——基于四個異質(zhì)性小區(qū)的調(diào)查

積極而富有成效的居民參與不僅是良好社區(qū)治理的重要基礎(chǔ)，也是基層治理能力現(xiàn)代化的重要目標(biāo)。本文通過四個案例小區(qū)的觀察發(fā)現(xiàn)：“村改居”Z小區(qū)和公租房L小區(qū)的居民參與主要限于政府性力量主導(dǎo)的社區(qū)事務(wù)，但參與效果較差；商品房J小區(qū)和F小區(qū)則對業(yè)委會等自治組織發(fā)起的社區(qū)事務(wù)參與程度更高，且參與效果較好。上述差別主要源于案例小區(qū)內(nèi)嵌的差異化利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以及人口結(jié)構(gòu)和社會資本。在類似J小區(qū)的商品房小區(qū)，由于政府性力量無法對居民與物業(yè)矛盾這一核心利益關(guān)切實施有效的協(xié)調(diào)，導(dǎo)致其在社區(qū)治理中日趨邊緣化。造成這一現(xiàn)狀的更深層次原因則是由于在現(xiàn)行的城市基層管理體制下，政府性力量無心也無力對居民與物業(yè)關(guān)系進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)和仲裁。鑒于此，優(yōu)化基層管理體制就成為完善基層治理體系的必然要求：短期來看，可以通過強(qiáng)化黨建的引導(dǎo)串聯(lián)作用來緩解主要由于職權(quán)不對稱和屬地管理原則所誘發(fā)的基層政府不作為傾向；長期來看，則有賴于“條塊矛盾”的實質(zhì)性化解。

一、問題提出

在城市基層治理的參與主體中，居民無疑是是最重要、最廣泛的主體。積極而富有成效的居民參與不僅是提升社區(qū)治理的重要基礎(chǔ)，也是推動基層治理能力現(xiàn)代化的基本目標(biāo)。在現(xiàn)階段我國的基層治理體系中，無論是強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用，還是重視居民的自治，其中的一個核心的影響變量，無疑就是居民參與的意愿與效果。

大國治理的基石在基層。長期以來，國內(nèi)外有關(guān)城市基層治理，尤其是社區(qū)治理的研究可以說是長盛不衰，積累深厚。梳理相關(guān)成果，可以發(fā)現(xiàn)研究者普遍將基層治理的目光聚集到了社區(qū)層面，社區(qū)治理被等同、乃至涵蓋了基層治理。而且，多數(shù)研究僅將社區(qū)治理視作社區(qū)內(nèi)部問題，缺乏對社區(qū)治理與基層管理體制內(nèi)在聯(lián)系的考察，對基層管理體制的研究明顯不足且與社區(qū)治理存在一定程度的割裂。

2018年2月出臺的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確提出要“深化行政執(zhí)法體制改革”和“構(gòu)建簡約高效的基層管理體制”。因此，在現(xiàn)實需要和政策推動的雙重因素下，沿著從社區(qū)治理到基層治理的邏輯進(jìn)路，破除將社區(qū)治理視作社區(qū)內(nèi)部問題的認(rèn)識傾向，深化對社區(qū)治理與基層管理體制互動關(guān)系的系統(tǒng)深入考察，最終服務(wù)于基層管理體制改革，已成為基層治理研究中一個緊迫的課題。鑒于此，本文的基本思路，就是透過四個典型案例小區(qū)，勾勒出不同治理模式下居民參與的現(xiàn)狀，并主要從社區(qū)利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的視角挖掘其背后的深層次原因，進(jìn)而遵循著從社區(qū)治理到完善基層治理體系、優(yōu)化基層管理體制的邏輯進(jìn)路，探討優(yōu)化基層管理體制的策略路徑。

二、案例小區(qū)社區(qū)治理與居民參與的現(xiàn)狀

(一) 案例小區(qū)社區(qū)治理的整體現(xiàn)狀

為探討異質(zhì)性社區(qū)居民參與及對基層治理的影響，本文選取了天津市三個不同類型的住宅小區(qū)作為案例，即商品房J小區(qū)、公租房L小區(qū)和“村改居”Z小區(qū)。同時，為增強(qiáng)案例的信度和效度，增加了杭州市的商品房F小區(qū)作為比較案例。四個小區(qū)的基本情況如下：

商品房J小區(qū)共有住戶838戶，是一個典型的城市中產(chǎn)階級居住社區(qū)，是其所在社區(qū)六個自然小區(qū)中居民自治最為成熟的小區(qū)。自建成入住以來，小區(qū)居民與物業(yè)公司的矛盾始終比較突出，并經(jīng)歷了多次的物業(yè)公司更換。目前，J小區(qū)的物業(yè)公司是由業(yè)主和業(yè)委會于2017年初自主選聘引進(jìn)，居民與新進(jìn)物業(yè)公司的關(guān)系處于“蜜月期”。總體來看，J小區(qū)的治理模式可以歸納為業(yè)主和業(yè)委會主導(dǎo)的居民自治模式。

“村改居”Z小區(qū)共有住戶1044戶，物業(yè)公司為原村委會自辦的物業(yè)公司，并對原村民免征物業(yè)費(fèi)，屬于物業(yè)服務(wù)中的“保底服務(wù)”，整體服務(wù)水平較低。與J小區(qū)相比，由于強(qiáng)大的集體經(jīng)濟(jì)所附著的利益控制機(jī)制，以及熟人社會的人際關(guān)系特點等因素的綜合影響，Z小區(qū)的社區(qū)治理模式可以歸納為居委會（集體經(jīng)濟(jì)組織）主導(dǎo)的治理模式，同時街道辦事處對社區(qū)治理的影響也非常明顯，整體上屬于傳統(tǒng)的自上而下治理模式。

公租房L小區(qū)共有住戶2020戶，物業(yè)公司屬于房屋的權(quán)屬單位區(qū)房管局指定的前期物業(yè)公司。與前述兩個小區(qū)相比，L小區(qū)的一個突出特點是房屋產(chǎn)權(quán)歸政府，只能提供給滿足特定條件的中低收入者租住。在L小區(qū)，居民的利益訴求主要反映為由政府承擔(dān)相當(dāng)責(zé)任的房屋租金補(bǔ)貼和社區(qū)服務(wù)等，居民對政府的依賴性較強(qiáng)，社區(qū)治理模式總體上屬于自上而下的政府主導(dǎo)模式。

杭州市的商品房F小區(qū)2006年建成，住戶共計2108戶。與J小區(qū)相類似，F(xiàn)小區(qū)也曾存在突出的居民與物業(yè)公司矛盾。2015年，F(xiàn)小區(qū)業(yè)委會在街道和社區(qū)居委會的積極協(xié)調(diào)下解除了與原物業(yè)公司的服務(wù)合同，選聘了新的物業(yè)公司。目前，F(xiàn)小區(qū)已經(jīng)度過了各治理主體之間矛盾沖突最為激烈的階段，居民與政府、居委會、物業(yè)之間的關(guān)系較為和睦，社區(qū)治理模式大致屬于政府與社會協(xié)作治理模式。

(二) 案例小區(qū)居民參與的程度與效果

在以往的相關(guān)研究中，往往將居民社區(qū)參與的程度與自治程度聯(lián)系起來，認(rèn)為居民參與社區(qū)事務(wù)越多，社區(qū)自治程度也就越高，反之則自治程度較低。實際上，二者之間并無必然聯(lián)系，甚至就本文所調(diào)研社區(qū)的情況來看，二者還有可能出現(xiàn)負(fù)相關(guān)的情況，即有可能特定社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性很高，但自治程度卻很低。關(guān)于居民參與與社區(qū)自治的關(guān)系，有學(xué)者從職權(quán)來源和居民參與程度兩個維度出發(fā)，將社區(qū)居民自治分為四種基本模型，即“低自治—低參與”型、“低自治—高參與”型、“高自治—低參與”型和“高自治—高參與”型。本文將參考上述分類模型，主要從居民參與程度（參與意愿）和自治程度（參與效果）兩個維度來對案例小區(qū)的居民參與展開分析。同時，考慮到居民參與程度和自治程度是兩個較為抽象的概念，實現(xiàn)量化難度較大，且本文的重點并不在于確定四個小區(qū)的治理模式是什么，而在于分析和比較不同治理模式下的居民參與情況。因而，我們將簡單就四個小區(qū)在上述模型的分布依據(jù)進(jìn)行分析說明：

就居民參與程度而言，可依據(jù)社區(qū)公共事務(wù)的發(fā)起主體大致分為兩大類：一類是由業(yè)主或業(yè)委會等自治組織發(fā)起的社區(qū)事務(wù)；另一類是由政府及其外延組織（居委會、社區(qū)工作站等）發(fā)起并主導(dǎo)的社區(qū)事務(wù)。本質(zhì)上看，居民參與程度實際上從側(cè)面反映了基層治理各主體之間的關(guān)系。就J小區(qū)來說，由于2017年之前居民與物業(yè)公司之間的矛盾尖銳，而街道、社區(qū)工作站（J小區(qū)目前暫無居委會）又未能從中發(fā)揮有效的調(diào)解作用，導(dǎo)致小區(qū)居民普遍不愿參與由街道和社區(qū)工作站發(fā)起和主導(dǎo)的社會事務(wù)，更愿意參加由業(yè)委會發(fā)起的維權(quán)類事務(wù)；在F小區(qū)，由于街道和居委會在協(xié)調(diào)居民與物業(yè)矛盾的過程中發(fā)揮了積極的作用，所以相對于J小區(qū)，F(xiàn)小區(qū)居民參與由政府及其外延組織發(fā)起的社區(qū)公共事務(wù)的頻率更高，但居民囿于時間和自身偏好等原因，參與頻率依然明顯低于Z小區(qū)和L小區(qū)；對于L小區(qū)和Z小區(qū)而言，由于居民對于政府及其外延組織的依賴性較大，再加上不存在業(yè)委會等自治組織，所以居民對于由政府及其外延組織發(fā)起并主導(dǎo)的社區(qū)公共事務(wù)的參與程度整體上非常高。

就居民自治程度而言，本文主要考慮業(yè)委會等自治組織是否存在、若存在的話獨立性如何兩個維度來進(jìn)行衡量。由于Z小區(qū)和L小區(qū)不存在業(yè)委會等自治組織，所以盡管居民的參與程度較高，但更多地是一種被動參與，自治程度總體較低。相對而言，J小區(qū)和F小區(qū)都成立了業(yè)委會，且居民參與由業(yè)委會發(fā)起的社區(qū)事務(wù)的積極性較高，因而自治程度遠(yuǎn)高于前兩個小區(qū)。但就J小區(qū)和F小區(qū)比較而言，J小區(qū)的自治程度更高一些，這主要考慮業(yè)委會等自組織的獨立性程度：F小區(qū)作為一個自治歷史更長的小區(qū)，其內(nèi)部各治理主體之間也經(jīng)歷過斗爭、矛盾的階段，但目前已趨于平穩(wěn)，各治理主體處于一種較為和睦的狀態(tài)，所以當(dāng)一個治理主體要做出決策的時候，往往會考慮與之并存的其他主體的情況，有時候不得不采取一種委婉、迂回的方式，而這在一定程度上就讓自主性打了折扣；而J小區(qū)由于自治時間較短，目前各治理主體在剛剛經(jīng)歷了矛盾過后的磨合期，像業(yè)委會這樣強(qiáng)勢的治理主體往往會將自己的利益置于首位，并要求其他治理主體盡量給予配合，這就使得業(yè)委會在做決定的時候往往不會考慮太多；同時，很多職權(quán)也還不愿意跟其他主體分享，所以自主性更強(qiáng)。

綜合上述分析過程，將本文的四個案例小區(qū)嵌入關(guān)于居民參與與社區(qū)自治關(guān)系的四類分析模型中，可得到如下分布圖：

三、利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與人口結(jié)構(gòu)、社區(qū)資本：差異化居民參與的成因分析

不同類型社區(qū)內(nèi)嵌的利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成了社區(qū)結(jié)構(gòu)中最為核心的變量，是社區(qū)結(jié)構(gòu)內(nèi)部諸要素關(guān)系的基礎(chǔ)。在完善社區(qū)治理的過程中，關(guān)鍵點之一就是根據(jù)不同的社區(qū)結(jié)構(gòu)，找到合適的利益整合點，進(jìn)而搭建起與之相適應(yīng)的治理模式?？傮w來看，改革開放前的中國城市基層治理結(jié)構(gòu)主要呈現(xiàn)為以單位體制為主軸，熟人社會為依托的前現(xiàn)代社會治理結(jié)構(gòu)。20世紀(jì)80年代，特別是1998年的“房改”以來，經(jīng)濟(jì)收入開始成為影響居住格局的主要因素，社區(qū)結(jié)構(gòu)的異質(zhì)性程度隨之不斷增強(qiáng)。在這一過程中，政府已經(jīng)無法借助于“單位”這個隱形之臂實施有效的社會整合，進(jìn)而對城市基層社會實施有效管理。于是，不同類型的社區(qū)亦開始在差異化的社會整合機(jī)制牽引下，走向多元化的治理模式，同時亦對居民的社區(qū)參與產(chǎn)生了基礎(chǔ)性的影響。在本節(jié)內(nèi)容中，將從參與程度和參與效果兩個維度出發(fā)，主要基于四個案例小區(qū)內(nèi)嵌的利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，同時綜合考慮人口結(jié)構(gòu)、社會資本等其他可能的影響因素，系統(tǒng)歸納案例小區(qū)居民參與狀況差異化的成因。

（一）案例小區(qū)內(nèi)嵌的差異化利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

1. J、F小區(qū)：以物業(yè)服務(wù)為主要聚焦點的利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

與很多商品房小區(qū)相類似，居民與物業(yè)公司的矛盾沖突構(gòu)成了J小區(qū)社區(qū)公共事務(wù)的主要聚焦點。從2007年交付入住以來，J小區(qū)先后經(jīng)歷了4個物業(yè)公司。在經(jīng)歷了頻繁的物業(yè)更換之后，社區(qū)的生活環(huán)境出現(xiàn)了明顯的惡化，無論是衛(wèi)生、綠化，還是道路、公建等，紛紛出現(xiàn)了各種問題，且得不到及時的維護(hù)。不過，相比較上述問題，真正激起業(yè)主們普遍性參與熱情并達(dá)成利益共識的導(dǎo)火索事件是惡劣的物業(yè)服務(wù)環(huán)境誘發(fā)的房產(chǎn)相對貶值問題。2016年開始，天津和其他國內(nèi)大中城市一樣經(jīng)歷了房價的猛烈上漲，“房價”再一次成為全民關(guān)注的話題。在這一過程中，J小區(qū)的部分業(yè)主發(fā)現(xiàn)：雖然與H小區(qū)屬于同一個開發(fā)商的同一個樓盤項目，但J小區(qū)的房價卻比房齡比他們更老的H小區(qū)平均每平米低近4千元。

在房產(chǎn)已經(jīng)成為大中城市居民主要存量資產(chǎn)的今天，“房價”的敏感性不言而喻。J小區(qū)房產(chǎn)的相對貶值問題，可以說深深地刺激了業(yè)主。在分析原因時，相當(dāng)部分業(yè)主都認(rèn)為物業(yè)服務(wù)質(zhì)量的差距是主要原因。事實也確實如此：在2013年自主引進(jìn)了D物業(yè)公司之后，H小區(qū)開始由一個糾紛矛盾不斷的“問題”小區(qū)，逐步向一個生活環(huán)境優(yōu)良、鄰里關(guān)系和諧的小區(qū)轉(zhuǎn)型。而與H小區(qū)形成鮮明對比的是，J小區(qū)在聘請了H物業(yè)公司后，小區(qū)的生活環(huán)境、公共設(shè)施等不但沒有得到改善提升，反而在持續(xù)惡化。可以說，H小區(qū)這一合適的橫向比較對象的出現(xiàn)，使得J小區(qū)的業(yè)主開始將物業(yè)服務(wù)質(zhì)量與房產(chǎn)保值增值問題直接聯(lián)系起來，進(jìn)而成為凝聚業(yè)主參與社區(qū)事務(wù)的主要利益聚焦點。

在業(yè)主圍繞物業(yè)服務(wù)質(zhì)量與房產(chǎn)保值增值問題達(dá)成利益共識后，如何調(diào)動業(yè)主們實際參與到問題的解決過程并避免搭便車行為，就成為能否達(dá)成集體行動目標(biāo)的一個主要影響因素。在這一過程中，小區(qū)內(nèi)部意見領(lǐng)袖的出現(xiàn)和業(yè)主微信群這一新媒體平臺發(fā)揮了重要的作用?？梢哉f，在利益共識達(dá)成后向?qū)嶋H集體行動邁進(jìn)的過程中，社區(qū)意見領(lǐng)袖發(fā)揮了主要的引導(dǎo)和組織作用，而業(yè)主微信群則成為業(yè)主們溝通協(xié)商的有力平臺。

在以上兩個條件具備以后，J小區(qū)的居民參與情況較之以往有了很大的改變：大家紛紛開始關(guān)注小區(qū)內(nèi)部的公共事務(wù)，如道路的修建、綠化的改善等等，參與積極性顯著提高，并且通過業(yè)委會等自治組織參與到小區(qū)事務(wù)當(dāng)中，并最終于2017年初自主聘請了新的物業(yè)公司，居民自治的能力得到了很大提升。

與J小區(qū)類似，商品房F小區(qū)居民參與社區(qū)公共事務(wù)的主要利益聚焦點也是物業(yè)服務(wù)問題。然而，如上文所述，F(xiàn)小區(qū)與J小區(qū)最大的區(qū)別在于各治理主體之間的關(guān)系更為和諧，小區(qū)居民不僅僅關(guān)注由業(yè)委會等社會性力量發(fā)起的公共事務(wù)，對于政府性力量發(fā)起的公共事務(wù)同樣有一定的參與度。這其中的關(guān)鍵原因的是，F(xiàn)小區(qū)所在的街道和居委會在協(xié)調(diào)業(yè)主與原物業(yè)公司矛盾以及更換物業(yè)公司的過程中，有效發(fā)揮了協(xié)調(diào)仲裁作用，受到了業(yè)主的廣泛認(rèn)可。而J小區(qū)所在的社區(qū)工作站則在處理業(yè)主與物業(yè)公司矛盾的過程中出現(xiàn)了一些失誤，沒有扮演好協(xié)調(diào)者的角色，一定程度上影響了政府性力量在居民心中的公信力。例如，我們在對社區(qū)工作人員的訪談中了解到，社區(qū)工作站認(rèn)為2016年底J小區(qū)改選業(yè)委會并決定不再續(xù)聘原物業(yè)公司，屬于“瞎折騰”，乃至于“不服從黨的領(lǐng)導(dǎo)”，甚至抱著一種等著看新當(dāng)選業(yè)委會“笑話”的心態(tài)。以上言行很容易招致居民的反感，不利于社區(qū)工作站開展工作，最終導(dǎo)致政府性力量在社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中被邊緣化。反映在社區(qū)參與層面，直接后果就是J小區(qū)居民對于由政府和居委會發(fā)起的社區(qū)事務(wù)嚴(yán)重缺乏參與熱情。

2. Z小區(qū)：以集體分紅為主要“抓手”的利益控制機(jī)制

Z小區(qū)是典型的“村改居”小區(qū)，總體上處于由農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變的過渡階段，在社區(qū)治理中通常也保留著一些“村治”特點。

首先，Z小區(qū)強(qiáng)大的集體經(jīng)濟(jì)附著了相應(yīng)強(qiáng)大的利益控制機(jī)制。在Z小區(qū)，大到作為村民重要收入來源的集體分紅，小到由集體經(jīng)濟(jì)組織代為繳納的物業(yè)費(fèi)等，構(gòu)成了原村民與集體經(jīng)濟(jì)組織和居委會聯(lián)系的主要紐帶，也是集體經(jīng)濟(jì)組織和居委會實施利益控制和社會整合的主要抓手。例如，Z小區(qū)居民對于治安、消費(fèi)、家政、醫(yī)療等等在內(nèi)的九大類社區(qū)服務(wù)的滿意度，在四個案例小區(qū)中均高居首位，全部選擇“非常滿意”的居民在八成左右，L小區(qū)為五成，J小區(qū)則不足一成。這之間的差距也反映了利益控制對滿意度的影響：對于這些低價甚至是免費(fèi)的服務(wù)，Z小區(qū)居民心滿意足。

再次，這類作為一個“村改居”小區(qū)，Z小區(qū)仍具有熟人社會的特點。例如，Z小區(qū)居民對“小區(qū)里和您見面會彼此打招呼的鄰居數(shù)量”一題的回答，選擇“上百個”的人占50%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于J小區(qū)的4%左右和L小區(qū)的9.8%。在J小區(qū)中，最多的居民（40%左右）選擇了“幾個”，L小區(qū)最多的居民（32.9%）選擇了“十幾個”。在“您是否有可以登門拜訪的其他小區(qū)居民”一題回答中，Z小區(qū)99%選擇“有”， J小區(qū)和F小區(qū)則只有40%左右的居民做出了相同的選擇。因此，對Z小區(qū)的居民而言，雖然由村變?yōu)樯鐓^(qū)，但居民還處在原有的由血緣、親緣、宗緣和地緣共同塑造的熟人社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中。

在自上而下利益控制機(jī)制和熟人社會式人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的共同影響下，Z小區(qū)居民對社區(qū)事務(wù)的參與呈現(xiàn)出一些明顯的特點：就參與程度而言，雖然居民的積極性很高，很多事情都是“一呼百應(yīng)”，但其參與過程卻是“躡手躡腳”、“瞻前顧后”。而且，這種利益控制機(jī)制使得業(yè)委會等自治組織難有發(fā)育的土壤，居民的自治能力一定程度上被束縛了。

3. L小區(qū)：以租住資格和租金補(bǔ)貼為主要“抓手”的利益控制機(jī)制

作為公租房小區(qū)，L小區(qū)居民的利益訴求主要反映為由政府承擔(dān)相當(dāng)責(zé)任的房屋租金補(bǔ)貼和社區(qū)服務(wù)等。政府通過申請資格確定、租金補(bǔ)貼等方式，掌握著社區(qū)利益整合的主導(dǎo)地位：一方面，由于公租房只能提供給滿足特定條件的中低收入者，因此在中低收入的條件認(rèn)證中，政府的作用是非常突出的；另一方面，L小區(qū)住房的租金主要通過政府直接補(bǔ)貼體現(xiàn)出價格優(yōu)勢，而社區(qū)服務(wù)也主要由政府提供，居民對政府的依賴較強(qiáng)，從而導(dǎo)致社區(qū)工作的行政化色彩非常濃厚，政府中心主義凸顯。

在L小區(qū)，社區(qū)居民因為嚴(yán)重依賴于政府的政策及資源支持，因此街道辦事處和社區(qū)工作站開展的各項工作往往能夠得到較好的響應(yīng)。比較典型的反映是，在“您認(rèn)為未來社區(qū)服務(wù)和治理的主體應(yīng)該是誰”一題中，59.7%的L小區(qū)的居民選擇了居委會，而J小區(qū)僅一成左右的居民做出同樣選擇。此外，在“您是否認(rèn)識居委會的工作人員”一題中，比起J小區(qū)超六成的居民選擇不認(rèn)識，L小區(qū)則有超九成的居民選擇了認(rèn)識，居委會對居民的滲透之強(qiáng)在懸殊差別中可見一斑。

關(guān)于L小區(qū)居民參與的特點，在2015年的居委會成立選舉過程中得到了比較充分的體現(xiàn)。在此次居委會選舉中，L小區(qū)的投票率高到85%，在街道位居前列。L小區(qū)罕見的高投票率，一方面是來自社區(qū)工作站工作人員電話通知到每一戶登記選民，但更多地則源于L社區(qū)居民對政府和居委會的依賴，積極參與投票更像是借此表達(dá)“對政府工作的支持”。與之形成鮮明對比的是，在幾乎同時進(jìn)行的J小區(qū)居委會選舉中，社區(qū)工作站前期的通知工作也做的比較到位，但最終還是因為選民登記率過低而流產(chǎn)。然而，L小區(qū)居委會選舉的高參與率并不等同于好的參與效果和質(zhì)量，更多呈現(xiàn)為一種虛假繁榮。比較典型的表現(xiàn)是，由于社區(qū)工作站人員缺少必要的介紹，使得居民對候選人不甚了解，在投票時也無從比較。同時，L小區(qū)的大部分選民也并沒有切實行使和珍惜手中的權(quán)利、真正的表達(dá)意愿，而更多的是出于“配合政府與居委會工作”的需要：很多居民在對候選人不甚了解的情況下，僅根據(jù)以往經(jīng)驗、性別偏好、學(xué)歷認(rèn)知，甚至姓名偏好進(jìn)行選擇。可以說，居民的高參與度是利益驅(qū)動下的表象熱情，選舉過程中出現(xiàn)的不了解和無所謂則體現(xiàn)出居民參與的實質(zhì)冷漠。

（二）居民構(gòu)成和社會資本的異質(zhì)性

盡管本文對于四個案例小區(qū)居民參與問題的研究主要是基于其內(nèi)嵌的異質(zhì)性利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，但不可否認(rèn)的是，其他一些因素也對不同社區(qū)治理模式下居民參與的差異性產(chǎn)生了一定的影響，因而有必要進(jìn)行適度的分析。

1. 年齡因素

比較普遍的看法是，社區(qū)居民的年齡結(jié)構(gòu)對其參與意愿有著較大的影響，60歲以上，尤其是70-79歲之間的老年人往往有著更高的參與率，而中青年的參與率則相對較低。然而，雖然就居民參與程度（參與意愿）而言，老年人更加活躍，但是就居民自治程度（參與效果）而言，老年群體的作用則不如中青年群體明顯和重要。

就案例小區(qū)而言，J小區(qū)以及F小區(qū)居民的年齡結(jié)構(gòu)顯然更為年輕，L小區(qū)和Z小區(qū)則偏向老齡化（詳見表3）。在L小區(qū)和Z小區(qū)，雖然居民參與程度較高，但這種參與更多的是一種在政府、街道或者居（村）委會引導(dǎo)下的有序的被動參與，顯然這并不利于提升居民的自治能力，反而在一定程度上促進(jìn)了現(xiàn)行的自上而下的傳統(tǒng)社區(qū)治理模式的形成。J小區(qū)和F小區(qū)居民的整體參與程度雖不如L和Z小區(qū)，但更多的是一種自發(fā)的主動參與，更有利于形成社區(qū)居民自治，也是居民自治社區(qū)治理模式形成的重要基礎(chǔ)。

2. 受教育程度、職業(yè)分布與家庭收入

通常而言，居民的受教育程度、職業(yè)分布與經(jīng)濟(jì)收入存在著高度的正相關(guān)關(guān)系。受教育程度較低的居民多數(shù)也難以覓得較為高端的職業(yè)和優(yōu)厚的收入，多處于社會分層的底端，往往也是對政府依賴程度較高的弱勢群體。從樣本情況來看，相對于商品房J小區(qū)和F小區(qū)而言，Z小區(qū)和L小區(qū)居民在受教育程度、職業(yè)分布與家庭收入方面，均存在明顯的差距（詳見表4）。一定程度上可以說，Z小區(qū)和L小區(qū)屬于社會弱勢群體聚集地，而J小區(qū)和F小區(qū)則是典型的“中產(chǎn)階級之家”。

居民參與方面，雖然Z小區(qū)和L小區(qū)的參與程度整體較高，但參與的社區(qū)事務(wù)多是由政府性力量發(fā)起并主導(dǎo)的，這種參與在一定程度上是源于他們對政府、社區(qū)的依賴而主動或被動選擇“配合政府工作”的結(jié)果。再加上上述兩個小區(qū)居民的就業(yè)情況較差，居民空閑時間較多，也在一定程度上促進(jìn)了參與。但這種被動、“配合式”參與對于提升居民自身的自治能力和意識、促進(jìn)社區(qū)居民自治的作用并不大，反而在一定程度上鞏固了傳統(tǒng)的自上而下的社區(qū)治理模式。而在J小區(qū)和F小區(qū)，高學(xué)歷者所占比重更高，居民的就業(yè)和收入情況都較之Z小區(qū)和L小區(qū)更為理想，政府及其外延組織在此類新型商品房社區(qū)缺乏有效的利益控制手段，再加上很多居民因平常普遍忙于工作而缺乏時間參與社區(qū)事務(wù)，因此除非出于自愿，否則他們一般不太會參加到一些由政府及其外延組織發(fā)起并主導(dǎo)的社區(qū)事務(wù)當(dāng)中去。但是一旦危及到切身利益，他們的參與熱情又很高，而且所參與的社區(qū)事務(wù)往往是由業(yè)主和業(yè)委會發(fā)起的，這也在一定程度上促進(jìn)了居民自治社區(qū)治理模式的形成。

3.社會資本量因素

從樣本中居民的社會資本因素來看，四個小區(qū)同樣存在明顯的差異。結(jié)合問卷和訪談的情況來看，J小區(qū)和H小區(qū)的居民由于其居民職業(yè)、年齡等因素的影響，使得其絕大多數(shù)居民的重心不可能落在社區(qū)，尤其是工作日的白天很難在社區(qū)聚集，從而使得社區(qū)居民之間熟悉度不高。同時，由于這兩個社區(qū)的居民較少的參與街道、社區(qū)工作站發(fā)起的社區(qū)事務(wù)，從而也使得他們對于社區(qū)工作站工作人員不夠熟悉，最終導(dǎo)致社區(qū)社會資本不高。

相對于以上兩個小區(qū)，Z小區(qū)和L小區(qū)居民中的老年人的比例偏高，而且即使是中青年群體，賦閑在家的比例也相對較高，這使得居民的空閑時間較多，有利于相互交流和增強(qiáng)居民間的熟悉程度。而且，Z小區(qū)的居民絕大多數(shù)是原村的村民，熟人社會的特點比較明顯。此外，如前文所述，Z小區(qū)和L小區(qū)的居民對政府和居委會（集體經(jīng)濟(jì)組織）的依賴性較高，使得他們能夠被有效地動員起來，經(jīng)常參與由街道辦事處、居（村）委會發(fā)起的社區(qū)事務(wù)，所以對相關(guān)工作人員也很熟悉，最終使得這兩個社區(qū)的社會資本量較高。

需要引起注意的是，L小區(qū)和Z小區(qū)較高的社會資本只是有利于調(diào)動居民參與由政府及居委會主導(dǎo)的社區(qū)事務(wù)，與社區(qū)自治程度高低不存在直接的聯(lián)系。比較典型的表現(xiàn)就是，Z小區(qū)的住房產(chǎn)權(quán)雖然完全私有，但至今仍沒有成立業(yè)委會的打算。由此來看，社會資本量的差異雖然會影響到居民參與的頻率和意愿，但是對于居民自治的影響卻很小。

四、提升居民參與效能的策略導(dǎo)向

社區(qū)治理模式作為調(diào)節(jié)社區(qū)利益相關(guān)者權(quán)利義務(wù)關(guān)系的基本結(jié)構(gòu)，其有效發(fā)揮作用的核心條件是符合不同社區(qū)差異化的利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，否則就難以形成持續(xù)的激勵機(jī)制，也難以保證居民參與的實際效果?？紤]到現(xiàn)階段我國城市社區(qū)的異質(zhì)性程度已經(jīng)十分明顯，各類社區(qū)已經(jīng)具有的要素和缺乏的要素差異明顯，所以需要采取分類治理和精準(zhǔn)治理的策略來提升居民參與的效能，完善基層治理體系。

（一）傳統(tǒng)治理模式：積極培育多元化的參與主體

聯(lián)系前文的分析過程，在“村改居”社區(qū)、公租房社區(qū)以及城市老舊社區(qū)等類型的社區(qū)中，政府及其外延組織通過諸如提供社區(qū)服務(wù)、物業(yè)收費(fèi)補(bǔ)償、集體分紅、房租補(bǔ)貼等利益控制抓手，對社區(qū)居民實施了比較有效的縱向社會整合，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建和維持著政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)社區(qū)治理模式。從居民參與的視角來看，在此類社區(qū)，由于“群眾基礎(chǔ)較好”，居民參與程度通常較高；但參與的事務(wù)主要是由政府及其外延組織發(fā)起并主導(dǎo)的社區(qū)事務(wù)，因而實際的參與效果普遍并不理想。

整體來看，城市老舊社區(qū)、“村改居”社區(qū)、公租房社區(qū)目前普遍存在的傳統(tǒng)社區(qū)治理模式大體上符合社區(qū)內(nèi)嵌的利益網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，有利于保障社區(qū)的和諧穩(wěn)定。長遠(yuǎn)來看，隨著上述社區(qū)內(nèi)部利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的變化，居民、業(yè)委會和物業(yè)公司等治理主體在社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中的角色總體上會愈發(fā)積極，因此社區(qū)治理模式最終的演化方向亦應(yīng)是建構(gòu)多元共治的新型治理模式。鑒于此，上述社區(qū)應(yīng)積極培育居民的自主參與能力與熱情，尤其是提升居民參與的質(zhì)量和效果，并隨著社區(qū)利益結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)的變化而適時調(diào)整社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，最終為邁向居民主導(dǎo)的多元共治模式奠定社會基礎(chǔ)。

（二）新型治理模式：構(gòu)建“平衡的三角關(guān)系”

不同于前述社區(qū)所存在的自上而下的利益控制機(jī)制，在類似J小區(qū)和F小區(qū)這樣的新式商品房小區(qū)，社區(qū)服務(wù)主要依靠物業(yè)公司，基層政府及其外延組織對居民的切身利益影響有限，無法借助于利益控制手段推進(jìn)社會整合。于是，部分新式商品房的社會整合開始呈現(xiàn)出這種一種趨勢：即以居民的利益共識為主要聚合點，以業(yè)主（業(yè)委會）為主要載體，并在此基礎(chǔ)上形成多元共治或居民自治等新型社區(qū)治理模式。結(jié)合J小區(qū)和F小區(qū)的情況，從居民參與的視角來看，在新型社區(qū)治理模式下，居民的參與政府及其外延組織發(fā)起并主導(dǎo)的社區(qū)事務(wù)的積極性可能不是很理想，但參與由業(yè)委會等自治組織發(fā)起的社區(qū)事務(wù)的積極性卻比較高，參與的效果也比較理想。

顯然，相對于城市老舊社區(qū)、“村改居”社區(qū)、廉租房和公租房社區(qū)，新型商品房社區(qū)目前已成為城市社區(qū)類型的主體。同時，新型商品房社區(qū)通常也是社區(qū)治理中矛盾關(guān)系最為復(fù)雜和突出、社區(qū)整合最為困難的社區(qū)類型。從社會整合的視角來看，對于新型商品房社區(qū)，完善其社區(qū)治理的關(guān)鍵之一就是合理界定業(yè)主和業(yè)委會、基層政府和居委會（社區(qū)工作站）、物業(yè)公司等直接利益相關(guān)主體的角色定位，求同存異，尋找各方的“利益交匯點”，構(gòu)建起社會、政府與市場之間“平衡的三角關(guān)系”。

社會性力量方面，即對于業(yè)主和作為業(yè)主利益代言人的業(yè)委會而言，要真正成為社區(qū)治理中“三角關(guān)系”的一極，關(guān)鍵是提高維權(quán)行為的組織化程度，避免“搭便車”現(xiàn)象的普遍化。結(jié)合J小區(qū)和F小區(qū)的實踐來看，一個具有廣泛民意基礎(chǔ)的業(yè)委會和業(yè)主利益共識的達(dá)成、妥協(xié)精神的養(yǎng)成，對于業(yè)主群體集體行動的有效組織化發(fā)揮著關(guān)鍵性的影響。此外，業(yè)主和業(yè)委會也應(yīng)處理好與政府性力量、市場性力量的關(guān)系：一方面，應(yīng)尊重和理解基層政府、居委會的工作；另一方面，在處理與物業(yè)公司的糾紛時，應(yīng)避免對物業(yè)服務(wù)提出不切實際的要求，將物業(yè)公司視為合作伙伴，致力于構(gòu)建雙方都接受的“利益共同點”。

市場性力量方面，即對于物業(yè)公司而言，關(guān)鍵是要加快推進(jìn)自身服務(wù)的市場化和專業(yè)化。目前，物業(yè)服務(wù)企業(yè)普遍存在的市場化和專業(yè)化程度不高的問題，是導(dǎo)致業(yè)主與物業(yè)公司糾紛矛盾的一個深層次原因。物業(yè)服務(wù)行業(yè)的根本出路在于主動提升服務(wù)質(zhì)量，忠實地履行委托合同內(nèi)容，將物業(yè)服務(wù)視為一種正常的市場契約行為。為此，一是要繼續(xù)推行和完善招投標(biāo)制度，打破“誰開發(fā)、誰管理”的局面，實質(zhì)性提升物業(yè)服務(wù)的市場競爭；二是鼓勵物業(yè)公司實行資產(chǎn)重組，促使其向集團(tuán)化、規(guī)模化發(fā)展；三是實現(xiàn)物業(yè)服務(wù)的專業(yè)化，打破統(tǒng)包統(tǒng)攬的經(jīng)營模式，可嘗試將保安、清潔、綠化等專項業(yè)務(wù)承包給專業(yè)公司，籍此降低經(jīng)營成本，從而形成小區(qū)業(yè)主、物業(yè)公司和相關(guān)專業(yè)公司多方共贏的局面。

政府性力量方面，在缺乏利益控制手段的新式商品房社區(qū)，應(yīng)因地制宜地改變工作策略和重點，在做好上級交辦事項和社區(qū)服務(wù)的同時，將工作的重心適度向協(xié)調(diào)業(yè)主和物業(yè)公司關(guān)系，監(jiān)督物業(yè)服務(wù)質(zhì)量和行為等方面轉(zhuǎn)移?；蛘哒f，基層政府及其外延組織在新式商品房社區(qū)治理中比較合適的角色定位，應(yīng)該是業(yè)主與物業(yè)關(guān)系矛盾糾紛的協(xié)調(diào)者和仲裁者。尤其是對于物業(yè)服務(wù)質(zhì)量問題，應(yīng)從入住前的前期招標(biāo)選聘、入駐后的監(jiān)管，以及后期發(fā)生糾紛矛盾后的協(xié)調(diào)，全程給予協(xié)調(diào)和監(jiān)管。

需要承認(rèn)的是，社會性力量、市場性力量和政府性力量三者建立起一種“平衡的三角關(guān)系”更多是一種理想的狀態(tài)?，F(xiàn)實中，商品房小區(qū)業(yè)主和物業(yè)公司普遍關(guān)系復(fù)雜且矛盾重重，二者之間很難僅僅通過交流和對話解決問題。在這種情況下，就需要政府性力量站在一個中立客觀的角度來協(xié)調(diào)、化解雙方的矛盾糾紛。但現(xiàn)實的普遍情況卻是，基層政府對于這類問題“看得見卻管不著”，處于一個十分尷尬的境地。這種局面的出現(xiàn)，不能完全歸結(jié)于基層政府的不作為，其背后隱藏著復(fù)雜的體制、機(jī)制原因。對此，下文將展開專門的討論。

五、從社區(qū)治理到基層治理：優(yōu)化基層管理體制的邏輯進(jìn)路

值得注意的是，相較于業(yè)主和物業(yè)公司因為直接的利益糾葛而產(chǎn)生的矛盾糾紛不同，基層政府及其外延組織推進(jìn)社區(qū)工作的根本利益就是維護(hù)社區(qū)的穩(wěn)定和諧，因此在現(xiàn)階段的社區(qū)治理中，尤其是在物業(yè)糾紛矛盾頻發(fā)和最為激烈的商品房社區(qū)，其工作重心似乎理應(yīng)適度轉(zhuǎn)向調(diào)解居民與物業(yè)公司的矛盾糾紛。然而現(xiàn)實中，街道辦事處以及作為其外延組織的居委會（社區(qū)工作站）似乎普遍“心不在此”。表面上看，這種局面的出現(xiàn)著實令人費(fèi)解，但如果結(jié)合目前的基層管理體制與運(yùn)行特點，就會發(fā)現(xiàn)這種局面又存在一定的必然性。

（一）基層政府“不作為”的體制、機(jī)制原因

第一，城市基層管理體制缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)制。準(zhǔn)確來說，雖然街道辦事處在法律意義上具有合法地位，但是其自身的組織法目前卻仍處于缺失狀態(tài)。《城市街道辦事處組織條例》自2009年被廢除后，再無任何國家層面的專門法律對其進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，街道辦事處管理體制缺乏統(tǒng)一的法律指導(dǎo)。而且，即使各地存在自行頒布的相關(guān)條例，許多也存在滯后性問題，與現(xiàn)實嚴(yán)重脫節(jié)。在這種情況下，街道辦事處的作用的發(fā)揮就受到了一定的限制。

第二，權(quán)責(zé)不對稱。雖然物業(yè)糾紛已經(jīng)成為城市基層、尤其是商品房社區(qū)中最為突出的矛盾，但目前各地對于物業(yè)公司的管理監(jiān)督權(quán)限卻仍然普遍歸屬于市轄區(qū)的房管局。在這種情況下，街道辦事處和居委會（社區(qū)工作站）對于物業(yè)糾紛，只能是協(xié)調(diào)、斡旋，卻缺乏必要的監(jiān)督執(zhí)法權(quán)。再加上“上面千條線、下面一根針”式的職責(zé)配置模式下街道辦事處及其外延組織的工作任務(wù)繁多、瑣碎，應(yīng)付各種上級的活動、測評已經(jīng)是疲于奔命：一方面，政府職能部門借助管理重心下移的趨勢，將原本不屬于街道職責(zé)的大量行政、社會和經(jīng)濟(jì)事務(wù)交給了街道辦事處，存在一定的“甩鍋”傾向；另一方面，街道辦事處并沒有真正意義上獲得這些行政權(quán)力，反而因為這些附加的職能成為了各級政府的考核對象。即，街道辦事處并未因此獲得與額外工作配套的資源，反而還可能承擔(dān)問題解決失當(dāng)?shù)男姓?zé)任。在這種情況下，街道和社區(qū)工作人員可以說沒有動力、亦沒有精力將工作的重心適度轉(zhuǎn)移到調(diào)解物業(yè)糾紛工作中。

第三，日漸強(qiáng)化的屬地管理原則導(dǎo)致工作策略上的過度維穩(wěn)傾向。屬地管理原則是我國地方行政管理體制的基本特征之一，所謂“條塊結(jié)合，以塊為主，分級管理”，要求地方各級政府全面負(fù)責(zé)地方治理。在屬地管理原則日漸強(qiáng)化的背景下，雖然對于物業(yè)公司的管理監(jiān)督權(quán)歸屬于區(qū)房管局，但如果出現(xiàn)了物業(yè)糾紛矛盾，特別是業(yè)主集體維權(quán)事件，街道辦事處和居委會（社區(qū)工作站）卻依然是被問責(zé)的對象。于是，為了維穩(wěn)，街道辦事處及其延伸組織長期以來大多對成立業(yè)委會持消極甚至壓制的態(tài)度，認(rèn)為業(yè)主成立業(yè)委會就是“要鬧事”、“不服從黨的領(lǐng)導(dǎo)”。因而，業(yè)主維權(quán)不僅經(jīng)常遭受房地產(chǎn)公司和物業(yè)公司的阻撓和破壞，而且經(jīng)常會受到基層政府的牽制和打壓，導(dǎo)致業(yè)主與物業(yè)公司之間的私權(quán)沖突最終向公權(quán)沖突升級轉(zhuǎn)化。

（二）優(yōu)化基層管理體制的短期舉措與長效機(jī)制

在完善社區(qū)治理、優(yōu)化基層管理體制的過程中，期待基層政府及其外延組織真正將工作重心適度向協(xié)調(diào)業(yè)主和物業(yè)公司關(guān)系、監(jiān)督物業(yè)服務(wù)質(zhì)量和行為等方面轉(zhuǎn)移，成為業(yè)主與物業(yè)關(guān)系矛盾糾紛的權(quán)威仲裁者，就須沿著“推動治理重心下移，使基層有人有權(quán)有物” 的基本思路。相應(yīng)的改革措施應(yīng)主要圍繞完善基層政權(quán)權(quán)責(zé)配置方面，讓街道和社區(qū)工作人員有動力、有責(zé)任投入到物業(yè)糾紛調(diào)解工作中去。

首先，應(yīng)當(dāng)完善相應(yīng)的法律法規(guī)。街道管理秩序的紊亂在很大程度上是因為街道辦事處法律地位的被模糊化，因而要想完善基層管理體制，首先需要明確街道辦事處的法律屬性和設(shè)置原則。法律屬性是指街道辦事處的性質(zhì)和地位，設(shè)置原則主要是指其設(shè)立、變更或者撤銷的原則和程序。只有從法律層面上給街道辦事處以合法性，才能夠真正發(fā)揮其在基層治理中的引領(lǐng)作用。

短期來看，可以通過強(qiáng)化黨建的引導(dǎo)串聯(lián)作用，采取諸如“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的形式，推動基層管理體制的過渡?，F(xiàn)有基層管理體制的形成不是一蹴而就的，改變現(xiàn)在這種條塊矛盾與屬地管理原則之間的困局也不是朝夕就能完成的，因而需要在在部分地區(qū)先行試點、并通過漸進(jìn)的方式逐步完善。而在“條塊矛盾”和政府間縱向間職責(zé)配置存在的問題無法在短期內(nèi)徹底扭轉(zhuǎn)的情況下，通過強(qiáng)化黨建對街域內(nèi)各個部門的引導(dǎo)串聯(lián)作用，就成為短期內(nèi)疏解街域內(nèi)“條塊關(guān)系”矛盾、提升街鎮(zhèn)統(tǒng)合能力的有效措施。近年來，沿著上述思路，各地出現(xiàn)了不少創(chuàng)新舉措，并取得了一定的成效。例如，杭州市余杭區(qū)自2015年上半年就開始謀劃“以大黨建為統(tǒng)領(lǐng)的大基層大平安大聯(lián)動大治理格局”，即以基層“大黨建”為統(tǒng)領(lǐng)、以綜合執(zhí)法改革為抓手、以管理服務(wù)平臺整合為基礎(chǔ)、以社會治理大聯(lián)動為手段、以大督查考核為保障的社會治理創(chuàng)新模式。通過這一機(jī)制，明晰了各主線的構(gòu)成單位及其工作職責(zé)，一定程度上緩解了條塊關(guān)系混亂的局面。而2018年開始在北京市推廣的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”機(jī)制，則得到了中央全面深化改革委員會第五次會議的充分肯定。這一機(jī)制的核心內(nèi)容也是借助于街域大黨建的引導(dǎo)串聯(lián)作用，實際在一定程度上賦予街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對轄域內(nèi)部分“條條”部門考核權(quán)和召集權(quán)：面對一些需要部門協(xié)調(diào)及條塊合作的治理痼疾，街鄉(xiāng)可以“吹哨”召集各職能部門現(xiàn)場“報到”，參與聯(lián)合執(zhí)法。

長期來看，則需要通過調(diào)整“條塊關(guān)系”、完善街道辦事處的職責(zé)配置，才可能從根本上優(yōu)化基層管理體制，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化。實際上，屬地責(zé)任和垂直管理都有其合理性，也都存在一定的不足，關(guān)鍵的問題是如何平衡。屬地管理原則在當(dāng)前之所以受到了一定的批評，主要是因為其暴露出了“條條”專權(quán)，“塊塊”有責(zé)無權(quán)的地方職權(quán)配置問題。就街道辦事處與其轄域內(nèi)各類“條條”職能部門之間的關(guān)系來看，在現(xiàn)有法律尚未調(diào)整的前提下，街道辦事處還應(yīng)被看做是人民政府的派出機(jī)關(guān)，而非政府職能部門的下屬機(jī)關(guān)，因此不應(yīng)該受到職能部門的指揮和調(diào)動，只需要在區(qū)縣人民政府的授權(quán)范圍內(nèi)協(xié)調(diào)政府職能部門在街道開展工作即可。通過這種方式，剝離不屬于街道的公共管理和公共服務(wù)職能，給其“減負(fù)松綁”，可以有更多的時間和精力投入到以社區(qū)為中心的公共服務(wù)和管理上。同時，如果的確有一些行政和管理事務(wù)更適合交由街道辦去辦理，那么也需要將相應(yīng)的權(quán)力、人事和資源下放給街道辦，讓其擁有真正的行政執(zhí)法能力。比如，針對武漢市原有的“區(qū)屬街管街用”的執(zhí)法模式，有學(xué)者就提出由于這一模式并沒有對明確街道辦事處對執(zhí)法隊伍的管理權(quán)力，實際效果堪憂，因而需要通過“強(qiáng)化街道辦事處的管理職權(quán)，即區(qū)級人民政府職能部門派出機(jī)構(gòu)或人員，日常管理以街道為主，服從街道辦事處的指揮調(diào)度，接受街道辦事處的工作考核。相關(guān)人員的任免、獎懲、職務(wù)晉升應(yīng)該征得街道辦事處同意。” 即通過調(diào)整“條塊關(guān)系”模式的方式，授予街道辦事處對街域內(nèi)各區(qū)級職能部門執(zhí)法人員的考核權(quán)，以權(quán)力制衡的方式獲取管理的權(quán)威性。也只有通過諸如此類方式理順“條塊關(guān)系”，才能夠讓街道辦事處可以堂堂正正做事，真真切切辦事。 

作者簡介：趙聚軍，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院副教授；張雪莉，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院研究生。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國行政管理》2019年第3期

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