摘要：政府信息公開答復(fù)是政府或行政部門應(yīng)該，且必須履行的法定職責(zé)和義務(wù)。其行為實際上也是一種權(quán)利?，F(xiàn)實中，這種權(quán)利的主動權(quán)完全掌握在行政部門手中，政府信息公開申請者只能被動接受。由于《政府信息公開條例》及國務(wù)院辦公廳出臺的相關(guān)文件中有“不予公開”的相關(guān)規(guī)定，一些行政部門為了自己某需需求，故意、違規(guī)套用“不予公開”的相關(guān)規(guī)定使其應(yīng)該履行的答復(fù)權(quán)遭到被棄用現(xiàn)象。其情況實際上就是行政部門故意拋棄其應(yīng)該履行法定權(quán)利。本文中，筆者通過在具體實踐中遇到的具體問題詳細剖析答復(fù)權(quán)被棄用現(xiàn)象的原因，及向有關(guān)部門提出一些建議，希望能對這種不正當(dāng)現(xiàn)象進行有效治理。
關(guān)鍵詞： 政府信息 答復(fù)權(quán)棄用
引言:自從2008年5月1日，《政府信息公開條例》（下稱條例）實行后，申請政府信息公開在我們的日常生活中已是十分普遍的事。尤其是一些農(nóng)民想要了解政府或相關(guān)行政部門（下稱行政部門）對農(nóng)村作出的某些決策或?qū)δ稠棧ㄐ┥孓r(nóng)事件（問題）的處理結(jié)果，不再像以前那樣出現(xiàn)“跑斷腿”的現(xiàn)象，而是只要通過一張政府信息公開申請書，在法定期限內(nèi)，就可以收到行政部門作出的答復(fù)。這說明行政部門對農(nóng)民申請公開的政府信息具有法定的答復(fù)職責(zé)與義務(wù)。由于《條例》第十三條、十四條、二十三條的相關(guān)規(guī)定及國務(wù)院辦公廳2008年4月29日印發(fā)的“國辦發(fā)（2008）36號”《國務(wù)院辦公廳關(guān)于實行《政府信息公開條例》若干問題的意見》（下稱國務(wù)院36號意見）的第十四條規(guī)定，一些行政部門出于對某種問題的考量，他們在處理具體的政府信息公開答復(fù)過程中故意、違規(guī)套用這些規(guī)定，對被申請公開的信息拒絕或變相拒絕答復(fù)，從而導(dǎo)致其應(yīng)該承擔(dān)的答復(fù)權(quán)被棄用現(xiàn)象。隨著我國當(dāng)前社會發(fā)展需求和法制化建設(shè)的推進，國務(wù)院辦公廳2017年12月4日印發(fā)的“國辦發(fā)（2017）94號”《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行重大建設(shè)項目批準(zhǔn)和實施領(lǐng)域政府信息公開的意見》（下稱國務(wù)院94號意見）、2019年4月3日，國務(wù)院對2008年版《條例》進行了修訂，并于2019年5月15日實行的新修訂的《條例》第五條規(guī)定行政機關(guān)公開政府信息應(yīng)當(dāng)堅持以公開為常態(tài)，不公開為例外。但在具體的事件中，有些行政部門利用其掌握權(quán)利資源仍然沿用之前的相關(guān)規(guī)定，對一些農(nóng)民申請公開的涉農(nóng)信息內(nèi)容拒絕答復(fù)。這樣，新修訂《條例》第五條規(guī)定的“以公開為常態(tài)，不公開為例外”的精髓不能被完全體現(xiàn)出來，特別是將于2019年9月1日施行的《重大行政決策程序暫行條例》的相關(guān)規(guī)定都可能被行政部門的不予采信。為此而引發(fā)一些申請政府信息公開的農(nóng)民對新修訂《條例》的相關(guān)規(guī)定及國務(wù)院94號意見中相關(guān)規(guī)定產(chǎn)生質(zhì)疑。如何遏制行政部門這種政府信息公開答復(fù)權(quán)被棄用現(xiàn)象是治理政府信息公開過程中農(nóng)民的申請與行政部門的答復(fù)之間的瓶頸問題。
一 政府信息公開答復(fù)權(quán)被棄用的具體表現(xiàn)形式
事實顯示，無論是學(xué)界，還是司法界，都十分清楚行政部門對農(nóng)民申請公開的政府信息內(nèi)容具有法定的答復(fù)職責(zé)和義務(wù)。但在具體實踐中，經(jīng)常會遇到行政部門在處理農(nóng)民申請公開的政府信息公開問題過程中，以各種理由給予拒絕答復(fù)的現(xiàn)象。這種拒絕答復(fù)現(xiàn)象有些是具有正當(dāng)性的，有些是行政部門故意而為之。這種故意拒絕答復(fù)行為就是本文中所論述的答復(fù)權(quán)被棄用現(xiàn)象。所謂政府信息公開答復(fù)權(quán)被棄用問題指的是有些行政部門在處理農(nóng)民申請公開的相關(guān)涉農(nóng)信息過程中，出于自己對某些問題的考量，故意違規(guī)套用《條例》及國務(wù)院36號意見中不予公開的規(guī)定，或拒絕履行其答復(fù)職責(zé)與義務(wù)，或以答非所問的方式變相拒絕公開農(nóng)公民所申請公開的信息內(nèi)容。
1、農(nóng)民申請政府信息公開的正當(dāng)性。根據(jù)《條例》的相關(guān)規(guī)定，無論是2008年版的《條例》，還是修訂后2019年版的《條例》，第一條都明確規(guī)定：為保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作透明度....，制定本條例。這些事實說明農(nóng)民具有申請公開相關(guān)信息無可爭辯的權(quán)利。隨著農(nóng)民的責(zé)任意識、法律意識的不斷提高與增強，一些農(nóng)民想了解政府行政部門對農(nóng)村作出的某些決定，或者核實（核準(zhǔn)）行政部門對相關(guān)涉農(nóng)事件（問題）處理過程中作出的某些行政行為是否違法，或是否侵害了農(nóng)民的合法權(quán)益。如果農(nóng)民不能通過合法途徑獲取行政部門違法或侵權(quán)行為的證據(jù)，則說明農(nóng)民的某些認(rèn)識只是猜測。同時，如果不能獲取其違法證據(jù)，任其違法行為蔓延，而得不到遏制的話，某種違法行為就會在隱蔽的環(huán)境下蔓延，或?qū)⒀葑優(yōu)閲?yán)重的社會問題。大量事實證實，農(nóng)民的這種申請公開信息行為對社會監(jiān)督、公民問責(zé)及遏制鄉(xiāng)村腐敗都起到不可忽視的作用。為此，一些農(nóng)民以政府信息公開的方式向行政部門申請公開相關(guān)信息是具有正當(dāng)性的。
2、行政部門不予答復(fù)適用的法律規(guī)則。從《條例》的相關(guān)規(guī)定可見，除了主動公開的部分做了詳細規(guī)定外，對不予公開的政府信息也做了相應(yīng)的限制性規(guī)定。2008年版《條例》第十三條規(guī)定，除了主動公開外，公民、法人或者其他組織可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研特殊需要向國務(wù)院、地方各級人民政府及縣級以上人民政府申請獲取相關(guān)政府信息；第十四條規(guī)定行政機關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息；第二十三條規(guī)定行政機關(guān)認(rèn)為申請公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個人隱私，公開后可能損害第三方合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)書面征求第三方意見，第三方不同意公開的，不得公開。此外，國務(wù)院36號意見第十四條規(guī)定，行政機關(guān)對申請人申請公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊許需要無關(guān)的政府信息可以不予提供，對申請人申請的政府信息，如公開可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定，按規(guī)定不予提供。從修訂的后《條例》可見，新條例對不予公開的部分規(guī)定進行了縝密修訂，如將2008年版《條例》第十四條規(guī)定的“行政機關(guān)不得公開涉及國家機密”，修改為依法確定為國家機密的政府信息；再如將國務(wù)院36號意見第十四條第二款規(guī)定的“對申請人申請的政府信息，如公開可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定，按規(guī)定不予提供”，修改為法律、行政法規(guī)禁止公開的政府信息，以及公開后可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定，不予公開。關(guān)于國務(wù)院36號意見第十四條第一款規(guī)定的“行政機關(guān)對申請人申請公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關(guān)的政府信息，不予提供”，無論是在國務(wù)院的94號意見，還是將于2019年 9月1日實行的《重大行政決策程序暫行條例》中均沒有顯示該規(guī)定。在新修訂的《條例》中沒有作任何修訂，相關(guān)部門也沒有出臺相關(guān)司法解釋注釋被廢止。這樣就導(dǎo)致一些行政部門在處理政府信息公開事宜中仍沿用這些“不予公開”的規(guī)定。即便是申請政府信息公開的農(nóng)民將行政部門訴至法院。法官也會依據(jù)最高人民法院作出的“法釋（2011）17號”《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第12條第六款規(guī)定“不能合理說明申請獲取的政府信息系根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，且不被據(jù)此不予提供”。
3、政府信息公開答復(fù)權(quán)被棄用的具體表現(xiàn)。根據(jù)《條例》及國務(wù)院36號意見的相關(guān)規(guī)定，行政機關(guān)對申請公開的政府信息既有法定的答復(fù)職責(zé)與義務(wù)，同時，也具有不予公開的權(quán)利。在具體的政府信息公開問題中，如何界定被申請公開的政府信息是否屬于不予公開的范圍是至關(guān)重要的。通過一些政府信息公開案件中出現(xiàn)的答復(fù)權(quán)被棄用現(xiàn)象分析可知，有些行政部門作出的這種行為，雖然有法律依據(jù)，但缺乏事實支撐。因為行政部門行使“不予公開”的權(quán)利是其根據(jù)自己的主觀意識作出的。根據(jù)查閱一些政府信息公開案件中出現(xiàn)的問題，筆者將行政部門作出的政府信息公開答復(fù)權(quán)被棄用行為歸納為六種表現(xiàn)形式。
第一種形式：行政部門以“答非所問”的方式變相拒絕答復(fù)。此情況主要表現(xiàn)為農(nóng)民向行政部門申請公開某項政府信息后，行政部門在法定的期限內(nèi)作出了答復(fù)。但行政部門答復(fù)的信息內(nèi)容并非農(nóng)民所申請公開的信息內(nèi)容。其結(jié)果實際上就是變相拒絕答復(fù)，其結(jié)果是申請政府信息公開的農(nóng)民無法了解或知曉被申請公開的政府信息的真實內(nèi)容。如洛陽市洛龍區(qū)盧XX等三位農(nóng)民向區(qū)政府申請公開被征916畝土地獎金管理及使用政府信息公開案。
第二種形式：行政部門以“申請人申請公開的政府信息與本人的生產(chǎn)、生活、科研無關(guān)”為由拒絕答復(fù)。通過查閱一些政府信息公開案件了解到，有些被申請公開的政府信息屬于《條例》上所規(guī)定的主動公開的范圍，事實顯示被申請公開的信息內(nèi)容并非行政部門針對申請人所作出的。申請者申請公開相關(guān)信息是為了核實行政部門在處理相關(guān)涉農(nóng)問題過程中作出的某些行政行為的合法性。為了隱瞞或掩蓋某些行為中的違法行為，行政部門以“申請公開的政府信息與本人的生產(chǎn)、生活、科研無關(guān)”為由拒絕答復(fù)。如新鄉(xiāng)高新區(qū)農(nóng)民王XX向鄉(xiāng)政府申請公開259畝被征土地的574萬元安置補助費管理及發(fā)放的政府信息公開案。
第三種形式：以“申請公開的政府信息涉及國家秘密”為由拒絕答復(fù)。 根據(jù)《條例》的相關(guān)規(guī)定可見，其所講的政府信息通常指的是行政部門制作、保存的書面性材料。但具體實踐中，有些農(nóng)民申請公開的信息內(nèi)容并非通常意義上所講的紙面信息，有的是一些具體實物存在的具體表現(xiàn)形式，如國土部門劃定的永久性基本農(nóng)田的具體位置。根據(jù)國土資源部、農(nóng)業(yè)部2015年出臺的文件及省國土資源廳2016年出臺的文件規(guī)定可見，被劃定的永久性基本農(nóng)田必須落實到地塊，落實到戶，且記載到發(fā)放的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)證書上。按照《條例》、國務(wù)院印發(fā)的意見規(guī)定及國土部等相關(guān)部門下達的文件規(guī)定可知這些信息內(nèi)容都是國土資源部門所必需主動公開的信息內(nèi)容。但有些地方的國土部門在劃定永久基本農(nóng)田工作中存在某些問題，當(dāng)有些農(nóng)民向其申請公開被劃定的永久基本農(nóng)田的所處位置等相關(guān)信息時，國土部門則以農(nóng)民申請公開的信息內(nèi)容屬于國家機密為由拒絕答復(fù)。如新鄉(xiāng)市高新區(qū)農(nóng)民王XXX向高新區(qū)國土資源分局申請公開永久性基本農(nóng)田信息案。
第四種形式：以“申請公開的政府信息內(nèi)容不屬于本機關(guān)制作、保存的”為由拒絕答復(fù)。根據(jù)監(jiān)察部、財政部、農(nóng)業(yè)部印發(fā)的“中紀(jì)發(fā)（2006）24號”《中紀(jì)委監(jiān)察部、財政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于進一步規(guī)范鄉(xiāng)村財務(wù)管理工作的通知》、農(nóng)業(yè)部、監(jiān)察部下達的“農(nóng)經(jīng)發(fā)（2011）13號”《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務(wù)公開的通知》的相關(guān)規(guī)定可知我國農(nóng)村是“村賬鄉(xiāng)管”的財務(wù)管理制度，即農(nóng)村的所有財務(wù)管理都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的會計工作站負責(zé)管理和保存。根據(jù)《條例》的相關(guān)規(guī)定農(nóng)民應(yīng)該向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請公開村委會相關(guān)財務(wù)信息的。但有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以“申請公開的政府信息內(nèi)容不屬于本機關(guān)制作、保存的”為由拒絕答復(fù)。如新鄉(xiāng)市高新區(qū)劉莊村農(nóng)民劉XX向鄉(xiāng)政府申請公開XX村300畝集體土地租賃金的管理及使用信息案。
第五種形式：轉(zhuǎn)移公開答復(fù)主體，變相拒絕公開。在具體的政府信息公開事件中可見，有些信息內(nèi)容的制作者與信息的實施者并非同一個行政部門?！稐l例》中規(guī)定誰制作、誰保存誰答復(fù)。但在一些涉農(nóng)的政府信息案件中，其情況是信息的制定者并非該信息的實施者（執(zhí)行者），事實顯示，信息的制定者沒有錯誤，而是信息的實施者（執(zhí)行者）在信息的實施過程中作出的具體行政行為違法或侵權(quán)。為此，一些農(nóng)民在申請公開相關(guān)信息過程中，該信息的實施者（執(zhí)行者）為隱瞞自己的違法行為，而作出推諉。如新鄉(xiāng)高新區(qū)關(guān)堤鄉(xiāng)劉莊村村民劉XX和關(guān)堤鄉(xiāng)塔小莊村民向新鄉(xiāng)市國土資源局申請公開土地征收的報批程序中必備的“一書四方案”的信息公開案。市國土資源局答復(fù)稱該信息非本機關(guān)制作，應(yīng)由高新區(qū)國土規(guī)劃建設(shè)局提供。從高新區(qū)國土規(guī)劃建設(shè)局答復(fù)的信息中清楚看出“一書四方案”的所有信息都是市國土資源局制作的。
第六種形式：以“重復(fù)申請”為由，拒絕答復(fù)。在一些涉農(nóng)事務(wù)中，為了解相關(guān)情況，一些農(nóng)民向行政部門遞交了政府信息公開申請書，行政部門給予答復(fù)。因其答復(fù)的內(nèi)容不完整，農(nóng)民根據(jù)其答復(fù)內(nèi)容進行第二次公開申請。鑒于行政部門為隱瞞某些信息的真實內(nèi)容，行政部門則以“已經(jīng)給予答復(fù)”為由拒絕答復(fù)。如新鄉(xiāng)市高新區(qū)農(nóng)民王XXX向鄉(xiāng)政府申請公開石武高鐵征地補償標(biāo)準(zhǔn)案。
二 政府信息公開答復(fù)權(quán)被棄用現(xiàn)象分析
通過對一些政府信息公開案件中出現(xiàn)的一些問題剖析，關(guān)于政府信息答復(fù)權(quán)被棄用現(xiàn)象應(yīng)該從兩方面情況進行研判。其一，在農(nóng)民申請某項（些）政府信息公開過程中，為何會出現(xiàn)答復(fù)權(quán)被棄用問題；其二，行政部門為何要實施政府信息公開答復(fù)權(quán)棄用行為。只有厘清了這兩方面的相關(guān)情況，才能對這種政府信息公開答復(fù)權(quán)被棄用現(xiàn)象進行有效治理。
1、在農(nóng)民申請政府信息公開過程中，為何會出現(xiàn)答復(fù)權(quán)被棄用問題。從一些政府信息公開案件表面看，行政部門作出答復(fù)權(quán)被棄用行為依據(jù)的是《條例》及36號意見中“不予公開”的規(guī)定。通過對具體案件進一步分析可見，其關(guān)鍵問題是行政部門對農(nóng)民所申請公開的政府信息內(nèi)容是否屬于“不予公開”規(guī)定范圍的界定。根據(jù)本文第一節(jié)所列舉的答復(fù)權(quán)被棄用的六種具體表現(xiàn)形式可見，出現(xiàn)這種答復(fù)權(quán)被棄用現(xiàn)象在某種程度上講，行政部門的主觀意識行為遠遠大于客觀事實。按照《條例》第十三條、第十四條、第二十三條及36號意見第十四條規(guī)定：行政機關(guān)對申請人申請公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需求無關(guān)的政府信息，可以不予提供；對申請人申請的政府信息，如果公開可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定，按規(guī)定不予提供，可告知申請人不屬于政府信息公開的范圍。這些規(guī)定說明行政部門對被申請公開的政府信息具有不予公開答復(fù)的權(quán)利。但在具體司法實踐中和具體的政府信息公開案件中，一些農(nóng)民申請公開的涉農(nóng)政府信息內(nèi)容并非《條例》及《意見》上所規(guī)定不予公開的情景。但在這些被申請公開的政府信息中卻能反映出行政部門或相關(guān)人員在處理相關(guān)事務(wù)過程中存在違法行為，或侵害農(nóng)民合法權(quán)益的問題，或者存在某些領(lǐng)導(dǎo)干部的不正當(dāng)行為。有些行政部門為了掩蓋其違法行為或侵害農(nóng)民權(quán)益行為，故意違規(guī)套用這些規(guī)定作出不予答復(fù)或者變相拒絕答復(fù)，以起到搪塞申請公開農(nóng)民的目的。如本文第一節(jié)中所列舉的答復(fù)權(quán)被棄用的第三種形式，新鄉(xiāng)市高新區(qū)農(nóng)民王XX向新鄉(xiāng)高新區(qū)國土規(guī)劃建設(shè)局申請公開該村被劃定的永久性基本農(nóng)田政府信息公開案。根據(jù)國土資源部、農(nóng)業(yè)部2015年下達的“國土資廳發(fā)（2015）14號”文件規(guī)定、河南省國土資源廳2016年下達的“豫國土辦發(fā)（2016）50號”文件規(guī)定，被劃定的永久性基本農(nóng)田必須落實到戶、到地塊，有條件的地方，將劃定的永久性基本農(nóng)田記載到土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)證書上。為了解本村被劃定的永久基本農(nóng)田相關(guān)情況，村民王XX向國土部門申請公開被劃定的永久性基本農(nóng)田的相關(guān)信息（被劃定的基本農(nóng)田的面積、位置等相關(guān)信息）的政府信息公開申請書。國土規(guī)劃建設(shè)管理局在法定的時間內(nèi)給予答復(fù)。從答復(fù)中了解到被劃定的永久性基本農(nóng)田面積為59.67公頃，共計11塊。為了解更詳細的信息，村民王XX向國土規(guī)劃建設(shè)管理局進行了第二次公開申請，要求其答復(fù)這11塊永久基本農(nóng)田中每一塊的具體位置，每一塊的具體面積是多少，都是哪個村民小組的。按照政策規(guī)定可知，這些信息都是國土部門主動公開的信息內(nèi)容，根據(jù)《條例》規(guī)定，這些信息內(nèi)容都是國土部門制作，且必須保存的信息內(nèi)容，其應(yīng)該如實給予答復(fù)。但國土規(guī)劃建設(shè)管理局給予答復(fù)，其答復(fù)內(nèi)容是“永久基本農(nóng)田劃定各項成果均通過上級部門驗收并已公示.....”。
對此，村民王XX認(rèn)為該答復(fù)并非自己所申請公開的信息內(nèi)容，將其訴至法庭。在法庭上，國土規(guī)劃建設(shè)局辯稱農(nóng)民申請公開的信息內(nèi)容（被劃定的永久性基本農(nóng)田的具體位置）涉及“國家機密”，根據(jù)《條例》的相關(guān)規(guī)定不予公開。而法庭以“國土部門不予公開答復(fù)，不存在侵害申請人合法權(quán)益情形”為由駁回農(nóng)民的訴訟請求。國土部門為何要這樣答復(fù)呢？根據(jù)國土部門的第一次答復(fù)的信息內(nèi)容，村民經(jīng)查閱該村的土地分布相關(guān)資料及核對相關(guān)事實發(fā)現(xiàn)，國土部門答復(fù)的相關(guān)信息與土地面積、類別及分布情況嚴(yán)重不服。如果依法如實給予答復(fù)，其偽造信息的行為就會“不打自招”。
2、行政部門為何要實施答復(fù)權(quán)被棄用行為。針對這方面因素分析，必須的先搞清楚兩方面情況。其一，農(nóng)民申請公開某項政府信息內(nèi)容的目的是什么；其二行政部門與被申請公開的政府信息之間存在怎樣的內(nèi)在聯(lián)系。只有厘清了這兩方面情況，行政部門為何實施政府信息公開答復(fù)權(quán)被棄用的問題就可以迎刃而解。通過對一些關(guān)于農(nóng)民申請公開的政府信息公開案件分析可見，農(nóng)民申請公開某項政府信息有三個目的：其一，了解行政部門在處理某項涉農(nóng)事物作出的相關(guān)決定；其二，核實相關(guān)部門在處理某項事務(wù)過程中作出的某些行政行為是否違法或是否侵害農(nóng)民的合法權(quán)益；其三，衡量自己的合法權(quán)益是否受到侵害。在具體實踐中，一些農(nóng)民申請公開相關(guān)相關(guān)信息內(nèi)容的目的是核準(zhǔn)或核實行政部門在處理相關(guān)涉農(nóng)事務(wù)過程中作出的行政行為是否合法，或是否存在違法行為。事實上，一些行政部門在處理某些涉農(nóng)事件過程中作出的具體行政行為確實存在違法或侵害農(nóng)民權(quán)益。他們?nèi)绻勒铡稐l例》的相關(guān)規(guī)定如實給予答復(fù)的話，其違法行為就是不打自招。 在具體事件中，一些信息確實與申請者自身生產(chǎn)、生活不存在直接的利害關(guān)系。但相關(guān)信息卻能證實行政部門或某些人員的違法行為。如果得不到相關(guān)信息的真實內(nèi)容，就不能證實某些人員的違法行為。為此，一些農(nóng)民想通過政府信息公開的方式獲取相關(guān)信息內(nèi)容。大量事實證實，一些行政部門十分清楚相關(guān)信息的“重要性”，他們擔(dān)心一旦給予公開，某些問題或違法行為就可能被揭穿。如本案中第一節(jié)中所列舉的答復(fù)權(quán)被棄用的第五種表現(xiàn)形式。根據(jù)《土地管理法》、河南省人民政府下達的文件規(guī)定，“一書四方案”是土地征收報批程序中所必備的程序材料。因高新區(qū)的相關(guān)建設(shè)在關(guān)堤鄉(xiāng)的劉莊村和塔小莊村實施土地征收行為。為了解征地的相關(guān)情況，劉莊村的劉XX和塔小莊村的郭XX分別向新鄉(xiāng)國土資源局申請公開土地征收過程中的“一書四方案”的政府信息公開。市國土局作出的答復(fù)稱，該信息非本機關(guān)制作，應(yīng)由高新區(qū)國土規(guī)劃建設(shè)管理局公開。但從高新區(qū)國土規(guī)劃建設(shè)局答復(fù)的信息上載明的信息清楚看出，一式四方案都是市國土資源局制作的。但從這兩份答復(fù)信息內(nèi)容中發(fā)現(xiàn)很多問題，如該信息明顯是市國土資源局制作的，其為何不予答復(fù)，非要讓高新區(qū)國土規(guī)劃建設(shè)管理局給予答復(fù)；又如，這兩份被申請公開的信息都是同一部門制作的關(guān)于土地征收報批程序中“一書四方案”，但從答復(fù)的信息中顯示的內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，市國土資源局制作的劉莊村“一書四方案”與制作的塔小莊村“一書四方案”存在嚴(yán)重不同；再如，該信息是土地征收的過程中報批程序材料中所必備的“一書四方案”。但從答復(fù)的信息看出，只有“三方案”，缺少一個方案。
這些情況說明一些行政部門為何要實施答復(fù)權(quán)被棄用行為。
三 答復(fù)權(quán)被棄用引發(fā)的后果
1、《條例》規(guī)定“打架”,對新修訂的《條例》適用的影響。無論是2008年版的《條例》第十三條、十四條及二十三條規(guī)定，還是國務(wù)院36號意見第十四條的規(guī)定，還是修訂后《條例》的第十四條、第十五條、第十六條規(guī)定。都對不予公開情景作出了相應(yīng)規(guī)定。但2019年新修訂的《條例》第五條規(guī)定“行政機關(guān)公開政府信息，應(yīng)當(dāng)堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外”。且新修訂后的《條例》中明顯刪除了2008年版《條例》中所規(guī)定的“行政機關(guān)對申請人申請公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需求無關(guān)的政府信息，可以不予提供”。但國務(wù)院36號意見中第十四條第一款規(guī)定并沒有被刪除，相關(guān)部門也沒有對此款規(guī)定進行相應(yīng)注釋。這說明該款規(guī)定仍然具有相應(yīng)的法律效應(yīng)。一些行政部門仍然沿用這條規(guī)定對農(nóng)民申請公開的政府信息拒絕答復(fù)。
國務(wù)院辦公廳2017年印發(fā)的“國辦發(fā)（2017）94號”《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進重大建設(shè)項目批準(zhǔn)和實施領(lǐng)域政府信息公開的意見》、河南省人民政府辦公廳2018年8月16日印發(fā)的“豫政辦（2018）48號”《河南省人民政府辦公廳關(guān)于推進建設(shè)項目推進實施等領(lǐng)域政府信息公開實施意見》的第二條規(guī)定：除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私及法律、法規(guī)有禁止性規(guī)定的內(nèi)容外，三大領(lǐng)域政府信息都應(yīng)主動全面予以公開，且面向基層、貼近群眾。其次，根據(jù)2019年9月1日即將施行的《重大行決策程序暫行條例》第42條規(guī)定：縣級以上人民政府部門和鄉(xiāng)級人民政府重大行政決策的作出和調(diào)整程序參照本條例規(guī)定執(zhí)行。這說明農(nóng)民有權(quán)利獲悉鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或縣級以上人民政府相關(guān)部門作出的某些重大決策的相關(guān)信息。但這些重大決策信息不一定與申請公開的農(nóng)民之間存在什么利害關(guān)系，行政部門仍沿用《條例》及《意見》十四條第一款規(guī)定對農(nóng)民申請公開的信息內(nèi)容拒絕答復(fù)。這樣以來，這些規(guī)定不僅出現(xiàn)了“打架”問題，還會造成新修訂《條例》的第五條的規(guī)定與國務(wù)院36號意見中第十四條第一款規(guī)定之間出現(xiàn)“對立”局面。這樣會引發(fā)一些申請政府信息公開的農(nóng)民對《條例》及國務(wù)院意見的規(guī)定產(chǎn)生誤解，如何解決這種規(guī)定“打架”問題或許成為學(xué)術(shù)界面前新的課題。否則，新版《條例》第五條規(guī)定就會變成一句空話。
2、違規(guī)套用“不予公開”規(guī)定行為，加劇行政部門違法行為。按照法律規(guī)定，適用不公開規(guī)定，對某些被申請公開的政府信息不予公開是行政部門享有的權(quán)利。但在一些具體的政府信息公開案件中，很多農(nóng)民申請公開的信息內(nèi)容并非《條例》或《意見》中所規(guī)定的不予公開范疇。由于一些行政部門在處理相關(guān)事務(wù)中存在某些違法或侵權(quán)行為，他們擔(dān)心如實答復(fù)，其違法或侵權(quán)行為就會被暴漏出來。為了掩蓋其違法或侵權(quán)行為，行政部門利用職務(wù)上優(yōu)勢故意套用這些“不予公開”的規(guī)定進行搪塞。行政部門利用這種“不予公開”的方式，不僅掩蓋或隱瞞其在處理相關(guān)事務(wù)過程中的違法行為，還能變相剝奪了農(nóng)民的知情權(quán)。通過對一些政府信息公開訴訟案件分析可見，這種答復(fù)權(quán)被棄用現(xiàn)象從表面看只是一起簡單的行政不作為案件，但事實上此行為將會導(dǎo)致一些行政部門成為不良的習(xí)慣性行為。一些行政部門認(rèn)為可以通過這種答復(fù)權(quán)棄用方式對自己的某些違法或侵權(quán)行為進行瞞天過海。這樣就給一些行政部門造成一種錯誤認(rèn)識——自己違法或侵權(quán)了，只要隱瞞相關(guān)證據(jù)，違法或侵權(quán)行為就不會被揭開。為此，將會導(dǎo)致一些行政部門在某些領(lǐng)域內(nèi)變本加厲違法。這樣就會使一些行政部門在鄉(xiāng)村治理過程中形成畸形模式，更會加劇他們故意違法的意識。
3、農(nóng)民對《條例》規(guī)定的適用產(chǎn)生誤解或曲解。從新修訂《條例》的規(guī)定、及國務(wù)院、一些省級政府印發(fā)的文件中作出的規(guī)定可見，很多規(guī)定是便利農(nóng)民的申請和行政部門的答復(fù)。由于之前的《條例》及國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《意見》中某些規(guī)定沒有被修訂，相關(guān)部門也沒有作出相應(yīng)的、新的司法解釋。從而導(dǎo)致有些行政部門繼續(xù)沿用其不予公開的規(guī)定，對農(nóng)民申請公開的某些（項）信息內(nèi)容不予公開。為此導(dǎo)致一些申請政府信息公開的農(nóng)民對新修訂的《條例》及國務(wù)院新印發(fā)的《意見》產(chǎn)生質(zhì)疑：修訂《條例》的目的究竟是什么？如果是為了更好的暢通政府信息公開途徑，為什么國務(wù)院36號意見的第十四條第一款規(guī)定為何不予修訂？由于該款規(guī)定沒有修訂，導(dǎo)致一些行政部門仍然沿用這款規(guī)定，對農(nóng)民申請公開的相關(guān)政府信息拒絕答復(fù)。這樣新修訂《條例》的相關(guān)規(guī)定的權(quán)威性在農(nóng)民的意識中就會大打折扣，或被農(nóng)民所曲解。
建議
1、修訂精準(zhǔn)界定規(guī)則，嚴(yán)防被申請公開的政府信息被“不予公開”化。從一些政府信息公開案件中凸顯的問題分析可見，有些農(nóng)民申請公開的信息內(nèi)容并非涉及國家秘密，更不會引發(fā)國家安全、社會穩(wěn)定。反而能證明行政部門在處理相關(guān)問題過程中存有違法或侵權(quán)行為。因為《條例》和國務(wù)院印發(fā)的《意見》中關(guān)于不予公開的政府信息規(guī)定的比較籠統(tǒng)，且這些規(guī)定都是行政部門所認(rèn)定的，這樣就給行政部門故意套用這些不予公開規(guī)定提供給了便利。他們通過這種“不予公開”化的決定，可以達到其隱瞞或掩蓋其在制作或處理該信息過程中存在的違法行為。
其次，由于修訂后的《條例》中沒有顯示出國務(wù)院36號意見第十四條第一款關(guān)于不予公開規(guī)定的修訂，相關(guān)部門也沒有作出廢止這款規(guī)定的司法解釋。這樣就會導(dǎo)致國務(wù)院36號意見第十四條第一款規(guī)定在政府信息公開過程中的被使用行為呈現(xiàn)模糊狀態(tài)——行政部門如果繼續(xù)使用，則與新修訂《條例》的相關(guān)規(guī)定及國務(wù)院的94號意見相關(guān)規(guī)定出現(xiàn)“抵觸”，如果廢止，卻沒有明確卻沒有明確的規(guī)定或相應(yīng)的司法解釋。這樣無論是對政府信息公開申請的農(nóng)民，還是對行政部門都會造成錯覺。只有果將申請公開的政府信息不予公開的相關(guān)規(guī)定詳細化，精準(zhǔn)化，使政府信息公開的申請者和行政部門都能一目了然，這樣就會盡量避免行政部門的故意性、隨意性，才能嚴(yán)防被申請公開的政府信息被“不予公開”化。
2、制定規(guī)則相匹配原則 ，遏制不予公開規(guī)定被濫用化。國務(wù)院36號意見第十四條第一款規(guī)定行政機關(guān)對申請人申請公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關(guān)的政府信息，可以不予提供。但國務(wù)院94號意見及新修訂的《條例》都沒有此款規(guī)定或相應(yīng)的司法解釋。同時，相關(guān)部門又沒有對此款規(guī)定作出廢止的聲明。這樣就出現(xiàn)了相關(guān)規(guī)則不匹配，甚至“打架”現(xiàn)象。其次，根據(jù)國務(wù)院辦公廳2017年12月4日下達的“國辦發(fā)（2017）94號”文件《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進重大建設(shè)項目批準(zhǔn)和實施領(lǐng)域政府信息公開的意見》，河南省人民政府辦公廳2018年8月16日下達的“豫政辦（2018）48號《河南省人民政府辦公廳關(guān)于推進重大建設(shè)項目批準(zhǔn)實施領(lǐng)域政府信息公開的實施意見》及將于2019年9月1日起實行的《重大行政決策程序暫行條例》相關(guān)規(guī)定可見，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私及法律、法規(guī)有禁止性規(guī)定的內(nèi)容外，三大領(lǐng)域政府信息都應(yīng)主動、全面予以公開”。這些規(guī)定說明農(nóng)民所申請公開的信息內(nèi)容只要不在規(guī)定范圍內(nèi)，行政部門都應(yīng)給予公開。但在具體實踐中，農(nóng)民所申請公開的信息內(nèi)容不一定都與本人的生產(chǎn)、生活、科研有關(guān)，且農(nóng)民申請公開的信息內(nèi)容與行政部門或相關(guān)人員有關(guān)，如國務(wù)院94號意見中第二項所規(guī)定的8類信息。因為修訂前的《條例》規(guī)定與修訂后《條例》及國務(wù)院出臺的文件規(guī)定缺乏相對應(yīng)的匹配，導(dǎo)致行政部門仍然會沿用之前的“不予公開”規(guī)定。根據(jù)這些事實，相關(guān)部門應(yīng)該對這些不匹配的規(guī)定作出響應(yīng)的司法解釋，使政府信息公開的申請者與公開者形成統(tǒng)一的法律概念，這樣才會遏制行政部門故意違規(guī)套用“不予公開”的行為發(fā)生。
3、設(shè)置處罰機制，保障政府信息公開暢通。從相關(guān)部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，近年來，關(guān)于政府信息公開訴訟案件，特別是訴行政部門不予答復(fù)的案件呈逐年遞增狀態(tài)。有些政府信息公開案件在法院的判決甚至執(zhí)行下，行政部門拒不履行。即便是給予答復(fù)，也是以“答非所問”的方式變相拒絕答復(fù)。針對該現(xiàn)象，法院解釋說：我們只能依法辦事，行政部門不予答復(fù)，我們可以判決其給予答復(fù)。至于行政部門答復(fù)什么信息內(nèi)容，不是法院管轄的問題。究其原因主要是由于行政部門作出這種違法行為沒有被追究法律責(zé)任造成的。相關(guān)部門在修訂《條例》規(guī)定的同時，應(yīng)該對濫用不予公開規(guī)定行為者制定出明確的處罰機制，特別是造成嚴(yán)重后果的（如拒不履行法院判決的），將會受到法律和業(yè)績雙重處罰，這樣就會大大降低某些行政部門的濫用“不予公開”行為發(fā)生，在一定程度上可以保障政府信息公開的暢通。
參考文獻：略
作者系河南省新鄉(xiāng)市高新區(qū)關(guān)堤鄉(xiāng)張八寨村 農(nóng)民
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