摘要：中國加入世界貿(mào)易組織以來, 履行承諾, 在推進國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持保護制度改革完善進程中更加注重與WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則兼容。但是, 中國也面臨一些WTO成員質(zhì)疑是否遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則以及國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持保護政策完善如何兼顧合規(guī)性和激勵性等突出矛盾。中國遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則面臨的矛盾, 主要歸因于現(xiàn)有WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則存在缺陷、新一輪談判進展緩慢和一些WTO成員對農(nóng)業(yè)支持規(guī)則約束單方面理解以及中國適應(yīng)WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則制定農(nóng)業(yè)政策尚處于探索階段等。為了更好地適應(yīng)WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則要求, 中國農(nóng)業(yè)支持保護政策選擇與完善必須兼顧履行WTO相關(guān)義務(wù)和有助于保護調(diào)動農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的積極性, 并要加快構(gòu)建中國農(nóng)業(yè)對外開放新格局, 推動新的WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則談判。

關(guān)鍵詞：WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則; 農(nóng)業(yè)政策; 合規(guī)性; 農(nóng)民利益;

2001年, 中國加入世界貿(mào)易組織 (WTO) 。中國是否履行了入世承諾?中國是否遵守了WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則?在國家著力解決中美經(jīng)貿(mào)摩擦的背景下, 如何看待少數(shù)國家對中國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易政策和國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策的質(zhì)疑?這些問題事關(guān)中國對外開放形象, 事關(guān)中國農(nóng)業(yè)支持保護政策完善及其制度改革, 事關(guān)中國怎樣才能統(tǒng)籌農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)生產(chǎn)與進口保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給大局, 事關(guān)中國能否守住國家糧食安全底線。本文通過揭示中國遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則面臨的主要矛盾, 分析矛盾產(chǎn)生的原因, 提出應(yīng)對主要矛盾的思路和對策, 這對于構(gòu)建中國農(nóng)業(yè)對外開放新格局, 采取切實有效措施更好地守住糧食安全底線和確保國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品有效供給以及保護調(diào)動農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)積極性, 都具有重要的現(xiàn)實意義。

一、中國遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則面臨的主要矛盾

中國加入WTO后, 全面履行了入世承諾, 遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則, 同時也出現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易逆差不斷擴大和一些農(nóng)產(chǎn)品進口高速增長的情況。盡管如此, 中國農(nóng)業(yè)支持保護政策和農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策等卻遭遇美國等一些WTO成員非議, 甚至出現(xiàn)美國通過WTO爭端解決機制訴訟中國稻谷、小麥和玉米支持水平超過入世承諾的極端情況。在中國履行了入世承諾和遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則遭到質(zhì)疑的同時, 對于中國全面廢除玉米臨時收儲政策, 不斷調(diào)低小麥最低收購價并維持稻谷最低收購價較低水平, 放棄糧食直補等補貼政策, 國內(nèi)擔憂這是否會失去保護農(nóng)民利益并調(diào)動農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)的有效手段?如果沒有激勵農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有效手段, 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展目標和確保國家糧食安全如何落實?在遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則方面, 中國選擇農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策和國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策正處于合規(guī)性與激勵性兩難矛盾中。

1.中國是否履行入世承諾和遵守WTO規(guī)則方面的矛盾

2018年, 中國發(fā)布了《中國與世界貿(mào)易組織》白皮書1, 鄭重向世界宣告:中國2001年加入世界貿(mào)易組織以來, 積極踐行自由貿(mào)易理念, 全面切實履行了加入承諾, 大幅開放市場。在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易領(lǐng)域, 中國2010年就履行了降低農(nóng)產(chǎn)品進口關(guān)稅義務(wù)。中國農(nóng)產(chǎn)品進口關(guān)稅平均稅率由2001年的23.2%降至2010年的15.2%, 是WTO成員農(nóng)產(chǎn)品進口關(guān)稅水平較低的國家之一。2010年中國農(nóng)產(chǎn)品進口關(guān)稅水平約為世界農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅水平的1/4, 遠低于發(fā)展中國家成員56%和發(fā)達國家成員39%的平均關(guān)稅水平。同時, 中國對小麥、玉米、大米、食糖、棉花、羊毛、毛條和化肥等關(guān)系國計民生的大宗商品實行關(guān)稅配額管理, 是根據(jù)入世談判達成的協(xié)議允許采取的邊境保護措施, 沒有違反規(guī)定增加非關(guān)稅壁壘。

入世以來, 中國降低關(guān)稅, 減少并約束非關(guān)稅措施, 農(nóng)產(chǎn)品進口規(guī)模快速擴大。2001—2018年, 按當年美元價格計算的中國農(nóng)產(chǎn)品進口額由118.5億美元增加到1371.0億美元, 增長了近10倍;農(nóng)產(chǎn)品進口額增長速度明顯快于出口額, 農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易由順差42.0億美元變成逆差573.8億美元。特別地, 中國稻谷、小麥和玉米等庫存水平雖高, 但是仍然按照入世承諾, 進口一定規(guī)模的稻谷和小麥。2018年, 中國進口大米、小麥和玉米分別達到307.7萬噸、309.9萬噸和352.4萬噸, 分別占關(guān)稅配額量的57.8%、32.2%和48.9%, 中國已盡最大努力進口了三大主糧的一定關(guān)稅配額量。2根據(jù)WTO統(tǒng)計數(shù)據(jù), 2017年, 中國已經(jīng)成為世界上第一大農(nóng)產(chǎn)品進口國家, 中國農(nóng)產(chǎn)品進口總額1830億美元, 占全球農(nóng)產(chǎn)品進口總額的10.3%。如果不考慮歐盟成員內(nèi)部之間的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易額, 2017年中國農(nóng)產(chǎn)品進口總額高出歐盟60億美元, 高出美國220億美元。3

遺憾的是, 美國政府及國外一些學者并不認同中國履行了入世承諾并遵守了WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則。特別地, 美國對中國在農(nóng)業(yè)方面履行入世承諾和WTO成員義務(wù)以及遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則等方面提出非議、控告。近年來, 美國政府及其相關(guān)研究者認為中國違反WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則, 沒有兌現(xiàn)入世承諾。美國按照對WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則單方面的理解, 認為WTO成員必須不斷降低農(nóng)業(yè)支持保護力度, 降低對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易具有扭曲效應(yīng)的支持保護水平。入世后, 中國實現(xiàn)了由征繳農(nóng)業(yè)稅向發(fā)放農(nóng)業(yè)補貼轉(zhuǎn)變, 農(nóng)業(yè)支持保護水平實現(xiàn)了由負向正轉(zhuǎn)變, 特別是小麥、稻谷和玉米的國內(nèi)支持水平超過入世承諾和WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則的約束。據(jù)此, 國際一些批評者認為中國農(nóng)業(yè)政策實施方向與WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則多邊框架原則相違背, 中國國內(nèi)農(nóng)業(yè)政策從制定到實施沒有考慮WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則約束。4美國總統(tǒng)辦公室貿(mào)易辦事處2019年2月發(fā)布的《呈交美國國會關(guān)于中國遵守WTO規(guī)則的報告2018》5, 列舉了中國在農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額使用、技術(shù)壁壘、國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持水平等多個方面沒有遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則的情形, 還在2016年9月向WTO控告了中國給予小麥、大米和玉米的政策支持水平超過入世承諾, 并表示對中國計算農(nóng)業(yè)支持水平的方法不信任, 認為中國的計算不符合美國對WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則的理解, 導致中國國內(nèi)對特定糧食品種支持水平的低估。

可見, 關(guān)于中國加入WTO后, 是否履行了入世承諾, 是否遵守了WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則, 中國與美國分歧很大。不僅結(jié)論十分矛盾, 而且在WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則的精神、實施步驟以及評估方法等多個方面, 中美兩國理解均存在明顯差異。顯然, 美國是按照先有結(jié)論, 即中國在農(nóng)業(yè)對外開放很多方面沒有履行入世承諾和遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則, 然后再對WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則有選擇的理解是片面的。當然, 關(guān)于美國提出的中國履行入世承諾和遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則的質(zhì)疑和非議, 中國不可能也不應(yīng)該置之不理。

2.關(guān)于遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則與國內(nèi)農(nóng)民利益保護和農(nóng)業(yè)發(fā)展關(guān)系的擔憂

2004年后中國建立的糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品托市政策和補貼政策, 由于在保護和調(diào)動農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)積極性方面具有正向效應(yīng), 曾在糧食連續(xù)多年豐收和其他重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給保障中發(fā)揮積極作用。但是近年來, 以美國為代表的WTO成員對中國農(nóng)業(yè)支持保持政策提出非議, 特別是美國認定中國實施的稻谷和小麥最低收購價政策、玉米補貼政策及關(guān)稅配額管理等違反WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則, 沒有兌現(xiàn)入世承諾, 并將有關(guān)支持保護手段違規(guī)的意見提交到WTO, 對中國農(nóng)業(yè)政策選擇施加影響。在國際壓力下, 加上國內(nèi)糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供求失衡和產(chǎn)需不匹配等矛盾的出現(xiàn), 中國自2014年起先后放棄了油菜籽、甘蔗、棉花、大豆和玉米等重要農(nóng)產(chǎn)品的臨時收儲政策, 并自2016年起不斷地調(diào)低稻谷和小麥最低收購價水平。2017年改革后的棉花目標價格, 以及臨時收儲政策取消后實施的生產(chǎn)者補貼政策, 是否符合WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則要求?美國等WTO成員是否會對中國現(xiàn)有農(nóng)業(yè)支持保護政策措施再提出異議?這些都將面臨較大挑戰(zhàn)。

中國完全遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則, 是否會影響國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策的有效性?盡管國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策的目標具有多重性, 不同目標之間可能存在沖突, 現(xiàn)實中很難找到一個政策工具同時確保農(nóng)業(yè)發(fā)展多重目標都能夠?qū)崿F(xiàn), 但是農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策和基于產(chǎn)出量的農(nóng)業(yè)補貼政策工具對于保護農(nóng)民積極性和促進農(nóng)民增收相對有效, 是毋庸置疑的。

2019年中央一號文件和《政府工作報告》都強調(diào)要抓好農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)。如果對糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者缺乏有效的政策激勵手段, 在中國糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本較高和市場競爭力不強的情況下, 符合中國實際需要的政策目標也未必能夠?qū)崿F(xiàn)。新形勢下, 如何確?？诩Z絕對安全和谷物基本自給?如何實施大豆振興計劃?中國經(jīng)濟社會發(fā)展全局提出的這些政策目標與WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則約束下可選擇的政策工具、政策措施和手段等無疑存在著矛盾甚至沖突。如果無法調(diào)動農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)的積極性, 那么為了更好滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需要及應(yīng)對國際風險和不確定性而提出的保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給目標則難以實現(xiàn)。

3.辯證全面看待中國遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則矛盾

如何看待美國等WTO成員對中國履行入世承諾和遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則的指控和質(zhì)疑?中國遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則是否意味著必然失去激勵農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)的有效手段?雖然這些屬于認識問題, 但是對于中國構(gòu)建農(nóng)業(yè)對外開放新格局和守住國家糧食安全底線實踐也具有重大影響, 需要正視矛盾, 辯證全面分析, 深入探討。

如何看待中國在農(nóng)業(yè)方面履行入世承諾和遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則已經(jīng)遭到美國等質(zhì)疑這一事實?實際上, 美國審視WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則執(zhí)行情況, 批評、申訴WTO成員沒有遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則, 往往不僅僅是專門針對中國的, 有時針對WTO成立后加入的新成員, 有時直接針對所有發(fā)展中國家成員。美國一些研究者認為, 包括中國在內(nèi)的WTO成立后加入的發(fā)展中國家成員對WTO改革呼聲很高, 但在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域堅持特殊差別對待, 不愿在農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化方面做出更多讓步;WTO現(xiàn)有農(nóng)業(yè)協(xié)議缺乏約束力, 農(nóng)業(yè)競爭力強的成員無法進入到?jīng)]有競爭力成員的市場;WTO成員普遍實施農(nóng)業(yè)支持保護政策, 扭曲性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貿(mào)易政策力度總體下降, 但是WTO多數(shù)成員對事關(guān)國內(nèi)政治敏感和事關(guān)國內(nèi)福利的農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易仍然實施高關(guān)稅和關(guān)稅配額保護。6

WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則約束力怎么樣?這是普遍性問題, 既是研究者提出的問題, 也是某個成員對其他成員常常提出的問題。7中國不必過于敏感, 不能簡單地認為這是中國特有的問題。2019年中央一號文件提出要按照適應(yīng)世貿(mào)組織規(guī)則、保護農(nóng)民利益、支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的原則, 抓緊研究制定完善農(nóng)業(yè)支持保護政策的意見。2019年《政府工作報告》明確提出要改革完善農(nóng)業(yè)支持保護制度。由此可見, 適應(yīng)WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則已經(jīng)成為完善中國農(nóng)業(yè)支持保護政策必須要考慮的前提之一, 但是中國也絕不能走極端, 遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則和激勵農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)必須兼顧。新形勢下, 中國探索建立與WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則兼顧的國內(nèi)有效農(nóng)業(yè)政策, 必須辯證全面地看待WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則的約束力并采取合適的舉措。

二、中國遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則面臨矛盾的主要原因

總體上說, 中國遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則面臨矛盾產(chǎn)生的原因很多, 也極其復雜。大致來說, 與烏拉圭農(nóng)業(yè)協(xié)議 (URAA) 不完善和存在缺陷直接相關(guān), 與多哈回合啟動談判后進程緩慢且很難取得進展等直接相關(guān), 也與中國相關(guān)研究滯后有很大關(guān)系?？陀^地說, 國內(nèi)相關(guān)研究借鑒的以及中國選擇的農(nóng)業(yè)補貼、價格支持、目標價格等政策基本上是美國曾經(jīng)使用過的, 但這些中國借鑒來的很多農(nóng)業(yè)支持保護手段是美國已經(jīng)放棄的手段。中國在農(nóng)業(yè)支持保護理論和政策實踐方面缺乏創(chuàng)新, 是導致農(nóng)業(yè)支持保護政策措施合規(guī)性和激勵性矛盾的主要原因之一。

1.WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則的不完善和缺陷

1995年世界貿(mào)易組織建立后, 按照URAA, 建立了農(nóng)業(yè)貿(mào)易規(guī)則多邊協(xié)議框架, 但這一框架基本上是原則性的, 很不完善, 僅僅是為絕大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易問題分析提供了一般性思路, 旨在推動農(nóng)業(yè)貿(mào)易規(guī)則的深入討論和新的談判。特別地, 隨著科技進步和經(jīng)濟全球化發(fā)展, WTO新成員的不斷加入和入世承諾的差異, 都要求WTO成員應(yīng)對農(nóng)業(yè)貿(mào)易等規(guī)則進行深入討論和不斷談判并取得實質(zhì)進展, 這樣才能保持WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則的廣泛適用性和約束力。

由于現(xiàn)有WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則的不完善甚至存在明顯缺陷, WTO規(guī)范約束其成員的國內(nèi)農(nóng)業(yè)政策難度相當大, 存在相當大的模糊空間, 帶來成員間對WTO規(guī)則的理解出現(xiàn)明顯差異。舉例來說, 有時界定某項農(nóng)業(yè)政策措施是否為WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則約束的國內(nèi)支持政策, 往往很難取得成員的一致意見;具體怎樣計算WTO成員某項支持水平, 特別是市場價格支持水平測算中如何選擇基準價格, URAA的規(guī)定極不具體。正是URAA框架的這些缺陷, 帶來了農(nóng)業(yè)支持水平計算結(jié)果的差異。

按照URAA, 各成員在1995年WTO成立后要約束農(nóng)業(yè)支持政策措施的選擇空間, 并不斷降低扭曲貿(mào)易的國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持力度。這一規(guī)則要求, 總體上對發(fā)達國家有利, 而對中國極其不利, 顯得十分不公平。比較而言, 美國等發(fā)達國家作為WTO成立時的成員, 扭曲貿(mào)易的國內(nèi)支持力度自WTO成立以來確實大幅度下降。中國自2001年成為WTO成員后, 農(nóng)業(yè)政策經(jīng)歷了由收繳農(nóng)業(yè)稅轉(zhuǎn)變?yōu)橄蜣r(nóng)民發(fā)放補貼, 經(jīng)歷了總體上沒有扭曲性農(nóng)業(yè)支持到扭曲性農(nóng)業(yè)支持力度曾在一段時間內(nèi)加大的情形。中國農(nóng)業(yè)支持政策這一轉(zhuǎn)變雖然受到美國等的批評, 但主要是WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則評價標準極不合理造成的, 是現(xiàn)有WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則制定時沒有考慮到WTO成立后加入的新成員實際情況。實際上, 中國入世后農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易由長期順差國家轉(zhuǎn)變?yōu)椴粩鄶U大的逆差國家, 反映出中國切實履行了不斷推進農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化的義務(wù)。

中國入世后是否履行承諾和遵守規(guī)定的爭議的引發(fā), 不僅由于URAA的不完善和缺陷, 而且也不能排除WTO一些成員有選擇地理解WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則。特別地, 美國按照本國對URAA的理解來估算中國稻米、小麥和玉米等特定農(nóng)產(chǎn)品的支持水平并以此斷定中國沒有履行承諾和遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則, 完全是由于美國有選擇地理解WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則的結(jié)果。

美國按其主導的URAA來評估各成員是否遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則, 批評或責難其他WTO成員在推進農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化進程中沒有完全履行義務(wù), 還與原設(shè)計的URAA操作性不強以及設(shè)定的議程進程無法及時完成等相關(guān)。盡管WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則多邊框架要求對成員的農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易保護措施和支持手段進行評估, 但是這種數(shù)量評估極其復雜, 難度難以想象, 甚至有時理解都存在困難, 導致有的成員不及時或者無法及時通報有關(guān)農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策和國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策實施情況, 或者沒有提供真實完整信息。另外, 根據(jù)相關(guān)議定, URAA執(zhí)行到2004年。按照日程, 旨在達到更寬范圍、更加自由化的多哈回合談判應(yīng)在2005年年底結(jié)束。但是, 2001年啟動的多哈回合并沒有及時形成多邊協(xié)議和規(guī)則。

2.美國主導的WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則實施多年后的結(jié)果不及美國預期

美國為什么不相信其他WTO成員履行了義務(wù)和遵守了規(guī)則?要回答這個問題, 有必要回顧美國主導制定WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則原來的預期, 并對比WTO成立前和20多年后美國農(nóng)業(yè)面臨的困境是否發(fā)生了變化。

總體上說, 美國主導的WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則, 曾試圖讓各成員將農(nóng)產(chǎn)品進口干預關(guān)稅化, 按照零壁壘、零關(guān)稅路徑實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品市場準入自由化。也就是說, 美國主導設(shè)計的URAA, 本來是想讓所有國家只使用唯一的關(guān)稅手段來干預農(nóng)產(chǎn)品進口, 放棄或者禁止使用非關(guān)稅手段來干預農(nóng)產(chǎn)品進口, 從而實現(xiàn)所謂的農(nóng)產(chǎn)品市場準入關(guān)稅化;一旦農(nóng)產(chǎn)品進口管理實現(xiàn)關(guān)稅化后, 美國就會進一步推動農(nóng)產(chǎn)品進口零關(guān)稅進程;最終擴大美國農(nóng)產(chǎn)品出口, 解決美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力不斷擴張帶來的銷售市場等難題。美國本想主導WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則制定, 不僅試圖約束其他成員市場準入手段的選擇, 還試圖通過制定農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策選擇方面的規(guī)則約束, 特別是明確提出要推進零補貼零支持, 從而極力推進所謂的農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化, 徹底改變美國農(nóng)產(chǎn)品供給相對過剩、價格低迷和農(nóng)場主虧損等困境。

遺憾的是, WTO成立20多年后美國原來的設(shè)想并沒有變成現(xiàn)實, 美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力仍然相對過剩, 農(nóng)場仍然普遍虧損。2001—2015年所有年份美國擁有農(nóng)場的家庭農(nóng)業(yè)利潤總體上都是負數(shù), 其中2015年美國70%的農(nóng)場經(jīng)營農(nóng)業(yè)處于虧損狀態(tài), 每個農(nóng)場平均虧損21502美元8, 雖然30%的美國農(nóng)場經(jīng)營農(nóng)業(yè)沒有虧損, 但是虧損額與贏利額相抵, 總體上仍然表現(xiàn)為虧損。WTO成立以來, 全球農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易雖然大幅度增加, 美國農(nóng)產(chǎn)品出口也大幅度增加, 但是美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力增長更快, 其他WTO成員農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力增長也很快, 特別是南美一些國家農(nóng)產(chǎn)品出口增長速度超過美國。世界農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易格局的變化, 是美國當時主導URAA出臺時沒有預想到的。從根源上說, 美國不相信甚至指責其他WTO成員沒有遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則, 一個重要原因是美國原來設(shè)想的WTO成立后不斷推進農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化的預期目標沒有實現(xiàn)。

美國研究者認為影響農(nóng)產(chǎn)品進出口貿(mào)易的主要因素包括:各國資源稟賦存在差異、農(nóng)產(chǎn)品需求具有多樣性、農(nóng)業(yè)科技進步、互聯(lián)互通發(fā)展、物流管理水平提高, 以及政府推行的政策。當然, 資源稟賦帶來的比較優(yōu)勢以及由此創(chuàng)造的新優(yōu)勢, 是農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易格局的決定力量。農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易不斷擴大, 會帶來貿(mào)易伙伴福利的增進。按照美國學者的研究和推論, 既然美國農(nóng)產(chǎn)品比較優(yōu)勢明顯, 中國等農(nóng)產(chǎn)品市場需求增長顯著, 之所以美國農(nóng)業(yè)困境仍然沒有破解, 原因在于中國等WTO成員沒有兌現(xiàn)入世承諾, 沒有遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則。

顯然, 這種推論是有問題的, 是不成立的。實際上, WTO成立以來美國作為世界農(nóng)產(chǎn)品出口大國的地位沒有改變, 其農(nóng)產(chǎn)品出口規(guī)模保持著不斷增長的態(tài)勢, 但在世界農(nóng)產(chǎn)品出口中的份額出現(xiàn)下降。WTO成立后20年, 按不變價計算的美國農(nóng)產(chǎn)品出口年均增長1.4%, 由WTO成立后初期1995—1999年間的年均850億美元增加到2011—2015年間的年均1050億美元。92017年美國農(nóng)產(chǎn)品出口規(guī)模達到1700億美元, 按現(xiàn)價計算增長2倍多;美國農(nóng)產(chǎn)品出口占世界比重為9.8%, 雖然比WTO成立初期下降了約3個百分點, 但在全球農(nóng)產(chǎn)品出口中仍占較大份額;在WTO成員中排名僅次于歐盟, 在世界農(nóng)產(chǎn)品出口大國中的位次一直沒有改變。10

美國農(nóng)產(chǎn)品出口在世界中占比下降, 主要是WTO成員中其他成員農(nóng)業(yè)發(fā)展迅速, 雖然進口美國農(nóng)產(chǎn)品規(guī)模增長, 但是參與農(nóng)業(yè)國際分工也促進了農(nóng)產(chǎn)品出口增長, 從而使得美國農(nóng)產(chǎn)品在世界中的占比呈現(xiàn)下降態(tài)勢。

3.中國國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策措施創(chuàng)新性不足

入世后, 中國農(nóng)業(yè)經(jīng)歷了由征繳稅費到發(fā)放補貼的轉(zhuǎn)變。如何向農(nóng)民發(fā)放補貼?總體上說中國是缺乏經(jīng)驗的。借鑒國外特別是美國農(nóng)業(yè)補貼和其他農(nóng)業(yè)支持手段, 成為中國選擇農(nóng)業(yè)補貼和農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策的重要參考。

在中國建立農(nóng)業(yè)支持保護制度的過程中, 國內(nèi)學者特別是有影響力的學者發(fā)表的有關(guān)借鑒美國等實施的農(nóng)業(yè)支持保護政策措施方面的文獻數(shù)量多, 而且借鑒的建議往往都是美國等已經(jīng)放棄甚至反對的一些農(nóng)業(yè)支持保護政策措施。從中國已經(jīng)放棄的糧食直補到良種補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補貼, 再到臨時收儲政策, 以及仍然保留的最低收購價政策, 甚至后來選擇的目標價格改革試點, 無不可看出借鑒了美國曾經(jīng)實施的支持政策工具的影子?？陀^地說, 多年來中國農(nóng)業(yè)支持保護政策措施創(chuàng)新性嚴重不足, 相關(guān)研究沒有提出多少具有價值的既符合中國國情又與WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則兼容的農(nóng)業(yè)支持保護政策措施。正是國內(nèi)研究的農(nóng)業(yè)支持保護政策措施儲備不足, 創(chuàng)新缺乏, 使得中國實際選擇的農(nóng)業(yè)支持保護政策措施備受爭議。

綜上所述, 中國入世后履行了入世承諾, 主動遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則, 也出現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易逆差不斷擴大的格局, 但少數(shù)成員不信任中國向WTO通報的有關(guān)農(nóng)業(yè)貿(mào)易和國內(nèi)支持保護政策的實施情況。少數(shù)WTO成員對中國履行入世承諾和遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則的質(zhì)疑, 反映了WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則的不完善, 也反映了少數(shù)成員對WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則的片面理解。中國遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則面臨的困境, 實際上也是WTO成員普遍遭遇的困擾。進一步地, WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則過于強調(diào)推進農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化, 而忽視了農(nóng)業(yè)的多功能性, 忽視了農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化是一個長期過程, 忽視了國際農(nóng)產(chǎn)品市場的波動特征及其給進口成員在保障糧食安全和基本農(nóng)產(chǎn)品供給方面帶來的影響, 這些問題都需要通過談判著力解決。

三、處理好遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則與實施農(nóng)業(yè)支持保護政策之間矛盾的對策建議

中國經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)深刻融入世界經(jīng)濟體系, 農(nóng)業(yè)也不例外。構(gòu)建農(nóng)業(yè)對外開放新格局, 需要按照開放、守規(guī)、分享、擔當?shù)壤砟? 回應(yīng)WTO成員和其他貿(mào)易伙伴對中國農(nóng)產(chǎn)品市場開放的關(guān)切和質(zhì)疑, 履行中國承諾的多邊貿(mào)易規(guī)則, 主動擴大國內(nèi)供求關(guān)系偏緊農(nóng)產(chǎn)品進口。但是, 中國是否在任何情況下都要機械地按照WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則的約束實施農(nóng)業(yè)支持政策, 是值得討論的。中國必須加快探索合規(guī)性和激勵性兼容的農(nóng)業(yè)政策, 積極發(fā)展國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 與農(nóng)產(chǎn)品出口國家共同分享中國不斷擴大的農(nóng)產(chǎn)品需求新機遇, 守住國家糧食安全底線, 保障重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給, 對全球糧食安全承擔責任并做出積極貢獻。

1.加強構(gòu)建中國農(nóng)業(yè)對外開放新格局的理論創(chuàng)新

中國經(jīng)濟的國際地位不斷提升, 具有社會敏感性而資源稟賦不足的農(nóng)業(yè)開放會受到貿(mào)易伙伴越來越多的關(guān)注是不可避免的。一方面, 中國進口了大量國外農(nóng)產(chǎn)品, 包括進口大量美國農(nóng)產(chǎn)品;另一方面, 美國等WTO成員將中國國內(nèi)農(nóng)業(yè)政策片面理解為以追求高度自給為目標, 不斷為農(nóng)產(chǎn)品進口設(shè)置壁壘。中國農(nóng)業(yè)是要擴大對外開放允許國外農(nóng)產(chǎn)品參與國內(nèi)市場競爭, 還是要高度保護阻止國外農(nóng)產(chǎn)品進口到國內(nèi)市場?要從根本上消除國際上對中國農(nóng)產(chǎn)品進口與國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持的誤解, 沒有強說服力的理論是不可能的。

中國必須處理好開放農(nóng)產(chǎn)品市場和承擔穩(wěn)定國際農(nóng)產(chǎn)品市場的責任之間的關(guān)系。隨著中國農(nóng)業(yè)對外開放不斷擴大, 農(nóng)產(chǎn)品進口已成為中國農(nóng)產(chǎn)品市場供給的來源。例如, 2018年中國大豆進口雖然比上年減少, 但是進口量仍然是國產(chǎn)大豆的5倍。盡管隨著農(nóng)業(yè)科技進步和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展, 相對于購買力來說的全球糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給相對過剩是常態(tài), 但是, 國際農(nóng)產(chǎn)品市場的劇烈波動屬性并沒有根本改變, 2008年全球糧食危機, 世界大約有10億人口出現(xiàn)糧食安全沒有完全保障的極端情況, 要求作為對全球糧食安全負責任的中國必須大力發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以增加糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給。處理好國內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)對外開放關(guān)系, 不能一直“堅守”自給率理論, 必須加強研究攻關(guān), 構(gòu)建新理論。

2.積極參與農(nóng)業(yè)國際貿(mào)易和投資多邊規(guī)則重構(gòu)

WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則在促進國際貿(mào)易中發(fā)揮了重要作用。但是, 經(jīng)過多年實踐, 規(guī)則的不公平性和監(jiān)管有效性不足等問題日益暴露。加入WTO后, 中國整體上成為現(xiàn)行多邊貿(mào)易體制的最大受益者。同時, 中國農(nóng)業(yè)發(fā)展遭遇的沖突也不可忽視。中國應(yīng)積極參與全球糧農(nóng)治理, 促進形成更加公平合理的農(nóng)業(yè)國際貿(mào)易秩序。中國可以在適當?shù)膱龊铣h啟動更具有靈活性的農(nóng)產(chǎn)品進出口貿(mào)易談判, 尊重各國為了平衡農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易而采取適當舉措, 允許各國選擇適宜的農(nóng)業(yè)支持保護政策, 積極參與農(nóng)業(yè)國際貿(mào)易和投資多邊規(guī)則修訂。

積極推動WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則改革, 必須充分考慮WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則與促進農(nóng)業(yè)發(fā)展政策、環(huán)境保護政策和反貧困政策等兼容;充分考慮在WTO成立后像中國一樣的新成員的實際情況, 增加相應(yīng)規(guī)則條款。

3.中國農(nóng)業(yè)支持保護政策目標是確保農(nóng)產(chǎn)品有效供給

中國農(nóng)業(yè)發(fā)展目標選擇, 既是構(gòu)建農(nóng)業(yè)對外開放格局理論創(chuàng)新成果的重要體現(xiàn), 也直接決定中國農(nóng)業(yè)支持保護政策措施能否兼具合規(guī)性和激勵性。

追求農(nóng)產(chǎn)品自給率是多年來農(nóng)業(yè)政策的重要目標之一。盲目地設(shè)定農(nóng)產(chǎn)品自給率, 不僅招致WTO成員對中國農(nóng)業(yè)對外開放的質(zhì)疑, 而且現(xiàn)實中未必能夠?qū)崿F(xiàn), 在經(jīng)濟上也存在明顯的不合理性。在西方農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化話語體系中, 追求農(nóng)產(chǎn)品自給率是農(nóng)業(yè)貿(mào)易保護主義的代名詞。特別地, 不計資源環(huán)境代價, 擴大國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn), 追求國內(nèi)所有農(nóng)產(chǎn)品高度自給, 是不值得的。以保障重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給目標替代追求自給率目標的農(nóng)業(yè)政策措施, 是構(gòu)建農(nóng)業(yè)對外開放新格局必須要牢固樹立的共識。

確保農(nóng)產(chǎn)品有效供給, 把進口也作為有效供給的一個有效途徑。關(guān)鍵是增強農(nóng)產(chǎn)品進口的穩(wěn)定性, 降低農(nóng)產(chǎn)品進口過度波動風險。其中農(nóng)產(chǎn)品進口多元化, 即不同農(nóng)產(chǎn)品進口來源多樣化, 有助于降低農(nóng)產(chǎn)品進口過度波動風險。如果農(nóng)產(chǎn)品進口成為確保國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品有效供給的來源之一, 則國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持保護力度可以相對小一些。反之, 國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持保護力度必須不斷增強, 這樣國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供給有效保障目標才能實現(xiàn)。

長期以來, 中國把促進農(nóng)民增收作為農(nóng)業(yè)支持保護政策的重要目標之一。隨著中國經(jīng)濟社會發(fā)展, 未來農(nóng)業(yè)支持保護政策未必要保障所有農(nóng)民增收。實際上, 隨著中國農(nóng)民分化及收入來源多樣化, 家庭經(jīng)營農(nóng)林牧漁業(yè)凈收入在農(nóng)民人均可支配收入中比重越來越低。未來國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持保護制度應(yīng)重在保障職業(yè)農(nóng)民增收。

守住糧食安全底線, 確保重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給, 如果仍然按照現(xiàn)有理論和原有思維, 很難找到兼具合規(guī)性和激勵性的政策措施。要按照現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)鏈要求來構(gòu)建中國糧食安全保障體系。要從更好地滿足糧食等消費保障構(gòu)建糧食產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈, 以大力發(fā)展糧食加工業(yè)為突破口構(gòu)建糧食產(chǎn)業(yè)價值鏈, 以保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者實現(xiàn)均衡收入為目標選擇收入分配調(diào)節(jié)政策。

4.改革完善中國農(nóng)業(yè)支持保護制度

新形勢下, 守住國家糧食安全底線和保障重要農(nóng)產(chǎn)品有效可持續(xù)供給, 迫切需要探索既能夠保護調(diào)動農(nóng)民發(fā)展糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的積極性, 又與WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則兼容的政策手段。

適應(yīng)WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則要求, 中國必須深化改革農(nóng)業(yè)支持保護制度, 優(yōu)化農(nóng)業(yè)支持保護政策。世界上越來越多的國家不斷降低市場扭曲類農(nóng)業(yè)支持政策力度。自從1995年URAA實施以來, WTO成員的國內(nèi)農(nóng)業(yè)政策已經(jīng)發(fā)生了很大變化?？傮w上說, 發(fā)達國家實施貿(mào)易扭曲的支持政策力度趨于下降。如果中國不斷加大特定農(nóng)產(chǎn)品支持力度, 那么就可能遭到其他WTO成員的非議和批評, 對于中國形象也十分不利。

顯然, 作為一個負責任的大國, 作為一個多邊貿(mào)易規(guī)則的維護者, 中國絕不能無視WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則。但是, 考慮到WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則的不完善, 以及中國適應(yīng)WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則探索有效的支持保護手段等需要時間, 不可能在短時間內(nèi)建立起如同美國等一樣的農(nóng)業(yè)支持保護體系。由于國情不同, 特別是稅制和文化等方面的差異, 未來中國也可能不會建立如同美國等一樣的農(nóng)業(yè)支持保護體系。這就要求中國必須結(jié)合自身實際情況, 著力探索創(chuàng)新農(nóng)業(yè)支持保護舉措, 優(yōu)先選擇現(xiàn)有WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則沒有明確約束的支持保護措施。

5.出臺重要農(nóng)業(yè)支持政策后及時主動向WTO通報

長期以來, 中國國內(nèi)農(nóng)業(yè)政策制定與WTO農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策審查和通報相互分離。特別地, 過去中國往往主要針對國內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展的突出問題和重要目標等制定實施農(nóng)業(yè)支持政策, 對于WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則要求和約束不一定給予關(guān)注和重視, 雖然實施的國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策未必與WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則不一致, 但是出臺的農(nóng)業(yè)支持政策措施沒有及時向WTO相關(guān)機構(gòu)進行通報, 也是造成WTO成員誤解或者惡意解讀的原因之一, 這損害了中國履行入世承諾形象, 甚至引起WTO成員的不滿。為了避免WTO成員誤解或者惡意解讀, 中國有必要在制定農(nóng)業(yè)政策時吸納農(nóng)業(yè)貿(mào)易部門意見, 出臺農(nóng)業(yè)政策前確定向WTO通報口徑和主要內(nèi)容并準備好相關(guān)材料, 出臺農(nóng)業(yè)政策后積極主動及時向WTO通報。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中州學刊,2019(05)

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)