摘要：現(xiàn)代法治國家不但規(guī)定民眾享有的權利，還規(guī)定了完善的義務作為權利實現(xiàn)的保障。我國農(nóng)地物權存在著只規(guī)定權利，但沒有規(guī)定義務主體的義務之弊端，實踐中導致農(nóng)地物權在強大的公權力面前無能為力、任人支配的境遇。根據(jù)權利義務一致性的原理，國家對農(nóng)地物權負有尊重義務、平等保護義務、補償義務和反哺義務。對于目前我國以主體間不平等、歧視性的財產(chǎn)社會義務為特色的農(nóng)地用途管制制度必須進行改革：按照權利與義務一致性的要求，為社會提供公共產(chǎn)品的農(nóng)地，國家應當為其提供更多的政策激勵。

“風能進，雨能進，國王不能進”，說的是私人財產(chǎn)神圣不可侵犯，現(xiàn)代法治國家負有保護公民、法人物權（財產(chǎn)權）的義務?，F(xiàn)代法治表明，只規(guī)定權利，不規(guī)定義務主體的義務，權利可能只是文字上的權利。我國的財產(chǎn)權保護實踐表明，如果不對國家的義務進行研究并加以界定，物權（財產(chǎn)權）的保護就是一句空話，特別是涉及農(nóng)村土地物權的保護。比如，我國憲法明確規(guī)定，土地的使用權可以依法轉(zhuǎn)讓。但是國家立法機關只制定了城鎮(zhèn)土地使用權的轉(zhuǎn)讓條例，卻回避了農(nóng)村土地（主要是建設用地）使用權的轉(zhuǎn)讓，導致大量農(nóng)村建設用地只能進行隱形交易，其原因在于國家立法機關沒有履行相應的義務和職責。又如，黨的十七屆三中全會指出，要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，這是對集體土地物權可以依法流轉(zhuǎn)的承認，然而直到十八屆三中全會再次提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，有關部門不但沒有著力推進土地市場的建設，反而用各種規(guī)定、通知，以耕地保護等理由阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場的建立，導致全國統(tǒng)一的土地市場至今難覓蹤影。

由于農(nóng)地的發(fā)展權被剝奪，農(nóng)地不能直接進入市場交易，土地市場成為國有土地的單邊市場。然而，由于城市土地不敷使用，有關部門又對農(nóng)村的宅基地進行整治，通過拆村并居等將宅基地復墾為耕地，再按照城鄉(xiāng)建設用地“增減掛鉤”政策增加城市建設用地，這本無可厚非，但是針對農(nóng)房所有權和宅基地使用權這兩種物權，很多地方政府并沒有履行保護的職責，反而為了取得城市建設用地指標，不顧農(nóng)民反對，強行拆除農(nóng)房，而農(nóng)民只能“被上樓”，原中央農(nóng)辦主任陳錫文稱之為“史無前例”?？梢钥闯?，對農(nóng)地物權侵害最大的恰恰是政府。物權是對世權，物權主體之外的任何主體都負有不得侵犯物權的義務，包括國家、政府。如果只籠統(tǒng)地規(guī)定物權，而沒有規(guī)定相應的義務主體的義務，則權利的實現(xiàn)就存在很多變數(shù)，甚至流于紙面。因而，研究國家對農(nóng)地物權的義務不僅具有理論意義，更具有實踐價值。

一、中國農(nóng)地物權社會化反思

物權社會化是西方發(fā)達國家在傳統(tǒng)的個人絕對所有權觀念進行修正的產(chǎn)物，是新生資產(chǎn)階級反對封建的訴求，其基本要義是在強調(diào)物權神圣不可侵犯的同時，又強調(diào)物權的社會義務。但該理論在我國的適用造成了物權異化現(xiàn)象，因而應當認真反思。就我國物權客體的農(nóng)地而言，它既是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，也是重要的稀缺資源；它既是農(nóng)民的社會保障，又承擔著全國糧食安全的重任；它既是農(nóng)民生存的基礎，又是農(nóng)民發(fā)展的前提。農(nóng)地中的耕地具有生產(chǎn)、生活、生態(tài)等多重屬性，還是重要的戰(zhàn)略資源，如果放任所有權人開發(fā)建設，以上多數(shù)功能將會喪失，但對將耕地開發(fā)為建設用地的開發(fā)者而言，獲得的將是比耕地價值翻了數(shù)十倍乃至數(shù)百倍的眼前經(jīng)濟收益。中國物權社會化必須考慮妥善處理好這幾種關系，才能達到個人利益與社會利益的和諧發(fā)展，實現(xiàn)公私利益的平衡。農(nóng)地的財產(chǎn)屬性和資源屬性并存，決定了農(nóng)地上的生存利益和發(fā)展利益的統(tǒng)一，私益和公益的統(tǒng)一，公平價值和效率價值的統(tǒng)一。

考察我國農(nóng)地發(fā)展的歷程發(fā)現(xiàn)，物權社會化的前提與西方國家完全不同。財產(chǎn)權的社會義務在現(xiàn)代國家具有普遍的社會基礎和法律基礎，比如物權社會化始作俑者德國魏瑪憲法在很多方面都體現(xiàn)了追求社會正義、限制經(jīng)濟強者、扶助社會弱者的理念。我國憲法也有很多包含著扶助經(jīng)濟生活中的弱者、維護社會正義和社會平衡的精神，它使現(xiàn)代民法的社會因素大大增加，民法也開始將社會弱者的利益保障作為追求目標，德國著名民法學家及法哲學家卡爾·拉倫茨甚至將社會原則和私法自治原則相提并論。在這種情況下我國民法應當扭轉(zhuǎn)對農(nóng)民財產(chǎn)權的價值歧視，實現(xiàn)民法對弱勢群體的人文關懷，為解決三農(nóng)問題盡一個部門法的職責，而不是機械援引西方的物權社會化理論作為剝奪限制農(nóng)民權利的工具。財產(chǎn)權的發(fā)展史告訴我們，一個社會如果過分強調(diào)其個人利益的方面或走向另一個極端，過分強調(diào)財產(chǎn)權的社會義務，使財產(chǎn)權空殼化，對社會經(jīng)濟的發(fā)展都將是一場災難；妥善地處理好財產(chǎn)權的個人因素和社會因素，實現(xiàn)個人和社會和平共處、利益共享是明智之舉。法律既要保護個人的財產(chǎn)權，保證個人人格最大限度地全面自由發(fā)展，同時又要保護社會整體利益，保障每個人都能過上人類應有的生活——即使不能滿足每個人的所有需要，至少也要滿足每個人的最低限度的合理需要。反觀我國的農(nóng)地物權架構，其價值取向和制度安排既沒有保障農(nóng)民的物權作為個人人格全面自由發(fā)展的物質(zhì)基礎，又沒有滿足數(shù)億農(nóng)民獲得國民平等待遇的基本需要，所以它是一種逆社會化的物權制度。它追求效率，卻喪失了公平（利益分享）的目標；它追求（糧食）安全，卻以農(nóng)民人權的犧牲為代價；最終效率和安全只不過是建立在“沙灘”上，缺乏穩(wěn)固的根基。

比如，土地用途管制作為物權社會化的產(chǎn)物，是上個世紀出現(xiàn)的新生事物，它本身也在不斷發(fā)展變化和完善之中。各國法律雖然規(guī)定了土地權利人的義務，但如果政府對其的限制過分嚴重，將使財產(chǎn)人的財產(chǎn)空殼化。同時，人們對管制成本高企和管制失靈的批評之聲不絕于耳。因此各國學說和法律逐漸從強調(diào)財產(chǎn)權的社會義務過渡到限制政府的管制權、強調(diào)社會的補償義務，從而維護財產(chǎn)權人和社會的權利義務達到平衡。從國外對農(nóng)地的管制發(fā)展趨勢來看，大都從嚴格的用途管制過渡到注重對農(nóng)民的補償，有些國家還進行激勵性管制的改革。不管是對過分限制公民財產(chǎn)的違憲審查制度、管制性征收制度、開發(fā)權購買與轉(zhuǎn)移制度，還是反哺理論，都是對單向度強調(diào)財產(chǎn)權人的義務、以行政管制權為核心、權利人利益被忽視的用途管制制度的修正和理念的重構。

從法理上講，權利的獲得和實現(xiàn)不但要有法律文本上的支持，還需要公權力和義務的配套和保障。在農(nóng)地物權化的進程中，國家通過制定《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)地承包法》和《物權法》等宣示保障農(nóng)地物權和農(nóng)民利益的決心和政策取向。隨后又通過十七屆三中全會和十八屆三中全會兩個《決定》進一步明確農(nóng)地改革的方向和步驟，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利、還權賦能、賦能強權是農(nóng)地改革的基本方針。但不容否認的是，如果不觸動現(xiàn)行的土地管制制度和城鎮(zhèn)土地國有化制度，則農(nóng)地物權權利體系建設將步履維艱，因為權利的實現(xiàn)需要權力的支持和保障，需要義務體系的建立和完善，這樣才能使農(nóng)地權利實在化。而我國目前的土地管理權不是以權利保障為出發(fā)點，而是以用途管制、審批、督察等管理權為其本位；1998年建立的最嚴格的耕地保護政策和相應的法律制度對保護耕地（特別是數(shù)量上）功不可沒，但這不應以農(nóng)地物權的權能被極大壓縮為代價，耕地保護的成本和城鎮(zhèn)化的成本不應由農(nóng)民獨自承擔，農(nóng)民也不應一直為國家的經(jīng)濟社會發(fā)展做貢獻卻得不到合理的回報。政府既是土地管制的執(zhí)行者，又是農(nóng)地物權的保護者，合理平衡土地管制與財產(chǎn)權的關系是農(nóng)地改革應當妥善處理的首要問題，因為《土地管理法》第43條和第63條不修改或廢除，則農(nóng)地物權充其量只是耕作權。也就是說，農(nóng)地權利體系的建設有賴于配套制度的建設，而配套制度的建設中，規(guī)范政府的管制權和相關土地管理權是非常必要的，因為農(nóng)地物權是對世權，具有排他性，正如德國學者溫沙伊德所說，“物權是對天下萬人的不作為請求權”，它不但排除普通民事主體對物權人的侵害，也排除國家機關對物權的干涉。在我國法律體系中有一個特殊之處，即國家對農(nóng)地物權的干涉是有法律依據(jù)的。我國借鑒域外經(jīng)驗建立了最嚴格的與耕地保護政策相應的管制權力體系，但卻沒有保護公民財產(chǎn)權的制度體系。從義務角度講，我國只強調(diào)農(nóng)地的社會義務，而沒有建立國家對財產(chǎn)權的義務。表現(xiàn)在法律體系上就是物權的防御功能被極大削弱，國家注重權利宣告而輕視權利保障，農(nóng)地物權的實現(xiàn)缺乏可操作的保障手段，更沒有對抗國家公權力濫用的制約、監(jiān)督等權力，農(nóng)地物權的救濟權殘缺不全，而無救濟則無權利，這與國家公權力的運行形成對比：在最嚴格的耕地保護政策目標下，國家公權力獲得了全方位的擴張，但其對農(nóng)民基本人權和農(nóng)地物權的保護義務被模糊和淡化，更沒有將創(chuàng)造條件為農(nóng)地物權得到最大限度的實現(xiàn)作為其權力行使的宗旨，反而在現(xiàn)實中屢屢侵犯農(nóng)地物權。所以，當前農(nóng)地改革最大的問題不是權利宣告問題，而是權利保障的系統(tǒng)構建問題。在用途管制的語境下，處理土地財產(chǎn)權和土地行政權包括規(guī)劃權、征收權的關系是解決農(nóng)地物權化困局的關鍵，為此，我國應當借鑒西方法治國家對財產(chǎn)權的保護制度，建立社會對農(nóng)地物權的義務體系。

二、國家對農(nóng)地物權的義務內(nèi)容

（一）尊重義務

尊重義務是國家對財產(chǎn)權人最基本的義務，尊重并承認農(nóng)民的土地財產(chǎn)權是其承擔社會義務的邏輯前提。城鎮(zhèn)化不應是剝奪或限制農(nóng)地物權的過程，而是尊重農(nóng)地物權人基本人權實現(xiàn)的過程。諸如某些地方政府以土地換社保的做法之所以被中央叫停，道理很明顯，農(nóng)民的社會保障乃是公民的基本人權，要求人民用財產(chǎn)交換實在荒唐。我國城市像歐洲、農(nóng)村像非洲的城鄉(xiāng)二元體制不但是城鄉(xiāng)發(fā)展格局的斷裂，而且是社會資源和利益機制的割裂。與其他市場經(jīng)濟國家城鄉(xiāng)二元體制的形成主要是市場自然造成的不同，我國城鄉(xiāng)二元體制的形成很大程度上是人為歧視造成的，并且最終將歧視上升為法律制度。近年來，隨著國家對農(nóng)民土地權利的重視，農(nóng)地物權化進程方興未艾，但束縛農(nóng)民權利的體制機制并未從根本上消除。黨的十八屆三中全會指出，要保障農(nóng)民的宅基地用益物權，并逐步建立農(nóng)房的抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓制度，這承認了農(nóng)民對其房屋的所有權和相應的處分權。但在我國法律上的房地一體的流轉(zhuǎn)規(guī)則語境下，對于房屋所占用的宅基地使用權這一影響流轉(zhuǎn)價格的最關鍵因素并未觸動。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下宅基地使用權也從單一的居住功能演變成具有政治功能、社會保障功能和經(jīng)濟功能。在各地展開對宅基地使用權確權、登記的形勢下，不但應尊重農(nóng)房的所有權和流轉(zhuǎn)權，也應尊重農(nóng)戶對宅基地使用權的使用和收益權。否則，不但會在農(nóng)村內(nèi)部人為造成一個新的房、地二元制度，徒增法律制定和實施的難度，而且事實上也會使很多農(nóng)房因宅基地使用權政策的約束而根本不可能流轉(zhuǎn)。即使如有的學者設計將農(nóng)房占用的宅基地用法定租賃權解決房地分離的問題，但眾所周知法定租賃權只是債權，而中央對宅基地的政策是要保障其用益物權屬性。

對農(nóng)民財產(chǎn)權的尊重還體現(xiàn)在對農(nóng)地管制的規(guī)劃及實施上。我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》雖然重視鄉(xiāng)村規(guī)劃，但是在尊重農(nóng)地物權人的權利方面并不充分。從根本上說，保證農(nóng)民的規(guī)劃參與權是為了保護農(nóng)民的利益，也會使將來的規(guī)劃被更多的農(nóng)民接受并得到執(zhí)行。美國很多地方要求對規(guī)劃必須進行民主決策，即必須由半數(shù)以上的公眾投票同意，然后由議會批準成為法律。我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法雖然也有專門的法條規(guī)定了公眾參與，但是由于規(guī)劃決策主要是由政府審批，并且規(guī)劃的調(diào)整過于隨意，公眾參與往往走過場，民眾的知情權和參與權的缺失使規(guī)劃的執(zhí)行往往得不到民意支持。更為嚴重的問題是，政府制定的城鄉(xiāng)規(guī)劃大多沒有農(nóng)民的積極參與，但執(zhí)行規(guī)劃中往往要對農(nóng)民的物權進行限制甚至剝奪，即一旦某地農(nóng)村被劃入城市規(guī)劃區(qū)，農(nóng)民將被迫接受土地被征收、農(nóng)房被拆遷的政府行為。雖然法律規(guī)定了公共利益征收原則，但是事實上商業(yè)利益同樣可以進行征收。而公共利益原則是世界通行的征收原則，目的是充分尊重民眾的財產(chǎn)權。即使進行征收，國外大多給予市價補償或公平補償，而我國農(nóng)地征收是按照原來用途補償若干年，與公平補償相去甚遠，這是對農(nóng)地物權的一種歧視，是對農(nóng)地物權人的一種變相剝奪。隨著農(nóng)民權利意識的覺醒，依靠低價征收支撐城鎮(zhèn)化的做法越來越難以為繼。

正是在這個背景下，黨的十八屆三中全會提出了未來的城鎮(zhèn)化要進一步縮小征地范圍，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的公平交易。因此在符合規(guī)劃的情況下，應當尊重農(nóng)民的發(fā)展權，允許農(nóng)民通過行使土地權利來實現(xiàn)和分享城鎮(zhèn)化，而不是“被上樓”“被發(fā)展”，這樣才能逐步終結政府通過征地拆遷獲得土地財政、貽害無窮的唯GDP的發(fā)展方式。為尊重和保護人民的財產(chǎn)權，法治國家大多建立了保護財產(chǎn)權的合憲性審查機制。憲法規(guī)定財產(chǎn)權負有社會義務后，必然帶來這樣的問題：如果立法者不規(guī)定財產(chǎn)權社會義務的合理尺度，則執(zhí)法者可能會擴張解釋該義務到極至，并濫用權力要求財產(chǎn)權人承擔超過合理界限的義務，以致于財產(chǎn)權人在經(jīng)濟上的自由空間被極度壓縮，使憲法保護財產(chǎn)權的規(guī)則成為具文。為此，建立財產(chǎn)權立法的合憲性審查制度就成為法治國家保護公民財產(chǎn)權的配套機制。在我國，也有學者主張建立財產(chǎn)權立法的憲法審查架構，因為我國現(xiàn)行立法中已經(jīng)有很多涉及財產(chǎn)權規(guī)劃、征收、管制的內(nèi)容。這種架構至少應當包括以下內(nèi)容：其一，合憲性審查機構。國外大多是由憲法法院作為審查機構，我國可以考慮由最高人民法院或者其派出機構進行審查；其二，審查程序。建議由最高法院制定專門的審查程序；其三，審查內(nèi)容。國外合憲性審查的重點是財產(chǎn)權的管制是否出于公共利益的目的，財產(chǎn)權承擔的社會義務是否在合理的界限內(nèi)。如果財產(chǎn)權的管制達到嚴厲的程度，使財產(chǎn)權的權能被掏空，可以認為是不符合憲法保護財產(chǎn)權的精神；但如果相關法律在此情況下，給予財產(chǎn)權人以補償，則可以認定合憲。

（二）平等保護義務

尊重財產(chǎn)權無公私之分、城鄉(xiāng)之別，應當按照黨的十八屆三中全會提出的“同地同權同價”政策導向初步扭轉(zhuǎn)政府長期以來所持的以鄉(xiāng)養(yǎng)城、以農(nóng)補工的發(fā)展觀念，體現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化中城鄉(xiāng)平等的價值取向。城市土地所有權和農(nóng)村土地所有權在法律上應當是平等的，農(nóng)地應當作為農(nóng)民的財產(chǎn)進行經(jīng)營管理，而提供公共產(chǎn)品如糧食安全、環(huán)境保護、資源可持續(xù)發(fā)展等是國家的責任，不應當由農(nóng)民提供；相反，國家應當向農(nóng)民提供拖欠數(shù)十年的社會保障等公共產(chǎn)品，只有這樣土地才能真正成為農(nóng)民生存和發(fā)展的財產(chǎn)，才能真正實現(xiàn)農(nóng)民財產(chǎn)性收入。同時，尊重財產(chǎn)權必然要求建立公平合理的保護和救濟機制，而我國相關法律對涉及土地的規(guī)劃、征收、管制等公權力的救濟遠遠不能體現(xiàn)滿足保護農(nóng)民財產(chǎn)權的要求，特別是司法救濟基本是空白，而限制群眾上訪更是剝奪了群眾尋求救濟的合法渠道，這也就是農(nóng)民在實踐中大多采用私力救濟的主要原因。其實這里涉及的是城鄉(xiāng)一體化中土地管理權和土地財產(chǎn)權的關系問題，為了執(zhí)行最嚴格的耕地保護制度，現(xiàn)行土地管理法正式確立了土地用途管制制度，將農(nóng)地的使用權限定為農(nóng)業(yè)用途，事實上使物權法規(guī)定的農(nóng)地物權變成了耕地保護義務，國家的糧食安全義務由農(nóng)民承擔，卻又沒有任何補償，法律也沒有為農(nóng)民對用途管制提供救濟權。2007年的《物權法》只是規(guī)定了在不改變農(nóng)業(yè)用途時農(nóng)民對農(nóng)地有長久承包權和至今不能流轉(zhuǎn)、只能使用的宅基地用益物權，集體建設用地使用權只有一個條文且屬于引致性規(guī)范。法治的精髓是良法之治，法律制度本身設計的不公平、不合理自然難以為社會認可，現(xiàn)行的土地管制制度造成的土地財政問題、征收所引發(fā)的一系列社會問題至今仍然困擾甚至左右著城鄉(xiāng)一體化的改革進程。平等保護農(nóng)民的物權就要解決農(nóng)地物權人從土地規(guī)劃、管制、征收、指標審批和實施等全方位的話語權和相應的救濟權問題。

平等保護義務的另一層含義是，不但要實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間資源的公平交易、等價交換，還要實現(xiàn)鄉(xiāng)村之間資源的平等保護，后者主要防止農(nóng)村內(nèi)部不同區(qū)域間由于資源的不平衡導致的兩極分化，比如，有的農(nóng)村位于城市近郊，建設用地較多，農(nóng)地入市后獲得較多的土地增值利益。有的農(nóng)村位于遠郊，缺乏建設用地可以入市，土地大多被劃入基本農(nóng)田，承擔了較多的糧食安全義務。賀雪峰教授指出，新中國建立后，國家消滅了土地食利階層，但是現(xiàn)在允許集體建設用地入市可能會重新形成一個食利階層，這就是位于城市近郊的農(nóng)村憑借較多的建設用地入市而獲取超額的利益，這是城市化中不得不提防的地方。如何解決這兩類農(nóng)村的土地收益懸殊的問題，或者說如何平等保護不同區(qū)域農(nóng)村的物權？這就要用發(fā)展權的理念去平衡兩類農(nóng)村的物權權能。比如美國政府和企業(yè)對不同區(qū)域農(nóng)地的發(fā)展權進行轉(zhuǎn)移和購買，實現(xiàn)了不同區(qū)域農(nóng)民的利益平衡。

（三）補償義務

財產(chǎn)的社會義務理論認為，除了征收財產(chǎn)應當補償，其他的單純對財產(chǎn)權的限制一般是不需要補償?shù)?。美國的警察權理論也認為，政府出于公共利益對社會行使的權力是正當和必要的，因而無須補償因此造成的財產(chǎn)損害。雖然國家限制公民財產(chǎn)具有正當性，但如果限制的程度過于嚴格，將使財產(chǎn)空殼化和價值嚴重貶損，此時的管制后果已和征收一樣，不予以補償是不公平的。為了防止政府濫用管制權、將本應當補償?shù)念愃普魇諅窝b成財產(chǎn)的社會義務，管制要接受法院的合憲性審查，對要求財產(chǎn)承擔輕微社會義務的，國家不需補償；而構成征收或管制性準征收的，則應公平補償。

認定一個立法（如土地法對農(nóng)地物權轉(zhuǎn)用的限制）究竟是對財產(chǎn)權課以普通的社會義務還是征收，主要考慮立法對財產(chǎn)限制的嚴重程度、效果、重要性和強度等。比如，法律限制一定城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建筑高度，就屬于財產(chǎn)應當容忍的社會義務而不必補償；但如果完全不允許該土地用于建設，就應當被視為征收而予以補償。針對管制性征收的標準問題，美國法院和學者先后提出了財產(chǎn)權剝奪論、多因素平衡論、政府角色定位論、實質(zhì)侵占論、妨害控制論、全部經(jīng)濟價值剝奪論、目的/手段正當論等，作為判斷公民財產(chǎn)是否被準征收。德國法院也對傳統(tǒng)上將國家對人民財產(chǎn)權的限制分為應予補償?shù)恼魇蘸筒挥柩a償?shù)南拗疲椽M義上的財產(chǎn)權的社會義務）兩類理論進行了改革，法官采用擴張解釋的方法，將對財產(chǎn)權過度限制的情形統(tǒng)攝于征收范疇中，使古典征收制度發(fā)生了重大變革。為解決兩類限制的區(qū)分，德國法院先后提出了個別行為說、目的違反說、特別犧牲說等。

我國學者認為，是否構成管制性征收，關鍵是看政府為了公共利益而依法對公民財產(chǎn)權的限制是否超越了社會義務的合理界限，使權利人遭受了特別的犧牲，并形成了一些共識：對于限制或禁止財產(chǎn)權的有害利用，即使對財產(chǎn)權人造成了損失，亦屬于合理限制范圍，不必補償；為公共利益而對所有財產(chǎn)權人施加的限制，即使程度較重，屬于社會負擔均擔原則，不構成為公共利益的特別犧牲，故無需補償；只有當政府為公共利益而對個別財產(chǎn)權人施加的限制達到嚴重程度，造成了財產(chǎn)權價值的重大貶損時，方構成管制性征收。在我國由于最嚴格的耕地保護政策的實施，根據(jù)《土地管理法》第63條和第43條的規(guī)定，很多農(nóng)戶的承包地被劃入基本農(nóng)田甚至永久基本農(nóng)田，這就是說，他們的農(nóng)地將永遠不能用于建設目的。但與此同時中央已探索集體經(jīng)營性建設用地逐步與城市建設用地并軌，享受城鎮(zhèn)化的利益。而國家糧食安全的義務作為公共產(chǎn)品本來應當由國家提供，不應當由不享有國民待遇的農(nóng)民承擔，這不是物權的社會義務；如果土地管理法相關條文不修改或廢除，則意味著大田農(nóng)民仍然將無限期地為社會提供公共產(chǎn)品。由部分農(nóng)民承擔城鎮(zhèn)化中保護糧食安全的義務和成本，該部分農(nóng)民應當被認為是做出了特別犧牲，社會應當對其貢獻進行補償。補償?shù)臉藴士梢愿鶕?jù)犧牲者被管制的強度而定，也可以根據(jù)其對社會的貢獻而定。

管制越界應當補償是一方面，而是否應當管制和管制強度的合理性則是問題的另一方面。管制及管制強度是否合理還可以用比例原則來確定。比例原則的精髓是政府應當在公共利益和私人財產(chǎn)權進行利益衡量，不能當然認為公共利益必然高于個人利益（特別是我國法律將商業(yè)利益也當成公共利益時），不能任意限制或剝奪私人財產(chǎn)權而不給予任何補償。比例原則包括三個內(nèi)容：妥當性原則、必要性原則和狹義比例原則。妥當性原則首先要求政府限制土地權利的目的必須正當，即必須出于公共利益才能限制人民的財產(chǎn)權。我國實行世界上最嚴格的耕地保護政策，因此，推進土地用途管制的目的具有正當性；但如前所述，今后城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要新增上億畝建設用地，如果只能通過土地管理法規(guī)定的征收農(nóng)地途徑獲得，就證明上述絕對禁止農(nóng)地轉(zhuǎn)用的用途管制不具有正當性。因為城鎮(zhèn)化用地不完全是公共利益用地，甚至主要是商業(yè)用地。很明顯，這里的矛盾之處在于，如果耕地實行最嚴格的保護，那么政府就不應當出于非公共利益的目的征收農(nóng)民的土地或絕對禁止農(nóng)地主體對農(nóng)地的非農(nóng)轉(zhuǎn)用；其次，限制手段是否有助于目的的達成，這是要求目的和手段之間應當有合理的聯(lián)結關系。土地管理法規(guī)定的用途管制絕對限制農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設用地的政策可以促進耕地數(shù)量上的穩(wěn)定，但對于耕地質(zhì)量和糧食安全產(chǎn)生了負面影響。地方政府和農(nóng)戶寧愿將基本農(nóng)田“上山下灘”，也不愿將平地良田劃入基本農(nóng)田。這說明該政策只是部分達到了目的。必要性原則要求在數(shù)個手段都能達成目的時，應當選擇對人民權利損害最小的、最溫和的手段。如前所述，法律限制人民權利的方式有二：無限限制模式和有限限制模式，我國土地管理法第63條和43條顯然采取了前者，其后出臺的物權法第184條（禁止農(nóng)地抵押）強化了這種模式。雖然有學者指出我國正在由無限限制模式轉(zhuǎn)向有限限制模式，但從土地管理法的規(guī)則上還沒有看到這種轉(zhuǎn)變。這種模式帶來的后果是農(nóng)民主要是大田農(nóng)民無法分享城鎮(zhèn)化中土地級差地租的利益，種糧農(nóng)民收入與市民收入差距越來越大，也無法與擁有集體建設用地的農(nóng)民收入相提并論。就連糧食主產(chǎn)區(qū)由于農(nóng)地無法轉(zhuǎn)用，反過來還需承擔保護耕地和農(nóng)民的利益，故這些地方往往都是財政貧困縣（市）。所以，最嚴格的耕地保護政策和用途管制制度造成了承擔糧食安全任務的農(nóng)戶貧窮和地方政府的財政困難。比例原則要求審視政府的管制手段是否能達到公共利益；在有多種選擇時，采用的管制手段和管制目標是否對人民的侵害程度最小。從我國法律和政策來看，為了公共利益，農(nóng)民的土地要么被征收，要么被禁止轉(zhuǎn)用，從而只有當其為國家糧食安全作貢獻時才能行使農(nóng)地物權，這種世界上最嚴格的耕地保護政策使中國農(nóng)民的土地權利變成嚴苛的社會義務。不同于國外的是，被嚴格限制的物權主體——農(nóng)民在我國是長期不能享受平等公民權的群體，對他們采用的手段和所欲達到的目的已經(jīng)嚴重背離了比例原則，造成了農(nóng)民財產(chǎn)的重大貶損（比如被劃入永久基本農(nóng)田的物權人，被禁止轉(zhuǎn)讓宅基地的農(nóng)民房屋），當然構成了管制性征收。規(guī)劃是財產(chǎn)權的基礎，但規(guī)劃不應是將保障國家糧食安全的義務分配給農(nóng)民，將農(nóng)地轉(zhuǎn)用的增值利益分配給政府自身。

（四）反哺義務

該義務是源于反哺理論的形象說法，反哺理論是經(jīng)濟學上的重要觀點。西方國家的城市化歷程顯示，在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供原始積累，而后當工業(yè)化發(fā)展到一定階段時，工業(yè)應當反哺農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)實現(xiàn)現(xiàn)代化后，工業(yè)和農(nóng)業(yè)進入?yún)f(xié)調(diào)發(fā)展階段，城鄉(xiāng)實現(xiàn)一體化，這就是工業(yè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的三部曲。我們雖然批評西方國家城市化對農(nóng)村先剝奪后反哺的錯誤做法，但我們依然找到很多理由為我們重蹈城市剝奪農(nóng)村的舊路辯解，只不過我們的立法還在猶豫是否要對農(nóng)村進行反哺。工業(yè)對農(nóng)業(yè)、城市對農(nóng)村的反哺是一種社會的義務，而非工業(yè)或城市對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的恩賜，據(jù)統(tǒng)計，我國目前的人均GDP、農(nóng)業(yè)GDP比重、工農(nóng)業(yè)GDP之比、初級產(chǎn)品和工業(yè)制成品出口占GDP之比等多項指標和國際大規(guī)模反哺指標相吻合，總體上已經(jīng)具備工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的基本條件。

反哺其實是當農(nóng)地物權人履行了社會義務后，社會對農(nóng)民進行的回報，它是對補償義務的進一步延伸。補償義務是對符合管制性征收條件的農(nóng)地物權人給予的一定補償，其覆蓋范圍有一定的局限性，對農(nóng)民的利益維護還處于低水平上。按照物權社會化的觀點，財產(chǎn)的社會義務是源于社會關聯(lián)性的存在，但社會關聯(lián)性理論本意是要求所有社會成員與社會的關系應當是雙向的而非單向度的，特別是對承擔糧食安全義務的農(nóng)民，只強調(diào)農(nóng)民對社會的義務而不對其履行義務進行回報和補償，則糧食安全不具有可持續(xù)性，人民公社的制度安排就是前車之鑒。實行反哺義務要妥善解決農(nóng)民自主發(fā)展權的問題，解決“三農(nóng)”問題要輸血，更要造血。造血的實質(zhì)是要解決農(nóng)地物權的管制問題。農(nóng)地管制是對土地的用途管制，它只能出于公共利益的目的，且符合比例原則，但我國目前采取的對包括耕地和宅基地在內(nèi)的所有農(nóng)地實施的管制不符合比例原則，屬于歧視性管制。在社會履行反哺義務時，應當考慮反哺與農(nóng)民自主發(fā)展的結合?，F(xiàn)行的反哺和農(nóng)地管制制度完全把農(nóng)村和農(nóng)民置于消極、被動接受反哺（或等待反哺）的地位，仿佛城市支持農(nóng)村是給農(nóng)民巨大的恩惠，而有意壓制農(nóng)村自我發(fā)展的巨大潛力和資源。在實施新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，通過農(nóng)村自身的發(fā)展?jié)撃茚尫艁砜s小城鄉(xiāng)差距，有利于平衡城鄉(xiāng)關系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，減少因征地帶來的社會沖突和矛盾。中央已經(jīng)認識到反哺對城鄉(xiāng)一體化的重要性，在黨的十六大以來的多個中央文件中指明了農(nóng)地改革的路線圖，現(xiàn)在的關鍵是將城市對農(nóng)村的反哺義務制度化或上升為法律，保障工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的長效機制，就象當初將農(nóng)村支持城市予以法律化（如《戶口登記條例》）一樣?，F(xiàn)在政府正是缺乏法律化的剛性約束，導致的局面是目前仍然是鄉(xiāng)村支持城市，城市是各地政府主要的經(jīng)營對象，農(nóng)村難以獲得公共財政的陽光，城鄉(xiāng)差距實際上在不斷擴大。從西方國家的發(fā)展來看，按照不同的發(fā)展階段，反哺可以分為保護型反哺、發(fā)展型反哺和持久型反哺。由于我國東部和西部地區(qū)的農(nóng)村發(fā)展狀況差別較大，處于不同的發(fā)展階段，故可以考慮在不同發(fā)展區(qū)域?qū)嵭胁煌姆床刚?，并由地方建立符合本地區(qū)發(fā)展特點的反哺立法。

三、中國農(nóng)地物權和國家義務關系的重構

物權社會化的真締是什么？物權社會化理論是對財產(chǎn)權絕對的修正，是在保障私人財產(chǎn)權的基礎上，更加關注社會共同體的生活，關注人與人之間的社會關聯(lián)性。它是為防止私人濫用財產(chǎn)權損害社會公共利益而對私人物權實施的各種限制，目的是達到個人利益和社會利益的協(xié)調(diào)。限制必須是公平合理和一視同仁的，不能帶有歧視性的。農(nóng)民以土地和自己的勞動為中國的工業(yè)化付出了重大的犧牲和代價，但其他事關國計民生的國有財產(chǎn)呢？有學者指出，計劃經(jīng)濟年代，整個國民經(jīng)濟是官僚經(jīng)濟，在這個體制下，國民經(jīng)濟被部門化，分成石油、電子、鋼鐵、煤炭、水利等領域，并且是從中央到地方實行垂直治理。當中國從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟后，經(jīng)濟管理的部門化特征并沒有改變，壟斷、官僚化和不透明，都是國有企業(yè)的特色。這些國有財產(chǎn)的性質(zhì)是全民所有，本應為全體人民謀福利，但卻形成了壟斷利益集團。這說明這些事關國計民生的財產(chǎn)并沒有很好地履行社會義務。以土地是重要的生產(chǎn)資料為由要求農(nóng)民對社會積極地履行義務，而其他財產(chǎn)卻可以不盡義務，這明顯存在對農(nóng)民的歧視性對待。經(jīng)濟學家黃益平指出，我國的增長模式是不協(xié)調(diào)、不平衡、低效率和不可持續(xù)的，特別是為壓低生產(chǎn)成本，大幅扭曲生產(chǎn)要素（包括農(nóng)地和農(nóng)民工勞動力）的價格，普遍壓低生產(chǎn)要素成本的一個后果，實際相當于向工業(yè)和城市提供變相的補貼，變相地補貼生產(chǎn)者、投資者和出口商，但同時向農(nóng)民變相地征稅，其實是將社會財富從窮人向富人收入再分配的過程。

在新型城鎮(zhèn)化背景下我國物權社會化面臨的問題是什么？根本一點是要解決城鄉(xiāng)差距問題，即“三農(nóng)”問題。城鎮(zhèn)化應當是農(nóng)民獲得平等發(fā)展權、分享城鎮(zhèn)化利益的過程，是城鄉(xiāng)資源公平交易的過程，是城鄉(xiāng)二元差距逐步縮小的過程。“三農(nóng)”問題中涉及到物權法的問題主要有三：一是集體建設用地和國有土地同地同權的市場化構建問題；二是受管制的農(nóng)地發(fā)展權問題；三是農(nóng)村大量受限不能流轉(zhuǎn)的閑置、低效利用的宅基地的處置問題。作者認為，這三者可以放在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大背景下通盤考慮，可以用權利義務相一致的原則統(tǒng)籌解決這幾個問題。對于第一個問題，中央已多次重申要在同地同權的原則下建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，這也是農(nóng)民維權抗爭和官民沖突最嚴重的領域，這實質(zhì)上是賦予農(nóng)地以發(fā)展權，它將是農(nóng)地制度變革的重頭戲。但是對于地處遠郊、種植大田作物、保障國家糧食安全的農(nóng)民來講，其發(fā)展權如何保障？也就是說，本來應當由政府提供的糧食安全等公共產(chǎn)品，卻通過法律上最嚴格的耕地保護政策和制度強迫農(nóng)民來提供，不但導致農(nóng)民收入低下，連糧食主產(chǎn)區(qū)的地方政府也因為農(nóng)業(yè)用地不能轉(zhuǎn)為建設用地而無法獲得土地出讓金，而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)又是需要扶持的產(chǎn)業(yè)。

對于目前這種以主體間不平等、歧視性的財產(chǎn)社會義務為特色的土地用途管制應當如何改革？憲法如何保護農(nóng)民的財產(chǎn)權？學者們提出了很多改進的方案，比如有學者指出，農(nóng)地產(chǎn)生的糧食安全、環(huán)境生態(tài)等公共利益被社會無償享受，忽視了農(nóng)民的外部利益的內(nèi)部化。嚴重的利益分配失衡導致農(nóng)地管制失靈并束縛了農(nóng)地外部效益的充分發(fā)揮，因此要引進激勵相容的理念，賦予農(nóng)民外部效益的財產(chǎn)權，由政府代表社會大眾對農(nóng)民進行必要的補償或財產(chǎn)權交易，以達到保護農(nóng)地的目的。成功的農(nóng)地政策應當具備兩個要素：一是農(nóng)業(yè)發(fā)展不應只注重土地管制，更應當創(chuàng)設利益誘導機制使農(nóng)地得以維持；二是建立利益共享、成本分擔、損益均衡的機制。這里的損益均衡其實就是在財產(chǎn)權人履行了相應的社會義務后，社會有義務對其進行補償。這是物權社會化的根本意旨，即社會關聯(lián)性的存在要求那些對社會發(fā)展有重要作用的財產(chǎn)權要履行更多的義務。但社會不能長期、無償、強制地要求義務人提供公共利益。要使農(nóng)地提供的公共產(chǎn)品和外部利益具有可持續(xù)性和穩(wěn)定性，就要為其提供公平的反哺機制，美國的農(nóng)地開發(fā)權轉(zhuǎn)移與購買政策是比較典型的做法。但當社會沒有足夠的財力對所有農(nóng)民進行足額的補償時，也可以采用激勵性管制作為替代性政策工具。

為使這種激勵性管制能形成長效機制，應當由社會和農(nóng)民在平等協(xié)商的基礎上達成一項農(nóng)地物權契約，以激勵性管制為原則，根據(jù)權利義務的一致性來確定雙方的權利義務。所謂權利義務的一致性，是指在農(nóng)地管制中，承擔的社會義務越多，享受的權利也應當成比例增加。法國法學家狄驥在提倡社會連帶理論時指出：所有權不是一種權利，而為一種社會功能。所有主，換言之就是財富的持有者，而持有財富的事實，負有完成社會功能之義務;當他完成這個功能，他的所有主之行為就被保護。倘若他不完成這個義務或做得不好，……統(tǒng)治者強迫他完成所有主的社會功能是合法的干涉，這個干涉在確保他所持有之財富依照它的用途加以使用。物權社會化要求實現(xiàn)社會正義，每一塊土地天然享有開發(fā)權，但也都平等地負有社會義務，法律不能任意豁免某一塊土地的社會義務，也不能隨意地違反憲法剝奪某一塊土地的開發(fā)權。農(nóng)民集體雖然可能有權進行開發(fā)小產(chǎn)權房，但這不能當然免除其社會義務。但在集體建設用地入市和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場建設的大趨勢下，開發(fā)小產(chǎn)權房（或集體建設用地直接入市）的農(nóng)民怎樣承擔社會義務？而承擔社會義務、為社會提供公共產(chǎn)品和糧食安全的大田農(nóng)民的利益又如何保護？作者以為，按照權利義務的一致性要求，為社會提供越多公共產(chǎn)品的主體，社會應當為其提供更多的政策激勵。

對于大田農(nóng)民，法律既可以為其提供實體開發(fā)權，也可以為其提供虛擬開發(fā)權，這主要看農(nóng)民所在地的規(guī)劃狀況。該開發(fā)權應當與其承擔的社會義務成比例，即為社會提供的糧食越多，社會應當為其提供的開發(fā)權也應當越多。為社會提供的糧食越少，開發(fā)權也應當減少。之所以將糧食而不是經(jīng)濟作物等作為指標，是因為糧食為國家提供的公共產(chǎn)品價值最高，而種植大田作物的比較效益又是最低。提供糧食以外的其他農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)民，社會也應當為其提供適當?shù)拈_發(fā)權或開發(fā)權指標。不能或不宜提供開發(fā)權或開發(fā)權指標的，社會可為其提供住房或待遇較好的就業(yè)崗位，為農(nóng)民集體提供優(yōu)惠的金融、稅收支持，比如條件寬松的農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)業(yè)貸款等。還可以考慮優(yōu)先為其審批宅基地、優(yōu)先審批集體建設用地、集體建設用地流轉(zhuǎn)中的稅收優(yōu)惠、項目和基礎設施優(yōu)先在大田農(nóng)民所在的農(nóng)地區(qū)域投資。

作者簡介：呂軍書（1963-），男（漢），河南新鄉(xiāng)人，河南師范大學法學教授、經(jīng)濟學教授，碩士生導師，河南師范大學三農(nóng)法律問題研究中心常務副主任，河南省法學會農(nóng)業(yè)與農(nóng)村法治研究會副會長，新鄉(xiāng)市法學會農(nóng)業(yè)與農(nóng)村法治研究會會長，河南省法治智庫專家，主要研究方向：“三農(nóng)”經(jīng)濟發(fā)展與法制建設。楊毅斌（1994-），男（漢），河南新鄉(xiāng)人，河南師范大學法學院研究生。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《理論與改革》2019年第4期

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