在我國征地補償實踐中，對于財產(chǎn)權(quán)的保護存在征地補償標(biāo)準(zhǔn)低、征地補償方式單一和征地補償款難到位的現(xiàn)實困境，導(dǎo)致該問題的主要根源在于征地補償觀念混亂、農(nóng)地發(fā)展權(quán)理論缺失和集體土地所有權(quán)主體缺位等弊端。為確保財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)，征地時應(yīng)突出土地補償?shù)呢敭a(chǎn)性，并貫徹市場化的補償觀念，而對于安置補償則應(yīng)強調(diào)其社會保障性質(zhì)，讓國家承擔(dān)更多的責(zé)任；同時，引入農(nóng)地發(fā)展權(quán)理論，充實集體土地所有權(quán)的價值，實現(xiàn)農(nóng)民集體的土地權(quán)益；此外，將農(nóng)民集體改造為特別法人，明確集體土地所有權(quán)行使和利益實現(xiàn)的組織形式及法定程序，從而在征地補償過程中反映農(nóng)民集體的利益追求。

在我國，征收目標(biāo)和征地程序的制度存在缺失是被征收的土地財產(chǎn)權(quán)獲得充分保障的障礙，但征地時如何通過補償確保土地財產(chǎn)權(quán)有效實現(xiàn)卻更受各界關(guān)注。筆者擬結(jié)合征地補償制度及其運行狀況對土地財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)問題進行法理反思，并提出相關(guān)制度實現(xiàn)之建議，以期對征地補償實踐中處于困局的土地財產(chǎn)權(quán)保障問題之破解有所裨益。

一、征地補償中財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)之制度困境

在我國征地補償制度中，有關(guān)財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)的制度規(guī)范在實踐中的實效不甚理想，而且長期承受著理論上的責(zé)難。從現(xiàn)行征地補償制度及其運行來看，被征收的土地財產(chǎn)權(quán)之實現(xiàn)面臨的制度困境主要有三。

（一）征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低

我國2004年通過的《憲法修正案》確立了征收補償條款，但征地補償標(biāo)準(zhǔn)卻是由《土地管理法》和《物權(quán)法》所規(guī)定，其中征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低一直為各界所詬病。

1.補償項目不全面。一般而言，我國征地補償項目僅包含土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費，它們都是與被征收土地具有密切聯(lián)系的直接損失。超出上述項目的損失不屬于補償對象，可見，我國征地補償項目極為狹隘。2019年8月26日修正后的《土地管理法》將“農(nóng)村村民住宅”納入土地征收的補償項目，但由于房屋不是土地的組成部分，其作為獨立的不動產(chǎn)應(yīng)當(dāng)單獨被認定為征收客體予以征收、補償，故本文中的分析不涉及“農(nóng)村村民住宅”補償問題。在其他國家或地區(qū)，為了避免被征收人遭受不必要的損害，一般都規(guī)定了較為寬泛的補償項目，如我國臺灣地區(qū)對改良物的一并征收與補償、被征地使用影響接連土地的補償、殘余土地的一并征收與補償?shù)茸鞒隽艘?guī)定，從而增加了征地補償?shù)捻椖亢头秶?，對被征收人的財產(chǎn)權(quán)的保障更加充分。

2.補償基準(zhǔn)不合理。我國長期對被征收土地按照該土地的原用途予以補償，即集體土地的不同用途在征收時不加區(qū)別，統(tǒng)一按照或參照被征收耕地的補償標(biāo)準(zhǔn)補償，安置補助費的確定也與耕地的補償標(biāo)準(zhǔn)捆綁在一起。由于這種征地補償制度一概以耕地為評價土地價值的基準(zhǔn)，沒有考慮到土地的最優(yōu)利用，也沒有對土地的開發(fā)價值進行補償，從而在事實上掩蓋了集體土地用途的多樣化現(xiàn)實，剝奪了集體土地多樣化利用的可能，導(dǎo)致在實踐中貶抑了集體土地所有權(quán)的實際價值。2019年《土地管理法》改采“區(qū)片綜合地價”的征地補償基準(zhǔn)，但此舉未能從根本上扭轉(zhuǎn)補償基準(zhǔn)不合理的現(xiàn)狀。

3.計算方法不科學(xué)。在按照被征收的集體土地的原用途予以補償時，該土地的用途往往限于耕地，且在計算征地補償款時以該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值為基數(shù)，這種計算征地補償款的方式被稱之為“產(chǎn)值倍數(shù)法”。“產(chǎn)值倍數(shù)法”不考慮被征收的集體土地的潛在使用價值和市場價值，其只相當(dāng)于對集體土地之使用權(quán)的補償。為了在征地補償中做到“同地同價”，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府要制訂并公布各市縣征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價?！?019年《土地管理法》將上述政策以法律形式固定下來，但該改革思路沒有跳出現(xiàn)行法對土地征收按照原用途進行補償?shù)乃季S定式，依然是試圖通過政府主導(dǎo)制定被征收集體土地的補償價格，踐行的還是一種與市場原則相違背的定價方式，故不可能真正確保集體土地的應(yīng)有價值得以實現(xiàn)，也無法真正改變征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低的局面。

（二）征地補償方式單一

在世界各國或地區(qū)征地補償制度中，除采用貨幣補償外，一般均明確了一定的替代補償方式，如日本征收立法規(guī)定有抵償?shù)匮a償、耕地造成、代行工事補償、代行移轉(zhuǎn)補償、宅地造成等替代補償方式；德國征收立法規(guī)定了代償?shù)匮a償和代償權(quán)利補償?shù)奶娲a償方式。替代補償彌補了單一貨幣補償方式的不足，在生產(chǎn)、生活、就業(yè)等方面降低了土地征收對被征收人的負面影響，能使其財產(chǎn)權(quán)得到更充分的保障。

在我國，1953年和1958年《國家建設(shè)征用土地辦法》規(guī)定對土地補償費除采用貨幣補償外，還規(guī)定有替代補償方式：前者以“公地調(diào)劑+遷移費”為替代補償方式；后者規(guī)定了“國有、公有土地調(diào)劑”為主、“貨幣補償或補助”為輔的替代補償方式，同時其還規(guī)定了不予補償?shù)奶厥馇樾?。但是?982年《國家建設(shè)征用土地條例》舍棄替代補償方式而確立了單一的貨幣補償方式，此后的《土地管理法》均沿襲了該模式。2019年《土地管理法》在征收的集體土地是宅基地時，重新引入了“安排宅基地”“提供安置房”的替代補償方式，使此次修法體現(xiàn)出一定的進步性。

安置補償不是被征收的土地之價值的直接體現(xiàn)，其本身就是對土地征收補償中的財產(chǎn)補償進行替代補償?shù)囊环N方式。在我國農(nóng)村地區(qū)，土地一直承擔(dān)著極不充分但在短期內(nèi)又不可能被完全消除的社會保障功能。由城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制所決定，保持農(nóng)民就業(yè)是使農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療等得到保障的基本前提，故農(nóng)村土地征收中的安置補償最初都是圍繞著土地被征收后的農(nóng)民能夠充分就業(yè)展開的。1953年《國家建設(shè)征用土地辦法》規(guī)定了提供生產(chǎn)用地和就業(yè)安置兩種補償方式，1958年《國家建設(shè)征用土地辦法》則明確規(guī)定了就地農(nóng)業(yè)安置、非農(nóng)業(yè)安置和組織移民三種補償方式，兩者均未規(guī)定當(dāng)前流行的貨幣補償方式。1982年《國家建設(shè)征用土地條例》首次在法律中規(guī)定了對安置補償采用貨幣補償方式，但對宅基地被征收不給予貨幣補償；同時，該條例還規(guī)定了“發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”“發(fā)展社隊工副業(yè)生產(chǎn)”“遷隊或并隊”、招工、轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口和安排就業(yè)等安置補償方式。1986年《土地管理法》對安置補償?shù)囊?guī)定精神與1982年《國家建設(shè)征用土地條例》相同，其在規(guī)定對安置補償采用貨幣補償方式之外，又規(guī)定了發(fā)展農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)、舉辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)、安排就業(yè)三種替代補償方式。1988年《土地管理法》關(guān)于安置補償?shù)囊?guī)范未作修正。然而，在1998年修訂《土地管理法》時，安置補償被規(guī)定采用單一的貨幣補償方式，2004年對《土地管理法》進行第二次修正時維持了該做法。2019年《土地管理法》在安置補償方面突破了單一的貨幣補償，將安排“生活保障費用”納入了補償視野。

可見，在新中國農(nóng)村土地征收制度的發(fā)展早期，多元化補償方式備受重視，但在實行社會主義市場經(jīng)濟后，無論是土地補償，還是安置補償，都采用了單一貨幣補償方式。就征地補償?shù)谋举|(zhì)而言，土地補償?shù)呢泿叛a償主要是補償公平問題，而對安置補償予以單一的貨幣補償則關(guān)系到土地被征收后的失地農(nóng)民之生存保障問題。其中，安置補償?shù)膯我回泿叛a償方式對所屬集體的土地被征收的農(nóng)戶維持原有生活水平極為不利。在國有企業(yè)、集體企業(yè)用工制度改革的大環(huán)境下，失地農(nóng)民重新就業(yè)的渠道窄，又存在就業(yè)歧視現(xiàn)象和競爭的弱勢性，致使失地農(nóng)民只有在克服重重阻力后才可能獲得就業(yè)機會。為了卸下因征地而安置失去土地的農(nóng)民就業(yè)之重負，貨幣補償作為一種極為便宜的安置方式，成為安置補償?shù)钠毡檫x擇，失地農(nóng)民則往往因所屬集體土地被征收導(dǎo)致失業(yè)，以致“保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”在實踐中面臨重重困境。

（三）征地補償款難到位

我國實踐中征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，征地補償款不能準(zhǔn)確反映被征收的集體土地的真實價值；同時，征地補償方式單一制約被征收土地的農(nóng)民集體成員的生活水平改善。而且，征地補償款能否及時發(fā)放到位依然存在疑問。

據(jù)《中國青年報》報道，2005年審計署對高等級公路建設(shè)項目的審計發(fā)現(xiàn)，在21個項目建設(shè)中，當(dāng)?shù)卣罢鞯夭疬w部門截留、挪用、拖欠和扣減應(yīng)支付給農(nóng)民的征地補償，欠費共計16.39億元。征地補償款不能足額、及時到位的現(xiàn)象早就引起了一些政府部門的重視，并就此展開了專項治理整頓工作，如截至2004年11月15日，福建省全部清償了自1999年1月1日以來拖欠、截留、挪用的2.69億元征地補償費；到2004年12月30日，廣東省1999年1月1日以來拖欠的總計19.29億元征地補償款全部兌付。這些通訊報道反映出征地補償中拖欠、截留、挪用、扣減等補償不到位的情況較為嚴重。

有關(guān)實地調(diào)研數(shù)據(jù)佐證了征地補償款不到位現(xiàn)象在實踐中較為普遍?！稗r(nóng)村土地問題立法研究”課題組2007年在10省調(diào)研發(fā)現(xiàn)，反映本村存在過土地被征收情況的受訪農(nóng)戶中，有78.78%表示發(fā)放過征地補償款，占受訪農(nóng)戶的絕大多數(shù)，但也有12.17%表示沒有發(fā)放過征地補償款，還有5.57%表示不知道是否發(fā)放過征地補償款?？梢?，未及時、足額發(fā)放征地補償款的現(xiàn)象使被征收土地的財產(chǎn)權(quán)之實現(xiàn)再次打折。

二、征地補償中財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)的制度困境之根源

從我國集體土地征收補償?shù)睦碚撆c實踐來看，導(dǎo)致土地財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)面臨上述制度困境的主要根源有三。

（一）征地補償觀念混亂

中華人民共和國成立后向蘇聯(lián)學(xué)習(xí)，通過實行國民經(jīng)濟計劃管理制度，以各種行政手段推行和直接組織國家的經(jīng)濟活動。在此種情形下，農(nóng)村土地征收補償沒有反映土地的商品經(jīng)濟屬性，補償標(biāo)準(zhǔn)亦無法反映真實的土地價值，征地后失地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活是否受到影響以及受到何種影響成為補償?shù)闹饕紤]因素?？梢?，在計劃經(jīng)濟時期，農(nóng)村土地征收補償實行了非市場化的補償觀念，國家利益至上的指導(dǎo)思想極為盛行，該指導(dǎo)思想與非市場化的補償觀念相結(jié)合，造成對被征收土地予以低標(biāo)準(zhǔn)補償?shù)囊?guī)則被征地補償制度所固定。

盡管計劃經(jīng)濟時期征地法律制度中的土地補償標(biāo)準(zhǔn)較低，但國家在安置補償方面卻采用了多元化補償方式，且均以安排一定數(shù)量的勞動力就業(yè)的安置方式為主，這是對被征收的農(nóng)村土地適用低標(biāo)準(zhǔn)補償制度的一種必要矯正，體現(xiàn)了征收中的國家責(zé)任，也是計劃經(jīng)濟體制中勞動力資源配置的必要內(nèi)容，目的就是為了解決被征地后失地農(nóng)民的社會保障，使其生活水平不因土地被征收而下降。受計劃經(jīng)濟體制的影響，我國形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。在該種社會結(jié)構(gòu)下，無論是在經(jīng)濟水平上，還是在社會地位和政治地位上，城鎮(zhèn)居民都比農(nóng)村居民更優(yōu)越，從農(nóng)業(yè)戶口變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)戶口是大多數(shù)農(nóng)民的追求，故該時期將征收中失去土地的農(nóng)民招為工人并轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，這種就業(yè)安置方式是對土地價值的低標(biāo)準(zhǔn)補償?shù)某C正。雖然計劃經(jīng)濟時期我國征地補償?shù)睦碚摶A(chǔ)并不明朗，但概而言之，似乎可歸為“國法責(zé)任說”，即強調(diào)國家的主權(quán)性權(quán)力的強制性，其中公民只有服從國家強權(quán)的義務(wù)，沒有能力、資格與國家爭執(zhí)，在國家基于主權(quán)性權(quán)力進行管理和發(fā)布命令的行為給公民造成損害時，國家必須承擔(dān)補償或賠償?shù)牧x務(wù)。從被征地后失地農(nóng)民的就業(yè)安置之本質(zhì)來看，這是一種以維持失地農(nóng)民享有社會福利為中心的社會保障制度，反映出由國家責(zé)任生發(fā)的對失地農(nóng)民的關(guān)懷。同時，由于社會保障事關(guān)失地農(nóng)民的生存和發(fā)展，是失地農(nóng)民的人權(quán)保障的關(guān)鍵組成部分，國家對此應(yīng)承擔(dān)不可推卸的責(zé)任，其原本就不能將之完全推向市場，計劃經(jīng)濟時期我國也不存在勞動力市場，使得在安置補償方面對勞動力資源實行計劃配置與安置補償?shù)膽?yīng)有制度精神正相吻合。

隨著1993年修改《憲法》，我國的經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x市場經(jīng)濟；2004年《憲法》修改時明確了土地征收補償條款，并規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”?！稇椃ā返倪@些條文修改使其時集體土地征收問題存在的制度環(huán)境發(fā)生了根本性變化，社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和人權(quán)保障入憲，為在集體土地征收中將特別犧牲說、公共負擔(dān)平等說和人權(quán)保障說作為補償?shù)姆ɡ砘A(chǔ)奠定了憲法依據(jù)。然而，順應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展而修訂的1998年《土地管理法》，在征地后土地補償標(biāo)準(zhǔn)方面沿用了計劃經(jīng)濟時期的做法，盡管補償額度有所提高，但本質(zhì)上踐行的還是非市場化的補償觀念，而且根據(jù)該法規(guī)定，征地后安置補償只有貨幣補償一種方式，從而將失地農(nóng)民的就業(yè)問題的解決完全推向市場。可喜的是，2019年《土地管理法》在宅基地征收和安置補償方面已經(jīng)意識到單一貨幣補償之不足，從而為安置補償?shù)闹贫仍O(shè)計回歸正軌提供了契機。

（二）農(nóng)地發(fā)展權(quán)理論缺失

一般認為，對農(nóng)地發(fā)展權(quán)的界定可從變更土地用途的視角為之，也可從提高土地的利用強度的視角為之，還可將變更土地用途和提高土地利用強度予以結(jié)合而確定。在我國征地補償實踐中，農(nóng)地發(fā)展權(quán)的內(nèi)容限于農(nóng)村土地由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜泻螳@得更高收益的情形。

我國現(xiàn)行法沒有創(chuàng)設(shè)農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度，在征地過程中無法以農(nóng)地發(fā)展權(quán)作為補償?shù)姆梢罁?jù)，但因征地后國家通過將土地出讓給用地單位獲取的收益遠遠超過征地補償款的數(shù)額，故事實上由國家享有了所謂的農(nóng)地發(fā)展權(quán)，即國家占有了征地后因用途改變和利用強度提高產(chǎn)生的土地增值收益。有學(xué)者主張：“土地發(fā)展權(quán)產(chǎn)生于國家管制權(quán)對土地開發(fā)利用的限制。土地利用若不受限制，就無需所謂土地發(fā)展權(quán)?！彪m然該觀點較為妥適地解釋了我國現(xiàn)行征地補償制度，但其實質(zhì)是對國家管制權(quán)進行定價，其價格是集體土地被征收后帶來的土地增值收益。將農(nóng)地發(fā)展權(quán)確認為依附于國家管制權(quán)的一種權(quán)利，將導(dǎo)致集體土地所有權(quán)的價值完全受制于國家限定的集體土地之利用方式，“既不符合物權(quán)法平等保護的基本法理，也與行政法中的平衡理論背道而馳”，還可能授人以權(quán)力可交易之口實，實非妥當(dāng)之理論。

集體土地所有權(quán)受到公權(quán)力的限制是一種常態(tài)，公權(quán)力的限制如同在集體土地上設(shè)定了負擔(dān)，集體土地所有權(quán)的價值自然會有所貶損，但因公權(quán)力限制導(dǎo)致的此種價值貶損，在限制消失時應(yīng)自動恢復(fù)原值。在集體土地被征收時，原來基于保護耕地等原因?qū)w土地所有權(quán)的限制將失去存在的依據(jù)，故征收時集體土地所有權(quán)之上因已不存在“公權(quán)力”限制，需要對其作出完全補償。將農(nóng)地發(fā)展權(quán)作為一種依附于國家管制權(quán)的獨立權(quán)利，且把基于該權(quán)利產(chǎn)生的土地增值收益完全歸之于國家或政府，此舉將使集體土地所有權(quán)的價值大小取決于公權(quán)力的“施舍”，尋找確定集體土地所有權(quán)價值的客觀標(biāo)準(zhǔn)可能會不復(fù)存在。現(xiàn)在不少學(xué)者主張推動集體土地的價值市場化判斷機制，以提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，實質(zhì)是希望區(qū)隔國家管制權(quán)與農(nóng)地發(fā)展權(quán)，明確農(nóng)地發(fā)展權(quán)與集體土地所有權(quán)之密切關(guān)系，并將農(nóng)地發(fā)展權(quán)實現(xiàn)后的利益認定為由作為土地所有權(quán)人的農(nóng)民集體享有。

為了對集體土地征收產(chǎn)生的土地增值收益之分配進行合理規(guī)制，我國有學(xué)者建議在法律中明確規(guī)定農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度，但該建議并不現(xiàn)實：其一，農(nóng)地發(fā)展權(quán)生成和發(fā)展于英美國家，是英美法系財產(chǎn)法律制度的一種創(chuàng)設(shè)，我國繼受了大陸法系的物權(quán)法律制度，兩者如何實現(xiàn)制度兼容是一個難題；其二，在構(gòu)建農(nóng)地發(fā)展權(quán)后，如果將該權(quán)利賦予國家，無疑是在現(xiàn)行法上增加“蛇足”；如果將該權(quán)利賦予作為土地所有權(quán)人的農(nóng)民集體，政府至少要買斷18億畝耕地的農(nóng)地發(fā)展權(quán)，這會造成政府財政困難；其三，我國農(nóng)村地形地貌復(fù)雜，使農(nóng)地發(fā)展權(quán)的認定與定量難以展開，導(dǎo)致農(nóng)地發(fā)展權(quán)的市場交易失去前提。不過，欠缺以法律形式創(chuàng)設(shè)農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度的時空環(huán)境，并不影響在我國農(nóng)地制度中引入農(nóng)地發(fā)展權(quán)理論，也不影響該理論在明晰集體土地增值收益分配規(guī)則和解釋征地補償款的補償標(biāo)準(zhǔn)方面發(fā)揮重要功能?？梢哉f，引入農(nóng)地發(fā)展權(quán)理論能夠為集體土地所有權(quán)之權(quán)能回歸和價值充實打下厚實的理論基礎(chǔ)。

（三）土地所有權(quán)主體缺位

在征地過程中，被征收人往往會盡力維護自己的合法權(quán)益，使自己受到的損失降到最低。在我國，農(nóng)民集體是集體土地所有權(quán)的主體，其事實上一直處于缺位狀態(tài)，由村民委員會依法代行集體土地所有權(quán)。因此，在集體土地被征收時，村民委員會應(yīng)承擔(dān)維護農(nóng)民集體及其成員之利益的義務(wù)，而農(nóng)民集體及其成員最終能否得到較為充足的征地補償，在一定程度上取決于村民委員會的談判能力以及村民委員會是否真正做到了盡職盡責(zé)。從征地補償實踐來看，征地補償款難到位除征地補償制度執(zhí)行不力外，村民委員會在土地所有權(quán)人缺位時未嚴格依法代行集體土地所有權(quán)也是一個重要因素。

根據(jù)法律規(guī)定，村民委員會在工作中要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)、支持和幫助，同時應(yīng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作提供協(xié)助。盡管法律明確規(guī)定了村民委員會處理的事項如果屬于村民自治范圍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得干預(yù)，但因村民委員會作為一個村民自治組織，日常承擔(dān)了較多的行政化工作，致使村民委員會的工作受到了諸多來自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預(yù)。而且，在我國農(nóng)村地區(qū)，因為一些村在財務(wù)管理方面極其混亂，不少地方推行村財鄉(xiāng)管制。村財鄉(xiāng)管制的實行，一方面因村級財產(chǎn)權(quán)主體的模糊化，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的指導(dǎo)關(guān)系弱化而領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系強化，另一方面，犧牲了村級民主建設(shè)的已有成果，使鄉(xiāng)村干部在服務(wù)群眾時失去了與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府據(jù)理力爭的勇氣，對轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村干部的工作作風(fēng)不利。因此，在爭取征地補償款時，鑒于村里不少事情需要縣政府批準(zhǔn)，很多工作也需要基層政府支持，村民委員會往往會適可而止，以致農(nóng)民集體及其成員只能獲得較少的征地補償款。有的基層政府在實踐中頻繁介入村民委員會的工作，以及村民委員會處理的大量事務(wù)具有行政性，使村民委員會受基層政府影響而趨于行政化，也造成村民委員會與基層政府的聯(lián)系更加緊密，讓部分村民委員會在行使集體土地所有權(quán)和保護農(nóng)民集體的財產(chǎn)權(quán)方面缺乏必要的責(zé)任感和積極性。

此外，受市場觀念的影響，村干部具有強烈的個人利益意識，其往往傾向于最大限度的追求自身利益。在實行村民自治制度后，村干部在國家力量從農(nóng)村撤退時擴展了自主空間，城市化發(fā)展為少數(shù)村干部創(chuàng)造了通過行使權(quán)力而獲取個人利益的更多機會。雖然村民委員會的法律性質(zhì)是村民自治組織，但有的地方的村民自治在運行中發(fā)生異化而滋長為村干部的“獨斷”。由于村民委員會承擔(dān)了較多的行政性事務(wù)，有的地方基層政府對村干部在村財務(wù)方面的一些違規(guī)行為置若罔聞。部分村干部沒有嚴格依法履行職責(zé)，甚至將本集體土地被征收作為撈取個人私利的有利時機，這種不稱職的舉動既對集體土地所有權(quán)的實現(xiàn)不利，也致使農(nóng)民集體成員在集體土地被征收后分享的補償款數(shù)額降低，故對集體土地所有權(quán)主體制度應(yīng)當(dāng)加以重構(gòu)。

三、征地補償中財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)的制度構(gòu)建思路

為了推進我國征地補償實踐中窒礙土地財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)的關(guān)鍵性問題之解決，應(yīng)結(jié)合當(dāng)前征地補償制度的運行環(huán)境，對征地補償制度及相關(guān)配套制度從以下三個方面予以矯正。

（一）厘清征收補償觀念

我國因沒有區(qū)分土地補償、附著物和青苗補償?shù)男再|(zhì)與安置補助的性質(zhì)，也未認識到它們在制度設(shè)計時應(yīng)遵循不同的補償觀念，從而導(dǎo)致了征收補償觀念的混亂。

1.關(guān)于土地補償?shù)难a償觀念。在征地過程中，土地補償、附著物和青苗補償是針對征收導(dǎo)致的財產(chǎn)損失的補償，由于實踐中附著物和青苗補償與被征收的土地價值無關(guān)，故此處僅就土地補償?shù)难a償觀念進行分析。

在1993年《憲法》明確規(guī)定“國家實行社會主義市場經(jīng)濟”后，我國即實現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，這自然應(yīng)當(dāng)對集體土地征收制度領(lǐng)域產(chǎn)生影響。然而，我國法律關(guān)于土地補償?shù)囊?guī)定體現(xiàn)的是計劃經(jīng)濟時期的征收補償觀念，盡管具體數(shù)額和以往法律規(guī)定相比有所增加，但仍然與社會主義市場經(jīng)濟體制的要求嚴重背離，采用的是非市場的定價方式。由于我國現(xiàn)行法律規(guī)定土地所有權(quán)不得買賣，故集體土地所有權(quán)的交易市場根本不存在且短期內(nèi)無法培育，造成征地補償難以根據(jù)土地的市場價格來確定補償基準(zhǔn)。順應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，在征地補償制度中確立“市場價格”標(biāo)準(zhǔn)，對土地被征收的農(nóng)民集體及其成員的合法土地權(quán)益進行完全的市場化補償，有助于失地農(nóng)民的生存權(quán)和財產(chǎn)權(quán)之保護，也能夠有效遏制各級政府濫用土地征收權(quán)。2019年《土地管理法》以“區(qū)片綜合地價”取代“產(chǎn)值倍數(shù)法”，盡管在征地補償標(biāo)準(zhǔn)方面有所提高，但根據(jù)實證數(shù)據(jù)測算可知，區(qū)片綜合地價并不是市場價值的真實反映，其與土地出讓時的市場價值相差甚遠。可見，新《土地管理法》也未創(chuàng)造出一個與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的征地補償觀念。

不過，在征地補償觀念方面全面轉(zhuǎn)向市場化也不可取。在征地補償中，被征收的土地的性質(zhì)對征地補償觀念起著決定性作用，其中對于具有生存權(quán)性質(zhì)的土地和具有財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的土地有必要區(qū)別對待，“所謂具有生存權(quán)性質(zhì)之土地，系指一般庶民賴以為生之土地而言”；“所謂具有財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)之土地，系指以土地作為資產(chǎn)而保有或利用之情形而言”。對于農(nóng)民集體成員來說，我國集體土地既具有生存權(quán)性質(zhì)，又具有財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，但這兩種性質(zhì)分別體現(xiàn)在不同的補償項目中，土地補償與集體土地的財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)相對應(yīng)，安置補償則對應(yīng)于集體土地的生存權(quán)性質(zhì)，其中對財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的土地的補償采用市場化觀念是合理的，但對生存權(quán)性質(zhì)的土地的補償則不能簡單地以市場化觀念加以應(yīng)付。

可見，在土地補償方面補償標(biāo)準(zhǔn)低、補償標(biāo)準(zhǔn)延續(xù)計劃經(jīng)濟時期的觀念已經(jīng)不能滿足當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實，擺脫計劃經(jīng)濟時期的征地補償觀念的束縛，確立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的征地補償觀念，推動征地補償標(biāo)準(zhǔn)市場化，全面保障土地被征收的農(nóng)民集體及其成員享有的合法土地權(quán)益，是征地補償標(biāo)準(zhǔn)之制度構(gòu)造的應(yīng)然走向。

2.關(guān)于安置補償?shù)难a償觀念。安置補償是尊重和保障人權(quán)的憲法精神的具體落實，其目的在于解決征地后失去土地農(nóng)民的基本生活需求。將安置補償與土地補償同一對待，且均以貨幣補償?shù)膯我环绞教幚?，是?dāng)前產(chǎn)生大量“三無農(nóng)民”（即種田無地、就業(yè)無崗、低保無份）的根源。在我國計劃經(jīng)濟時期，盡管國家在征收農(nóng)村土地時采用了低標(biāo)準(zhǔn)補償?shù)呐e措，但其對安置補償卻極為重視，而且在規(guī)定土地補償方式時將就業(yè)作為重要考量因素，這可視為是一種間接的安置補償。正是因計劃經(jīng)濟時期征地制度中重視安置補償，使因土地被征收而失地的農(nóng)民的就業(yè)得以保障，故盡管當(dāng)時經(jīng)濟發(fā)展水平低下且土地補償標(biāo)準(zhǔn)極低，農(nóng)民還是非常支持土地征收。

我國實行計劃經(jīng)濟時期，國家承擔(dān)著土地被征收后的失地農(nóng)民的安置責(zé)任，這是計劃經(jīng)濟的特點決定的。在我國確立社會主義市場經(jīng)濟體制后，安置補償方式一概采用貨幣化形式，使得農(nóng)村社會因土地征收導(dǎo)致的紛爭日益增多。當(dāng)然，市場經(jīng)濟體制不同于計劃經(jīng)濟體制，勞動力資源的市場化導(dǎo)致就業(yè)安置面臨更多困難，故自1998年《土地管理法》的修訂開始，征地安置補償完全市場化，表現(xiàn)形式就是貨幣化安置方式的推行。在土地補償標(biāo)準(zhǔn)沿襲計劃經(jīng)濟時期低價補償觀念的情形下，安置補償?shù)氖袌龌沟靡蛲恋乇徽魇斩У氐霓r(nóng)民失去了生產(chǎn)生活保障，他們的生活水平普遍下降。較之于計劃經(jīng)濟時期，當(dāng)前國家弱化了其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的安置責(zé)任，失地農(nóng)民只能到市場經(jīng)濟的大海中“遨游”，從而徹底實現(xiàn)了安置補償?shù)呢敭a(chǎn)化。與國家立法對安置補償采用單一的貨幣化補償方式不同，原國土資源部大力推行多元化的安置方式，在貨幣安置外還提出了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股分紅安置、異地移民安置、留用地安置和社保安置等形式。很多地方在實踐中也探索了多種安置補償方式?？梢?，在各地區(qū)的征地實踐中，單一的貨幣化安置正部分地被擯棄。2019年《土地管理法》以上述政策為指導(dǎo)并在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將“安排被征地農(nóng)民的社會保障費用”納入安置補償范圍，這使我國2004年《憲法修正案》第23條增加的“建立健全社會保障制度”之國家責(zé)任在一定程度上得到落實。

總之，征地補償制度應(yīng)根據(jù)補償項目的性質(zhì)踐行不同的補償觀念，即對于土地補償應(yīng)突出其財產(chǎn)性，并在補償時貫徹市場化的補償觀念，對于安置補償則應(yīng)強調(diào)實現(xiàn)其社會保障功能，讓國家承擔(dān)更多的責(zé)任。

（二）引入農(nóng)地發(fā)展權(quán)理論

在我國，“一個亟待解決的理論和實踐問題是：土地增值收益向集體和農(nóng)民傾斜，無論是在征收補償安置中還是以集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的方式實現(xiàn)，都需一個法律上的‘說法’，即在農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中，集體與農(nóng)民獲得更多土地增值收益的法理依據(jù)究竟何在”。引入農(nóng)地發(fā)展權(quán)理論并以該理論解釋農(nóng)業(yè)用地因變更土地用途或提高利用強度帶來的高額增值收益，從而將之作為確定征地補償標(biāo)準(zhǔn)的重要考量因素，可以在法律上為恢復(fù)征地補償標(biāo)準(zhǔn)的原本目標(biāo)提供正當(dāng)性基礎(chǔ)。

在世界各國或地區(qū)，關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的性質(zhì)的法律定位主要有兩種模式，即公權(quán)（力）模式和私權(quán)（利）模式，前者以英國為代表，后者以美國為代表。農(nóng)地發(fā)展權(quán)（土地發(fā)展權(quán)）制度的創(chuàng)設(shè)是社會的所有權(quán)思潮的產(chǎn)物，為了促使土地所有權(quán)的公益價值的實現(xiàn)，國家廣泛干預(yù)土地的利用方式和利用強度，農(nóng)地發(fā)展權(quán)由此而生。就國家權(quán)力參與土地的利用而言，公權(quán)（力）模式似乎反映了農(nóng)地發(fā)展權(quán)的本質(zhì)，但這是一種似是而非的現(xiàn)象。土地用途管制與農(nóng)地發(fā)展權(quán)聯(lián)系密切，但農(nóng)地發(fā)展權(quán)的產(chǎn)生主要是為了解釋土地在變更利用方式和提高利用強度時土地增值收益的制度源頭，是否創(chuàng)設(shè)農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度對建立土地用途管制制度沒有必然影響，土地用途管制制度規(guī)制的范圍也不僅限于土地發(fā)展權(quán)；同時，土地利用方式和利用強度是附著于土地并由土地的自然性質(zhì)決定的，單純的土地用途管制并不能產(chǎn)生土地增值收益。因此，將國家為促使土地之公益價值的實現(xiàn)而對土地利用予以適當(dāng)干預(yù)的行為，理解為產(chǎn)生土地增值收益的源泉，無疑是對土地用途管制制度的誤讀。

對農(nóng)地發(fā)展權(quán)的性質(zhì)定位不同，在土地發(fā)展權(quán)的歸屬問題上必將采取不同的處理方式。英國自1947年的城鄉(xiāng)規(guī)劃法通過施行后，實行了土地發(fā)展權(quán)國有化，但私人可以向政府購買該權(quán)利，其強調(diào)：任何土地開發(fā)，必須符合計劃許可；準(zhǔn)許開發(fā)之前，必須先繳土地發(fā)展捐。美國在土地發(fā)展權(quán)的歸屬方面采用了與英國不同的思路。美國將土地發(fā)展權(quán)賦予土地所有權(quán)人，并將該權(quán)利作為土地所有權(quán)的組成部分，且能夠從土地所有權(quán)中分離出來單獨存在。我國雖然沒有在法律中規(guī)定農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度，但在實行土地發(fā)展權(quán)國有化的英國，如私人未取得土地發(fā)展權(quán)的，則以土地的原使用現(xiàn)值（即既有價值）對土地所有權(quán)進行估價，這與我國現(xiàn)行征地補償規(guī)則的設(shè)計正好吻合。

但是在英國，“‘土地發(fā)展權(quán)國有化’戰(zhàn)略并沒有實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，反而給公民權(quán)利保障和社會經(jīng)濟發(fā)展帶來了巨大的傷害：由于開發(fā)土地的利潤完全被政府拿走，人們喪失了開發(fā)土地的動力和動機；由于私人沒有動力開發(fā)土地，土地市場因此萎縮；政府力圖取代市場成為城市住房和城市更新的供應(yīng)主體，但‘重建英國’的工作卻進展緩慢”。最終，英國選擇了有償?shù)陌l(fā)展權(quán)國有化；國家土地管制體系轉(zhuǎn)向以規(guī)劃——開發(fā)許可為中心；地利共享取代了漲價全部歸公。我國無論是采用“產(chǎn)值倍數(shù)法”還是“區(qū)片綜合地價”，其實質(zhì)均為將農(nóng)地發(fā)展權(quán)表征的利益賦予國家所有，這是當(dāng)年英國曾經(jīng)選擇但又放棄了的制度方案，該種制度模式在我國征地補償實踐中嚴重損害了農(nóng)民集體及其成員的利益，既對農(nóng)民個人的生存與發(fā)展不利，也對農(nóng)村社會未來的建設(shè)無助，還對國家的長足發(fā)展無益。在我國將農(nóng)地發(fā)展權(quán)確定為是包含于集體土地所有權(quán)之中的一種財產(chǎn)利益，能夠有效消除當(dāng)前征地補償制度中因補償標(biāo)準(zhǔn)極低導(dǎo)致的頑疾，是一種務(wù)實的選擇。這種制度安排不僅可以從農(nóng)地發(fā)展權(quán)的私權(quán)屬性得到科學(xué)闡釋，也被美國設(shè)計的移轉(zhuǎn)發(fā)展權(quán)制度模式所確認。

我國土地資源稀缺，耕地后備資源不足，而土地的潛在利用方式無窮，在將農(nóng)地發(fā)展權(quán)賦予集體土地所有權(quán)人后，原集體土地所有權(quán)的價值能夠得到極大提升，農(nóng)民集體成員有可能因此獲得巨大經(jīng)濟利益，這有利于農(nóng)民珍惜土地（耕地）。更重要的是，引入農(nóng)地發(fā)展權(quán)理論，對確立合理的征地補償標(biāo)準(zhǔn)并解釋該補償標(biāo)準(zhǔn)具有很大幫助。我國農(nóng)村土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)一直很低，且補償?shù)木唧w內(nèi)容不公平，根本扭曲了征地補償制度應(yīng)有的規(guī)范意蘊，該補償規(guī)則難以確保失地農(nóng)民的生活水準(zhǔn)不下降，即便對其中的征地補償標(biāo)準(zhǔn)進行一些小修小補，仍然在保障農(nóng)民的生活水平穩(wěn)定方面于事無補。引入農(nóng)地發(fā)展權(quán)理論后，我國《土地管理法》中按照原用途對被征收的集體土地加以補償?shù)囊?guī)定將遭到擯棄，以區(qū)片綜合地價進行補償也只能作為一個階段性方案對待。由于公平市場交易是使財產(chǎn)的真正價值得到體現(xiàn)得最為公正的方式，故在征地過程中應(yīng)以市場價值補償為參照系，以農(nóng)民集體及其成員的土地權(quán)利實現(xiàn)為依歸，并堅持征地根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展形勢適時調(diào)整征地補償標(biāo)準(zhǔn)。盡管征地補償標(biāo)準(zhǔn)中的“市場價值”在我國當(dāng)下還無法徹底實現(xiàn)，但農(nóng)地發(fā)展權(quán)的價值已經(jīng)體現(xiàn)在其中。

當(dāng)然，隨著農(nóng)地發(fā)展權(quán)理論的引入，集體土地所有權(quán)的價值得到充實，征地過程中農(nóng)民集體能夠獲得巨額補償，這些征地補償款全部由農(nóng)民集體享有是否公平公正的確存有疑問。然而，十八屆三中全會已經(jīng)應(yīng)時提出了“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”的政策方案，表明征地后基于農(nóng)地發(fā)展權(quán)產(chǎn)生的土地增值收益并不是由農(nóng)民集體獨享。在英國設(shè)計的制度方案中，私人申請取得國家許可后能夠自行開發(fā)，國家再以稅收方式收取部分土地增值收益，這可以為我國所借鑒。因此，我國應(yīng)當(dāng)盡快完善稅收立法，明確國家可以通過稅收方式分享征地后的土地增值收益。

（三）健全集體土地所有權(quán)主體制度

社會主義市場經(jīng)濟體制確立后，我國征地補償制度的運行環(huán)境得以更新，但這并沒有改變征收是集體土地所有權(quán)發(fā)生變動的惟一渠道。在實踐中，為了捍衛(wèi)農(nóng)民集體及其成員的合法土地權(quán)益，村民委員會不得不承受來自基層政府的壓力，但相當(dāng)一部分地方的村民委員會未認真履行代行集體土地所有權(quán)的職責(zé)，一些村干部基于自身私利的考慮也沒有動力為農(nóng)民集體及其成員的合法土地權(quán)益去極力爭取，這種情形與作為集體土地所有權(quán)主體的農(nóng)民集體的內(nèi)涵模糊、缺位具有密切關(guān)系。因此，應(yīng)當(dāng)對集體土地所有權(quán)主體制度加以重構(gòu)，以保障征地過程中農(nóng)民集體及其成員享有的合法土地權(quán)益得到充分實現(xiàn)。

盡管法律確認農(nóng)民集體是集體土地所有權(quán)的主體，但農(nóng)民集體應(yīng)當(dāng)如何且以何種組織形式行使集體土地所有權(quán)，以及行使集體土地所有權(quán)時必須遵循何種程序，法律均未予以規(guī)定；與之相反的是，村民委員會對集體土地享有經(jīng)營、管理的權(quán)利卻是法律的反復(fù)規(guī)定。由于法律規(guī)制的缺陷，只能基于村民委員會的集體土地所有權(quán)之行使主體資格，將村民委員會與農(nóng)民集體之間的關(guān)系理解為類似于法定代理的關(guān)系，其中村民委員會是代理人，被代理人為農(nóng)民集體。農(nóng)民集體（被代理人）的意志缺位，導(dǎo)致村民委員會（代理人）的意志及行為很可能不受農(nóng)民集體的意志的拘束。實踐表明，征地制度的缺陷是導(dǎo)致農(nóng)民集體及其成員利益受損的一個原因，但農(nóng)民集體意志在村民委員會的工作中不能得到反映，對于征地補償款難以到位則應(yīng)當(dāng)說是一個更重要的原因。因此，除對征地補償規(guī)范予以重新設(shè)計外，還應(yīng)盡快改變集體土地所有權(quán)主體缺位之現(xiàn)實。

2017年《民法總則》于第99條首次確立集體土地所有權(quán)主體為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人，但該條內(nèi)容過于簡略，而且農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人制度還“面臨如何明確其權(quán)利義務(wù)關(guān)系，如何確定其成員資格，如何健全其組織結(jié)構(gòu)、完善其治理結(jié)構(gòu)，哪些財產(chǎn)可以處分，責(zé)任如何承擔(dān)等一系列問題”，不過，其為創(chuàng)制之初未遵循法律主體之制度邏輯的“農(nóng)民集體”的再組織化指明了方向，也為以民事主體制度的法律理念改造農(nóng)民集體提出了具體指引。

當(dāng)前，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織即農(nóng)民集體以何種組織形式予以改造眾說紛紜，各地實踐也多種多樣，就當(dāng)前農(nóng)村社會發(fā)展?fàn)顩r而言，以股份合作社形式對農(nóng)民集體加以改造，是有效防止集體土地所有權(quán)主體缺位的最優(yōu)組織形式。在對農(nóng)民集體進行法人制改造時，應(yīng)當(dāng)認識到其與村民委員會在行使集體土地所有權(quán)時具有不同地位，從而嚴格區(qū)分農(nóng)村社區(qū)的行政性事務(wù)和壯大農(nóng)民集體經(jīng)濟的經(jīng)濟性事務(wù)，并將前者還給政府或以法律規(guī)定授權(quán)村民自治組織承擔(dān)，將后者還給農(nóng)民集體，讓其成為名副其實的社區(qū)性農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。農(nóng)民集體具有特別法人資格后，就在法律上明確了集體土地所有權(quán)行使和利益實現(xiàn)的組織形式及法定程序，該種制度安排能夠使作為股份合作社的農(nóng)民集體根據(jù)經(jīng)濟民主的運作方式廣納民意，也可使農(nóng)民集體在征地過程中勇于直面地方政府而捍衛(wèi)農(nóng)民集體及其成員的合法土地權(quán)益，反映本農(nóng)民集體的利益追求。

作者簡介：高飛，廣東外語外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院教授，博士。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《江西社會科學(xué)》2020年第2期

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