，給予他們更多創(chuàng)新空間，發(fā)揮他們的能動性，能夠加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。

正如鄧小平同志所說，“農(nóng)村搞家庭聯(lián)產(chǎn)承包，這個(gè)發(fā)明權(quán)是農(nóng)民的。農(nóng)村改革中的好多東西，都是基層創(chuàng)造出來……”，“生產(chǎn)關(guān)系究竟以什么形式為最好，恐怕要采取這樣一種態(tài)度，就是哪種形式在哪個(gè)地方能夠比較容易比較快地恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，就采取哪種形式；群眾愿意采取哪種形式，就應(yīng)該采取哪種形式”，“哪種形式能夠調(diào)動群眾的積極性就采用哪種形式”。2015年4月，習(xí)近平總書記在中央政治局第二十二次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持不懈推進(jìn)農(nóng)村改革和制度創(chuàng)新，充分發(fā)揮億萬農(nóng)民主體作用和首創(chuàng)精神，不斷解放和發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力。

此外，與改革開放之初農(nóng)民具有較強(qiáng)的同質(zhì)性且都非常依賴土地不同，當(dāng)前農(nóng)民群體已經(jīng)明顯分層分化。從鳳陽縣的情況來看，原來的農(nóng)戶至少已經(jīng)分化為具有較強(qiáng)新型職業(yè)農(nóng)民性質(zhì)的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場和逐漸退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的深度兼業(yè)農(nóng)戶、離農(nóng)進(jìn)城農(nóng)戶兩大類。不同類型農(nóng)戶有不同的農(nóng)地需求，“一刀切”政策會阻滯現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。因此，下一步農(nóng)村土地制度改革尤其要尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神。

2.各級干部應(yīng)有擔(dān)當(dāng)精神，提高對基層創(chuàng)新的包容性

改革需要創(chuàng)新，創(chuàng)新就意味著風(fēng)險(xiǎn)。一些好的基層創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為面上實(shí)踐和國家政策，離不開各級干部的敢于擔(dān)當(dāng)。從鳳陽“大包干”形成的經(jīng)驗(yàn)來看，在當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)大統(tǒng)一的背景下，無論是梨園公社、鳳陽縣委，還是滁縣地委，都能夠阻止或者延遲“大包干”的發(fā)展。實(shí)際上，在小崗嘗試“包干到戶”之前，浙江、安徽等多個(gè)地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)多次“分田單干”，但最終都被政府“撲滅”。鳳陽小崗的“大包干”之所以能被歷史銘記，一個(gè)重要原因是鳳陽縣委、滁縣地委和安徽省委主要領(lǐng)導(dǎo)對這一制度創(chuàng)新的包容、保護(hù)和支持——從滁縣地委書記王郁昭頂住壓力，保護(hù)“各種責(zé)任制一律不動”，到鳳陽縣委書記陳庭元明確支持小崗村“干一年試試”，再到安徽省委第一書記萬里同志對滁縣地區(qū)尤其是鳳陽創(chuàng)新做法的高度肯定。

應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，農(nóng)民的制度創(chuàng)新往往與已有的政策、法律、法規(guī)相矛盾，否則就難以成為突破性的制度創(chuàng)新。這就特別需要各級領(lǐng)導(dǎo)干部提高對農(nóng)民創(chuàng)新的包容性。只要有利于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、有利于提高農(nóng)民的獲得感，且與改革大方向、社會主義的立法精神一致，就應(yīng)當(dāng)相信農(nóng)民的理性和智慧，尊重農(nóng)民的意愿和創(chuàng)新，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民自己作出選擇而不是代替農(nóng)民選擇。毫無疑問，正是各級政府和主要干部執(zhí)政為民、頂住各種壓力為農(nóng)民創(chuàng)新提供支持保護(hù)的擔(dān)當(dāng)精神，才讓“大包干”之火得以燎原，并最終成為農(nóng)村的基本經(jīng)營制度。為了消除個(gè)別地方一些部門和領(lǐng)導(dǎo)干部“寧可不做、不可做錯(cuò)”的心態(tài)，要完善頂層制度設(shè)計(jì)，建立健全針對農(nóng)村各項(xiàng)改革的容錯(cuò)機(jī)制，讓相關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)干部能擔(dān)當(dāng)、敢擔(dān)當(dāng)，為基層創(chuàng)新提供良好的外部環(huán)境。

3.改革應(yīng)堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，積極消除制度障礙

以發(fā)展的眼光看，任何政策和制度都不是一成不變的，都應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會形勢的變化而不斷調(diào)整。隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，以家庭承包為基礎(chǔ)的基本經(jīng)營制度也需要不斷調(diào)整和完善，并賦予其新的內(nèi)涵。正如習(xí)近平總書記在黨的十八屆三中全會上作說明時(shí)指出的，“在認(rèn)識世界和改造世界的過程中，舊的問題解決了，新的問題又會產(chǎn)生，制度總是需要不斷完善，因而改革既不可能一蹴而就，也不可能一勞永逸”。從40年前的小崗人頂著巨大壓力分田單干，到現(xiàn)在與全國大部分農(nóng)村地區(qū)一樣，鳳陽縣大量農(nóng)戶“離農(nóng)、進(jìn)城”，農(nóng)業(yè)發(fā)展同樣面臨“誰來種地”“怎么種好地”的重大挑戰(zhàn)，實(shí)際情況已經(jīng)明顯不同?？梢?，即便是鳳陽這一農(nóng)村改革的發(fā)祥地，改革也仍然在路上。

需要承認(rèn)，與實(shí)踐發(fā)展相比，我國農(nóng)村改革仍顯滯后，一些不利于改革的思想觀念根深蒂固。對此，習(xí)近平總書記深刻地指出：“在深化改革問題上，一些思想觀念障礙往往不是來自體制外而是來自體制內(nèi)?！睉?yīng)改而不改，會讓農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的問題越積累越多，越積累越嚴(yán)重。我國正在經(jīng)歷城鄉(xiāng)時(shí)代大變革，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展關(guān)系到鄉(xiāng)村振興和全面建成小康社會的國家戰(zhàn)略。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要進(jìn)一步解放思想，和廣大農(nóng)民一起積極尋找更為合適的制度安排，全面深化農(nóng)村改革，加快消除農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的體制機(jī)制障礙。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中州學(xué)刊》2019年第10期

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