摘要:“一肩挑”具有強(qiáng)化黨組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威、促進(jìn)村民自治有效實(shí)現(xiàn)、確保農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略落實(shí)的制度優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)也存在人才不足、能力不濟(jì)、威望不高、監(jiān)督不力、民意不達(dá)的實(shí)踐運(yùn)行難題。為此，需要從產(chǎn)業(yè)與人才同步引進(jìn)、加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)、完善制度運(yùn)行機(jī)制以及提升任職能力等方面加強(qiáng)“一肩挑”制度建設(shè)。

關(guān)鍵詞:“一肩挑”；農(nóng)村基層組織；制度優(yōu)勢(shì)

農(nóng)村基層組織是黨和國(guó)家在農(nóng)村基層工作的抓手，其有效運(yùn)行事關(guān)國(guó)家各項(xiàng)農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略的落實(shí)和農(nóng)村基層社會(huì)的穩(wěn)定。2018年2月，中央政治局審議通過(guò)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》明確提出，到2020年全國(guó)村黨組織書記、主任“一肩挑”要達(dá)到35%，到2022年這一比例要達(dá)到50%。但是，作為一項(xiàng)實(shí)現(xiàn)兩委有機(jī)銜接、加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)的制度實(shí)踐，其施行以來(lái)，還存在各個(gè)地方對(duì)其“認(rèn)識(shí)不一”而產(chǎn)生的“態(tài)度差異”，以及實(shí)踐過(guò)程中對(duì)其“建設(shè)不力”而導(dǎo)致的“利弊分歧”。

成就何來(lái)：“一肩挑”的制度優(yōu)勢(shì)

村黨組織和村委會(huì)是農(nóng)村兩大基層組織，前者是黨在農(nóng)村工作的堡壘，后者是依法實(shí)施村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的自治組織，二者共同促進(jìn)黨在農(nóng)村發(fā)展政策的落實(shí)和鄉(xiāng)村基層社會(huì)秩序的穩(wěn)定。在實(shí)踐運(yùn)行中，由于一些地方出現(xiàn)了不同程度的二者“彼此推諉”“相互扯皮”的矛盾，20世紀(jì)90年代末期，兩個(gè)職位“一肩挑”作為一種化解兩委矛盾的方式在不同地方先后得到推行。概言之，其有如下制度優(yōu)勢(shì)：

有利于強(qiáng)化黨的執(zhí)政根基，提升黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。村黨組織和村民自治組織是兩個(gè)性質(zhì)和功能不同的組織，黨組織作為中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，承擔(dān)著對(duì)農(nóng)村的政治領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。村民自治組織是群眾性自治組織，功能是實(shí)現(xiàn)村民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督。在二者關(guān)系上，黨組織居于領(lǐng)導(dǎo)地位。農(nóng)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威不僅來(lái)自制度規(guī)定，更主要的要來(lái)自村民認(rèn)同。“一肩挑”使得農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)頭人不僅要履行好管黨建黨的職能，還為加強(qiáng)黨的建設(shè)與直接滿足村民群眾發(fā)展需求二者有機(jī)融合提供了有效路徑。通過(guò)直接將黨的工作植根于為村民發(fā)展服務(wù)的具體事務(wù)之中，將“高居在上”的黨變?yōu)椤按迕裰小钡狞h，使黨獲得了更廣泛的群眾支持和認(rèn)同，提升了黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。

有利于避免內(nèi)耗，促進(jìn)村民自治的有效實(shí)現(xiàn)。村黨組織和自治組織的地位和關(guān)系應(yīng)該是明確協(xié)調(diào)的。但在實(shí)際運(yùn)行中，有時(shí)存在“兩張皮”現(xiàn)象，各定各的調(diào)，各唱各的戲，甚至出現(xiàn)“誰(shuí)說(shuō)了都不算”或者“誰(shuí)都不愿干”的現(xiàn)象。有的地方，黨組織書記和村委會(huì)主任在村民選舉中可能存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，各履其職以后出現(xiàn)“對(duì)著干”的“兩委扯皮”現(xiàn)象。組織內(nèi)耗帶來(lái)兩方面的后果：一方面，村民自治組織功能缺位，村莊公共事務(wù)建設(shè)難以進(jìn)行，“村民自治”成為“村民不治”；另一方面，村委會(huì)工作難以得到黨組織的支持，不利于黨和國(guó)家在農(nóng)村各項(xiàng)方針政策的有效落實(shí)，村民自治的“有效運(yùn)轉(zhuǎn)”成為“無(wú)效空轉(zhuǎn)”?！耙患缣簟钡闹贫仍O(shè)計(jì)和實(shí)踐，有利于克服上述問(wèn)題，基層黨組織負(fù)責(zé)人同時(shí)也是村民自治的負(fù)責(zé)人，有利于減少內(nèi)耗，保障團(tuán)結(jié)。

有利于強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，確保國(guó)家農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。村黨組織和村民自治組織的權(quán)力和責(zé)任應(yīng)該是清晰的。在實(shí)際工作中，雖然黨組織和村委會(huì)的負(fù)責(zé)人職位分設(shè)，但其具體權(quán)責(zé)很難清晰分開。權(quán)責(zé)不清可能產(chǎn)生的問(wèn)題是“兩人負(fù)責(zé)等于無(wú)人負(fù)責(zé)”，造成黨和國(guó)家方針政策難以落實(shí)的“梗阻”現(xiàn)象、公共事務(wù)無(wú)人過(guò)問(wèn)的“空洞”現(xiàn)象、干群關(guān)系緊張的“離心”現(xiàn)象等。尤其在當(dāng)前，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等事關(guān)農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題的重大事項(xiàng)，對(duì)兩委負(fù)責(zé)人的責(zé)任意識(shí)提出重大挑戰(zhàn)。既對(duì)上級(jí)黨組織負(fù)責(zé)，也對(duì)廣大村民的信任負(fù)責(zé)，工作中沒(méi)有了指望和推諉的對(duì)象，有利于推動(dòng)國(guó)家農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略的落實(shí)。

擔(dān)憂何起：“一肩挑”在實(shí)踐中存在一些影響其良好運(yùn)行的限制條件

一項(xiàng)好的制度設(shè)計(jì)，需要合適的條件和環(huán)境才能產(chǎn)生好的實(shí)踐效應(yīng)。從“一肩挑”的實(shí)踐運(yùn)行來(lái)看，還存在一些影響其良好運(yùn)行的限制條件，不僅阻礙了“一肩挑”制度優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，而且使人們對(duì)其現(xiàn)實(shí)可行性產(chǎn)生了疑慮。

一是人才不足。任何制度的良好運(yùn)行都離不開制度的實(shí)踐主體?！耙患缣簟钡闹贫葍?yōu)勢(shì)要通過(guò)負(fù)責(zé)人的具體實(shí)踐來(lái)彰顯。這就需要有能夠“一肩挑起兩位”的一把手人才。這些人才往往是鄉(xiāng)村本土人才中的精英。工業(yè)化的發(fā)展，使得工業(yè)產(chǎn)值超出農(nóng)業(yè)，越來(lái)越多的人口脫離農(nóng)業(yè)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然結(jié)果。工業(yè)生產(chǎn)的效率要求和技術(shù)追求使其從農(nóng)村吸納的都是青壯年人員。對(duì)于農(nóng)村來(lái)說(shuō)，這一趨勢(shì)帶來(lái)兩個(gè)方面的影響：一方面，失去產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要?jiǎng)趧?dòng)力，農(nóng)村發(fā)展乏力；另一方面，改變發(fā)展乏力的人才缺失現(xiàn)狀，治理人才成為極為稀缺的資源。“一肩挑”的負(fù)責(zé)人必須是黨員，而且是黨員中的精英人才。精英缺失給“一肩挑”制度推行造成的困境是：在村的老黨員有精力沒(méi)能力，有能力的年輕黨員在村時(shí)間少；能夠選出來(lái)的“一把手”不一定是黨員，不符合“一肩挑”的制度要求，符合“一肩挑”制度要求的黨員人數(shù)有限，難以勝任“兩位合一”的職位任務(wù)。

二是能力不濟(jì)。我國(guó)進(jìn)入現(xiàn)代化的深化發(fā)展時(shí)期，黨和國(guó)家對(duì)農(nóng)村發(fā)展給予更多機(jī)會(huì)，輸入更多資源，但同時(shí)也提出了更高的發(fā)展要求，這就對(duì)帶領(lǐng)農(nóng)村發(fā)展的“領(lǐng)頭人”提出了更高要求?！耙患缣魞蓳?dān)”的制度本身也對(duì)領(lǐng)頭人提出更大挑戰(zhàn)。而很多地方在“一肩挑”運(yùn)行中所產(chǎn)生的問(wèn)題和顧慮都是由于負(fù)責(zé)人的素質(zhì)和能力難以滿足多重角色、多重職能需要而引起的。領(lǐng)頭人不僅身負(fù)貫徹黨的方針政策、加強(qiáng)黨組織建設(shè)的重任，還要在發(fā)展和壯大集體經(jīng)濟(jì)、振興現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中扮演領(lǐng)頭人的角色，此外還必須是從事村莊公共事務(wù)治理的能人。社會(huì)轉(zhuǎn)型和分化也帶來(lái)村民價(jià)值觀和需求的多元化，“眾口難調(diào)、人心難齊”，客觀上也對(duì)“一肩挑”的負(fù)責(zé)人造成更大壓力。對(duì)于農(nóng)村具體工作而言，“一肩挑”并不存在誰(shuí)兼任誰(shuí)的問(wèn)題，而是兩個(gè)崗位、兩個(gè)職責(zé)，多重角色、多種任務(wù)，都要一個(gè)人擔(dān)起來(lái)。這就要求“一肩挑”領(lǐng)頭人既要成為優(yōu)秀的黨組織“帶頭人”，又要成為帶領(lǐng)村民致富的“當(dāng)家人”，甚至還要成為調(diào)解村民矛盾糾紛的“貼心人”。

三是威望不高。一些地方的黨組織在發(fā)揮先進(jìn)性方面存在問(wèn)題。由于人員的流動(dòng)性，一些地方黨組織建設(shè)乏力，半年甚至一年也難以召開一次組織生活會(huì)，對(duì)提高黨性修養(yǎng)、提升黨員素質(zhì)重視不夠。同時(shí)，由于村民價(jià)值觀的多元化，加入黨組織不再是村民獲得聲譽(yù)和地位的唯一方式。一些地方的黨組織加強(qiáng)黨員隊(duì)伍建設(shè)的意識(shí)不強(qiáng)，缺乏“選拔——培養(yǎng)——使用”的組織建設(shè)機(jī)制。黨員組織建設(shè)乏力，導(dǎo)致黨員威信下降，黨組織缺乏足夠的權(quán)威支撐。對(duì)于“一肩挑”而言，最明顯的表現(xiàn)就是“書記難以當(dāng)選主任”。從“一肩挑”的運(yùn)行機(jī)制看，一般性的做法是先通過(guò)黨內(nèi)選舉產(chǎn)生村黨組織書記，村黨組織書記作為候選人，參加村主任的競(jìng)選。如果農(nóng)村黨組織威信下降，即使村黨組織書記作為村委會(huì)主任候選人參選，也很難得到村民認(rèn)可，無(wú)法確保當(dāng)選，“一肩挑”難以落實(shí)。

四是監(jiān)督不力。在兩委分設(shè)的情況下，雖然可能“相互扯皮”，但是客觀上也加強(qiáng)了相互之間的監(jiān)督。但是在“一肩挑”的制度安排下，集中的權(quán)力減少了監(jiān)督。而且，加強(qiáng)的權(quán)力帶來(lái)了馬太效應(yīng)，一些地方還出現(xiàn)了“一肩三挑”，村黨組織書記、村委會(huì)主任和村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人均由一人擔(dān)任。權(quán)力的集中增加了權(quán)力濫用的機(jī)會(huì)。當(dāng)前國(guó)家不斷增加對(duì)農(nóng)村發(fā)展資源的投入，大力推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，搞活農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。在一些集體經(jīng)濟(jì)利益較大，但村民自治基礎(chǔ)薄弱的地方，村民監(jiān)督委員會(huì)形同虛設(shè)，難以發(fā)揮效力。由于缺乏有效監(jiān)督，一些素質(zhì)不過(guò)硬的“一肩挑”干部更容易發(fā)生權(quán)力濫用的情況，如侵占或違規(guī)使用村集體資金，在村集體土地發(fā)包中謀取私利等，這些都造成了人們對(duì)其制度優(yōu)勢(shì)的懷疑。

五是民意不達(dá)。雖然“一肩挑”的負(fù)責(zé)人也經(jīng)過(guò)村民選舉，但是由于村黨組織和村委會(huì)的工作機(jī)制不同，一些地方也存在“一肩挑”干部工作方式簡(jiǎn)單化的問(wèn)題。黨組織作為農(nóng)村基層組織的領(lǐng)導(dǎo)者，采用“民主集中制”的工作機(jī)制，村民自治組織更多遵循民主決策的工作機(jī)制。在實(shí)際工作中，村黨組織書記更多傾向于自上而下地貫徹上級(jí)黨組織的工作意圖，村民自治組織則更多傾向于自下而上地傳達(dá)和代表民意。“一肩挑”以后，“一肩挑”干部可能習(xí)慣于自上而下“下達(dá)任務(wù)式”的工作方式。比如在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革實(shí)踐中，書記權(quán)威更強(qiáng)的村莊，更多采用“一刀切”的改革方式，自上而下地制定和傳達(dá)改革方案，而較少自下而上征集村民的改革意見。當(dāng)“集中的權(quán)力”和“分散的民意”發(fā)生沖突的時(shí)候，勢(shì)必影響村莊秩序的穩(wěn)定，也最終損害黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力，使“一肩挑”的制度實(shí)踐難以發(fā)揮效力。

解決之策：加強(qiáng)制度建設(shè)，落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

首先，產(chǎn)業(yè)與人才同步引進(jìn)，解決“一肩挑”人才不足難題。要建立物色、選拔、培養(yǎng)人才的長(zhǎng)態(tài)工作機(jī)制，更重要的是，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，將發(fā)展產(chǎn)業(yè)與吸引人才同步推進(jìn)。農(nóng)村人才外流，產(chǎn)業(yè)不興是主要原因。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)附加值低，難以滿足村民致富需求。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求下，許多地方探索發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、三產(chǎn)融合等實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興的新路徑。同時(shí)，實(shí)施“能人回鄉(xiāng)”工程，將其作為實(shí)現(xiàn)人才振興的重要抓手，將發(fā)展產(chǎn)業(yè)和吸引能人結(jié)合起來(lái)。通過(guò)帶動(dòng)村民共同發(fā)展，使回鄉(xiāng)能人的致富能力、奉獻(xiàn)意識(shí)、凝聚力等得到村民認(rèn)可，為“一肩挑”人才選拔發(fā)揮資源積累的“蓄水池”功能。

其次，加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，提升“一肩挑”干部的黨性意識(shí)。要改進(jìn)工作方式，“一肩挑”的負(fù)責(zé)人在作出重大決策前，充分聽取村民意見，將自上而下的貫徹和自下而上的民意結(jié)合起來(lái)，將黨組織的意圖轉(zhuǎn)換為村民的自覺(jué)行動(dòng)。要加強(qiáng)組織建設(shè)力度，針對(duì)黨員外出多而導(dǎo)致組織建設(shè)流于“空轉(zhuǎn)”的情況，一些地方探索出建立“流動(dòng)支部”的做法；在外出黨員相對(duì)集中的地方成立“流動(dòng)支部”，并通過(guò)建立微信群等方式與村黨組織保持聯(lián)系和交流，提升外出黨員的思想素質(zhì)和黨性意識(shí)。

再次，完善運(yùn)行機(jī)制，增強(qiáng)“一肩挑”的制度運(yùn)行效力。如何避免決策權(quán)的集中統(tǒng)一與村民意愿暢通表達(dá)之間的矛盾、監(jiān)督機(jī)制的缺乏與可能發(fā)生的權(quán)力濫用之間的矛盾，是“一肩挑”制度需要克服的問(wèn)題。為此，需要完善“一肩挑”的制度運(yùn)行機(jī)制。培養(yǎng)選拔機(jī)制，注重密切與村民之間的關(guān)系，民意基礎(chǔ)較好的年輕黨員的培養(yǎng)；通過(guò)微信群等信息技術(shù)，建立多樣化的聯(lián)系方式，加強(qiáng)決策前的民意溝通；從制度上明確“一肩挑”干部和村“兩委”其他成員之間的職責(zé)和工作權(quán)，建立黨務(wù)、村務(wù)、財(cái)務(wù)等細(xì)分事務(wù)清單，不同事務(wù)采取不同的決策機(jī)制；建立上下聯(lián)動(dòng)、內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及上級(jí)黨組織要加強(qiáng)上級(jí)監(jiān)督，定期對(duì)“一肩挑”運(yùn)行情況進(jìn)行分析研判，建立對(duì)上級(jí)黨組織直接負(fù)責(zé)的村紀(jì)檢小組，加強(qiáng)對(duì)“一肩挑”干部的直接監(jiān)督，健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，明確監(jiān)督權(quán)力和監(jiān)督內(nèi)容，落實(shí)監(jiān)督責(zé)任。

最后，加強(qiáng)培訓(xùn)，提升“一肩挑”干部的任職能力。地方政府要加強(qiáng)任職培訓(xùn)，提升其任職能力，如加強(qiáng)黨性黨風(fēng)教育，提高“一肩挑”干部的政治領(lǐng)導(dǎo)力和政治素質(zhì)；根據(jù)不同區(qū)位、不同產(chǎn)業(yè)和不同村情，結(jié)合實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需要，設(shè)置針對(duì)性、差異化的精準(zhǔn)培訓(xùn)內(nèi)容，提升“一肩挑”干部的政策理論水平和統(tǒng)籌謀劃、推動(dòng)發(fā)展的業(yè)務(wù)能力?？傊?，要加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊(duì)伍。

作者簡(jiǎn)介：陳軍亞，華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院/政治科學(xué)高等研究院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究領(lǐng)域：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與基層治理、地方政府與政治

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《人民論壇》2019年第11期

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