——以《私人生活的變革》為例

摘要：中國(guó)正在開展的精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)不僅僅是單純地消除農(nóng)村絕對(duì)貧困的經(jīng)濟(jì)社會(huì)行動(dòng),更是中國(guó)在經(jīng)歷了長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展之后, 國(guó)家發(fā)展議程開始將社會(huì)公平列為其治國(guó)理政核心內(nèi)容之一的新的政治實(shí)踐。在扶貧場(chǎng)域通過(guò)“五級(jí)書記掛帥”的機(jī)制先行探索了黨的集中統(tǒng)一權(quán)威的運(yùn)行模式， 強(qiáng)化了在新的政治、經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下“政府主導(dǎo)”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的機(jī)制。由此可見精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)事實(shí)上是中國(guó)治國(guó)理政的新實(shí)踐。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)脫貧;絕對(duì)貧困; 治國(guó)理政; 新實(shí)踐

過(guò)去四十年，中國(guó)在改革開放理念推動(dòng)下實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和轉(zhuǎn)型是舉世矚目的重大成就，大多數(shù)研究者都注意到了改革開放以來(lái)一系列處于轉(zhuǎn)型期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變遷現(xiàn)實(shí)。中國(guó)的改革開放，從很多方面看都具有一般意義上的制度變遷性質(zhì)，但又具有鮮明的特色[1]。改革開放一方面取得了國(guó)家整體層面上的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展等宏觀層面的成果，另一方面，也實(shí)現(xiàn)了巨大的減貧成就，尤其是精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)施以來(lái)，短短6年間就減少了6829萬(wàn)貧困人口，貧困發(fā)生率由黨的十八大前的10.2%下降到1.7%，中國(guó)農(nóng)村貧困局面大為改善，從普遍性貧困走向消除絕對(duì)貧困，成為首個(gè)實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)減貧目標(biāo)的發(fā)展中國(guó)家，對(duì)全球減貧貢獻(xiàn)率超過(guò)70%，創(chuàng)造了反貧困領(lǐng)域下的奇跡[2]。2018年世界銀行發(fā)布的《中國(guó)系統(tǒng)性國(guó)別診斷》報(bào)告中指出，中國(guó)在過(guò)去實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和貧困極大緩解方面取得了史無(wú)前例的成就[3]。毫無(wú)疑問，如果沒有改革開放，中國(guó)的減貧不可能取得如此大規(guī)模、深層次的成功，但同時(shí)也應(yīng)當(dāng)注意到很多其他的國(guó)家也存在如此大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，卻并未實(shí)現(xiàn)與中國(guó)類似的大規(guī)模的社會(huì)減貧現(xiàn)實(shí)。因此，中國(guó)的精準(zhǔn)脫貧策略和治理在很大程度上呈現(xiàn)出了獨(dú)特的路徑和經(jīng)驗(yàn)[4]。

 自精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)施以來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的研究從政策含義、執(zhí)行維度等逐漸轉(zhuǎn)向?yàn)閷?duì)中國(guó)扶貧治理的實(shí)踐反思與總結(jié)[5]。既往的研究多集中在政府在高度重視扶貧工作、積極推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧進(jìn)展、致力于打贏新時(shí)期脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的過(guò)程中為何出現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧難以精準(zhǔn)的問題上，從實(shí)踐層面進(jìn)行了多角度、多方面的反思。有學(xué)者從鄉(xiāng)村既有的權(quán)力結(jié)構(gòu)與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、干群關(guān)系、村干部自利性需求等角度解釋精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)何以發(fā)生目標(biāo)偏移[6]，也有學(xué)者認(rèn)為基層干部遭受來(lái)自國(guó)家和農(nóng)民的雙重?cái)D壓導(dǎo)致精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)無(wú)法有效落地[7]，或從技術(shù)治理的角度認(rèn)為精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中所涉及到的各種數(shù)字是在長(zhǎng)鏈條中生產(chǎn)出來(lái)的、服務(wù)于國(guó)家精準(zhǔn)治理的懸浮物，但以數(shù)字為核心的技術(shù)治理并未真正推動(dòng)國(guó)家的治理的理性化[8]。這些研究部分的解釋了為何精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)出現(xiàn)了難以精準(zhǔn)的問題，但卻沒有回答打贏精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)何以可能這一重大現(xiàn)實(shí)問題。很多研究者都將脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)看做是一種運(yùn)動(dòng)型治理和行政型治理的實(shí)踐。周雪光認(rèn)為運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制是對(duì)常規(guī)型治理機(jī)制失敗所產(chǎn)生的替代和糾偏方案，并期許進(jìn)一步轉(zhuǎn)型[9]；歐陽(yáng)靜認(rèn)為基層運(yùn)動(dòng)式治理實(shí)際上就是常規(guī)性行政機(jī)制[10]；魏程琳等則還原了之前被學(xué)界簡(jiǎn)化的常規(guī)治理模式，并認(rèn)為精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)存在著從常規(guī)治理到運(yùn)動(dòng)型治理的轉(zhuǎn)化機(jī)制[11]；許漢澤等學(xué)者則認(rèn)為精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是“運(yùn)動(dòng)式治理和常規(guī)治理的混合”，在實(shí)踐過(guò)程中保持著“逆科層化”和“再”科層化的特性[12]。本文認(rèn)為，精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是中國(guó)在經(jīng)歷了長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展之后，國(guó)家發(fā)展議程開始將社會(huì)公平列為其治國(guó)理政核心內(nèi)容之一的新的政治實(shí)踐。

 中國(guó)過(guò)去四十多年的改革開放所引發(fā)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型在總體上為到2020年消除農(nóng)村絕對(duì)貧困提供了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也為在新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)格局下為消除農(nóng)村絕對(duì)貧困所需要的一系列戰(zhàn)略和政策的調(diào)整提供了良好的回旋空間，這是精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)得以不斷推進(jìn)的重要的政治、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件。與此同時(shí)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型所出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)自身的特點(diǎn)[13]，以及較高程度的社會(huì)不平等[14]和農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)不均等的社會(huì)分化格局[15]又對(duì)到2020年消除農(nóng)村絕對(duì)貧困造成了制約，因?yàn)榇蠖鄶?shù)絕對(duì)貧困群體從某種意義上來(lái)講已經(jīng)陷入到了一個(gè)系統(tǒng)性的、結(jié)構(gòu)性的貧困陷阱之中[16]。一方面，寄希望于繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的路徑來(lái)幫助貧困群體擺脫貧困會(huì)越來(lái)越困難，因?yàn)檫@些貧困群體既不能通過(guò)提升人力資本從而快速融入主流經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大潮中，也無(wú)法通過(guò)自身賴以生存的生計(jì)系統(tǒng)獲得足夠的收入來(lái)彌補(bǔ)福利的差距；另一方面，由于絕對(duì)貧困人口的數(shù)量依然很大，故無(wú)法寄希望于貿(mào)然實(shí)施大規(guī)模的收入性轉(zhuǎn)移支付，即便在財(cái)力上存在可能性，全面實(shí)施收入性轉(zhuǎn)移的扶貧也會(huì)帶來(lái)一系列與福利陷阱相關(guān)的負(fù)外部性問題，如實(shí)施高稅收和再分配機(jī)制的部分歐洲國(guó)家的福利模式[17]。因此，從這個(gè)意義上來(lái)講，到2020年消除農(nóng)村絕對(duì)貧困的任務(wù)就不僅僅是一個(gè)扶貧本身的問題了，而是一個(gè)涉及到治國(guó)理政的國(guó)家治理問題。本文將從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、扶貧與國(guó)家治理的關(guān)系方面，簡(jiǎn)要梳理精準(zhǔn)脫貧與國(guó)家治理的關(guān)系，特別是將精準(zhǔn)脫貧放置在新的政治、經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件之下，對(duì)其對(duì)于國(guó)家治理的關(guān)系作出簡(jiǎn)要的說(shuō)明和討論。

一、優(yōu)先經(jīng)濟(jì)發(fā)展、兼顧公平的治國(guó)理政

 黨的十一屆三中全會(huì)在全面總結(jié)中國(guó)以往發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的基礎(chǔ)之上，開始實(shí)施通過(guò)改革開放來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展從而擺脫貧困的新戰(zhàn)略。雖然在改革開放之初就提出并在改革開放過(guò)程中不斷強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)共同富裕這一目標(biāo)，但策略上講，在推動(dòng)改革開放的過(guò)程中，追求共同富裕的改革是從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開始，中國(guó)政治議程的核心任務(wù)是對(duì)阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種體制進(jìn)行變革以適應(yīng)市場(chǎng)化和全球化的需要，從而全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展[18]。中國(guó)改革開放所獲得巨大的成功是因?yàn)橹袊?guó)成功地進(jìn)行了以治理改革為主體內(nèi)容的政治改革，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)自身執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)的理論概括和創(chuàng)新總結(jié)[19]。中國(guó)共產(chǎn)黨在推動(dòng)改革開放的過(guò)程中并不僅僅著眼于改革和市場(chǎng)開放的具體事項(xiàng)，還涉及到治國(guó)理政的系統(tǒng)性改革，否則無(wú)法真正推動(dòng)改革開放。治國(guó)理政體系涉及到了執(zhí)政黨管理國(guó)家的基本理念以及所采取的基本路徑。在改革開放的長(zhǎng)期過(guò)程中，圍繞著改革開放所形成的“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”、“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”、“發(fā)展是硬道理”、“摸著石頭過(guò)河”、“經(jīng)濟(jì)改革試驗(yàn)區(qū)”等這些實(shí)踐形態(tài)和政治議程的話語(yǔ)表述，在總體上構(gòu)成了改革開放以來(lái)以中國(guó)特色的發(fā)展型政治為核心的治國(guó)理念模式。該模式將人民追求生活改善的預(yù)期與只有通過(guò)改革開放取得發(fā)展才能實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接這一預(yù)期相結(jié)合，將規(guī)范政治治理中的問責(zé)、合法性、代表性和利益調(diào)節(jié)等政治實(shí)踐通過(guò)改革開放加以整合。

改革開放前全國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下導(dǎo)致全國(guó)居民收入平均化，“吃大鍋飯”現(xiàn)象普遍存在，群眾生產(chǎn)積極性沒有得到有效釋放。改革開放后將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)主義體制相適應(yīng)，對(duì)收入分配進(jìn)行大幅度調(diào)整，極大地刺激了勞動(dòng)人民的生產(chǎn)積極性，生產(chǎn)效率不斷提高，居民收入快速增長(zhǎng)。這一階段是在優(yōu)先經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況下兼顧了效率與公平。上個(gè)世紀(jì)70年代末期推出的以聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為起點(diǎn)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，讓農(nóng)民直接從改革中受益，并通過(guò)繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化和城市化使得社會(huì)中的大多數(shù)群體直接受益于改革開放。在這段期間，中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長(zhǎng)的46.9%來(lái)自于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度貢獻(xiàn)[20]。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革對(duì)于農(nóng)業(yè)發(fā)展起到了很大的推動(dòng)作用，在解決農(nóng)業(yè)勞動(dòng)和經(jīng)營(yíng)激勵(lì)問題等方面成效顯著[1]。中國(guó)農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)率在1952-1978年間只有2.2%，到1978-2016年增長(zhǎng)到4.5%，其中，1978年到1985年間中國(guó)農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)率高達(dá)6.9%，農(nóng)民年均收入從1978年的133.6元增加到了1985年的397.6元，農(nóng)民年均收入增長(zhǎng)率高達(dá)16.5%[21]。中國(guó)大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，特別是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)，是中國(guó)社會(huì)實(shí)現(xiàn)大規(guī)模減貧的主要推動(dòng)力量[22]。按照中國(guó)原有的貧困線計(jì)算，1978年到1986年，農(nóng)村貧困人口從2.5億減少到1.25億[3]。改革開放凝聚了廣泛的社會(huì)共識(shí)，又為中國(guó)政府實(shí)施長(zhǎng)期的改革開放戰(zhàn)略提供了穩(wěn)定的政治社會(huì)格局的基礎(chǔ)。因?yàn)檫@一社會(huì)共識(shí)的建立不是基于一般性的口號(hào)和號(hào)召，而是一方面基于中國(guó)共產(chǎn)黨“為人民服務(wù)”的根本宗旨，另一方面則基于黨領(lǐng)導(dǎo)政府所推動(dòng)的一系列直接惠及廣大人民群眾的具體舉措。把發(fā)展這個(gè)廣大人民群眾普遍接受的共識(shí)作為改革開放階段中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的核心，并本著發(fā)展的需要對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制、國(guó)家的治理體制、市場(chǎng)的配置體制和人民群眾的參與體制進(jìn)行有機(jī)的配置，通過(guò)黨的政治議程發(fā)展化，形成了具有中國(guó)特色的政府主導(dǎo)的發(fā)展型的政治體制和當(dāng)代中國(guó)特色的治國(guó)理政的國(guó)家治理模式。從這個(gè)意義上講，這樣的治國(guó)理政經(jīng)驗(yàn)可以歸納為“發(fā)展型治國(guó)理政模式”。

二、精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)：經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)公平并重的實(shí)踐

與競(jìng)爭(zhēng)性選舉政治體制不同的是，中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政的政治實(shí)踐需要具有植根于大多數(shù)群體利益的核心政治原則。不同時(shí)期的政治議程需要體現(xiàn)“以人民為中心”這一初心，通過(guò)這個(gè)核心原則來(lái)確立不同時(shí)期政治議程的一致性，這就要求中國(guó)共產(chǎn)黨采取彈性的靈活策略，以不同階段廣大人民群眾最為關(guān)切的問題為基點(diǎn)，調(diào)整不同時(shí)期的政治議程。

圖1 2003-2016年間全國(guó)居民人均可支配收入基尼系數(shù)[23]

數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2003-2016年全國(guó)居民人均可支配收入基尼系數(shù)

 進(jìn)入到新世紀(jì)以來(lái)，特別是進(jìn)入到新世紀(jì)的第二個(gè)十年，廣大人民群眾對(duì)于日益加劇的社會(huì)不平等的狀況反應(yīng)強(qiáng)烈。如圖1所示，2008年全國(guó)居民人均可支配收入基尼系數(shù)高達(dá)0.491。收入差距的擴(kuò)大導(dǎo)致處于收入分配底端的貧困人口越來(lái)越難以享受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所帶來(lái)的好處，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的減貧效應(yīng)不斷降低[24]。因此，精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)是為了抵消經(jīng)濟(jì)減貧效應(yīng)的下降而采取的必要的措施[25]。要實(shí)現(xiàn)全民共享的高質(zhì)量發(fā)展，堅(jiān)決打贏新時(shí)期脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，就必須抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題[26]。中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全體代表大會(huì)所形成的一系列決議體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)中國(guó)實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)期性需要。因此，中國(guó)共產(chǎn)黨在其決議中明確提出了“繼續(xù)通過(guò)深化改革促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”的基本國(guó)策，這是中國(guó)廣大人民群眾提高生活水平的基本條件。與此同時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨認(rèn)識(shí)到了社會(huì)不平等、區(qū)域發(fā)展差異、資源環(huán)境等問題的嚴(yán)重性，同時(shí)也將解決這些問題提升到與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同等重要的位置，這既是對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的嫻熟把握，也是對(duì)廣大人民群眾重大關(guān)切的嚴(yán)肅回應(yīng)，精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)恰恰是這樣一個(gè)政治議程的最核心內(nèi)容。

 在中國(guó)政府設(shè)定的到2020年全面消除農(nóng)村絕對(duì)貧困的目標(biāo)中，不僅僅局限于按照2010年不變價(jià)格所設(shè)定的人均年可支配收入2300元的收入性標(biāo)準(zhǔn)，還將脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)具體化為“兩不愁，三保障”和社會(huì)公共服務(wù)均等化，即“到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房，貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)幅度高于全國(guó)平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國(guó)平均水平，扭轉(zhuǎn)發(fā)展差距擴(kuò)大趨勢(shì)”[27]。精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)施以來(lái)，農(nóng)村絕對(duì)貧困人口的數(shù)量和貧困發(fā)生率均大規(guī)模下降。如表1所示，2010年-2018年間，全國(guó)農(nóng)村貧困人口從2010年的16567萬(wàn)人下降到2018年的1660萬(wàn)人，貧困發(fā)生率從2010年的17.2%下降至1.7%。黨的十八大以來(lái)，農(nóng)村居民人均可支配收入實(shí)際增速連續(xù)多年明顯快于城鎮(zhèn)居民，以平均每年高達(dá)8.6%的速度持續(xù)增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)居民之間收入差距不斷縮小，2018年城鄉(xiāng)居民人均可支配收入之比已下降至2.69[2]。

表1 按現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量的農(nóng)村貧困狀況[28]

數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局歷年《中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》

 除收入性的貧困指標(biāo)之外，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)等其他發(fā)展指標(biāo)上也可以看到精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的巨大成就，從貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施的提高、醫(yī)療條件改善、教育水平的提升、社會(huì)保障體系的完善等多方面的數(shù)據(jù)均能說(shuō)明。如表2所示，截至2018年末，貧困地區(qū)通電話的自然村比重從2013年的93.3%上升到2018年的99.7%，同期通有限電視信號(hào)的自然村比重從70.7%上升到98.1%，通寬帶的自然村比重則從41.5%上升到95.7%，漲幅超過(guò)130%。貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施持續(xù)加強(qiáng)，交通、通信條件明顯改善，使得貧困地區(qū)人民能有機(jī)會(huì)更深入的參與到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為當(dāng)中。

表2  2013-2018年貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件[29]

數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局? 扶貧開發(fā)成就舉世矚目  脫貧攻堅(jiān)取得決定性進(jìn)展——改革開放40年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就系列報(bào)告之五》、《滄桑巨變七十載民族復(fù)興鑄輝煌——新中國(guó)成立70周年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就系列報(bào)告之一》

 如表3所示，2017年貧困地區(qū)農(nóng)村居民16歲以上家庭成員均未完成初中教育的農(nóng)戶比重僅為15.2%，與2012年相比下降了3.0個(gè)百分點(diǎn)；超過(guò)八成以上的農(nóng)戶所在自然村能夠提供學(xué)前教育和小學(xué)教育，與2013年相比分別提高17.1和10.0個(gè)百分點(diǎn)；有近九成的行政村擁有文化活動(dòng)室，與2012年相比提高了14.7個(gè)百分點(diǎn)。貧困地區(qū)的教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展有效提升了全民族的文化水平，為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)儲(chǔ)備了大量的人力資源。

表3  2012年和2017年貧困地區(qū)教育文化對(duì)比[30]

數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《扶貧開發(fā)成就舉世矚目脫貧攻堅(jiān)取得決定性進(jìn)展——改革開放40年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就系列報(bào)告之五》

 如表4所示，2017年貧困地區(qū)農(nóng)村擁有合法行醫(yī)證醫(yī)生或衛(wèi)生員的行政村比重為92.0%，與2013年相比提高了3.1個(gè)百分點(diǎn)；農(nóng)戶所在的自然村設(shè)有衛(wèi)生站的比例高達(dá)92.2%，比2013年提高了7.8個(gè)百分點(diǎn)；擁有畜禽集中飼養(yǎng)區(qū)的行政村比重為28.4%，比2013年提高4.5個(gè)百分點(diǎn)；農(nóng)戶所在的自然村垃圾能得到集中處理的比重占到61.4%，比2013年提高31.5個(gè)百分點(diǎn)，漲幅超過(guò)105%。貧困地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生條件在過(guò)去幾年間得到逐步改善。

表4  2013-2017年貧困地區(qū)農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療條件[31]

數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《扶貧開發(fā)成就舉世矚目脫貧攻堅(jiān)取得決定性進(jìn)展——改革開放40年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就系列報(bào)告之五》

 取得上述的成就不可能單純通過(guò)對(duì)貧困進(jìn)行單一治理而實(shí)現(xiàn)。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，消除貧困的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化，幫助已有的絕對(duì)貧困群體擺脫貧困的任務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)難于以往的任何階段。因此，從某種意義上說(shuō)，如果僅僅在已有的體制下通過(guò)常規(guī)性的扶貧措施，則不可能實(shí)現(xiàn)到2020年完全消除貧困的目標(biāo)。這意味著到2020年，消除農(nóng)村絕對(duì)貧困這樣一個(gè)具體的任務(wù)必須上升到國(guó)家發(fā)展治理的層面上。由于已有的貧困群體之所以難以擺脫貧困的主要原因是這些群體陷入到了系統(tǒng)性的、結(jié)構(gòu)性的貧困陷阱之中，而破解結(jié)構(gòu)性制約則無(wú)法僅僅從技術(shù)上加以解決。因此，自2012年以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨將脫貧攻堅(jiān)工作確立為新時(shí)期深化改革與發(fā)展的三大任務(wù)之一，將脫貧攻堅(jiān)工作作為緩解不平等的重要抓手，不是通過(guò)由頂層收入向下調(diào)節(jié)傳遞的一般路徑，而是采用旨在大幅度提升最底層群體的收入和福利的倒置型策略，力圖改變中國(guó)社會(huì)不平等的基本結(jié)構(gòu)，縮短收入差距的梯形長(zhǎng)度。2012到2016年期間，貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入年均實(shí)際增速為10.7%[32]，而同期全國(guó)農(nóng)民人均可支配收入年均實(shí)際增速為8.0%，全國(guó)居民人均可支配收入年均實(shí)際增速僅為6.5%[33]。收入分配格局的調(diào)整是復(fù)雜且艱巨的任務(wù)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展有著重要影響[34]，對(duì)于治國(guó)理政也是重大的挑戰(zhàn)——一方面要通過(guò)激勵(lì)繼續(xù)尋求擴(kuò)大發(fā)展所需要的經(jīng)濟(jì)盤面，另一方面由于精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)本身需要巨大的資源投入，因此需要把握在新的條件下公平和效益的關(guān)系。從戰(zhàn)略層面上看，精準(zhǔn)脫貧這場(chǎng)戰(zhàn)役實(shí)際上是中國(guó)共產(chǎn)黨在新的歷史條件下治國(guó)理政經(jīng)驗(yàn)的調(diào)整。中共中央總書記習(xí)近平在主持中央政治局第十五次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，我們黨作為百年大黨，如何永葆先進(jìn)性和純潔性、永葆青春活力，如何永遠(yuǎn)得到人民擁護(hù)和支持，如何實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期執(zhí)政，是我們必須回答好、解決好的一個(gè)根本性問題。我們黨要求全黨同志不忘初心、牢記使命，就是要提醒全黨同志，黨的初心和使命是黨的性質(zhì)宗旨、理想信念、奮斗目標(biāo)的集中體現(xiàn)，越是長(zhǎng)期執(zhí)政，越不能忘記黨的初心使命，越不能喪失自我革命精神，在新時(shí)代把黨的自我革命推向深入，把黨建設(shè)成為始終走在時(shí)代前列、人民衷心擁護(hù)、勇于自我革命、經(jīng)得起各種風(fēng)浪考驗(yàn)、朝氣蓬勃的馬克思主義執(zhí)政黨[35]。為確保精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)所進(jìn)行的一系列的戰(zhàn)略、政策以至于體制方面的調(diào)整，事實(shí)上既是在新的條件下推進(jìn)和深化改革開放的重要內(nèi)容，也是通過(guò)不斷學(xué)習(xí)的自我革命的實(shí)踐。精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)所采用的第一書記掛帥強(qiáng)化黨的集中領(lǐng)導(dǎo)、精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)、精準(zhǔn)施策以及全社會(huì)動(dòng)員等一系列制度安排，不僅僅是一個(gè)針對(duì)貧困治理的制度型安排，還是中國(guó)共產(chǎn)黨在基于長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)之上面對(duì)新的社會(huì)矛盾和廣大人民群眾新的訴求，調(diào)整其治國(guó)理政方式在扶貧領(lǐng)域的實(shí)踐。將長(zhǎng)期以來(lái)由行政工作主導(dǎo)的扶貧工作上升到黨的工作的首要位置，習(xí)近平總書記通過(guò)其個(gè)人親自統(tǒng)帥精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)工作，通過(guò)其自身深入貧困地區(qū)了解貧困人民的境遇為表率，從而帶動(dòng)了黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)也同樣率先深入貧困地區(qū)，將解決貧困問題有效地置頂于其他工作之上。另外，過(guò)去四十年的改革開放逐漸形成了分權(quán)化的格局，這一格局不利于應(yīng)對(duì)新的和極為復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外的挑戰(zhàn)，精準(zhǔn)脫貧恰恰是黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)功能向更加集中統(tǒng)一模式的先行實(shí)驗(yàn)。

 2013年黨的十八大三中全會(huì)提出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[36]。精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)不僅僅是一場(chǎng)只關(guān)乎貧困人口的戰(zhàn)役，而是上升到一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略的高度，是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化在扶貧領(lǐng)域的具體體現(xiàn)[37]，是國(guó)家減貧體系現(xiàn)代化和治理能力提升的過(guò)程[38]。精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)期所采用的超越行政官僚的治理模式克服了行政官僚的技術(shù)理性和行政利益兩個(gè)方面對(duì)于資源統(tǒng)籌的約束，將脫貧攻堅(jiān)這個(gè)置頂型的戰(zhàn)略目標(biāo)落實(shí)到了實(shí)處。通過(guò)這樣一個(gè)超越行政官僚體制的模式，將中國(guó)共產(chǎn)黨不忘初心的理念，植入到行政官僚體制之中，強(qiáng)化了行政官僚體系對(duì)黨的政治議程的服從。在很多競(jìng)爭(zhēng)性政治體制的國(guó)家，很多倡導(dǎo)性團(tuán)體往往通過(guò)一系列的倡導(dǎo)手段試圖將貧困問題主流化，這些努力往往都很難成功，或者游說(shuō)的成本很大。之所以將精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)與治國(guó)理政相聯(lián)系的主要原因在于，消除貧困是一個(gè)有可能夠跨越不同爭(zhēng)議的政治實(shí)踐，具有尋求共識(shí)、克服爭(zhēng)議，以及甚至超越已有的法律法規(guī)約束的社會(huì)正義性。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中黨政部門、國(guó)有企業(yè)被要求利用自己的資源和專業(yè)投入脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)場(chǎng)這一做法本身并不一定符合這些部門和企業(yè)的核心任務(wù)，資源統(tǒng)籌也在很多時(shí)候上觸動(dòng)了行政法規(guī)和程序。事實(shí)上，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是中國(guó)共產(chǎn)黨依托消除農(nóng)村絕對(duì)貧困這樣的一個(gè)場(chǎng)域，探索通過(guò)強(qiáng)化中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，從而確立黨的政治議程超越行政官僚的行政議程和市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)議程的治國(guó)理政模式的創(chuàng)新，這是自改革開放以來(lái)大規(guī)模地調(diào)整經(jīng)濟(jì)高于政治的治理模式的一個(gè)具體的實(shí)踐。這一模式創(chuàng)新的核心在于調(diào)整由于改革開放以后面對(duì)市場(chǎng)發(fā)育和全球化的客觀需求而逐漸形成的分權(quán)化格局，同時(shí)，由于這樣的格局的進(jìn)一步演化，將勢(shì)必強(qiáng)化不同利益集團(tuán)和權(quán)力集團(tuán)的結(jié)構(gòu)權(quán)威。通過(guò)聚焦最貧困群體的需求來(lái)重新配置行政和經(jīng)濟(jì)權(quán)力格局，可以極大地減少來(lái)自行政和經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)的阻力，因?yàn)閷?shí)施對(duì)最貧困群體的援助具有超越利益的道德正當(dāng)性。從這個(gè)意義上說(shuō)，精準(zhǔn)脫貧是中國(guó)治國(guó)理政的新實(shí)踐。

三、精準(zhǔn)脫貧與貧困治理

 中國(guó)的貧困治理在不同的時(shí)期都有著不同的治理模式。改革開放之前，由于普遍的低收入和低福利，而且收入和福利的差異并不大，因此在很長(zhǎng)一個(gè)階段的貧困治理是以救助模式來(lái)呈現(xiàn)的。因?yàn)榧幢愦蟛糠秩后w在總體上都很貧困，但是由于相互之間的差異不大所以很難界定出真正的貧困群體，只能選擇特殊的群體，如五保戶等類型的群體作為救助對(duì)象。改革開放以后，隨著地區(qū)差異和群體間收入差異的出現(xiàn)，在客觀上出現(xiàn)了明顯的發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)、富裕群體和貧困群體的分化。在很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，由于貧困群體的數(shù)量一直比較大，且用于救助型的資源有限，因此，除了繼續(xù)通過(guò)救助式治理瞄準(zhǔn)最貧困的群體以外，即使在技術(shù)上能夠瞄準(zhǔn)除了特殊救助群體之外的其他群體，國(guó)家在財(cái)政上仍然無(wú)法真正為龐大的貧困群體提供工資轉(zhuǎn)移性的救助。故而中國(guó)政府在八十年代中期開始正式建立以國(guó)家農(nóng)村扶貧開發(fā)體制為制度基礎(chǔ)的，通過(guò)瞄準(zhǔn)貧困地區(qū)以提供支持，改善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要內(nèi)容的瞄準(zhǔn)區(qū)域的貧困治理模式。該模式的核心是通過(guò)促進(jìn)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展從而帶動(dòng)貧困人口的收入提升。由于區(qū)域性瞄準(zhǔn)的扶貧治理并不直接聚焦貧困群體，因此在貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動(dòng)中就一直存在著相對(duì)富裕的群體更多的受益于針對(duì)貧困地區(qū)發(fā)展所提供的優(yōu)惠政策。這是上個(gè)世紀(jì)末期針對(duì)中國(guó)扶貧工作最大的批評(píng)[39][3]。

 為了改善中國(guó)的貧困治理機(jī)制，使扶貧資源更多的傾斜于貧困群體，同時(shí)繼續(xù)維持區(qū)域性瞄準(zhǔn)的機(jī)制，中國(guó)政府在本世紀(jì)初制定了新世紀(jì)第一個(gè)十年農(nóng)村扶貧開發(fā)戰(zhàn)略。該戰(zhàn)略將中國(guó)的扶貧治理單元在保持以縣為主的基礎(chǔ)上將瞄準(zhǔn)單元下沉到村?；镜募僭O(shè)是瞄準(zhǔn)到村可以聚焦更多的貧困群體，同時(shí)圍繞著貧困村展開基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)條件的改善也會(huì)使得更多的窮人受益。在此戰(zhàn)略的推動(dòng)下，全國(guó)共識(shí)別出十四萬(wàn)八千多貧困村，以村為單元展開了十年的整村推進(jìn)扶貧計(jì)劃。但是，整村推進(jìn)的扶貧計(jì)劃也并沒有完全確保貧困群體優(yōu)先受益。李小云等人通過(guò)參與式評(píng)價(jià)工具對(duì)中國(guó)2001-2003年間一些到村的具體扶貧項(xiàng)目進(jìn)行受益群體分析，得出了“扶貧項(xiàng)目對(duì)貧困群體的覆蓋率只有16%，而對(duì)中等戶和富裕戶的覆蓋率分別為51%和33%”的結(jié)論[40]。與此相應(yīng)證的是，Park&Wang在調(diào)查中國(guó)2001-2004年間整村推進(jìn)工作成效時(shí)發(fā)現(xiàn)，村內(nèi)富裕家庭面對(duì)村級(jí)扶貧投資的獲益更多，收入和消費(fèi)的增長(zhǎng)率高6%以上，而貧困家庭受益不明顯，認(rèn)為“盡管實(shí)施整村推進(jìn)村的農(nóng)戶比未實(shí)施村的農(nóng)戶受益更多，但是在整村推進(jìn)村內(nèi)則是富裕戶的受益程度高于貧困戶”[41]。新世紀(jì)第一個(gè)十年的扶貧戰(zhàn)略雖然將扶貧瞄準(zhǔn)單元下降到村一級(jí)，但這依然沒有改變扶貧治理機(jī)制區(qū)域瞄準(zhǔn)的基本性質(zhì)。雖然中國(guó)政府從1986年就制定了農(nóng)村絕對(duì)貧困線，但是農(nóng)村絕對(duì)貧困線一直都作為扶貧資源籌措與分配的重要依據(jù)之一，并沒有利用貧困線直接瞄準(zhǔn)貧困群體。實(shí)際上，由于中國(guó)農(nóng)村扶貧工作長(zhǎng)期秉承開發(fā)式扶貧的理念，而開發(fā)式扶貧的方式在性質(zhì)上與保護(hù)式或救濟(jì)式不同。后者瞄準(zhǔn)的群體貧困特征明顯，如殘疾、大病貧困人口等，這些群體容易識(shí)別，而識(shí)別哪個(gè)農(nóng)戶能在市場(chǎng)中創(chuàng)業(yè)則很困難。所以，從這個(gè)意義上講，從中國(guó)政府正式實(shí)施國(guó)家有計(jì)劃有目標(biāo)的農(nóng)村扶貧工作到2011年為止，雖然到了新世紀(jì)以來(lái)農(nóng)村低保等具有貧困群體瞄準(zhǔn)特點(diǎn)的扶貧方式開始不斷出現(xiàn)，但是中國(guó)貧困治理的模式在總體上一直是基于區(qū)域開發(fā)為主的兼顧貧困群體的開發(fā)式治理模式。

 中國(guó)政府在2010年制定了十二五規(guī)劃，在這個(gè)規(guī)劃中正式提出“到2020年消除農(nóng)村絕對(duì)貧困”。基于這樣的目標(biāo)，2011年中國(guó)政府調(diào)整農(nóng)村絕對(duì)貧困線，以2010年不變價(jià)格為基準(zhǔn)，將農(nóng)村人均純收入2300元作為新的絕對(duì)貧困線，同時(shí)設(shè)定了“兩不愁，三保障”的多維度扶貧目標(biāo)。因這樣一個(gè)目標(biāo)具體到了對(duì)農(nóng)戶脫貧的要求，故在客觀上形成了直接針對(duì)貧困群體的扶貧治理的模式。雖然中國(guó)政府依然沿用貧困縣這樣一個(gè)扶貧單元，但精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)實(shí)施以來(lái)，貧困縣作為扶貧基本單元的作用明顯下降，特別是在2013年，習(xí)近平總書記提出了精準(zhǔn)脫貧方略以來(lái)，直接瞄準(zhǔn)貧困群體成為了扶貧治理的最重要的特點(diǎn)。在2020年全面消除農(nóng)村絕對(duì)貧困目標(biāo)的約束下，中國(guó)的扶貧治理模式發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變。2013年，中國(guó)政府開始采用建檔立卡的制度，這是中國(guó)扶貧史上第一個(gè)直接針對(duì)窮人的體制創(chuàng)新。由于原有的貧困治理機(jī)制缺乏精準(zhǔn)的貧困目標(biāo)識(shí)別，僅僅依靠原有的以縣或以村為單位的瞄準(zhǔn)機(jī)制，在各種政治、經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素的影響下，雖然部分貧困群體可以受益，但偏離和漏出仍非常嚴(yán)重。因此，如果不采用直接的貧困人口瞄準(zhǔn)機(jī)制，將會(huì)大大削弱了中國(guó)政府通過(guò)精準(zhǔn)扶貧踐行其治國(guó)理念的效果，也會(huì)影響通過(guò)首先讓最需要的群體擺脫貧困的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)縮小貧富差異、調(diào)節(jié)社會(huì)收入分配和福利分配的目標(biāo)。另外，從技術(shù)層面上講，如果沒有對(duì)目標(biāo)群體的精準(zhǔn)識(shí)別，精準(zhǔn)施策也無(wú)從談起。

精準(zhǔn)脫貧的貧困治理模式的特點(diǎn)是：第一，通過(guò)五級(jí)書記掛帥與考核問責(zé)將脫貧攻堅(jiān)置頂于改革開放工作全局中的中心位置之一。這不同于以往的任何時(shí)期扶貧的治理體制，黨的五級(jí)書記直接負(fù)責(zé)書記從而確保了資源統(tǒng)籌和社會(huì)動(dòng)員方面的有效領(lǐng)導(dǎo)。第二，強(qiáng)化了從中央到地方扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和落實(shí)的權(quán)威和職責(zé)。很長(zhǎng)一段時(shí)間中央和地方的扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組事實(shí)上形同于一個(gè)政府部門。精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)施以來(lái)，各級(jí)扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的核心作用得到了前所未有的強(qiáng)化，從而確保了第一書記掛帥機(jī)制在政府層面的具體落實(shí)。第三，黨和政府的各個(gè)部門以及事業(yè)單位單位，研究機(jī)構(gòu)和大專院校，均被賦予具體的掛鉤幫扶工作。鼓勵(lì)這些部門和機(jī)構(gòu)通過(guò)不同的形式，投入到脫貧攻堅(jiān)工作。第四，動(dòng)員包括國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)在內(nèi)的全社會(huì)資源，以不同的形式參與脫貧攻堅(jiān)。新時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的核心是一切工作圍繞以人民為中心的核心理念，而到2020年消除農(nóng)村絕對(duì)貧困則成為了這個(gè)新的政治議程的核心內(nèi)容。所以，在貧困治理層面所做的一系列部署也就與中央所設(shè)定的整體議程相一致。雖然從某種意義上說(shuō)，精準(zhǔn)脫貧所采用的貧困治理的模式繼承了以往貧困治理模式的要素，如定點(diǎn)扶貧、掛鉤幫扶、全社會(huì)參與等，但是從領(lǐng)導(dǎo)體制、運(yùn)行機(jī)制以及貧困治理的核心手段等方面則完全不同于以往的貧困治理模式。這突出的表現(xiàn)在黨對(duì)扶貧工作的超常規(guī)領(lǐng)導(dǎo)，扶貧資源的籌措、配置與整合的超常規(guī)高效性，以及從貧困識(shí)別到精準(zhǔn)施策，到最后脫貧考核評(píng)估等方面。從這個(gè)意義上說(shuō)，圍繞著脫貧攻堅(jiān)而形成的貧困治理模式成為了新時(shí)代扶貧治理的新模式。

四、結(jié)論與討論

在新中國(guó)建立的70年中，中國(guó)一直是發(fā)展中國(guó)家的榜樣。中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)武裝斗爭(zhēng)奪取政權(quán)建立新中國(guó)，是全世界被壓迫民族實(shí)現(xiàn)民族獨(dú)立的樣板。從建國(guó)開始實(shí)施土地改革的廣義性的扶貧，再到改革開放以來(lái)通過(guò)發(fā)展實(shí)現(xiàn)減貧，中國(guó)實(shí)現(xiàn)了通過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)大規(guī)模減少貧困的全球奇跡，為發(fā)展中國(guó)家提供了一個(gè)貧困的國(guó)家如何利用全球化的條件，通過(guò)經(jīng)濟(jì)改革實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和減少貧困的成功經(jīng)驗(yàn)，為發(fā)展中國(guó)家提供在發(fā)展中實(shí)現(xiàn)大規(guī)模減貧的經(jīng)驗(yàn)。

在過(guò)去幾十年的全球發(fā)展中，大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家都不同程度地實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和貧困的減少。從全世界發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展減貧的情況來(lái)看，大致出現(xiàn)了三種主要的類型：第一種類型是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)但并沒有伴隨大規(guī)模的貧困減少，這主要是撒哈拉以南非洲國(guó)家。這些國(guó)家在過(guò)去二十年中都實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，貧困也有了相應(yīng)的緩解，但是貧困減少的速度并不令人滿意，甚至陷入到了增長(zhǎng)與減貧脫節(jié)的困境。第二種類型是高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)伴隨了快速的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型，貧困也有了很大程度的減少，如大部分的東南亞國(guó)家。但是這些國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型同時(shí)伴隨了不平等現(xiàn)象的加劇。第三種類型是很多陷入中等收入陷阱的國(guó)家，如部分亞洲國(guó)家和很多拉美國(guó)家。這些國(guó)家一方面無(wú)法啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，另一方面，在不平等高居不下的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，減貧工作幾乎停滯不前[42]。這些不同類型的發(fā)展與減貧的模式幾乎都面臨了如何突破結(jié)構(gòu)性的約束，將公平和效率關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的制度性難題。造成這些問題的原因是多方面的，其中政治體制在這些問題的逐漸演化過(guò)程中起了很重要的作用。大部分的發(fā)展中國(guó)家主要采用了競(jìng)爭(zhēng)性的選舉政治體制，即使某些政治相對(duì)穩(wěn)定的國(guó)家也都存在著不同利益集團(tuán)綁架政治議程的情況。

 中國(guó)的精準(zhǔn)脫貧實(shí)踐是在與很多發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所面臨的以不平等為特點(diǎn)的結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)相似的條件下發(fā)生的，中國(guó)之所以能夠在比較困難的條件下突破來(lái)自經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)和行政利益的約束、大幅度減少農(nóng)村絕對(duì)貧困的主要原因在于中國(guó)具有政黨議程超越社會(huì)利益格局和行政利益格局這樣一個(gè)基本的政治機(jī)制，如果說(shuō)中國(guó)過(guò)去四十年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和大規(guī)模在發(fā)展中的減貧是通過(guò)政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的話，那么中國(guó)在本世紀(jì)第二個(gè)十年所取得的消除農(nóng)村絕對(duì)貧困的成就則是在中國(guó)共產(chǎn)黨的議程的主導(dǎo)下，強(qiáng)化了政府主導(dǎo)模式、通過(guò)動(dòng)員全社會(huì)參與并創(chuàng)新扶貧方式的條件下取得的。不同國(guó)家的發(fā)展模式是自身歷史和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的產(chǎn)物，任何一個(gè)國(guó)家都不能復(fù)制其他國(guó)家的發(fā)展模式。發(fā)展學(xué)習(xí)的過(guò)程不是復(fù)制任何一個(gè)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的過(guò)程，而發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的分享主要是學(xué)習(xí)成功者的經(jīng)驗(yàn)和吸取失敗者的教訓(xùn)。中國(guó)精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)所取得的成績(jī)的核心經(jīng)驗(yàn)是中國(guó)共產(chǎn)黨及時(shí)把握了中國(guó)廣大人民群眾對(duì)于不平等的廣泛關(guān)切，通過(guò)將社會(huì)公平放置在其政治議程的核心并以此重新凝聚廣泛的社會(huì)共識(shí)，并在此基礎(chǔ)之上，將縮小社會(huì)差異的政治議程轉(zhuǎn)化為政府的行動(dòng)，在社會(huì)和行政治理層面突破了各種利益集團(tuán)的制約，從而進(jìn)行了扶貧資源的有效配置。這一經(jīng)驗(yàn)并不必然意味著其他國(guó)家只有采用同樣的模式才能克服涉及到擺脫貧困的結(jié)構(gòu)性約束，而是意味著即使在競(jìng)爭(zhēng)性和選舉性政治的條件下，執(zhí)政黨依然可以采用超越經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)和行政利益集團(tuán)的約束，依靠其自身的政治體制來(lái)幫助窮人擺脫貧困。撒哈拉以南的非洲國(guó)家如盧旺達(dá)、埃塞俄比亞，亞洲的許多國(guó)家如越南、柬埔寨、印度尼西亞等，其歷史和政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件完全不同，也都不同程度的實(shí)現(xiàn)了突破結(jié)構(gòu)性制約的成就。中國(guó)精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)的經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)在發(fā)展中減少貧困的經(jīng)驗(yàn)共同構(gòu)成了當(dāng)代社會(huì)如何很好的把握公平和效率這樣一個(gè)難題的中國(guó)方案和中國(guó)智慧，而其中精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)的經(jīng)驗(yàn)則是中國(guó)倡導(dǎo)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的新經(jīng)驗(yàn)。

 任何涉及到調(diào)節(jié)公平和效率的實(shí)踐都不可能是沒有代價(jià)和沒有問題的。中國(guó)到2020年消除農(nóng)村絕對(duì)貧困的目標(biāo)，承載著中國(guó)黨和政府的承諾，這個(gè)過(guò)程中涉及到一系列的戰(zhàn)略和政策的調(diào)整以及巨大的資源投入，中國(guó)的貧困發(fā)生率從2012年的10.2%下降到2018年的1.7%，這是精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重大成果。但是這樣一個(gè)過(guò)程中也不可避免地出現(xiàn)了各種各樣的問題。在實(shí)現(xiàn)消除絕對(duì)貧困目標(biāo)的強(qiáng)力約束和在嚴(yán)格的考核問責(zé)的制度壓力下，出現(xiàn)了形式主義、文本主義、數(shù)字脫貧等眾多的問題。這些問題暴露了在貧困治理中需要科學(xué)地把握消除貧困這樣一個(gè)政治社會(huì)工程與貧困發(fā)生基本規(guī)律的關(guān)系，過(guò)度性的目標(biāo)約束和激勵(lì)壓力會(huì)滋生形式和數(shù)字脫貧。貧困群體依托產(chǎn)業(yè)開發(fā)實(shí)現(xiàn)收入增加的關(guān)鍵在于所依賴產(chǎn)業(yè)是否在市場(chǎng)上有可持續(xù)性，精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中的產(chǎn)業(yè)扶貧出現(xiàn)了一些盲目擴(kuò)大規(guī)模、產(chǎn)業(yè)類型雷同、可持續(xù)性不高等問題，這都反映了可持續(xù)的脫貧需要很好地把握政府強(qiáng)力推進(jìn)與產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展規(guī)律的關(guān)系問題。通過(guò)社會(huì)保障進(jìn)行兜底的前提條件首先應(yīng)具備相對(duì)較大的財(cái)政能力，更重要的是必須針對(duì)群體數(shù)量不大的、真正需要救助的群體。在精準(zhǔn)脫貧過(guò)程中出現(xiàn)了大量的瞄準(zhǔn)失靈，導(dǎo)致了社會(huì)保障資源泛化的問題。在眾多的依托公司市場(chǎng)加貧困農(nóng)戶的發(fā)展模式實(shí)踐中，出現(xiàn)了市場(chǎng)主體過(guò)多分割產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)的現(xiàn)象，造成了貧困農(nóng)戶資產(chǎn)收益和收入的相對(duì)性流失，這些問題顯示了依托市場(chǎng)機(jī)制扶貧的復(fù)雜性[43]。中國(guó)自本世紀(jì)第二個(gè)十年開展的精準(zhǔn)脫貧工作，雖然是一個(gè)目標(biāo)明確、戰(zhàn)略設(shè)置清晰的社會(huì)政治工程，但是中國(guó)政府在這樣一個(gè)過(guò)程中也是一個(gè)學(xué)習(xí)性的政府，針對(duì)這些問題中國(guó)政府都及時(shí)出臺(tái)了各種各樣的應(yīng)對(duì)性政策體系，從技術(shù)上和制度上對(duì)這些問題進(jìn)行糾正。精準(zhǔn)脫貧所呈現(xiàn)的中國(guó)新經(jīng)驗(yàn)，不僅僅是一個(gè)充滿了成就的新經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也是一個(gè)充滿了問題，并在不斷糾錯(cuò)中的發(fā)展型、學(xué)習(xí)型經(jīng)驗(yàn)。

參考文獻(xiàn):略

作者簡(jiǎn)介：李小云（1961~），男，陜西定邊人，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授；吳一凡（1993~），女，湖北仙桃人，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院博士研究生；武晉（1968~），女，上海人，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年第5期

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)